Projet de loi relatif à l'adaptation de la société au vieillissement

N° 3294 ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 QUATORZIÈME LÉGISLATURE		N° 210 SÉNAT SESSION ORDINAIRE DE 2015-2016
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 2 décembre 2015		Enregistré à la Présidence du Sénat le 2 décembre 2015

RAPPORT

FAIT

^{AU NOM DE LA COMMISSION MIXTE PARITAIRE (1) CHARGÉE DE PROPOSER UN TEXTE SUR LES DISPOSITIONS RESTANT EN DISCUSSION DU PROJET DE LOI relatif à l' adaptation de la société au vieillissement ,}

PAR Mme Joëlle HUILLIER, Rapporteure Députée

PAR MM. Georges LABAZÉE et Gérard ROCHE, Rapporteurs Sénateurs

(1) Cette commission est composée de : M. Alain Milon, sénateur, président ; Mme Catherine Lemorton, députée, vice-présidente ; Mme Joëlle Lhuillier, députée, MM. Georges Labazée et Gérard Roche, sénateurs, rapporteurs .

Membres titulaires : MM. Daniel Gremillet, Philippe Mouiller, Mme Stéphanie Riocreux et M. Dominique Watrin, sénateurs ; M. Christophe Sirugue, Mmes Martine Carrillon-Couvreur, Bérengère Poletti, MM. Denis Jacquat et Gilles Lurton, députés.

Membres suppléants : M. Gilbert Barbier, Mme Agnès Canayer, M. Jean-Noël Cardoux, Mmes Catherine Di Folco, Anne Emery-Dumas, M. Jean-Marie Vanlerenberghe et Mme Évelyne Yonnet, sénateurs ; Mme Bernadette Laclais, M. Denys Robiliard, Mmes Chaynesse Khirouni, Isabelle Le Callennec, M. Arnaud Richard et Mme Véronique Massonneau, députés.

Voir les numéros :

Première lecture : 1994 , 2119 , 2155 et T.A. 403

Deuxième lecture : 2674 , 2988 et T.A. 581

Première lecture : 804 (2013-2014), 305 , 306 , 322 , 323 et T.A. 83 (2014-2015)

Deuxième lecture : 694 (2014-2015), 101 , 102 et T.A. 27 (2015-2016)

Commission mixte paritaire : 211

TRAVAUX DE LA COMMISSION MIXTE PARITAIRE

Mesdames, Messieurs,

Conformément au deuxième alinéa de l'article 45 de la Constitution et à la demande de M. le Premier ministre, une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi relatif à l'adaptation de la société au vieillissement s'est réunie au Sénat le mercredi 2 décembre 2015.

La commission mixte paritaire procède à la désignation de son bureau, qui est ainsi constitué :

- M. Alain Milon, sénateur, président ;

- Mme Catherine Lemorton, députée, vice-présidente.

- MM. Georges Labazée et Gérard Roche, co-rapporteurs pour le Sénat ;

- Mme Joëlle Huillier, rapporteure pour l'Assemblée nationale.

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La commission mixte paritaire procède ensuite à l'examen du texte.

M. Alain Milon, sénateur, président . - Je souhaite la bienvenue à nos collègues députés. Nous sommes réunis pour parvenir à un texte commun sur les dispositions restant en discussion de ce projet de loi, déposé en juin 2014, et qui arrive désormais au terme de son parcours législatif après deux lectures dans chaque assemblée, la dernière en date ayant eu lieu au Sénat fin octobre.

La majorité du Sénat a estimé que, malgré des avancées intéressantes, ce projet de loi ne répondait que très partiellement aux besoins présents et à venir en matière de vieillissement de la population. A l'évidence, la prise en charge des personnes âgées aurait exigé des moyens d'une toute autre ampleur que ceux prévus ici.

En dépit des limites du projet de loi, le Sénat a considéré qu'il comportait des mesures utiles qu'il a souhaité modifier ou compléter. Forts de leur expérience d'élus départementaux, nos deux rapporteurs, issus l'un de la majorité et l'autre de l'opposition, y ont consacré beaucoup de temps et d'énergie.

Le temps laissé aux assemblées a permis d'améliorer le texte tout en rapprochant les points de vue. Les deux-tiers du texte ont fait l'objet d'un vote conforme. Sur le tiers restant, les rapporteurs de l'Assemblée nationale et du Sénat ont travaillé pour proposer des rédactions tenant compte des préoccupations des deux assemblées, afin que notre commission mixte paritaire réussisse.

Mme Catherine Lemorton, députée, vice-présidente . - Merci de nous accueillir. Même s'il ne répond pas à toutes nos attentes, ce texte est très important. Je rappelle que sous une mandature précédente, on nous avait annoncé une cinquième branche de la sécurité sociale... qui n'est jamais venue. Prenons donc ce texte pour ce qu'il est : un bon début qui appelle de nouvelles avancées.

Nous abordons la CMP avec sérénité, à l'image des débats à l'Assemblée nationale. Les rapporteurs de nos deux assemblées ont beaucoup travaillé pour parvenir à un accord. Etait-ce pour préparer dans les meilleures conditions possibles notre vie à venir ? J'espère comme vous que nous aboutirons à un texte commun.

M. Georges Labazée, rapporteur pour le Sénat . - Au terme de nos deux lectures, 68 articles ont été adoptés conformes et 35 demeurent en navette. Sur ces derniers, seule une quinzaine a nécessité des échanges entre vos trois rapporteurs, ce qui nous conduit à présenter ce matin seize propositions de rédaction portant sur dix articles. Ces chiffres soulignent la grande convergence de vue entre nos deux assemblées. C'est dans cet esprit que nous avons préparé cette commission mixte paritaire avec notre collègue Joëlle Huillier dont je salue le travail et l'ouverture d'esprit.

A l'issue de nos échanges, nous avons convenu de vous proposer de rétablir la rédaction de l'Assemblée nationale instituant un Haut Conseil de la famille, de l'enfance et de l'âge, composé d'une formation plénière et de trois formations spécialisées dans ses différents champs de compétence. La proposition de rédaction prévoit toutefois, conformément au souhait du Sénat, que la formation spécialisée dans l'âge mène une réflexion sur l'assurance et la prévoyance en matière de dépendance et qu'elle se rapproche du Conseil national consultatif des personnes handicapées (CNCPH) sur les aspects communs des politiques en faveur de l'autonomie, à l'image de ce que feront les conseils départementaux de la citoyenneté et de l'autonomie (CDCA) au niveau local. Je rappelle qu'une grande majorité des conseils départementaux a déjà adopté des schémas départementaux de l'autonomie.

Nous avons également une proposition de rédaction à l'article 3, qui institue les conférences des financeurs. Pour garantir le maintien de la participation financière de tous les membres de cette conférence, il est explicitement précisé que ne peuvent être membres de cette conférence que les personnes physiques ou morales qui contribuent au financement d'actions entrant dans son champ de compétence. Nous souhaitons par cette précision faire en sorte que les acteurs, en particulier privés, ne puissent pas se désinvestir du financement des projets de prévention de la perte d'autonomie alors même qu'ils resteraient membres de la conférence.

Quelques mots maintenant sur le renouvellement des cadres juridiques des résidences pour personnes âgées faiblement dépendantes. Je me félicite que nous ayons pu clarifier et préciser les trois catégories de résidences existantes : les résidences-autonomie de l'article 11, les copropriétés avec services définies à l'article 15 et les résidences-services de l'article 15 bis A. Un dernier point de divergence demeurait au sujet des résidences-autonomie quant au versement du forfait autonomie : je remercie Joëlle Huillier d'avoir rejoint notre position afin de ne pas priver de cette ressource les résidences qui perçoivent le forfait de soins courants, dont la finalité est bien différente.

A l'inverse, nous vous proposerons de rétablir la rédaction de l'Assemblée nationale à l'article 22 s'agissant de la désignation de la personne de confiance. La rédaction du Sénat était plus restrictive et ne fixait aucune règle concernant la situation des personnes sous curatelle ou sous mandat spécial.

M. Gérard Roche, rapporteur pour le Sénat . - Georges Labazée l'a dit : peu de points font encore l'objet de divergences et le travail mené avec Joëlle Huillier, que je remercie pour son implication, son ouverture et la qualité de son analyse, nous permet de vous présenter des propositions qui devraient emporter votre adhésion.

L'article 32 bis , inséré par le Sénat en première lecture, a été entièrement réécrit par l'Assemblée nationale en deuxième lecture à l'initiative du Gouvernement. Le dispositif proposé, qui conduit à la mise en place d'un régime unique d'autorisation des services d'aide à domicile intervenant auprès des bénéficiaires de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) et de la prestation de compensation du handicap (PCH) mais disjoint l'autorisation de la tarification administrée, nous a paru équilibré. Le Sénat y a malgré tout apporté trois modifications, en prévoyant l'information annuelle de l'assemblée délibérante sur les décisions prises par le président du conseil départemental, en indiquant que le cahier des charges devrait comporter un tarif national de référence et en décalant au 1 ^er juillet 2016 la date d'entrée en vigueur du régime unique d'autorisation.

Nous pouvons nous rejoindre sur l'intérêt d'un tarif national de référence, modulable selon les caractéristiques des territoires, et qui devrait assurer davantage de lisibilité aux services et aux personnes accompagnées. Pour autant, sa définition risquant de s'avérer complexe, nous vous proposerons, plutôt qu'un renvoi rigide dans la loi, d'y faire référence dans le rapport annexé en proposant une méthode de travail pour son élaboration.

S'agissant de la date d'entrée en vigueur, nous n'avions pas mesuré l'appel d'air que risquait de créer un report de six mois : on observe aujourd'hui une augmentation du rythme des demandes d'agrément de la part de structures qui, craignant de ne pas se voir délivrer l'autorisation une fois l'article 32 bis entré en vigueur, entament auprès des services de l'Etat des démarches parfois précipitées. Un tel mouvement n'est pas gage d'une amélioration de la qualité de l'offre et conduit à ce que, pendant six mois, les départements n'aient aucun pouvoir sur l'évolution des services sur leur territoire, alors qu'il s'agit de l'objectif recherché par l'article 32 bis . Il est sans doute plus raisonnable de ne pas prévoir d'entrée en vigueur différée. En revanche, il faudra déployer des efforts de pédagogie importants pour expliquer la réforme et apaiser les craintes des services, des départements - en particulier l'Association des départements de France (ADF) - mais aussi de la Commission européenne qui observe attentivement nos travaux : la création d'un régime unique d'autorisation est une mesure de cohérence, liée au fait que ces services relèvent du secteur médico-social ; elle ne doit pas être interprétée comme une façon de verrouiller l'offre sur le marché de l'aide à domicile.

S'agissant du volet financier, le Sénat souhaite que soient indiquées de façon claire et précise les modalités d'utilisation du produit de la contribution additionnelle de solidarité pour l'autonomie (Casa). En accord avec Joëlle Huillier, nous vous proposons de ne pas revenir, à l'article 4, sur l'affectation d'au moins 28 % du produit de la Casa aux conférences des financeurs de la prévention de la perte d'autonomie mais d'assouplir légèrement le fléchage proposé à l'article 38 concernant la réforme de l'APA : 55,9 % du produit de la Casa y sera consacré en 2016, puis 70,5 % au cours des exercices suivants. Une fois ces garanties apportées, il n'apparaît pas utile de prévoir un fléchage plus précis au sein de l'enveloppe.

Enfin, nous pourrons nous mettre d'accord sur la création, à l'article 45 ter, d'une section consacrée au financement de l'aide à l'investissement au sein du budget de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA). Le Sénat porte cette proposition depuis de nombreuses années : elle doit garantir davantage de lisibilité et un soutien pérenne à l'investissement dans le secteur médico-social, afin de diminuer le reste à charge pour les personnes en établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (Ehpad). Nous vous proposerons une rédaction de l'article légèrement remaniée, indiquant que 100 millions seront consacrés chaque année à l'aide à l'investissement sur la période 2016-2018, ce qui correspond à une année supplémentaire par rapport à l'engagement initial du Gouvernement.

Mme Joëlle Huillier, rapporteure pour l'Assemblée nationale . - Nous parvenons au terme d'un long processus législatif commencé en juillet 2014 à l'Assemblée nationale. Je salue la grande qualité du travail parlementaire et les améliorations apportées par chaque chambre en veillant aux intérêts de tous les acteurs.

A l'issue de la deuxième lecture au Sénat, 68 articles ont été adoptés conformes. Parmi les 35 articles restant en discussion, 23 ont fait l'objet d'apports rédactionnels du Sénat, sept traduisent des divergences mineures et cinq des désaccords plus importants, liés aux modalités de la répartition de la Casa, à l'instauration d'un tarif national de référence dans le cahier des charges des services d'aide à domicile autorisés ou encore à la nature du Haut Conseil créé à l'article 46.

Pour les surmonter, nous nous sommes rencontrés à plusieurs reprises afin de vous soumettre des propositions de rédaction de nature à satisfaire les deux chambres. J'ai particulièrement apprécié nos échanges, le sens de l'écoute et l'ouverture d'esprit des rapporteurs du Sénat. Notre objectif est de parvenir à un accord sur un texte attendu depuis de nombreuses années par des millions de personnes âgées et par leurs familles. Nous le leur devons. Je suis convaincue que nous y parviendrons.

M. Denis Jacquat, député . - Même si nous aurions préféré un grand texte qui aurait notamment permis de traiter la question du reste à charge en Ehpad, nous nous réjouissons du travail effectué par nos deux chambres. Nous saluons ces avancées.

M. Dominique Watrin, sénateur . - Je voterai l'amendement sur le Haut Conseil. En revanche, je regrette que les organisations syndicales et les associations des retraités ne participent pas aux conférences des financeurs.

Avec Jean-Marie Vanlerenberghe, j'ai cosigné un rapport sur l'aide à domicile ; je regrette que nos préconisations sur la maîtrise publique du secteur n'aient pas été suivies. Le secteur doit pourtant être restructuré d'urgence. Rien ou presque n'est prévu, en particulier pour les personnels.

Je suis partagé sur le tarif national de référence. Les structures privées le réclament alors qu'elles ne sont pas soumises aux mêmes obligations que les structures associatives ou parapubliques. Néanmoins, définir un tarif national incitera le Gouvernement à publier enfin l'étude sur les coûts.

Je m'abstiendrai sur ce texte car il n'est guère différent de celui voté par le Sénat. Il repose uniquement sur la contribution financière des retraités. Il n'y a aucun système de solidarité. En outre, il aurait fallu quinze fois plus de moyens pour répondre à tous les besoins, y compris les restes à charge en Ehpad. La secrétaire d'Etat estime qu'il faut attendre le redressement des finances publiques... Nous avons fait des propositions, par exemple l'instauration d'une contribution de solidarité payée par les actionnaires ; nous aurions pu ainsi améliorer à la fois le sort des retraités et des personnels.

Mme Martine Carrillon-Couvreur, députée . - Je me félicite du travail accompli sur ce texte. L'aide à l'investissement a été prise en compte avec l'apport de 100 millions pendant trois ans. Enfin les choses avancent... Le rapprochement avec le CNCPH est bienvenu.

Ce texte propose une nouvelle approche de la prise en charge de la perte d'autonomie. Merci à nos rapporteurs.

M. Alain Milon, président . - Il est prévu 100 millions d'aides à l'investissement pendant trois ans. Ensuite, nous devrons veiller, dans le cadre des projets de loi de financement de la sécurité sociale, à la budgétisation des crédits.

M. Gérard Roche, rapporteur pour le Sénat . - Dominique Watrin a regretté que les syndicats et les associations ne soient pas représentés au sein des conférences des financeurs. Ils siègeront dans les CDCA, c'est là leur place.

Certes, les salaires des personnels ne répondent pas toujours aux attentes, mais rappelons-nous que l'APA est financée à 27 % par l'Etat et que les départements payent le reste. Ceux-ci sont exsangues et dix d'entre eux ne sont plus en mesure de verser les prestations sociales ; un tarif unique de référence ne serait pas supportable financièrement pour certains. C'est pourquoi nous proposons que ce tarif, adapté aux territoires, figure dans l'annexe.

Enfin, le rapport Watrin-Vanlerenberghe s'est fait l'écho des plaintes des salariés de l'aide à domicile. Les salaires ont été augmentés d'un point, augmentation compensée par une aide exceptionnelle de l'Etat de 25 millions pour les associations. Marisol Touraine s'est engagée à verser 25 millions supplémentaires pour les associations en difficulté. Nous espérons que cette promesse se concrétisera en projet de loi de finances rectificative.

Mme Isabelle Le Callennec, députée . - Cette loi ne répond pas au problème du reste à charge dans les établissements, qui reste prégnant.

Les dispositions en faveur de l'aide à l'investissement vont dans le bon sens, mais elles restent bien en deçà des besoins. En outre, comment cette enveloppe sera-t-elle répartie sur le territoire ?

M. Georges Labazée, rapporteur pour le Sénat . - Les 100 millions seront déconcentrés vers les ARS en fonction des appels à projets. Tous les départements veulent construire de nouveaux Ehpad mais aussi restructurer leurs établissements. Dans notre pays, 40 % du parc des Ehpad a besoin d'être rénové. Ces dépenses sont souvent très lourdes. Les départements investissent avec le concours financier de l'Etat ; un impact est à attendre sur les prix de journée. A nous de veiller à la bonne affectation de ces 100 millions annuels et à faire preuve de vigilance après 2018... En affectant en moyenne 500 000 euros par opération, nous pourrions financer 600 restructurations.

M. Dominique Watrin, sénateur . - Les avancées de ce texte en faveur des personnels de l'aide à domicile sont minimes, 8 euros...

Certes, il ne faut pas alourdir les charges des départements, et c'est pourquoi nous proposions dans notre rapport que l'Etat prenne en charge l'essentiel de l'amélioration, d'autant que sa participation est passée ces dernières années de 45 % à moins de 30 %.

M. Arnaud Richard, député . - Je salue les avancées de ce texte, comme l'aide à l'investissement, même si je ne m'inquiète par pour les grandes entreprises capitalistiques qui détiennent la plupart des établissements privés.

Je regrette en revanche que le reste à charge ne soit pas évoqué et que rien ne soit prévu pour la production massive de places de qualité à prix modéré pour les personnes âgées. Ce texte ne traite pas réellement du financement de la perte d'autonomie.

M. Alain Milon, président . - Nous aurons l'occasion d'en reparler dans les années à venir. Nous allons maintenant examiner les propositions de rédaction de nos rapporteurs.