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Projet de loi de finances rectificative pour 2015 : Rapport

9 décembre 2015 : Loi de finances rectificative - Rapport ( rapport - première lecture )

Rapport n° 229 (2015-2016) de M. Albéric de MONTGOLFIER, fait au nom de la commission des finances, déposé le 9 décembre 2015

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N° 229

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2015-2016

Enregistré à la Présidence du Sénat le 9 décembre 2015

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances rectificative, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, pour 2015,

Par M. Albéric de MONTGOLFIER,

Sénateur
Rapporteur général

Tome I : Rapport

(1) Cette commission est composée de : Mme Michèle André, présidente ; M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Yvon Collin, Vincent Delahaye, Mmes Fabienne Keller, Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. André Gattolin, Charles Guené, Francis Delattre, Georges Patient, Richard Yung, vice-présidents ; MM. Michel Berson, Philippe Dallier, Dominique de Legge, François Marc, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, François Baroin, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Jean-Claude Boulard, Michel Bouvard, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Carcenac, Jacques Chiron, Serge Dassault, Bernard Delcros, Éric Doligé, Philippe Dominati, Vincent Eblé, Thierry Foucaud, Jacques Genest, Didier Guillaume, Alain Houpert, Jean-François Husson, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Marc Laménie, Nuihau Laurey, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Hervé Marseille, François Patriat, Daniel Raoul, Claude Raynal, Jean-Claude Requier, Maurice Vincent, Jean Pierre Vogel.

Voir le(s) numéro(s) :

Assemblée nationale (14ème législ.) :

3217, 3247, 3252, 3282 et T.A. 623

Sénat :

227 et 230 (2015-2016)

EXPOSÉ GÉNÉRAL
PREMIÈRE PARTIE - L'EXERCICE 2015 DANS LA TRAJECTOIRE PLURIANNUELLE DES FINANCES PUBLIQUES

I. LE CONTEXTE ÉCONOMIQUE DE L'EXERCICE 2015

Au cours de l'année 2015, l'activité économique a bénéficié de vents favorables, communs à l'ensemble des pays de la zone euro. En dépit de cette amélioration de l'environnement conjoncturel, la croissance du produit intérieur brut (PIB) est restée modeste en France, celui-ci ne devant progresser que de 1 %. Dans un tel contexte, le marché du travail continue de présenter une image dégradée. Le taux de chômage au sens du Bureau international du travail (BIT)1(*) avait engagé une décrue à compter du dernier trimestre 2014 ; toutefois, celui-ci a rebondi au troisième trimestre 2015 et le nombre de chômeurs de catégorie A inscrits à Pôle emploi2(*) a marqué une nette progression depuis le début de l'année, affichant même un sursaut de 42 000 en octobre dernier. Aussi la courbe du chômage semble-t-elle peiner à s'inverser. En outre, l'inflation est restée atone tout au long de l'année.

A. UNE COURBE DU CHÔMAGE QUI PEINE À S'INVERSER

1. Un nouveau rebond du taux de chômage...

Alors qu'il s'élevait à 10,5 % de la population active au dernier trimestre de 2014, le taux de chômage au sens du BIT était de 10,4 % au deuxième trimestre de cette année. Selon le dernier Point de conjoncture de l'Insee, « au second semestre, la hausse attendue de l'emploi serait suffisante pour compenser celle de la population active, si bien que le taux de chômage serait stable à 10,3 % »3(*). Néanmoins, selon une publication de l'Insee du 3 décembre4(*), ce dernier a affiché un nouveau rebond au troisième trimestre, s'élevant à 10,6 % de la population active - soit le niveau le plus élevé atteint depuis 1997. Aussi ceci pourrait-il venir remettre en question les prévisions du Consensus Forecasts de novembre 2015, qui anticipait un taux de chômage de 10 % à la fin de l'exercice, à l'instar de l'OCDE5(*), de même que celles de la Commission européenne6(*) et du Fonds monétaire international (FMI)7(*) qui prévoyaient respectivement un taux de chômage de 10,4 % et 10,2 %.

2. ... et une hausse significative du nombre de chômeurs inscrits

La perspective d'une stabilisation du taux de chômage en 2015 a également été assombrie par la progression significative du nombre de demandeurs d'emploi inscrits à Pôle emploi en catégorie A, soit ceux n'ayant pas travaillé au cours du mois considéré.

Ainsi, entre décembre 2014 et octobre de cette année, Pôle emploi a recensé 89 100 demandeurs d'emploi de catégorie A supplémentaires, soit une hausse de 2,5 % au cours de cette période8(*) ; après un recul de
23 800 constaté en septembre, le nombre de demandeurs d'emploi de catégorie A a marqué un rebond de 42 000 en octobre dernier, comme le fait apparaître le graphique ci-après.

L'inversion de la courbe du chômage tant espérée se fait donc encore attendre. Toutefois, dans un récent communiqué, la ministre chargé du travail, Myriam El Khomri, a estimé que l'augmentation du nombre de demandeurs d'emploi en catégorie A constatée en octobre provenait « en partie de personnes déjà inscrites à Pôle emploi et qui exerçaient le mois dernier une activité réduite (catégories B et C). Au total, le nombre d'inscrits en catégories A, B et C augmente de 13 100 sur un mois, soit + 0,2 % ».

Par suite, bien que la progression du nombre total de chômeurs tenus de faire des actes positifs de recherche d'emploi ait été plus modérée, il n'en demeure pas moins que le nombre de demandeurs d'emploi n'ayant exercé aucune activité au cours du mois d'octobre a significativement augmenté - ce qui constitue, en soi, une dégradation de la situation de l'emploi.

Graphique n° 1 : Évolution du nombre de demandeurs d'emplois inscrits à Pôle emploi en catégorie A

Source : commission des finances du Sénat (à partir des données de Pôle emploi)

3. Une croissance insuffisante pour un rebond réel de l'emploi

La situation de l'emploi en 2015 apparaît comme d'autant plus fragile lorsque sont examinés les déterminants de la stabilisation du taux de chômage observée au cours des deux premiers trimestres de l'année, qui ne révèlent aucunement un « sursaut » du marché du travail. Cette stabilisation serait à attribuer, en premier lieu, à un ralentissement de la progression de la population active - en lien avec des facteurs démographiques, mais aussi, possiblement, avec la hausse du nombre des chômeurs dits « découragés »9(*) ; ainsi, l'accroissement de la population active est estimé à 107 000 personnes en 2015 par l'Insee10(*), contre un accroissement de 180 000 personnes en 2014. Par suite, l'augmentation du rythme des créations d'emplois permettrait de compenser celle de la population active.

Il convient, néanmoins, de relever que les créations d'emplois, qui s'élèveraient à 114 000 en 2015 selon l'institut de statistiques, reposeraient en grande partie sur les créations de postes dans le secteur non marchand, soutenues par les contrats aidés. En effet, l'Insee anticipe, cette année, 41 000 créations de postes dans le secteur marchand, contre 53 000 dans le secteur non marchand, dont 24 000 contrats aidés. Quoi qu'il en soit, les données les plus récentes font apparaître qu'au deuxième trimestre 2015, sur un an, l'emploi a progressé de 27 500 unités dans le secteur non marchand, alors qu'il a reculé de 17 400 unités dans le secteur marchand11(*).

Dans les mois à venir, la décélération de la population active, la réduction du coût du travail résultant du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) et du Pacte de responsabilité - à l'origine d'un enrichissement de la croissance en emplois -, ainsi que la montée en charge des contrats aidés contribueraient à une décrue du taux de chômage ; aussi l'OCDE12(*) anticipe-t-elle un taux de chômage de 10 % en 2016, le Fonds monétaire international (FMI)13(*) de 9,9 % et le Consensus Forecasts de 9,8 %.

Durant l'année à venir, l'amélioration du marché du travail continuerait donc essentiellement à être portée par les mesures tendant à réduire le coût du travail et par l'emploi subventionné ; en effet, la croissance du PIB demeurerait insuffisante pour permettre un rebond franc des créations d'emplois.

Afin d'étudier la relation existant entre croissance économique et le taux de chômage, il est possible de se référer à la « loi d'Okun », formulée par l'économiste américain Arthur Okun durant les années 196014(*). Celle-ci identifie une relation empirique négative entre croissance et chômage à partir de données portant sur la période 1947-1960 aux États-Unis. Plus précisément, la « loi d'Okun » postule l'existence d'un lien entre, d'une part, l'écart entre le taux de chômage effectif et le taux de chômage d'« équilibre »15(*) et, d'autre part, la différence entre le taux de croissance du PIB et la croissance potentielle - soit l'écart de production. Ces deux variables sont reliées par le « coefficient d'Okun »16(*), estimé à - 0,3 par Arthur Okun ; ceci signifie que lorsque la croissance effective du PIB est supérieure de 1 point à la croissance potentielle, le taux de chômage diminue de 0,3 point. Si la « loi d'Okun » est souvent contestée, une récente étude du Fonds monétaire international (FMI) a considéré que cette relation était « forte et stable dans la plupart des pays »17(*) et estimé le « coefficient d'Okun » à - 0,37 pour la France au cours de la période 1980-2011, soit un niveau proche de la moyenne des vingt principales économies avancées examinées (- 0,4).

Par suite, si l'on en croit la « loi d'Okun », le taux de chômage ne recule que dès lors que la croissance effective du PIB est supérieure à la croissance potentielle. Or, comme le fait apparaître le tableau ci-après, qui reprend les principaux éléments du scénario économique gouvernemental, la progression du PIB en 2015 (+ 1 %) a été, en France, en deçà de la croissance potentielle (+ 1,1 %), provoquant un nouveau creusement de l'écart de production ; en 2016, la croissance économique (+ 1,5 %) serait seulement égale à la croissance potentielle (+ 1,5 %), comme en 2017, ce qui devrait participer, au mieux, à stabiliser le taux de chômage.

Tableau n° 2 : Principales hypothèses du scénario macroéconomique 2014-2019

(évolution en %, sauf mention contraire)

   

2014

2015

2016

2017

2018

2019

PIB

0,2

1,0

1,5

1,5

1 ¾

1,9

Déflateur de PIB

0,6

1,0

1,0

1,3

1,7

1,7

Indice des prix à la consommation hors tabac

0,4

0,1

1,0

1,4

1 ¾

Masse salariale privée

1,4

1,7

2,8

3,1

3,7

3,8

Croissance potentielle

1,0

1,1

1,5

1,5

1,4

1,3

Écart de production (en % du PIB potentiel)

- 3,3

- 3,4

- 3,4

- 3,4

- 3,1

- 2,6

Source : rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2016

Il convient, malgré tout, de relever que l'hypothèse de croissance potentielle retenue par le Gouvernement pour les années 2016 et 2017 pourrait être surévaluée, ainsi que l'a souligné votre rapporteur général à plusieurs reprises, notamment lors de l'examen du projet de loi de finances pour 201618(*) ; ceci pourrait conduire à porter un regard un peu plus optimiste sur les perspectives d'évolution de l'emploi au cours des années à venir.

De manière simplifiée, le niveau de croissance requis pour stabiliser le taux de chômage peut être obtenu en additionnant le taux d'évolution de la productivité du travail et celui la population active ; aussi, eu égard aux données collectées depuis 2000, une baisse du chômage nécessiterait une croissance économique comprise entre 1,5 % et 2 % chaque année19(*).

4. Un recul du chômage freiné par le « cycle de productivité »

En dépit de ce que la croissance effective du PIB se rapprocherait, à compter de 2016, du niveau permettant une stabilisation, voire un recul, du taux de chômage, certains facteurs généralement observés lors des périodes de reprise de l'activité pourraient contribuer à retarder l'amélioration du marché du travail, connus sous le nom de « cycle de productivité ». Ainsi, « l'impact de la croissance sur l'emploi est amorti par un cycle de productivité : les entreprises n'ajustent pas immédiatement leurs effectifs aux besoins de la production mais préfèrent recourir à la flexibilité interne, en ajustant le temps de travail via les heures supplémentaires, les congés imposés ou le chômage partiel. Elles peuvent en outre réduire rapidement certains coûts salariaux comme les primes. Les entreprises ne vont ajuster leurs effectifs que si le rebond ou le creux conjoncturel s'avèrent durable. C'est pourquoi la productivité du travail s'accélère lors des phases de reprise et se réduit lors des ralentissements conjoncturels [...]. La modification du rythme de croissance a donc des effets retardés sur l'emploi, et la croissance de la productivité du travail fluctue à court terme »20(*).

Selon les dernières estimations de l'OFCE21(*), les sureffectifs présents dans les entreprises représentaient 100 000 emplois dans le secteur marchand au deuxième trimestre 2015. Dans ces conditions, toutes choses égales par ailleurs, la réduction du chômage ne serait qu'un phénomène très progressif au cours des prochains mois, et ce d'autant plus lorsque le déploiement des dispositifs tendant à réduire le coût du travail sera achevé.

B. UNE NETTE AMÉLIORATION DU CONTEXTE ÉCONOMIQUE EN 2015

L'année 2015 a été marquée par une nette amélioration du contexte économique22(*), qui s'est notamment caractérisé par un rebond de l'activité dans la zone euro ; pour autant, en dépit de ces facteurs favorables, la croissance s'est révélée moins dynamique en France. Malgré cela, dans son dernier avis23(*), le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) a considéré que l'hypothèse de croissance pour l'exercice en cours retenue par le Gouvernement, soit 1 %, était « prudente » et que la prévision d'inflation, de 0,1 %, était « réaliste ».

1. L'activité économique a bénéficié de vents favorables en 2015

Différents facteurs favorables ont concouru à un rebond de l'activité économique dans la zone euro en 2015, parmi lesquels figure notamment le recul du prix du pétrole, qui s'établissait en octobre dernier à 42,8 euros par baril de Brent en moyenne, en baisse de 37,8 % par rapport à son niveau d'octobre 2014, soit 68,9 euros. Dans un contexte marqué par le ralentissement de l'économie chinoise, cette tendance baissière a aussi concerné les autres matières premières, à l'instar des métaux ; par suite, la facture des importations de matières premières des pays européens s'en est trouvée réduite, accroissant tout à la fois le pouvoir d'achat des ménages et les marges des entreprises.

Selon une récente note de Coe-Rexecode24(*), pour la France, la baisse des prix du pétrole aurait pour effet de réduire la facture pétrolière de 16 milliards d'euros sur l'ensemble de l'année - à supposer que le cours du Brent demeure proche de son niveau moyen d'août 2015, soit 44,5 euros par baril25(*). Ce recul de la facture pétrolière correspondrait alors à un surcroît de revenu disponible brut (RDB) des ménages de 6,2 milliards d'euros et à un supplément de consommation de 5,3 milliards d'euros - pour un taux d'épargne des ménages de 15 %. En outre, les marges des sociétés non financières seraient accrues d'environ 7 milliards d'euros.

À cela vient s'ajouter les effets de la politique monétaire active de la Banque centrale européenne (BCE). En effet, celle-ci a, en janvier dernier, engagé un programme étendu d'achats d'actifs, prévoyant des rachats mensuels cumulés de titres des secteurs public et privé à hauteur de 60 milliards d'euros, qui a favorisé la baisse des taux d'intérêt au cours des derniers mois. Cette diminution a, en premier lieu, permis de réduire le coût de l'accès au financement des entreprises et des ménages, soutenant ainsi l'investissement et la consommation. En second lieu, la politique menée par la BCE a également eu pour conséquence de contribuer au recul du taux de change de l'euro. À titre d'illustration, entre le 1er décembre 2014 et le 1er décembre 2015, le taux de change de l'euro a reculé de 15 %, passant de 1,25 à 1,06 dollar pour un euro. Cette baisse de la monnaie européenne, en réduisant le prix des produits proposés par les entreprises de la zone euro à l'export, a permis de renforcer la compétitivité de ces dernières et, partant, les exportations. Aussi, selon l'Insee26(*), sur l'ensemble de l'année 2015, les exportations accélèreraient (+ 4,8 % après + 3,9 % en 2014), et ce en dépit du ralentissement de l'économie mondiale.

Toutefois, en raison de l'atonie persistante de l'inflation (cf. infra), le président de la Banque centrale européenne, Mario Draghi, a annoncé, lors d'une conférence intervenant à la suite de la réunion du Conseil des gouverneurs du 3 décembre dernier, une diminution du taux de facilité de dépôt de - 0,2 % à - 0,3 %27(*), un allongement de la durée du programme étendu d'achats d'actifs jusqu'en mars 2017, au lieu de septembre 2016, une extension du champ des actifs susceptibles d'être acquis dans ce cadre aux titres de dette émis par les collectivités territoriales ; de même, il a été décidé de « réinvestir les remboursements du principal sur les titres achetés dans le cadre [du programme étendu d'achats d'actifs] lorsqu'ils arriveront à échéance »28(*)
- permettant d'accroître le quantum des rachats de titres.

Dans ces conditions, la croissance devrait atteindre 1,5 % dans la zone euro en 2015, selon le Gouvernement ; cette hypothèse est confortée par l'Insee, qui prévoit une hausse du PIB de 1,6 % tout en jugeant, par ailleurs, que « d'ici fin 2015, la zone euro résisterait encore aux turbulences provenant des économies émergentes »29(*), prévision partagée par l'organisme de statistique italien (Istat) et l'institut allemand Ifo30(*), ainsi que par le Consensus Forecasts de novembre qui anticipe une progression de l'activité de 1,5 %.

2. Une hypothèse de croissance de 1 % en 2015 « prudente »...

Bien que bénéficiant des mêmes facteurs favorables que les autres pays européens, la France affiche une reprise moins rapide de l'activité. Selon l'Insee, ce moindre dynamisme s'expliquerait « essentiellement du fait du recul de l'investissement en construction »31(*). À cet égard, une récente étude publiée par la société Euler Hermes a estimé que le secteur de la construction connaîtrait de nouveau un recul de son activité de 1,6 % en 2015, soit une baisse cumulée de 20,4 % depuis 200832(*).

Après une interruption au deuxième trimestre 2015, qui s'expliquerait essentiellement par le ralentissement des dépenses de consommation des ménages - par contrecoup sur les dépenses de chauffage - et de l'investissement, ainsi que par la baisse des stocks de matériels de transport et de produits pétroliers raffinés33(*), la croissance a augmenté de 0,3 % au cours du troisième trimestre34(*) (cf. graphique ci-après).

Celle-ci a été, tout d'abord, portée par la hausse de la demande intérieure, liée à l'accélération de l'investissement des sociétés non financières (+ 0,7 %) et de la consommation des ménages (+ 0,3 %), notamment en raison du rebond des dépenses d'énergie (+ 1,6 % après - 2,1 %) ; toutefois, l'investissement de ces derniers, en logements, a continué à reculer (- 0,5 %). Par ailleurs, l'augmentation des stocks a contribué à hauteur de 0,7 point à la croissance du PIB, dont 0,4 point sont à attribuer aux matériels de transport, sans doute du fait de l'amélioration des perspectives dans le secteur automobile et celui des autres matériels de transport entre les mois d'août et septembre - dans un contexte d'amélioration du climat des affaires. À l'inverse, le solde extérieur a fortement pesé sur la croissance, le repli des exportations
(- 0,6 % après + 1,9 %) s'ajoutant à l'accroissement des importations (+ 1,7 % après + 0,5 %).

Graphique n° 3 : Évolution du produit intérieur brut (PIB)
et contributions à cette évolution

(en %, contributions en points)

Source : Insee (novembre 2015)

Quoi qu'il en soit, le PIB devrait poursuivre sa progression au dernier trimestre de l'année 2015, l'Insee35(*) et la Banque de France prévoyant une croissance trimestrielle de 0,3 %36(*) - en baisse de 0,1 point par rapport à la prévision de la fin du mois de novembre en raison des attentats. Si la consommation en biens des ménages a marqué le pas en octobre dernier, reculant de 0,7 %37(*), notamment du fait de la baisse des achats d'automobiles (- 3,4 %), l'hypothèse de croissance pour 2015 retenue par le Gouvernement ne semble pas remise en cause. En effet, à la fin du troisième trimestre, l'acquis de croissance38(*) atteignait déjà 1,1. Par ailleurs, cette hypothèse est confortée par les anticipations de la Commission européenne39(*) (+ 1,1 %), du Fonds monétaire international40(*) (+ 1,2 %), de l'OCDE41(*) (+ 1,1 %), ou encore du Consensus Forecasts de novembre (+ 1,1 %).

Aussi, dans son avis relatif au présent projet de loi42(*), le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) a-t-il considéré que « la prévision de croissance de 1,0 % en 2015 [était] prudente ».

Tableau n° 4 : Prévisions d'évolution du PIB et des prix à la consommation pour la France de la Commission européenne, du FMI, de l'OCDE et du Consensus Forecasts

(évolution en %)

   

2015

2016

2017

2020

Commission européenne (1)

PIB

1,1

1,4

1,7

 

Prix à la consommation

0,1

0,9

1,3

 

FMI (2)

PIB

1,2

1,5

 

1,9

Prix à la consommation

0,1

1,0

 

1,7

OCDE (3)

PIB

1,1

1,3

1,6

 

Prix à la consommation

0,1

1,0

1,2

 

Consensus Forecasts (4)

PIB

1,1

1,5

   

Prix à la consommation

0,1

1,0

   

(1) Commission européenne, « European Economic Forecast. Autumn 2015 », European Economy 11/2015, nov. 2015.

(2) Fonds monétaire international, World Economic Outlook. Adjusting to Lower Commodity Prices, octobre 2015.

(3) OCDE, OECD Economic Outlook, novembre 2015.

(3) Consensus Forecats, novembre 2015.

Source : commission des finances du Sénat (à partir des documents cités)

3. ... et une prévision d'inflation « réaliste »

Tout au long de l'année 2015, l'inflation est restée atone. Ainsi, en octobre 2015, l'indice des prix à la consommation (IPC) affichait en France une progression sur un an de 0,1 % seulement, après deux mois de stabilité43(*). De même, dans l'ensemble de la zone euro, l'inflation annuelle a été évaluée à 0,1 % par Eurostat en novembre dernier44(*).

La faiblesse de l'inflation tant en France que dans les autres pays de la zone euro semble avant tout s'expliquer par le recul des prix de l'énergie. En effet, pour ce qui est de l'économie française, les prix de l'énergie avaient baissé, en octobre, de 6,1 % sur un an, essentiellement en raison de la nouvelle contraction des prix des produits pétroliers (- 13,6 %). Dans l'ensemble de la zone euro, les prix de l'énergie ont reculé de 8,5 % sur un an - la différence observée quant à l'ampleur de la diminution des prix de l'énergie en France s'expliquant par la moindre dépendance pétrolière de notre pays comparativement à ses partenaires européens.

L'inflation sous-jacente, soit hors énergie et autres composantes volatiles, s'est élevée à 0,7 % sur un an en octobre en France et à 1,1 % dans la zone euro. Toutefois, le niveau relativement bas de l'inflation sous-jacente semble indiquer que certaines spécificités de la zone euro exercent également des pressions désinflationnistes, au-delà de la seule baisse des prix de l'énergie.

En effet, d'autres phénomènes semblent contribuer à l'écrasement des prix, dont notamment la réappréciation du taux de change de l'euro, qui a atteint son point le plus bas en mars de cette année, au cours des derniers mois. À cet égard, les économistes de la société financière Oddo estimaient, en octobre, que « sur les six derniers mois, l'euro s'[était] renchéri d'environ 7,5 % face à un panier large comprenant 38 devises »45(*). Par ailleurs, le faible dynamisme de l'activité - en particulier de la demande - dans la zone euro contribue aussi à l'apathie des prix, comme de la progression limitée des coûts unitaires salariaux, qui correspondent aux coûts unitaires de la main d'oeuvre rapportés à la productivité horaire du travail, dans un contexte de chômage élevé.

En tout état de cause, les prévisions d'inflation des différentes organisations internationales (cf. supra) tendent à valider l'hypothèse gouvernementale d'évolution des prix à la consommation en 2015, soit + 0,1 %. En outre, le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) a jugé que cette hypothèse était « réaliste ».

II. UN REDRESSEMENT LIMITÉ DES COMPTES PUBLICS EN 2015

L'exercice 2015 a été marqué par une amélioration limitée de la situation budgétaire. Alors que le solde public effectif ainsi que le solde structurel affichent un recul de faible ampleur, la dette publique a continué à se rapprocher du seuil de 100 % du PIB. Ceci s'explique, notamment, par la conjonction d'une baisse, pour la première fois depuis le début de la présente législature, du taux de prélèvements obligatoires et d'une évolution plus dynamique qu'anticipé de la dépense publique.

A. UNE BAISSE RÉDUITE DU DÉFICIT PUBLIC

1. Une diminution de 0,1 point de PIB du déficit effectif

En 2015, le solde effectif devrait représenter 3,8 % du PIB, soit 0,3 point en deçà de la prévision retenue par la loi de finances pour 2015 (4,1 % du PIB). Toutefois, cette bonne « performance » doit être relativisée, dès lors qu'elle est intégralement imputable à une révision du solde public au titre de l'année 2014, qui s'est élevé à 3,9 % du PIB contre une prévision de 4,4 % du PIB en loi de finances initiale ; par suite, le solde effectif n'a été réduit que de 0,1 point de PIB cette année, alors qu'il devait l'être de 0,3 point.

Tableau de synthèse de l'article liminaire

(en points de PIB)

 

Prévision d'exécution 2015

Solde structurel (1)

- 1,7

Solde conjoncturel (2)

- 2,0

Mesures exceptionnelles (3)

- 0,1

Solde effectif (1+2+3)

- 3,8

Source : article liminaire du projet de loi de finances rectificative pour 2015

Quoi qu'il en soit, les bons résultats de l'année 2014 permettent à la France, au titre de l'exercice en cours, de respecter les recommandations formulées en termes de solde effectif par le Conseil de l'Union européenne en mars dernier, lorsque celui-ci lui a accordé un nouveau report du délai de correction de son déficit excessif de 2015 à 2017. Il convient, d'ailleurs, de relever que la conformité de la trajectoire budgétaire des finances publiques définie par le Gouvernement aux obligations découlant du Pacte de stabilité et de croissance (PSC) repose exclusivement sur le respect des cibles de solde public effectif, dans la mesure où les objectifs d'amélioration du solde structurel ne seraient pas atteints.

Tableau n° 5 : La recommandation du Conseil de l'Union européenne
du 10 mars 2015

(en % du PIB)

 

2015

2016

2017

Objectifs de solde public effectif

4,0

3,4

2,8

Objectifs d'amélioration du solde structurel

0,5

0,8

0,9

Source : commission des finances du Sénat (d'après la recommandation du Conseil de l'Union européenne du 10 mars 2015 visant à ce qu'il soit mis fin à la situation de déficit public excessif en France)

2. Un ajustement structurel en deçà des exigences européennes

Il apparaît, en effet, que l'ajustement structurel constaté en 2015 serait inférieur à celui recommandé par le Conseil de l'Union européenne. Les données publiées par le Gouvernement font apparaître un ajustement structurel de 0,4 point de PIB (cf. tableau ci-après), contre une cible de 0,5 point. Aussi la Commission européenne, dans son avis sur le projet de plan budgétaire de la France daté du 16 novembre 2015, a-t-elle estimé que l'amélioration du solde structurel en 2015 était inférieure à l'objectif fixé par le Conseil de l'Union européenne, et ce quelle que soit la méthode d'évaluation de l'ajustement structurel retenue.

Tableau n° 6 : Décomposition du solde public 2014-2016

(en % du PIB potentiel, sauf mention contraire)

 

2014

2015

2016

Solde public (en % du PIB)

- 3,9

- 3,8

- 3,3

Solde conjoncturel (en % du PIB)

- 1,9

-2,0

- 1,9

Mesures ponctuelles et temporaires

0,0

- 0,1

- 0,1

Solde structurel

- 2,0

- 1,7

- 1,3

Ajustement structurel

0,6

0,4

0,5

dont effort structurel

0,5

0,6

0,5

dont mesures nouvelles en recettes

0,2

- 0,1

- 0,1

dont effort en dépense hors crédit d'impôt

0,4

0,7

0,5

dont composante non discrétionnaire

0,1

- 0,2

0,0

dont effet d'élasticités des prélèvements obligatoires

0,1

- 0,1

0,0

dont clef en crédits d'impôt

- 0,1

0,0

0,0

Source : rapport économique, social et financier (RESF) annexé au projet de loi de finances pour 2016

En dépit de cela, il est attendu que l'évolution du solde structurel en 2015 respecte la trajectoire arrêtée par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 201946(*), une fois encore en raison de résultats plus favorables qu'attendu en 2014. Ainsi que le souligne le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) dans son avis relatif au présent projet de loi47(*), « le solde structurel en 2015 présenté par le Gouvernement est inférieur de 0,3 point de PIB à l'objectif de la loi de programmation (- 2,1 % du PIB). Cet écart résulte de celui constaté en 2014 ».

Ainsi, l'évolution tant du solde effectif que du solde structurel en 2015 révèle un ralentissement de l'effort budgétaire engagé par le Gouvernement au cours du présent exercice.

3. Le « poids » des contentieux fiscaux

Par ailleurs, le solde effectif intègre des mesures ponctuelles et temporaires qui, par convention, sont exclues du solde structurel. Il s'agirait des contentieux fiscaux, qui devraient représenter un coût de 1,6 milliard d'euros en 2015, essentiellement sous les effets du contentieux dit « OPCVM », ainsi que des intérêts associés à ces contentieux - désormais comptabilisés en dépenses (0,3 milliard d'euros en 2016). À cela vient s'ajouter l'impact du changement de temporalité du budget rectificatif de l'Union européenne n° 6 de 2014 (1,1 milliard d'euros) - qui doit être enregistré, en comptabilité nationale, au titre de l'exercice 2014 et non en 2015 comme cela avait été anticipé.

Tableau n° 7 : Hypothèses retenues au titre des mesures ponctuelles
et temporaires

(en milliards d'euros)

 

2014

2015

2016

Évènements en recettes (contentieux)

- 0,7

- 1,6

- 2,5

dont précompte

0,0

0,0

- 0,3

dont contentieux OPCVM

- 0,7

- 1,5

- 1,4

dont de Ruyter

0,0

0,0

- 0,3

dont Stéria

0,0

0,0

- 0,3

Évènements en dépenses

1,0

- 1,4

- 0,4

dont intérêts des contentieux

- 0,1

- 0,3

- 0,4

dont budget rectificatif n° 6 de l'Union européenne

1,1

- 1,1

0,0

Note de lecture : l'inscription des montants dans ce tableau ne préjuge pas de l'issue des contentieux, mais reflète une volonté de prudence dans les projections pluriannuelles de finances publiques. En outre, les montants affichés sont susceptibles de changer avec les jugements définitifs.

Source : rapport économique, social et financier (RESF) annexé au projet de loi de finances pour 2016

B. UNE PREMIÈRE BAISSE DU TAUX DE PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

Pour la première fois depuis le début de la présente législature, le taux de prélèvements obligatoires a reculé, passant de 44,9 % du PIB en 2014 à 44,5 % du PIB en 2015. Cette évolution est essentiellement imputable aux baisses de prélèvements pesant sur les entreprises, qui atteignent 24 milliards d'euros cette année au total (cf. tableau ci-après). Celles-ci découlent du déploiement du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE), du Pacte de responsabilité, ainsi que de la mise en oeuvre des mesures en faveur de l'investissement.

Pour autant, les mesures nouvelles en prélèvements obligatoires s'élèveraient, selon une estimation actualisée du Gouvernement, seulement à - 3,8 milliards d'euros. L'ampleur limitée de ce recul s'explique, notamment, par les hausses d'impôts prévues par le collectif budgétaire adopté à la fin de l'année dernière48(*) (1 milliard d'euros), qui comprennent la non déductibilité du résultat de certaines taxes - la taxe de risque systémique, la taxe sur les locaux à usage de bureaux, etc. -, ou encore la majoration de la taxe sur les surfaces commerciales ; par ailleurs, la prolongation d'un an de la contribution exceptionnelle au titre de l'impôt sur les sociétés décidée par la première loi de finances rectificative pour 201449(*) doit être vue comme une mesure nouvelle de 2,5 milliards d'euros au titre de l'exercice 2015. La réforme de la fiscalité écologique opérée par la loi de finances initiale pour 201450(*), quant à elle, serait à l'origine d'une hausse des prélèvements de 1,8 milliard d'euros cette année. Enfin, l'exercice 2015 serait également marqué par des hausses d'impôts locaux, pour un montant proche de 1,7 milliard d'euros - révélant un transfert accru de la fiscalité de l'État vers les collectivités territoriales du fait de la diminution des dotations versées à ces dernières.

Tableau n° 8 : Mesures en faveur des entreprises

(en milliards d'euros)

 

2014

2015

2016

2017

CICE (créance fiscale)

- 10,0

- 17,5

- 18,5

- 19,5

Pacte de responsabilité et de solidarité

-

- 6,5

- 13,5

- 20,5

Dont allègement des cotisations sociales

-

- 5,5

- 9,0

- 10,0

Dont suppression progressive de la C3S

-

- 1,0

- 2,0

5,5

Dont fin de la contribution exceptionnelle puis baisse du taux d'IS

-

-

- 2,5

- 4,5

Plans d'investissement et TPE/PME

-

- 0,5

- 1,0

- 1,0

Total des mesures en faveur des entreprises

- 10,0

- 24,0

- 33,0

- 41,0

Note de lecture : les chiffres sont arrondis. De ce fait, la somme apparente des arrondis peut différer de l'arrondi de la somme.

Source : rapport économique, social et financier (RESF) annexé au projet de loi de finances pour 2016

En tout état de cause, comme l'a fait apparaître votre rapporteur général lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2016, la baisse des prélèvements obligatoires profiterait quasi exclusivement aux entreprises, le poids des impositions directes supportées par les ménages ne devant que faiblement reculer en 2015, passant de 16 % du PIB à 15,9 %51(*).

C. UNE DÉPENSE PUBLIQUE PLUS DYNAMIQUE QU'ANTICIPÉ

En 2015, la dépense publique a été plus dynamique qu'anticipé initialement. Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2015, le Gouvernement prévoyait une progression de la dépense cette année de 0,2 % en volume et de 1,1 % en valeur. Toutefois, les données les plus récentes font apparaître que celle-ci augmenterait de 0,9 % en volume et de 1,1 % en valeur (cf. tableau ci-après).

Tableau n° 9 : Évolution des dépenses publiques

(en %)

 

2014

2015

2016

2017

Inflation

0,4

0,1

1,0

1,4

En valeur, hors crédits d'impôt

0,9

1,0

1,3

1,6

En valeur, y compris crédits d'impôt

1,6

1,5

1,2

1,6

En volume, hors crédits d'impôt

0,5

0,9

0,4

0,1

En volume, y compris crédits d'impôt

1,2

1,4

0,3

0,1

Source : commission des finances du Sénat (à partir des données transmises par le ministère des finances et des comptes publics)

Le dynamisme plus fort que prévu de la dépense publique en volume s'explique par une inflation plus faible qu'anticipé52(*). Dans ces conditions, le Gouvernement a dû annoncer, dans le cadre du programme de stabilité pour les années 2015 à 2018, des mesures complémentaires visant à compenser les moindres économies résultant du ralentissement de l'inflation, dont le montant est estimé à 4 milliards d'euros pour 2015. Le détail des mesures a été précisé dans un rapport adressé par le Gouvernement le 10 juin dernier aux institutions européennes.

Ce document précise, tout d'abord, les économies complémentaires d'un montant de 1,2 milliard d'euros devant être réalisées par l'État et ses opérateurs ; à ce titre, un décret d'annulation de 0,7 milliard d'euros sur les crédits des ministères a été publié le 10 juin 201553(*) - le rapport de motivation du décret précité indiquait que les crédits annulés portaient « essentiellement sur des dépenses modulables, afin de ne pas remettre en cause la soutenabilité des dépenses obligatoires (en particulier les rémunérations et prestations versées par l'État) », ce qui tend à confirmer que la stratégie de réduction de la dépense publique choisie par le Gouvernement répond plus à une logique de « coup par coup » qu'à une recherche de mesures permettant d'abaisser durablement le rythme d'évolution de la dépense. S'agissant des opérateurs de l'État, le Gouvernement constate opportunément un ralentissement des dépenses de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) et des décaissements du programme d'investissements d'avenir (PIA), pour un montant total de 0,5 milliard d'euros.

À cela vient s'ajouter une révision à la baisse de la charge de la dette au titre de l'exercice 2015 pour 1,2 milliard d'euros, en lien avec le recul des taux d'intérêt - ainsi, alors que dans le cadre de la loi de finances pour 2015, les taux à 10 ans étaient estimés à 2 % fin 2015, ces derniers sont désormais évalués à 1,4 % à cette échéance, pour une moyenne annuelle de 0,85 % environ. Cette hypothèse ne paraît pas, à ce jour, particulièrement optimiste, le Consensus Forecasts de novembre 2015 prévoyant un taux d'intérêt à 10 ans de 1 % en février 2016.

Tableau n° 10 : Mesures de redressement annoncées pour 2015

 

Montant
(en Md d'euros)

Sources/Actions

État

0,7

- Décret d'annulation du 10 juin 2015

Opérateurs

0,5

- Budget rectificatif de l'AFITF du 6 mars 2015

- Rapport trimestriel du Commissariat général à l'investissement (1er trimestre 2015)

Charge d'intérêts

1,2

- Évaluation de l'Agence France Trésor (AFT)

Sécurité sociale

1,0

- Avis du Comité d'alerte de l'ONDAM du 26 mai 2015

- Rapport de la Commission des comptes de la sécurité sociale du 8 juin 2015

Recettes

0,6

- Situation du recouvrement du STDR du 15 mai 2015

- Résultats financiers 2014 de la Banque de France

Total

4,0

 

Source : rapport de la France sur la mise en oeuvre des actions suivies d'effet consécutives à la recommandation du Conseil de l'Union européenne du 10 mars 2015 (10 juin 2015)

Les administrations de sécurité sociale (ASSO), quant à elles, contribueraient à hauteur de 1 milliard d'euros à l'effort supplémentaire requis en 2015. Ce montant comprend :

425 millions d'euros de dépenses entrant dans le champ de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM). En effet, à la suite du programme de stabilité 2015-2018, 425 millions d'euros de crédits ont été annulés, notamment pour ce qui est des dépenses hospitalières et médico-sociales, dont 175 millions d'euros pris sur l'enveloppe des crédits gelés. En dépit de cela, dans son avis du 6 octobre 201554(*), le Comité d'alerte sur l'évolution des dépenses d'assurance maladie a constaté que « les dépenses dans le champ de l'ONDAM pourraient s'établir à 181,9 Md€, en retrait de 450 M€ par rapport à l'objectif voté dans la LFSS pour 2015, mais en conformité avec l'objectif rectifié par le programme de stabilité notifié à la Commission européenne en avril 2015 ». Dans ces conditions, le Gouvernement a proposé une révision à la baisse de l'ONDAM pour l'année 2015 dans le cadre du de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2016 ;

225 millions d'euros d'économies permises par le ralentissement des dépenses d'action sociale des caisses de sécurité sociale ;

250 millions d'euros de dépenses de gestion de la protection sociale, notamment « sous l'effet d'une évolution moins rapide de la masse salariale des organismes de sécurité sociale et d'un pilotage renforcé de leurs budgets de fonctionnement » ;

100 millions d'euros d'économies résultant des dispositions de l'article 19 de la loi du 20 janvier 2014 garantissant l'avenir et la justice du système de retraites55(*). Selon le Gouvernement, « cette économie repose sur des hypothèses de comportements difficiles à anticiper et n'avait, de ce fait, pas été prise en compte dans la trajectoire de la LPFP. Ainsi, les assurés qui liquident leur pension, puis sont employés dans le cadre du cumul emploi retraite (CER), sont désormais soumis à l'obligation de liquider toutes leurs pensions avant de partir en CER et ne s'ouvrent plus de droits ensuite. Certains assurés reculeront la liquidation de leur pension pour augmenter leurs droits ».

En définitive, s'il souligne l'incertitude entourant l'évolution des dépenses des collectivités territoriales, « compte tenu de la faiblesse de l'information disponible à ce stade et de l'impact de décisions prises en toute fin d'année », le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) a estimé que les prévisions de dépenses des administrations de sécurité sociale (ASSO) étaient cohérentes avec les anticipations formulées par la Commission des comptes de la sécurité sociale dans son rapport de septembre, l'avis précité du Comité d'alerte sur l'évolution des dépenses d'assurance maladie du 6 octobre 2015 et les prévisions de l'Unédic publiées en octobre56(*). En réalité, le HCFP57(*) considère les principales « tensions » en cette fin d'exercice concernent les dépenses de l'État, qui font l'objet d'un examen approfondi infa, dans la partie dédiée du présent exposé général.

D. UNE NOUVELLE AUGMENTATION DE LA DETTE PUBLIQUE

En 2015, la part de la dette publique dans la richesse nationale a continué à augmenter. Le Gouvernement prévoit que celle-ci atteigne 96,3 %, soit 0,7 point de PIB de plus qu'en 2014 (95,6 % du PIB). Pour autant, il convient de relever que le ratio d'endettement s'élevait d'ores et déjà à 97,6 % au deuxième trimestre de cette année58(*). Par suite, si ce ratio peut encore reculer avant la fin de l'année, il ne saurait être exclu que celui-ci soit in fine supérieur à la prévision du Gouvernement.

Graphique n° 11 : Évolution de la dette publique

Source : commission des finances du Sénat (à partir des données de l'Insee)

DEUXIÈME PARTIE - LE BUDGET DE L'ÉTAT

I. DES RECETTES GLOBALEMENT EN LIGNE AVEC LES PRÉVISIONS

Les recettes de l'État se séparent en deux grands ensembles : les recettes fiscales d'une part, qui regroupent tous les impôts pour un montant total prévu à 278,7 milliards d'euros en 2015, et les recettes non fiscales d'autre part, dont l'homogénéité n'est pas apparente59(*) et d'une ampleur beaucoup plus modeste (14,5 milliards d'euros en 2015).

Graphique n° 12 : Poids comparé des recettes fiscales et non fiscales

Recettes

non fiscales

Recettes fiscales

14,5 milliards d'euros

278,7 milliards d'euros

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

A. UNE MOINS-VALUE DE 1,8 MILLIARD D'EUROS SUR LES RECETTES FISCALES, HORS CONTENTIEUX EXCEPTIONNEL AVEC EDF

Les recettes fiscales nettes devraient s'élever à 278,7 milliards d'euros, en baisse de 400 millions d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2015, soit une stabilité qui paraît, à première vue, quasiment parfaite (- 0,1 %).

Graphique n° 13 : Évolution des recettes fiscales nettes de l'État entre 2014 et 2015

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Ce chiffre inclut cependant les recettes tirées d'un contentieux exceptionnel avec EDF pour 1,4 milliard d'euros.

Le contentieux entre EDF et la Commission européenne sur le traitement fiscal des provisions liées au renouvellement du réseau d'alimentation générale

Le 22 juillet 2015, la Commission européenne a adopté une décision qualifiant d'aide d'État incompatible avec les règles de l'Union Européenne le traitement fiscal des provisions créées entre 1987 et 1996 pour le renouvellement des ouvrages du réseau d'alimentation générale (RAG). En effet, entre 1987 et 1996, considérant que le réseau d'alimentation générale haute tension en France lui avait été confié en concession, EDF avait créé des provisions comptables en vue de son renouvellement. En 1997, lors d'une restructuration du bilan d'EDF, les autorités françaises avaient requalifié une partie de ces provisions en dotation de capital sans les soumettre à l'impôt sur les sociétés.

La décision de juillet 2015 fait suite à l'annulation de la décision initiale de la Commission du 16 décembre 2003 (qui qualifiait déjà ce traitement fiscal d'aide d'État) par le Tribunal de l'Union européenne en décembre 2009, confirmé par la Cour de justice de l'Union européenne en juin 2012. Suite à cette annulation, l'État avait restitué à EDF en 2009 un montant de 1,224 milliard d'euros correspondant à la somme qui avait été versée par EDF à l'État français en février 2004.

La Commission a rouvert l'enquête en 2013 et a conclu que le manque à gagner fiscal consenti par la France n'avait pas de rationalité économique du point de vue d'un investisseur privé à l'égard d'EDF dans des circonstances similaires. Par conséquent, il s'agit d'une aide d'État qu'EDF a été contrainte de rembourser. Le montant total s'élève à environ 1,37 milliard d'euros, dont 889 millions d'euros d'exonération d'impôt et 488 millions d'euros d'intérêt.

Source : commission des finances du Sénat, d'après les communiqués de presse de la Commission européenne et d'EDF du 22 juillet 2015.

Votre rapporteur général souligne que l'intégration au sein des recettes fiscales de ressources issues d'un contentieux entre l'État et une entreprise ne paraît pas pleinement rigoureuse dans la mesure où le remboursement auquel la Commission européenne a enjoint EDF de procéder davantage de la catégorie des recettes non fiscales : si 889 millions d'euros doivent être remboursés au titre de l'exonération d'impôt sur les sociétés dont a bénéficié l'entreprise en 1997, 488 millions d'euros proviennent des intérêts. Votre rapporteur général recommande donc que les recettes issues de contentieux fiscaux soient retracées dans l'agrégat « Divers » des recettes non fiscales.

Plus largement, la contraction entre les recettes fiscales et les dépenses de contentieux60(*) n'apparaît pas non plus satisfaisante. En effet, les recettes fiscales nettes résultent de la soustraction des remboursements et dégrèvements des recettes fiscales brutes. Or les remboursements et dégrèvements intègrent aujourd'hui les dépenses de contentieux, dont le suivi est éclaté dans plusieurs sous-actions du programme 200. Les litiges qui mettent en jeu l'État français n'obéissent pourtant ni à la même législation, ni au même calendrier, et ne correspondent pas aux mêmes enjeux que la fiscalité proprement dite.

C'est pourquoi votre rapporteur général propose que les dépenses de contentieux fiscaux soient retracées sur un programme distinct, rattaché à la mission « Remboursements et dégrèvements », permettant tout à la fois de les exclure facilement du calcul des recettes fiscales nettes et de leur donner davantage de visibilité dans la perspective d'un meilleur contrôle parlementaire sur ce sujet dont les conséquences budgétaires peuvent être importantes, comme en témoigne le montant du coût des contentieux prévu en 2015 (1,8 milliard d'euros) et en 2016 (2,4 milliards d'euros)61(*). Seraient intégrées à ce programme les dépenses de l'État liées à la condamnation de la France dans un contentieux supranational, ce qui signifie qu'y seraient incluses les amendes prononcées par la Commission européenne et les remboursements aux contribuables d'un régime invalidé. En revanche, les refus d'apurement communautaire continueraient d'être retracés sur la mission « Agriculture », dans la mesure où il ne s'agit pas de contentieux à proprement parler.

Si l'impact budgétaire des recettes exceptionnelles perçues en 2015 au titre du contentieux avec EDF est neutralisé, la moins-value prévue en 2015 représenterait 1,8 milliard d'euros, soit une diminution toujours très modeste par comparaison au total des recettes fiscales (- 0,6 %) mais beaucoup plus importante sur l'impôt sur les sociétés (IS) : le recouvrement de cet impôt serait ainsi inférieur de 5 % aux prévisions faites en loi de finances initiale. La diminution de l'impôt sur les sociétés par rapport aux anticipations serait principalement liée à la révision à la hausse du coût du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE), pour un impact négatif de 2,4 milliards d'euros, et de la mesure de suramortissement prévue par le plan de soutien à l'investissement - ces deux facteurs étant partiellement compensés par la révision à la hausse du bénéfice fiscal de 2015.

Sur les autres impôts, les écarts à la prévision sont plus modérés.

Ainsi, l'impôt sur le revenu serait revu à la hausse de 600 millions d'euros par rapport à la loi de finances initiale, ce qui s'explique par le dynamisme des dividendes et des plus-values mobilières en 2014, ainsi que par une révision à la hausse des recettes de lutte contre la fraude au titre du service de traitement des déclarations rectificatives (STDR).

La TVA diminuerait 1,1 milliard d'euros par rapport aux prévisions initiales, en raison d'une moindre croissance des emplois taxables et en lien avec la faiblesse de l'inflation62(*). La TICPE est révisée à la baisse de 0,1 Md€ par rapport à la LFI au vu des recouvrements.

Les autres recettes fiscales nettes augmenteraient de 500 millions d'euros au regard de la révision à la baisse des décaissements constatés en 2015 à raison des contentieux « Précompte » et « OPCVM63(*) ». Le coût de ce dernier devrait être plus faible de 400 millions d'euros aux estimations initiales.

Graphique n° 14 : Écart des prévisions de recettes fiscales entre exécution 2014, loi de finances initiale 2015 et présent projet de loi de finances rectificative

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

La stabilité des recettes fiscales reflète celle de leur évolution spontanée, très légèrement révisée à la baisse (de 1,8 % en loi de finances initiale à 1,7 % en projet de loi de finances rectificative). D'après les éléments transmis par le Gouvernement en réponse au questionnaire de votre rapporteur général, « cette évolution, modérément dynamique, reflète le contexte de reprise progressive de l'activité, encore pénalisée par la faible inflation ». L'évolution spontanée des recettes fiscales nettes recouvre en particulier deux mouvements de sens de contraire : d'une part, la révision à la hausse de l'évolution spontanée de l'impôt sur les sociétés à 3,2 %, liée à l'amélioration de l'environnement économique des entreprises et du bénéfice fiscal 2014, d'autre part, une révision à la baisse de l'évolution spontanée de la TVA, qui atteint 0,2 %, du fait d'une moindre croissance des emplois taxables en lien avec la faiblesse de l'inflation et la déformation de la structure de consommation au profit des produits taxés à taux réduit.

L'année 2015 aura donc enregistré un faible écart entre prévisions et exécution de recettes fiscales, ce dont votre rapporteur général espère la reconduction pour l'année 2016.

B. DES RECETTES NON FISCALES SUPÉRIEURES DE 300 MILLIONS D'EUROS AUX PRÉVISIONS

Les recettes non fiscales devraient s'élever à 14,5 milliards d'euros en 2015, soit une hausse de 300 millions d'euros par rapport à la loi de finances initiale et de 600 millions d'euros au regard de l'exécution de l'année 2014. Cette augmentation résulte de divers facteurs de sens contraires, parmi lesquels une hausse de 1,3 milliard d'euros du produit des amendes prononcées par les autorités de la concurrence et une révision à la baisse de 500 millions d'euros du reversement attendu de la Compagnie française d'assurance pour le commerce extérieur (Coface), « compte tenu d'un niveau d'indemnisation exceptionnellement élevé » en lien avec l'annulation de la vente des navires de guerre « Mistral » à la Russie. Ce montant correspond à l'évaluation du coût budgétaire de l'accord pour 2015 réalisée par notre collègue Dominique de Legge dans son rapport pour avis relatif au projet de loi autorisant l'approbation de l'accord entre la France et la Russie, fait au nom de la commission des finances. Le Gouvernement ne pouvait donc affirmer que la France et les industriels ne subiraient « aucune perte » du fait de cet accord.

En outre, est prévue par le présent projet de loi de finances rectificative l'ouverture de 56,9 millions d'euros sur le programme 146 « Équipement des forces » de la mission « Défense » afin de « compenser le surcoût supporté par le programme consécutivement à l'accord franco-russe », laissant à penser que l'impact total de l'opération sur le budget de l'État s'élèverait donc à 557 millions d'euros en 2015.

Impact sur les reversements de la Coface à l'État de l'annulation de la vente de deux navires de guerre « Mistral » à la Russie

I. Le rôle de la Coface

Créée en 1946, la Compagnie française d'assurance pour le commerce extérieur (Coface) a été privatisée en mai 1994. Natexis Banques populaires (désormais Natixis) est devenu actionnaire majoritaire en 2002 ; depuis 2004, il détient 100% des actions de la Coface.

Depuis sa création, la Coface agit soit pour son propre compte dans les opérations dites de marché, soit pour le compte de l'État. Dans le premier cas, elle engage sa propre responsabilité financière. Dans le deuxième, elle est assureur-crédit pour le compte et avec la garantie de l'État, dans le cadre de la politique de soutien aux exportations françaises [...]. Il s'agit d'assurer des risques, en général non assurables par le marché privé, au bénéfice des entreprises qui prospectent les marchés à l'exportation et commercialisent des produits et services.

Source : rapport d'information n° 95 (2008-2009) sur l'enquête de la Cour des comptes relative aux procédures publiques gérées par la COFACE fait par Jean-Pierre Fourcade, Michel Charasse et Edmond Hervé au nom de la commission des finances du Sénat

II. L'impact de l'annulation de la vente à la Russie de deux bâtiments de projection et de commandement (BPC)

Pour bénéficier des garanties publiques gérées par la Coface, les entreprises concernées versent des primes venant abonder le compte « État » de Coface, strictement séparé de l'actif propre de cette dernière. Les indemnités dues en cas de sinistre sont prélevées sur ce même compte qui doit conserver un encours suffisant pour couvrir les engagements souscrits par Coface pour le compte de l'État. En cas de déficit ramenant cet encours à un niveau trop bas, l'État est appelé en garantie et abonde le compte du montant nécessaire. En cas d'excédent, un reversement peut être effectué au profit du budget général, constituant une recette non fiscale de l'État [...].

L'exportation des BPC et de leur batellerie était couverte par la Coface au titre des garanties publiques. L'indemnisation versée aux industriels français est donc prélevée sur le compte de l'État.

Alors que la loi de finances pour 2015 prévoit dans les recettes non fiscales de l'État un reversement de la Coface de 500 millions d'euros, la gestion 2015 des garanties publiques devrait, d'après les informations communiquées à votre rapporteur pour avis, être déficitaire d'environ 200 millions d'euros, en raison du sinistre résultant de la rupture du contrat avec la Russie. Si les réserves constituées sont largement suffisantes pour absorber ce déficit, en revanche aucun reversement ne sera réalisé au profit de l'État.

Par rapport aux prévisions, l'indemnisation des industriels contribuera donc à aggraver le déficit budgétaire de l'État en 2015 de 500 millions d'euros. 

Source : rapport pour avis n° 710 (2014-2015) de Dominique de Legge au nom de la commission des finances du Sénat

Cette diminution est plus que compensée par la hausse du produit des amendes prononcées par les autorités de la concurrence. Celui-ci, qui était prévu à 200 millions d'euros, a été révisé à 1,5 milliard d'euros. Cette très forte augmentation s'explique principalement par les recouvrements liés aux sanctions prononcées dans trois affaires qui représentent un montant de total de 1,14 milliard d'euros : une entente sur les produits d'hygiène pour un montant total de 605,9 millions d'euros, une entente sur les produits d'entretien pour 345,2 millions d'euros et un cartel dans le secteur des produits laitiers frais pour 192,7 millions d'euros. Si les deux premières affaires ont fait l'objet d'une décision de l'Autorité de la concurrence en 2014, celle-ci n'est intervenue qu'en décembre et le recouvrement effectif est donc rattaché à l'exercice budgétaire 2015.

Ces trois affaires ont donné lieu à des sanctions d'un caractère relativement exceptionnel dans la mesure où elles font partie des dix plus importantes sanctions prononcées par l'Autorité de la concurrence dans les quinze dernières années.

Tableau n° 15 : dix plus importantes sanctions prononcées par l'Autorité
de la concurrence depuis 2000

(en millions d'euros)

Date

Affaire

Sanction totale

18/12/2014

Entente sur les produits d'hygiène

605,9

30/11/2005

Cartel de la téléphonie mobile

534

20/09/2010

Commissions interbancaires sur les chèques

384,9

08/12/2011

Cartel des lessives

367,9

18/12/2014

Entente sur les produits d'entretien

345,2

13/03/2012

Ententes sur la farine

242,4

11/03/2015

Cartel dans le secteur des produits laitiers frais

192,7

13/12/2012

Appels on net/off net (métropole)

183,1

19/09/2000

Entente du crédit immobilier

174,5

02/02/2009

Entente du travail temporaire

94,4

Note de lecture : les lignes grisées correspondent à des affaires dont le recouvrement est intervenu en 2015.

Source : commission des finances du Sénat, d'après le tableau mis en ligne par l'Autorité de la concurrence dans son communiqué de presse du 18 décembre 2014

La situation devrait se normaliser en 2016 : la prévision de recettes s'établit à 400 millions d'euros, soit près du double de la prévision initiale pour 2015 mais un niveau bien inférieur à celui attendu en 2015.

II. SEULES DES ÉCONOMIES DE CONSTATATION PERMETTENT À L'ÉTAT D'AFFICHER UNE TRAJECTOIRE MAÎTRISÉE SUR LES DÉPENSES

A. 7,1 MILLIARDS D'EUROS REDÉPLOYÉS : UN SCHÉMA DE FIN DE GESTION D'UNE AMPLEUR INÉDITE

1. Un schéma de fin de gestion très significatif

Le présent projet de loi de finances rectificative présente le schéma de fin de gestion pour 2015, c'est-à-dire de l'ajustement en fin d'exercice des crédits alloués afin d'éviter des impasses budgétaires tout en assurant le respect de la norme de dépenses. Les ouvertures - et les annulations qui visent à les gager - sont prévues à la fois dans le projet de loi de finances rectificative et, pour les plus urgentes d'entre elles, dans le projet de décret d'avance sur lequel la commission des finances a donné son avis et publié un rapport le 23 novembre 201564(*).

Si l'ouverture de crédits en fin d'année constitue une procédure somme toute classique, l'ampleur du schéma de fin de gestion pour 2015 mérite quant à elle d'être relevée.

Graphique n° 16 : schéma de fin de gestion de 2012 à 2015 (montant des ouvertures de crédits en fin de gestion hors redéploiement du PIA)

(en millions d'euros)

Note de lecture : les chiffres présentés sont la somme des crédits ouverts par le dernier projet de loi de finances rectificative de l'année et par le dernier décret d'avance de l'année.

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Ce sont ainsi près de 6 milliards d'euros (en crédits de paiement) qui doivent être ouverts, dont 1,7 milliard d'euros par décret d'avance et 4,3 milliards d'euros par le projet de loi de finances rectificative, auxquels il faut ajouter 1,1 milliard d'euros de redéploiement des fonds issus du programme d'investissements d'avenir (PIA) soit un total de 7,1 milliards d'euros redéployés par rapport aux arbitrages initiaux. À titre de rappel, le schéma de fin de gestion s'élevait à environ 2,1 milliards d'euros de 2012 à 2014 et les redéploiements du PIA ne dépassaient pas 600 millions d'euros en 2014, soit un total inférieur à 3 milliards d'euros en moyenne depuis le début du quinquennat.

Certes, l'année 2015 est marquée par plusieurs évènements tragiques et imprévus, dont les conséquences budgétaires ne pouvaient être anticipées en décembre 2014. Le renforcement de la lutte contre le terrorisme à la suite des attentats de janvier a conduit à ouvrir 478 millions d'euros en 2015. En effet, après les ouvertures prévues au profit de plusieurs ministères par le décret d'avance de mars, pour un total de 247 millions d'euros, a été constaté en fin de gestion un besoin de financement supplémentaire de 171 millions d'euros au titre de l'opération « Sentinelle » de déploiement des forces armées sur le territoire français et de 60 millions d'euros au titre de l'allègement du schéma d'emplois.

Encore faut-il ajouter à ce surcoût les efforts de redéploiement internes au ministère de la Défense et dans les autres ministères, qui n'ont par définition pas entraîné d'ouvertures de crédits supplémentaires et qui sont plus difficiles à quantifier. Le rapport de motivation du décret d'avance de mars les chiffrait à 150 millions d'euros pour le seul ministère de la Défense. Si cet ordre de grandeur est toujours valable, le coût total du renforcement des mesures anti-terrorisme s'élève au moins à 628 millions d'euros en 2015.

C'est un montant certes important, mais qui ne représente qu'une fraction des ouvertures de crédits intervenues en cours d'année par décret d'avance et prévues par le schéma de fin de gestion.

Force est donc de constater que la très grande majorité des dépenses financées par les ouvertures en fin de gestion ne découlent pas de mesures relatives à la sécurité intérieure ou extérieure du pays mais des nombreuses annonces gouvernementales faites en cours d'année, en particulier concernant le nombre de contrats aidés, et qui exigent d'importants redéploiements. En matière de défense, la plus grande partie des ouvertures de fin de gestion procède des besoins constatés pour les opérations extérieures de l'État, engagées depuis plusieurs années et dont la sous-budgétisation est systématique, avant même le renforcement de nos actions militaires en Syrie.

Cette hausse des ouvertures ne traduit pas tant un dérapage des dépenses de l'État - puisque la majorité des ouvertures est compensée par des annulations - qu'une incapacité du Gouvernement à respecter les arbitrages qu'il a fixés, et que le Parlement a approuvés, en loi de finances initiale.

2. Une très faible lisibilité budgétaire des redéploiements intervenant sur le programme des investissements d'avenir

1,1 milliard d'euros de fonds issus du programme d'investissement d'avenir sont redéployés par le présent projet de loi de finances rectificative, dont 308 millions d'euros de subventions et 800 millions d'euros de prêts non bonifiés et non garantis transformés en dotations en fonds propres.

Les six modes de financement mis en oeuvre par le programme
d'investissements d'avenir

Les subventions budgétaires correspondent à un mode d'intervention de l'État relativement simple bien identifié : il s'agit d'une aide financière apportée directement à un projet. Relèvent également de cette catégorie les intérêts associés à une dotation non consommable.

Les prêts, instrument également classique de financement, doivent être distingués des avances remboursables, qui partagent plusieurs points communs avec les emprunts (inscription au bilan du lauréat, engagement de remboursement) mais s'en distinguent par l'absence de paiement d'intérêts.

La dotation en fonds propres est apportée au capital du porteur de projet, qui s'inscrit directement dans sa comptabilité. À l'inverse, la dotation non consommable n'est pas versée directement mais produit des intérêts dont bénéficie le lauréat (ces intérêts relevant de la catégorie des subventions).

Enfin, les dotations de fonds de garantie ne constituent pas directement des apports financiers mais consistent en une garantie sur les prêts, apportée aux créanciers du bénéficiaire.

Source : commission des finances du Sénat, d'après le rapport d'activité 2014 du Commissariat général à l'investissement

À ces mouvements s'ajoutent d'autres redéploiements, qui ne sont pas retracés dans le projet de loi de finances rectificative : 165 millions d'euros de dotations non consommables, 100 millions d'euros de dotations en fonds propres et 30 millions d'euros de subventions, soit un total de 325 millions d'euros supplémentaires.

Votre rapporteur général constate également que sont créées, à travers les redéploiements, deux nouvelles actions du PIA : l'action « Innovation numérique pour l'excellence éducative », dotée au total de 168 millions d'euros, et l'action « Fonds de fonds de retournement » dotée de 75 millions d'euros.

La nature et les objectifs de ces mouvements ne sont pas retracés de façon très lisible dans le projet de loi de finances rectificative. Seules les actions destinataires des fonds sont indiquées, sans que cela ne permette d'apprécier l'opportunité et la régularité budgétaire des transferts ainsi opérés. Votre rapporteur général souligne donc le caractère incomplet voire lacunaire des informations transmises aux parlementaires sur ces enjeux pourtant importants. Cette situation n'est pas nouvelle : comme la Cour des comptes l'a relevé dans son récent rapport relatif aux programmes d'investissement d'avenir, « les redéploiements entre opérations du PIA ont été, notamment en 2013 et 2014, particulièrement complexes et la compréhension précise des mouvements de crédits concernés ne peut pas relever de la simple lecture des informations transmises »65(*).

Malgré le manque d'éléments précis et détaillés, quelques remarques peuvent d'ores et déjà être formulées. Votre rapporteur général tient tout d'abord à marquer sa surprise devant l'apparente fongibilité d'un mode de financement à un autre : 800 millions d'euros sont ainsi transformés en dotations en fonds propres sans autre forme de procès, alors qu'il devait s'agir de prêts. Ces deux formes de financement ont, certes, une caractéristique commune : il s'agit de crédits dits « non maastrichtiens » en ce qu'ils n'ont pas d'impact sur le déficit public.

Tableau n° 17 : Impact budgétaire des différents modes de financement du
programme d'investissements d'avenir

 

Dette

Déficit budgétaire

Déficit maastrichtien

Dotations non consommables

Intérêts annuels

100 % l'année de la loi de finance

Intérêts annuels

Prêts et dotations en fonds propres

Impact lors du décaissement

100 % l'année de la loi de finance

0 % au décaissement, impact si réévaluation ultérieure

Subventions

Impact lors du décaissement

100 % l'année de la loi de finance

100 % au décaissement

Avances remboursables

Impact lors du décaissement

100 % l'année de la loi de finance

100 % au décaissement (impact positif les années de remboursement)

Source : commissariat général à l'investissement

Une différence de taille doit cependant être soulignée : si les prêts ont vocation à être, un jour, remboursés, ce n'est évidemment pas le cas de dotations en fonds propres.

Sur le fond, la pertinence de l'allocation de 158 millions d'euros au plan numérique pour l'éducation peut être interrogée au regard des conclusions pour le moins circonspectes de l'OCDE sur l'impact de tels plans. Ainsi, l'organisation rappelle qu'« au cours des 10 dernières années, les pays qui ont consenti d'importants investissements dans les TIC dans le domaine de l'éducation n'ont, en moyenne, enregistré aucune amélioration notable des résultats de leurs élèves en compréhension de l'écrit, en mathématiques et en sciences ». Votre rapporteur général souscrit pleinement à l'analyse du rapporteur spécial Gérard Longuet selon lequel « la fourniture à l'ensemble des élèves de 5e d'un appareil informatique individuel tient au mieux de l'accessoire ». Sur la forme, l'utilisation de crédits du PIA pour financer des dépenses d'équipement des établissements scolaires instaure un précédent dont la conformité aux règles de gestion du PIA est douteuse. À titre de rappel, la loi de finances rectificative du 9 mars 2010 qui a mis en place le premier programme des investissements d'avenir prévoyait que les crédits ouverts financent des investissements « visant à augmenter le potentiel de croissance de la France », dans des projets « à haut potentiel pour l'économie ». L'impact sur la croissance économique et le potentiel de production de la France résultant de la distribution de tablettes à des collégiens est, au mieux, très incertain.

Votre rapporteur général souligne donc, avec la Cour des comptes, la nécessité d'un suivi clarifié des investissements d'avenir et de la mise en oeuvre de modalités de contrôle plus étendues du Parlement sur cet objet extrabudgétaire dont le Président de la République a annoncé la pérennisation. Il considère que les redéploiements sur les fonds issus du programme d'investissement d'avenir devraient faire l'objet d'une présentation détaillée du Premier ministre voire d'un article distinct qui pourrait s'ajouter aux trois articles du titre premier de la seconde partie du projet de loi de finances rectificative prévoyant les autorisations budgétaires pour 2015. Si le PIA est pérennisé, ses règles de gestion et ses modalités de contrôle doivent être rapidement normalisées.

3. Des reports importants prévus de 2015 à 2016, attestant d'une exécution 2015 heurtée

L'analyse des premières tendances qui se dégagent de l'exécution 2015 ne saurait être complète en l'absence d'éléments relatifs aux reports de crédits, qui ne sont cependant pas retracés dans le projet de loi de finances rectificative mais dont une présentation - très partielle - est faite dans le projet de loi de finances de l'année à venir.

L'encadrement des reports de crédits

Les reports consistent, comme leur nom l'indique, à permettre le reversement des crédits non consommés d'un exercice à l'autre - à rebours d'une stricte logique d'orthodoxie budgétaire qui voudrait que les crédits non consommés soient annulés et que d'éventuels besoins sur l'année à venir soient couverts par des ouvertures en loi de finances initiale.

La justification du report peut être trouvée dans le fait que l'impossibilité de reporter les crédits non utilisés d'une année sur l'autre risque fort de conduire à une accélération des dépenses en fin d'année au détriment de l'efficience de la dépense publique. L'autorisation des reports de crédits, assortie de limites et de contrôles, paraît donc sinon souhaitable, du moins inévitable.

Cette solution suppose cependant une maîtrise suffisante de la chaîne de la dépense afin d'une part de limiter le plus possible les cas de report, d'autre part d'être en capacité d'assurer un traitement budgétaire efficace de dépenses dont les crédits ne se rattachent pas à l'exercice en cours.

L'article 15 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) prévoit ainsi que les autorisations d'engagement peuvent être reportées sans limitation de montant. En revanche, le report des crédits de paiement (hors dépenses de personnel) ne peut excéder la limite globale de 3 % de l'ensemble des crédits initiaux inscrits sur les mêmes titres du programme à partir duquel les crédits sont reportés. Ce plafond peut toutefois être majoré par une disposition de loi de finances.

En conséquence, la loi de finances initiale fixe chaque année une liste de programmes qui pourront bénéficier de reports supérieurs au plafond de 3 %. À cette limite quantitative s'ajoutent plusieurs autres contraintes : les arrêtés de report doivent être publiés au plus tard le 31 mars de l'année du report et le report ne peut intervenir que sur le même programme ou, à défaut, sur un programme poursuivant les mêmes objectifs.

Source : commission des finances du Sénat

Après l'examen du projet de loi de finances pour 2016 au Sénat, vingt-huit programmes devraient faire l'objet de reports supérieurs au plafond fixé par la LOLF.

Le Parlement ne dispose pas du total des reports prévus ni même d'un ordre de grandeur. Pourtant, des reports trop élevés seraient de nature à remettre en cause la sincérité de la budgétisation initiale dans la mesure où ils auraient pour effet de mettre à disposition des gestionnaires des moyens significativement supérieurs aux plafonds votés par le Parlement. Seul le projet de loi de règlement, qui intervient en général près de six mois après la fin de l'exercice budgétaire, indique le montant des reports de crédits.

Ainsi, en 2014, ceux-ci se sont élevés à 21,3 milliards d'euros en AE et 6,8 milliards d'euros en CP, soit respectivement 4,3 % et 1,4 % du total des crédits prévus en loi de finances initiale et en loi de finances rectificative.

Votre rapporteur général propose donc que le gouvernement dépose chaque année, avant le 1er juin, un rapport présentant le montant total des crédits reportés, l'impact sur les crédits disponibles des engagements de crédits par anticipation et des reports de crédits. La date limite de remise du rapport est identique à celle de publication des annexes au projet de loi de règlement.

B. UN DÉRAPAGE DE 1,3 MILLIARD D'EUROS DES DÉPENSES DU BUDGET GÉNÉRAL

1. Un dérapage manifeste des dépenses du budget général

Le dérapage des dépenses pilotables par l'État en 2015 est manifeste : ainsi, les dépenses du budget général, hors dette et pensions sont supérieures de 1,3 milliard d'euros à l'objectif du Gouvernement. Pourtant cet agrégat correspond aux dépenses des ministères et des opérateurs de l'État directement financées par subventions budgétaires et non par affectation fiscale, c'est-à-dire le périmètre sur lequel le Gouvernement a le plus de prise.

2. Des économies de constatation permettent à l'État d'afficher une maîtrise des dépenses

La norme de dépenses « zéro valeur » n'est respectée qu'au prix d'un prélèvement de 255 millions d'euros sur la trésorerie du Fonds national de gestion des risques en agriculture (FNGRA) accompagné d'économies de constatation sur le prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne (- 1 milliard d'euros).

Graphique n° 18 : Décomposition de l'exécution sur le périmètre de la norme « zéro valeur »

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Votre rapporteur général relève que la contribution des ressources du FNGRA correspond exactement au montant nécessaire pour « gager » le reliquat de l'augmentation des dépenses n'étant pas couvertes par les économies constatées sur les prélèvements sur recettes, laissant à penser que le motif de la ponction sur le fonds réside moins dans le caractère excédentaire de la trésorerie du fonds que dans la nécessité, pour l'État, de trouver des recettes supplémentaires lui permettant d'afficher un respect de la norme. C'est d'ailleurs la première fois depuis le début du quinquennat que le Gouvernement procède en fin de gestion à un prélèvement sur les ressources d'un opérateur.

Tableau n° 19 : Prélèvements sur les opérateurs depuis 2011

(en millions d'euros)

 

Montant

2015

989

LFI 2015

734

Agence nationale des titres sécurisés

14

Agences de l'eau

175

Chambres d'agriculture

45

Chambres de commerce et d'industrie

500

PLFR 2015

255

Fonds national de gestion des risques en agriculture

255

2014

481

LFI 2014

481

Agences de l'eau

210

Centre national du cinéma

90

Chambres de commerce et d'industrie

170

Institut national de la propriété industrielle

11

2013

150

LFI 2013

150

Centre national du cinéma

150

2012

96,8

LFI 2012

96,8

Agence nationale des titres sécurisés

41,8

Office national des milieux aquatiques

55

2011

20

LFI 2011

20

Centre national du cinéma

20

Source : réponse du Gouvernement au questionnaire du rapporteur général

De même, la norme dite « zéro volume » n'est pas dépassée grâce à des annulations sur la charge de la dette à hauteur de 2 milliards d'euros. Les taux d'intérêt ont en effet été revus une nouvelle fois à la baisse, passant de 2 % à 1,4 % pour les obligations à dix ans. Les anticipations concernant inflation ont elles aussi connu une diminution, passant de 0,6 % à 0,25 % entre la loi de finances initiale et le présent projet de loi de finances rectificative.

Graphique n° 20 : Évolution des taux d'intérêt et d'inflation entre la loi de finances initiale pour 2015 et le présent projet de loi de finances rectificative

(en %)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Votre rapporteur général souligne de nouveau le caractère insuffisant des économies mises en oeuvre par le Gouvernement : la méthode du « rabot » et des prélèvements sur les ressources des opérateurs, par définition non pérennes et sans influence sous les facteurs sous-jacents à l'évolution des dépenses, a déjà touché ses limites et ne saurait se substituer à une réflexion sur les missions de l'État et la rationalisation de ses moyens.

C. DES NOUVELLES OUVERTURES DE CRÉDITS

1. Sur la mission « Agriculture » : des ouvertures principalement liées aux refus d'apurements communautaires
a) La notion d'apurements communautaires

La Commission européenne n'effectue pas elle-même les paiements des aides communautaires aux agriculteurs, mais confie cette mission aux États membres qui agissent par l'intermédiaire de 85 organismes payeurs nationaux ou régionaux. Les aides communautaires sont donc préfinancées par les États membres, puis remboursées par le budget communautaire, via le Fonds européen agricole de garantie (FEAGA).

La Commission vérifie la sincérité des comptes des organismes payeurs et la conformité à la réglementation européenne des aides versées aux bénéficiaires finaux et, en cas d'irrégularités, elle peut procéder à une réfaction sur les remboursements qu'elle octroie aux États membres, dite « refus d'apurement ».

Ce refus d'apurement s'analyse donc comme la sanction de contrôles insuffisants ou de paiements irréguliers. Il résulte soit d'un refus de certification des comptes (apurement comptable), soit de la constatation d'irrégularités dans le paiement des dépenses agricoles communautaires (apurement de conformité) et prend la forme d'un abattement sur les montants versés par l'Union européenne aux organismes payeurs des aides agricoles européennes (ASP, FranceAgrimer, ODEADOM, ODARC) au titre du remboursement des aides qu'ils ont préfinancées. Cet abattement est habituellement compensé par l'État pour permettre de couvrir l'intégralité des dépenses de l'année initialement budgétées par les organismes payeurs.

b) Un impact budgétaire de plus d'un milliard d'euros en 2015

Il est d'usage de ne pas inscrire dans la loi de finances initiale la compensation des éventuels refus d'apurement, en l'absence de décision définitive de la Commission européenne. Les dépenses afférentes aux refus d'apurement n'étaient donc prévues dans la budgétisation initiale et le projet de loi de finances rectificative ouvre à ce titre 1,1 milliard d'euros.

L'impact budgétaire des refus d'apurement en 2015

La décision ad hoc n° 47, adoptée par la Commission le 16 janvier 2015 et notifiée à la Représentation permanente de la France auprès de l'Union européenne le 19 janvier 2015, fait état d'une correction pour refus d'apurement applicable à la France d'un montant de 1 078,2 millions d'euros. La France a obtenu de la Commission l'autorisation de bénéficier d'un échelonnement de remboursement en trois tranches annuelles égales en 2015, 2016 et 2017 pour les deux fonds concernés par cette décision (FEAGA - Fonds européen agricole de garantie, et FEADER). Cette autorisation s'est traduite par l'adoption d'une décision d'exécution de la Commission le 29 janvier 2015.

La décision ad hoc n° 48, adoptée par la Commission le 22 juin 2015 fait état d'une correction supplémentaire pour un montant de 151,1 millions d'euros.

L'ouverture prévue en PLFR permet d'assurer le financement des tranches 2015 et 2016 de l'ad hoc n° 47 ainsi que de l'ad hoc n° 48. Pour mémoire, les refus d'apurement avaient engendré une dépense de 46,1 millions d'euros en 2013 et 429,3 millions d'euros en 2014 sur les crédits du programme 154 de la mission « Agriculture ».

Source : réponse du Gouvernement au questionnaire du rapporteur général

Le paiement des deux premières tranches devrait intervenir en 2015 alors même que la France avait négocié avec la Commission un paiement échelonné sur trois ans. Cette décision permet de toute évidence de donner une relative marge de manoeuvre budgétaire au Gouvernement en 2016, qui pourra soit solder la dernière « tranche » du refus d'apurement soit, si les dépenses dérapent, en reporter le paiement sur 2017.

2. Au total, 2,2 milliards d'euros pour la mission « Défense », principalement en substitution des recettes attendues sur le CAS « Hertzien »

Au total, les ouvertures de crédits au profit de la Défense s'élèvent à 2,2 milliards d'euros en AE et en CP. Ce montant, important, correspond cependant davantage à une mesure de périmètre qu'à une augmentation non anticipée des besoins : il provient pour sa plus grande partie (2,15 milliards d'euros) d'une substitution des recettes attendues sur le compte d'affectation spéciale (CAS) « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien ».

D'après les éléments transmis par le Gouvernement à votre rapporteur général, les sommes dues à l'État au titre de l'attribution de la bande « 700 MHz » seront payées en quatre quarts, entre 2016 et 2019. Le premier des quatre versements exigibles est attendu début 2016 « en raison des délais techniques de paiement par les opérateurs de communications électroniques ».

Le CAS « Hertzien » a été supprimé et ses dépenses rebudgétisées dans le cadre du projet de loi de finances pour 2016, ce dont votre rapporteur général se réjouit au regard des difficultés récurrentes de réalisation des recettes auxquelles la mission a été confrontée.

3. Le dynamisme des dépenses de guichet alourdit la charge budgétaire des missions « Solidarité » et « Logement »

Une année encore, les dépenses d'intervention « de guichet » connaissent un dynamisme important qui grève le budget de l'État. Au total, 766 millions d'euros sont ouverts en fin de gestion (dont 726 millions d'euros par le présent projet de loi de finances rectificative) au titre des dispositifs de solidarité. C'est l'allocation adulte handicapé qui nécessite les ouvertures les plus importantes (AAH, + 318 millions d'euros), suivie du revenu de solidarité active (RSA, + 196 millions d'euros) et de l'aide médicale d'État (AME, + 88 millions d'euros).

Le dépassement des dotations budgétaires allouées au revenu de solidarité active (RSA), à l'aide alimentaire, à l'allocation aux adultes handicapés (AAH) et à l'aide médicale d'État (AME)

I. Mission « Solidarité, insertion et égalité des chances »

S'agissant du programme 304 « Inclusion sociale et protection des personnes », les ouvertures de crédits financent le dépassement des dotations prévues au titre de la composante activité du revenu de solidarité active (RSA) et de l'aide alimentaire.

L'ouverture de crédits demandée pour abonder le Fonds national des solidarités actives (FNSA) à hauteur de 197 millions d'euros en AE=CP tient compte des dernières prévisions basées sur les données d'exécution observées à ce jour. La prévision de dépense 2015 de RSA activité est plus élevée qu'anticipé à hauteur de 157 millions d'euros, principalement du fait de la revalorisation exceptionnelle du montant forfaitaire du RSA de + 2 % au-delà de l'inflation chaque année, l'effet prix atteignant + 8 % contre seulement + 2,8 % d'effet volume. De plus, 40 millions d'euros doivent être ouverts au titre de la régularisation des recettes 2014 du prélèvement de solidarité sur les revenus du capital.

12,7 millions d'euros sont ouverts en CP pour financer les avances faites par le budget général à France Agrimer dans l'attente des versements de crédits européens du FEAD (Fonds européen d'aide aux plus démunis).

En ce qui concerne le programme 157 « Handicap et dépendance », les besoins de financement de l'allocation aux adultes handicapés (AAH) découlent du dynamisme de la dépense qui reste soutenu (4 %), alors qu'un ralentissement de l'augmentation du nombre de bénéficiaires était initialement anticipé en 2015.

II. Mission « Santé »

Le projet de loi de finances rectificative prévoit également d'ouvrir 87,5 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement sur le programme 183 « Protection maladie » de la mission « Santé ».

Ces crédits visent à couvrir les besoins constatés sur l'aide médicale d'État (AME) de droit commun, estimés à 89,45 millions d'euros, minorés par une moindre dépense concernant les autres dispositifs compris dans l'AME et un redéploiement de la réserve du FIVA.

La dépense prévisionnelle relative à l'AME de droit commun s'élève donc à 722,1 millions d'euros pour l'année 2015.

Cette hausse de la dépense s'explique principalement par une progression du nombre de bénéficiaires de l'AME, qui n'a pu être que partiellement compensée par une baisse du coût moyen par patient liée à la mise en oeuvre de la réforme de la tarification des soins hospitaliers pris en charge au titre de l'AME ainsi qu'à la fin de prise en charge des médicaments dont le service médical rendu est faible.

Source : réponse du Gouvernement au questionnaire du rapporteur général

En cours de gestion, l'hébergement d'urgence a nécessité deux décrets d'avance pris à un mois d'écart pour un montant total de 170 millions d'euros66(*), alors même que la sous-budgétisation était manifeste dès le début de l'année. En outre, aux crédits ouverts par les décrets d'avance s'ajoutent 53 millions d'euros supplémentaires prévus par le présent projet de loi de finances rectificative. Au total, la budgétisation initiale était donc inférieure de 224 millions d'euros aux besoins constatés en exécution.

Le dépassement de l'enveloppe allouée aux contrats aidés est lui aussi récurrent et l'année 2015 ne déroge pas à la règle : ont ainsi été ouverts, par décret d'avance, plus d'un milliard d'euros en AE et 641,1 millions d'euros en CP67(*) afin de financer le relèvement de la cible de contrats aidés pour 2015 annoncée en juin 2015, suite à l'annonce des chiffres du chômage d'avril 2015.

A ces dépenses s'ajoute une dette à l'égard de Pôle Emploi qui devrait s'élever à plus de 170 millions d'euros fin 2015, au titre de l'allocation temporaire d'attente (ATA) versée aux demandeurs d'asile dans l'attente de l'examen de leur demande de dette à Pôle emploi. Cette dette, qui s'élevait à 58 millions d'euros fin 2014, connaîtrait donc une hausse proche d'un triplement en 2015. L'augmentation de la dette permet à l'État de ne pas ouvrir de crédits supplémentaires et d'afficher une meilleure maîtrise de la dépense mais constitue un report de charges qui fait peser des risques de gestion accrus sur 2016, auxquels votre rapporteur général se montrera vigilant.

Votre rapporteur général souligne une fois de plus que la maîtrise des dépenses d'intervention passe à la fois par une redéfinition de leurs modalités de calcul et d'attribution et par une réflexion stratégique sur les missions de l'État. Les « revues de dépenses », dont les traductions budgétaires concrètes peinent à se faire sentir, pourraient utilement cibler ces dispositifs afin d'en améliorer l'efficacité et d'en réduire le coût.

D. LE DÉFICIT BUDGÉTAIRE CONTINUE D'AUGMENTER EN 2015

Le Gouvernement se targue d'une amélioration du solde budgétaire de 1,1 milliard d'euros entre la loi de finances initiale et le projet de loi de finances rectificative : le déficit passe en effet de 74,4 milliards d'euros à 73,3 milliards d'euros. Cette « bonne nouvelle » doit cependant être fortement nuancée pour deux raisons.

D'une part, hors dépenses exceptionnelles, le solde budgétaire est dégradé de 3 milliards d'euros par rapport à 2014 - la présentation du Gouvernement ne retraite pas le solde 2014 des dépenses du deuxième programme d'investissement d'avenir, laissant penser que le déficit a été amélioré.

Graphique n° 21 : Décomposition des facteurs d'évolution du solde budgétaire de l'État de la loi de finances initiale pour 2015 au projet de loi de finances rectificative pour 2015

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

La plupart des facteurs d'amélioration du solde ne dépendent cependant pas de la gestion budgétaire du Gouvernement : l'évolution du solde des comptes spéciaux, du montant du prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne et des recettes non fiscales obéissent à des facteurs largement extrinsèques aux arbitrages du Gouvernement.

L'évolution du solde des comptes spéciaux

I. Le compte de concours financiers « Prêts à des États étrangers »

Le solde du compte est revu à la hausse de 600 millions d'euros par le présent projet de loi de finances.

Cette hausse résulte principalement de la diminution des dépenses : en effet, si un montant de 652 millions d'euros a été inscrit en dépenses en loi de finances initiale, ce montant devrait finalement s'élever en exécution à 131 millions d'euros. Cette baisse s'explique par le décalage du traitement pour le Soudan à 2017, pour un montant en dépenses de 501 millions d'euros, et par l'absence des traitements pour Djibouti, le Pakistan et le Zimbabwe, pour un montant total en dépenses de 21 millions d'euros. Le traitement du Zimbabwe est maintenant prévu en 2016.

II. Le compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales »

Le solde du compte est revu à la hausse de 700 millions d'euros par le présent projet de loi de finances.

Le solde des dépenses et des recettes du compte d'avances est principalement impacté par trois catégories d'impôts : les impositions sur rôle, pour lesquelles le solde résulte de l'écart entre recettes recouvrées et rôles émis qui correspondent aux dépenses du compte d'avances, la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) qui engendre un solde structurellement déficitaire du fait de l'activation de la garantie du droit à compensation (car le produit des fractions de TICPE affectées au financement du RSA reste inférieur au droit à compensation des départements) et enfin les impositions locales auto-liquidées, principalement la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) qui génère un solde structurellement positif en raison de l'accroissement tendanciel des recettes d'une année sur l'autre, alors que les dépenses correspondent aux encaissements de l'année précédente.

Source : réponse du Gouvernement au questionnaire du rapporteur général et réponse du ministère des finances au questionnaire budgétaire

La seule amélioration du solde budgétaire qui n'est pas de pure constatation provient donc du décret d'annulation du 9 juin 2015 de 700 millions d'euros. De façon désormais classique, ces annulations ont principalement porté sur les missions « Écologie » et « Recherche et enseignement supérieur », qui ont connu des annulations à hauteur respectivement de 93,3 millions d'euros (près de 14 % du total des annulations) et 84,4 millions d'euros (12,7 % du total des annulations).

EXAMEN DES ARTICLES

ARTICLE LIMINAIRE - Prévision de solde structurel et de solde effectif de l'ensemble des administrations publiques pour l'année 2015

. Commentaire : le présent article retrace la prévision de solde structurel et de solde effectif de l'ensemble des administrations publiques de l'année 2015.

Conformément à l'article 7 de la loi organique relative à la gouvernance et à la programmation des finances publiques68(*), le présent projet de loi de finances rectificative comporte un article liminaire qui retrace, dans un tableau synthétique, « l'état des prévisions de solde structurel et de solde effectif de l'ensemble des administrations publiques, avec l'indication des calculs permettant d'établir le passage de l'un à l'autre » (cf. tableau ci-après).

Tableau de synthèse de l'article liminaire

(en points de PIB)

 

Prévision d'exécution 2015

Solde structurel (1)

- 1,7

Solde conjoncturel (2)

- 2,0

Mesures exceptionnelles (3)

- 0,1

Solde effectif (1+2+3)

- 3,8

Source : article liminaire du projet de loi de finances rectificative pour 2015

Le présent article fait l'objet d'une analyse détaillée dans le cadre de l'exposé général du présent rapport.

Décision de la commission : sous réserve de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

PREMIÈRE PARTIE - CONDITIONS GÉNÉRALES DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER
TITRE PREMIER - DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES
ARTICLE 1er A (nouveau) - Apurement de la dette de l'État vis-à-vis de la sécurité sociale

. Commentaire : le présent article prévoit d'affecter 645,9 millions d'euros de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) à la sécurité sociale afin d'apurer la dette brute de l'État vis-à-vis de la sécurité sociale au 30 juin 2015.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article L. 139-2 du code de la sécurité sociale fixe un principe de neutralité des flux financiers entre l'État et la sécurité sociale, pour la trésorerie des régimes obligatoires de base.

Afin de vérifier le respect de ce principe, l'article LO. 111-10-1 du code de la sécurité sociale prévoit la transmission deux fois par an par le Gouvernement au Parlement d'« un état semestriel des sommes restant dues par l'État aux régimes obligatoires de base ». Celui-ci détaille, au sens de la comptabilité budgétaire, les dettes et créances réciproques entre l'État et les régimes obligatoires de base de sécurité sociale au 31 décembre et au 31 juin d'un exercice donné.

Ces états semestriels sont publiés dans l'annexe 6 au projet de loi de financement de la sécurité sociale et dans le bilan des relations financières entre l'État et la sécurité sociale, annexé à chaque projet de loi de finances initiale.

Selon ces documents, la dette nette de l'État vis-à-vis de la sécurité sociale s'élevait à 368,1 millions d'euros au 31 décembre 2014 et à 103,6 millions d'euros au 31 juin 2015.

Situation nette de l'État vis-à-vis de la sécurité sociale
au titre des exercices 2014 et antérieurs

(en millions d'euros)

Dispositif

Situation nette au 31/12/2014

Versements effectués entre le 01/01/2015 et le 30/06/2015

Situation nette au 30/06/2015

Prestations

407,1

264,6

142,5

Exonérations compensées par crédits budgétaires

322,7

-0,1

322,8

Exonérations compensées par recettes fiscales

-144,1

0,0

-144,1

Autres dispositifs

-72,6

0,0

-72,6

Subventions

-11,9

0,0

-11,9

Dispositifs résiduels

-133,1

0,0

-133,1

TOTAL

368,1

264,5

103,6

Note de lecture : les montants positifs désignent une dette de l'État, les montants négatifs une créance.

Source : annexe 6 au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2016

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

À l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté, en première lecture, avec l'avis favorable de la rapporteure générale du budget, Valérie Rabault, un amendement tendant à affecter 645,9 millions d'euros de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) à la sécurité sociale.

L'objet de cette affectation exceptionnelle de recettes est d'apurer la dette brute de l'État vis-à-vis de la sécurité sociale au 31 juin 2015. Le montant de 645,9 millions d'euros correspond à la somme de l'ensemble des créances de la sécurité sociale, sans tenir compte des créances de l'État à l'égard de la sécurité sociale dont le total s'élève à 542 millions d'euros.

Selon le secrétaire d'État au budget, Christian Eckert, cette opération est permise par la révision à la hausse, de 800 millions d'euros, des recettes de TVA pour l'année 2015.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Cette opération, permise par l'enregistrement de recettes supplémentaires de TVA au titre de l'année 2015, apparaît la bienvenue afin de respecter le principe de neutralité financière prévu à l'article L. 139-2 précité.

Compte tenu de cette affectation exceptionnelle de recettes - et sous réserve des nouvelles sommes dues au titre de la période allant du 1er juillet au 31 décembre 2015 - l'État aurait donc une créance nette vis-à-vis de la sécurité sociale d'environ 542 millions d'euros. Cette créance provient notamment des exonérations compensées par des recettes fiscales.

De façon réciproque, il serait souhaitable que les créances du régime général et de certains autres régimes obligatoires de base soient prochainement régularisées.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 1er (Art. 59 de la loi n° 2003-1311 du 30 décembre 2003 de finances pour 2004, art. 40 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014) - Compensation des transferts de compétences aux régions et aux départements sous la forme d'une part du produit de la taxe intérieure sur les produits énergétiques (TICPE)

. Commentaire : le présent article vise à ajuster les compensations de transferts de compétences aux régions et aux départements.

I. COMPENSATION VERSÉE AUX DÉPARTEMENTS AU TITRE DU TRANSFERT DU REVENU DE SOLIDARITÉ ACTIVE (RSA) DIT « SOCLE »

A. LE DROIT EXISTANT

La loi de finances pour 200469(*) prévoit que « les ressources attribuées au titre des transferts de compétences prévus par la loi n° 2003-1200 du 18 décembre 2003 portant décentralisation en matière de revenu minimum d'insertion et créant un revenu minimum d'activité sont équivalentes au montant des dépenses exécutées par l'État en 2003 au titre de l'allocation de revenu minimum d'insertion et de l'allocation de revenu de solidarité (...) et au montant des dépenses exécutées par les départements en 2004 au titre de l'allocation de revenu minimum d'activité. Ces ressources sont composées d'une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques. »

La loi de finances pour 201570(*) a modifié la répartition entre les départements, afin de prendre en compte la création de la métropole de Lyon : seule la part perçue par le département du Rhône a alors été modifiée, afin d'en faire bénéficier la métropole de Lyon nouvellement créée.

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le I du présent article prévoit de modifier la répartition pour « rectifier une erreur matérielle ».

C. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Toutefois, alors que le tableau prévu à l'article 26 de la loi de finances pour 2015 reconduisait les parts de TICPE perçues par les départements et ne modifiait que la ligne concernant le département du Rhône, afin de tenir compte de la création de la métropole de Lyon, le I du présent article modifie tous les pourcentages de TICPE perçus par les départements.

En effet, selon les informations recueillies pas votre rapporteur général, la répartition effective de TICPE en 2015 n'a pas tenu compte du tableau prévu à l'article 26 de la loi de finances pour 2015, car il ne correspondait pas aux compensations de transfert de compétences dues.

Ainsi, le I du présent article vise à légaliser une répartition contraire aux dispositions de la loi de finances votée par le Parlement.

Votre rapporteur général s'étonne de cette méthode consistant à faire voter la loi, à ne pas l'appliquer, puis à la mettre en conformité avec la pratique.

S'agissant en particulier des compensations de transferts de compétences, par le biais du versement de TICPE, les modalités de calcul sont complexes et les compensations effectives sont traditionnellement ajustées en cours de discussion budgétaire, voire en cours d'année, en fonction des données les plus récentes. Ces ajustements, en cours d'année, doivent être réservés à la prise en compte d'informations nouvelles et validées par le plus prochain projet de loi de finances rectificative.

II. COMPENSATION VERSÉE À MAYOTTE AU TITRE DU TRANSFERT DE L'AIDE SOCIALE À DESTINATION DES PERSONNES ÂGÉES ET HANDICAPÉES

L'ordonnance n° 2012-785 du 31 mai 2012 prévoit que « les dispositions qui confient au département de Mayotte la responsabilité de l'aide sociale à destination des personnes âgées et handicapées entrent en vigueur sous réserve de la compensation des charges en résultant dans les conditions fixées par la loi de finances »71(*).

La loi de finances pour 201472(*) a ainsi prévu que le montant versé à Mayotte, au titre de la compensation des « charges nouvelles liées aux aides sociales à destination des personnes âgées et des personnes handicapées (...) est calculé en fonction du nombre de bénéficiaires des allocations d'aide sociale facultative pour personnes âgées et personnes handicapées servies par le Département de Mayotte en 2013 et du montant moyen annuel de dépenses d'aide sociale obligatoire par habitant, hors dépenses d'allocation personnalisée pour l'autonomie (...) et de prestation de compensation (...), constaté en 2013 dans les quatre autres départements d'outre-mer ».

Le II du présent article prévoit qu'il est versé, en 2015, au département de Mayotte, un montant de 45 082 euros correspondant à l'ajustement de la compensation au titre des années 2014 et 2015, « car de nouvelles données ont permis d'actualiser la compensation provisionnelle due au titre du transfert de la compétence relative à l'aide sociale à destination des personnes âgées et handicapées »73(*).

Cet ajustement n'appelle pas de commentaire particulier.

III. ACTUALISATION DES COMPENSATIONS VERSÉES AUX RÉGIONS AU TITRE DE DIVERS TRANSFERTS DE COMPÉTENCES

A. LE DROIT EXISTANT

Les transferts de compétences aux régions, prévus par la loi relative aux libertés et responsabilités locales, qui accroissent leurs charges, « ouvrent droit à une compensation financière »74(*). Les ressources ainsi attribuées sont « équivalentes aux dépenses consacrées, à la date du transfert, par l'État, à l'exercice des compétences transférées, diminuées du montant des éventuelles réductions brutes de charges ou des augmentations de ressources entraînées par les transferts. (...) Les ressources attribuées aux régions et à la collectivité territoriale de Corse au titre de cette compensation sont composées d'une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques ».

En outre, aux termes de l'article L. 1614-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT), « toute charge nouvelle incombant aux collectivités territoriales du fait de la modification par l'État, par voie réglementaire, des règles relatives à l'exercice des compétences transférées, est compensée ».

Les régions sont chargées, depuis 200475(*), du fonctionnement et de l'équipement des instituts ou écoles de formation des aides-soignants, des auxiliaires de puériculture, des ambulanciers et des cadres de santé.

En outre, la loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (MAPTAM)76(*) a prévu que « l'État confie aux régions (...) à leur demande, tout ou partie de la gestion des programmes européens ».

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Selon les évaluations préalables, les modifications, opérées par voie réglementaire, des règles relatives au diplôme d'État d'infirmier à compter du 1er septembre 2010, ont donné lieu à des compensations contestées par les élus locaux : le montant de la compensation, fixé en année pleine à 13,8 millions d'euros, ne prenait pas en compte « les demandeurs d'emplois au motif qu'ils relevaient d'un financement facultatif des régions, exercé au titre de leur compétence de formation professionnelle, compensée financièrement par ailleurs ».

Par conséquent, le III du présent article consiste :

- d'une part, en une actualisation du montant de la compensation due par l'État, en 2015, en fonction des dépenses actualisées constatées sur les exercices 2012, 2013 et 2014 ;

- d'autre part, en une majoration du droit à compensation des régions de 1,7 million d'euros pour prendre en compte « les 3 087 demandeurs d'emploi qui étaient en réalité des étudiants poursuivant leurs études dans le cadre de leur formation initiale » - et ouvrait, à ce titre, droit à compensation.

Au total, le III procède à une majoration du droit à compensation au profit des régions de 6 millions d'euros et prévoit la répartition, entre les régions, de ces fractions pour 2015.

En outre, le IV prévoit le versement, en 2015, aux régions, de 8 460 194 euros, « correspondant à l'ajustement, au titre des années 2010 à 2014, de la compensation des charges nettes obligatoires résultant de la réforme du diplôme d'État d'infirmier à compter du 1er septembre 2010 ».

De la même manière, le V prévoit le versement, en 2015, de 3,5 millions d'euros aux régions « correspondant à la compensation des transferts définitifs des services et parties de services chargés de la gestion des programmes européens à compter du 1er juillet 2015 » : la loi de finances initiale pour 2015 a prévu une compensation des charges de fonctionnement correspondant à la moyenne des dépenses actualisées sur une période de trois ans, soit entre 2011 et 2013. Or le transfert effectif a été réalisé à compter du 1er janvier 2015, et il convient par conséquent d'ajuster les dotations de sorte qu'elles soient évaluées sur la période 2012 à 2014.

Le tableau du VI précise la répartition des montants à verser à chaque région au titre du IV et du V.

C. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'amendement présenté par le Gouvernement et adopté par l'Assemblée nationale modifie :

- le montant prévu s'agissant de la compensation des transferts des services chargés de la gestion des programmes européens : au lieu de 3,5 millions d'euros, ce sont 3,3 millions d'euros qui seraient versés aux régions - le tableau du VI est modifié en conséquence ;

- les fractions de tarif de TICPE prévues au III sont majorées de 340 716 euros : cette somme correspond, selon l'objet de l'amendement n° 671 du Gouvernement, « à l'ajustement de la compensation allouée à la région Pays de la Loire au titre du transfert de compétence de l'institut technique européen des métiers de la musique (ITEMM du Mans) au 1er janvier 2015 ».

Le Gouvernement a également procédé, par voie d'amendements (à l'article 4) à la minoration des crédits de sept missions77(*) pour prendre en compte les compensations opérées par l'affectation d'une part de TICPE.

D. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission n'est pas opposée à ces dispositions.

IV. COMPENSATION AUX RÉGIONS DU TRANSFERT DE LA PRIME D'APPRENTISSAGE

A. LE DROIT EXISTANT

La loi de finances pour 201478(*) a prévu que les contrats d'apprentissage conclus dans les entreprises de moins de onze salariés ouvrent droit à une prime versée par la région à l'employeur.

Selon le III de l'article 140 de la loi précitée, la prise en charge de cette prime « fait l'objet d'une compensation de la part de l'État. Le montant de cette compensation est déterminé en fonction du nombre d'apprentis ayant conclu un contrat d'apprentissage dans les établissements de la région au 31 décembre 2013 et d'un montant de 1 000 euros par apprenti et par année de formation. Toutefois, à titre transitoire, pour les années 2014, 2015 et 2016, le montant total de la compensation versée par l'État aux régions et à la collectivité territoriale de Corse est égal, respectivement, à 2 %, 60 % et 96 % du montant » calculé.

Par conséquent, l'article 40 de ladite loi de finances prévoyait qu'à partir de 2014, la compensation prévue soit assurée par des dotations budgétaires et par une part des produits de la TICPE.

La loi de finances pour 201579(*) a fixé la fraction du tarif de TICPE nécessaire ainsi que la répartition, entre les régions, en fonction du nombre d'apprentis.

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le VII du présent article modifie le tarif de TICPE affecté et prévoit qu'à partir de 2015, la compensation est composée uniquement de TICPE (et non plus de TICPE et d'une dotation budgétaire). Selon les évaluations préalables, cette disposition permet « une harmonisation des modalités de compensation des mesures liées à la formation professionnelle et à l'apprentissage (par voie fiscale) et poursuit un objectif de plus grande transparence et lisibilité ».

Il en résulte, selon les évaluations préalables, une minoration des recettes de TICPE de l'État de 23 millions d'euros.

C. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances n'est pas opposée à ce nouveau mode de financement.

V. AJUSTEMENT DE LA COMPENSATION DES DÉPARTEMENTS AU TITRE DE LA PRISE EN CHARGE DES DÉPENSES D'ACTION SOCIALE DE PERSONNELS TRANSFÉRÉS

A. LE DROIT EXISTANT

La loi de finances pour 200580(*) a prévu que certaines compétences transférées aux départements en 2004 sont compensés par l'attribution d'une part de TICPE et de taxe sur les contrats d'assurance (TSCA).

B. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'amendement du Gouvernement adopté par l'Assemblée nationale a également ajouté un nouveau paragraphe (II bis) qui, selon son objet, « majore à hauteur de 2 511 euros les fractions de tarif de TICPE affectées aux départements » : « cette majoration correspond à l'ajustement de la compensation allouée à certains départements au titre de la prise en charge des dépenses d'action sociale des ouvriers des parcs et ateliers (OPA) des services supports des parcs de l'équipement transférés au 1er janvier 2010 et au 1er janvier 2011 ».

En réalité, l'amendement diminue les fractions de tarif de la TICPE (de 1,739 euro à 1,737 euro par hectolitre s'agissant des supercarburants sans plomb et de 1,230 euro à 1,229 euro par hectolitre s'agissant du gazole représentant un point éclair inférieur à 120° C), alors que ces fractions doivent demeurer inchangées ; il convient de modifier uniquement le tableau de répartition entre départements (prévu au II quater).

Enfin, l'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement (créant un nouveau II ter) qui prévoit de prélever 330 euros au département de l'Eure, « correspondant à l'ajustement, au titre des années 2012 à 2014, de la compensation des dépenses d'action sociale résultant du transfert des personnels du ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie qui participent à l'exercice des compétences transférées au 1er janvier 2011 » dans le cadre de la loi de 2009 relative au transfert aux départements des parcs de l'équipement.

C. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances vous propose d'adopter un amendement pour rectifier une erreur dans la fraction de tarif de TICPE attribuée aux départements, afin d'assurer la compensation qui leur est due.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 1er bis (nouveau) - Affectation à certaines collectivités territoriales de sommes versées par la société d'autoroutes ESCOTA à l'État

. Commentaire : le présent article prévoit d'affecter 37,715 millions d'euros sur la somme de 162,9 millions d'euros versée par la société d'autoroutes ESCOTA au titre de l'apport par l'État de la section Toulon Ouest - Benoît Malon de l'autoroute A50 et de la section Benoît Malon - Pierreronde de l'autoroute A57 au profit de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur, du département du Var et de la communauté d'agglomération de Toulon Provence Méditerranée

I. LE DROIT EXISTANT

Fondée en 1956, la société des autoroutes Esterel, Côte D'Azur, Provence, Alpes (ESCOTA) est depuis 2006 une filiale de Vinci Autoroutes.

Elle gère actuellement 459 kilomètres d'autoroutes :

- l'A8 d'Aix-en-Provence à Menton, ainsi que son annexe l'A500 (bretelle de Monaco) ;

- l'A50 d'Aubagne à Toulon ;

- l'A51 de Venelles à Tallard ;

- l'A52 de La Barque à Aubagne ;

- l'A57 de La Farlède au Luc ;

- et l'A520 au nord d'Aubagne vers la nationale 560.

Son cahier des charges a été modifié dans le cadre des négociations liées au plan de relance autoroutier.

Le plan de relance autoroutier

Le plan de relance autoroutier prévoit la réalisation par les principales sociétés concessionnaires d'une vingtaine d'opérations à leur charge exclusive, pour un montant de 3,27 milliards d'euros. Elles sont réalisées en contrepartie d'un allongement de la durée des concessions de 2,5 années en moyenne, autorisé par la Commission européenne le 29 octobre 2014. Cette validation a été obtenue après de nombreux échanges, la Commission européenne s'étant assurée notamment avec les services de l'État de l'absence de toute surcompensation.

Les opérations du plan de relance visent à assurer la modernisation du réseau autoroutier français. Parmi ces opérations, on retrouve entre autres la réalisation des raccordements d'extrémités sur la RCEA et la RN42 entre Saint-Omer et Boulogne-sur-Mer, la mise à 2x3 voies de l'A13 entre Pont Évêque et Dozulé, l'aménagement à 2x3 voies de l'A63 entre Ondres et Saint-Geours-de-Maremne, le complément de l'échangeur de Bailly-Romainvilliers sur l'A4, l'achèvement de l'itinéraire autoroutier A50-A57 à Toulon ou encore la sécurisation des tunnels de l'A14 à l'ouest de Paris. Il comprend également de nombreuses opérations de mise aux normes environnementales.

Le plan de relance autoroutier pourrait permettre, selon le Gouvernement, la création de près de 10 000 emplois directs et indirects sur la durée des travaux. Les sociétés d'autoroutes se sont engagées à ce que 55 % des travaux soient réalisés par des PME et PMI non liées aux groupes autoroutiers.

Les sociétés concessionnaires se sont engagées à verser 1 milliard d'euros à l'État pour le financement des infrastructures de transport dans le cadre du protocole d'accord conclu le 9 avril 2015, dont 500 millions d'euros au cours des trois prochaines années. Les sociétés d'autoroutes mettront également en oeuvre des mesures commerciales ciblées ainsi que des mesures d'accompagnement visant à encourager les modes innovants et la mobilité durable tels que le covoiturage, les véhicules électriques et les autocars longue distance.

Enfin, un plan d'investissement de 100 millions d'euros pour 150 chantiers est actuellement mis en oeuvre pour des opérations de rénovation des routes nationales et la loi du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques a introduit davantage de transparence et de régulation dans la fixation des péages, la passation des marchés et les contrats existant entre l'État et les sociétés d'autoroute.

Source : ministère des transports

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article est issu d'un amendement présenté par le Gouvernement et adopté par l'Assemblée nationale malgré l'avis défavorable de la rapporteure générale de la commission des finances, qui a indiqué n'avoir reçu ledit amendement qu'une heure avant son passage en séance publique.

En vertu des modifications apportées au cahier des charges annexé à la convention de concession passée entre l'État et la société ESCOTA qui ont été approuvées par le décret du 21 août 201581(*), la société ESCOTA a dû verser un montant de 162,9 millions d'euros à l'État afin de compenser l'apport par l'État de la section Toulon Ouest - Benoît Malon de l'autoroute A50, y compris les deux tubes du tunnel, et de la section Benoît Malon - Pierreronde de l'autoroute A57.

Le présent article 1er bis vise à préciser l'utilisation de ces 162,9 millions d'euros perçus par l'État au cours de l'exercice budgétaire 2015 et qui ont été inscrits à ce stade sur un compte d'imputation provisoire.

Dans cette perspective, il prélève 37,715 millions euros sur cette somme de 162,9 millions d'euros pour les affecter à la région Provence-Alpes-Côte d'Azur, au département du Var et à la communauté d'agglomération de Toulon Provence Méditerranée suivant la clef de répartition suivante :

- 13 millions d'euros pour la région Provence-Alpes-Côte d'Azur ;

- 14,715 millions d'euros pour le département du Var ;

- 10 millions d'euros pour la communauté d'agglomération Toulon Provence Méditerranée.

Il s'agit de compenser, par le versement de ces sommes proportionnelles à leurs participations respectives, les financements apportés via des fonds de concours par ces trois collectivités territoriales pour les travaux du tunnel de Toulon, avant son inclusion dans l'assiette de la société ESCOTA.

Les sommes restantes sont affectées au budget de l'État, maître de l'ouvrage et principal financeur de ces travaux.

Plusieurs députés s'étonnant de voir figurer une telle disposition dans un projet de loi de finances rectificative, le secrétaire d'État chargé du budget a donné les précisions suivantes : « on n'a pas besoin d'un article de loi pour encaisser les 169 millions d'euros puisqu'ils ont fait l'objet d'un décret le 21 août 2015. Ils sont versés en échange d'un apport d'une infrastructure à la société. Il n'y a pas eu de changement de la durée ou de la nature du contrat. C'est simplement une commodité pour pouvoir affecter immédiatement 37,715 millions d'euros aux trois collectivités concernées. Sinon, nous aurions dû encaisser la totalité de la somme et prévoir des crédits au budget des transports pour les reverser aux trois collectivités, ce qui aurait augmenté artificiellement la dépense. Nous préférons donc procéder de la sorte ».

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général est favorable à cet article 1er bis qui vient affecter une partie des sommes versées par la société ESCOTA à l'État aux collectivités territoriales qui avaient participé au financement du tunnel de Toulon.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 2 - Prélèvement sur le fonds de roulement du Fonds national de gestion des risques en agriculture (FNGRA)

. Commentaire : le présent article vise à prélever 255 millions d'euros sur le fonds de roulement du Fonds national de gestion des risques en agriculture (FNGRA).

I. LE DROIT EXISTANT

La loi n° 64-706 du 10 juillet 1964 organisant un régime de garantie contre les calamités agricoles a créé le fonds national de garantie des calamités agricoles (FNGCA), devenu le Fonds national de gestion des risques en agriculture (FNGRA) suite à la loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche (LMAP) du 27 juillet 2010.

Il s'agit d'un régime de garantie face à des risques non assurables82(*) causant des pertes qu'il s'agisse de calamités agricoles83(*), de maladies animales ou végétales ou, plus généralement, d'un incident environnemental. Le FNGRA a également participé jusqu'en 2015 au développement de l'assurance contre les dommages causés aux exploitations agricoles (« assurance récolte ») en aidant financièrement les agriculteurs qui souscrivent des contrats d'assurance contre certains risques agricoles.

Son financement repose sur des ressources publiques aux termes de l'article L. 361-2 du code rural et de la pêche maritime. En effet, selon ce dernier, les ressources du FNGRA sont constituées d'une contribution additionnelle, dont le taux est fixé à 11 %, aux primes ou cotisations afférentes aux conventions d'assurance84(*) et d'une subvention du budget général de l'État.

Le FNGRA est constitué de trois sections qui correspondent chacune à une mission spécifique. Sa première section vise l'indemnisation des pertes économiques liées à l'apparition d'un foyer de maladie animale ou végétale ou d'un incident environnemental par des fonds de mutualisation agréés85(*). La deuxième section du FNGRA contribue, par la prise en charge partielle des primes d'assurance, à la diffusion des produits d'assurance contre les dommages causés aux exploitations agricoles86(*). Enfin, la troisième section est directement dédiée à l'indemnisation des calamités agricoles.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le dispositif proposé consiste à prélever 255 millions d'euros sur le fonds de roulement du FNGRA.

Il doit être mis en relation avec les dispositions de l'article 14 du projet de loi de finances initiale pour 2016 qui propose le rééquilibrage des ressources du fonds au regard de ses dépenses, à travers une diminution de moitié du taux de la contribution additionnelle affectée au fonds, ce qui permettra de fixer le niveau des ressources du fonds à 60 millions d'euros par an à partir de 2016. Ce montant de 60 millions d'euros correspond au niveau moyen annuel des indemnisations financées par le FNGRA au titre des calamités agricoles, hors crise exceptionnelle de nature systémique87(*).

Cette disposition d'allègement des charges fiscales pesant sur les agriculteurs opérée par le projet de loi de finances initiale pour 2016 est donc corrélée à un prélèvement sur les ressources du fonds appelé, lui, par le présent article.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général approuve le dispositif proposé par le présent article car il permet, dans un cadre particulièrement contraint pour nos finances publiques, de mobiliser la trésorerie du FNGRA sans remettre en question l'exercice de ses missions ni porter atteinte à sa capacité d'intervention.

Comme le précise le Gouvernement dans l'évaluation préalable de l'article, « cette mesure s'intègre à une dynamique plus générale de participation, à hauteur de leur capacité contributive, des différentes catégories des administrations publiques à l'effort de rétablissement des comptes publics ». Il s'agit donc de mobiliser la trésorerie inutilisée des agences ou structures placées sous la tutelle de l'État de manière à contribuer au rétablissement de l'équilibre des comptes publics.

Le présent article vise à tirer les conséquences pour le FNGRA de cette démarche générale de bonne gestion appelée de ses voeux par votre rapporteur général. Ce dernier souligne, en outre, que le FNGRA n'aura plus à compter de 2016 à financer la prise en charge partielle des primes d'assurance. En effet, à partir du 1er janvier 2016, sous l'effet des nouvelles règles de la PAC, cette prise en charge incombera au budget de l'Union européenne.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 3 (Art. L. 121-6, L. 121-8, L. 121-9, L. 121-16, L. 121-19, L. 121-19-1, L. 121-26, L.  121-27, L ; 121-28, L. 121-28-1, L. 121-32, L ; 121-35, L. 121-36, L ; 121-37, L.  121-38, L. 121-41, L. 121-10 à L. 121-15, L. 121-17, L. 121-18, L. 121-20 à L. 121-23, L. 121-25, L. 121-39, L. 121-40, L. 121-42, L. 121-43, L. 122-5, L. 123-2, L.  124-4 du code de l'énergie, art. 238 bis HW du code général des impôts, art. L.  135 N du livre des procédures fiscales) - Création du compte d'affectation spéciale « Transition énergétique »

. Commentaire : le présent article vise à créer un compte d'affectation spéciale retraçant les dépenses dédiées au financement de la transition énergétique, et qui serait notamment alimenté par la taxe intérieure sur la consommation finale d'électricité qui a vocation à remplacer la CSPE dans le cadre de la réforme de la fiscalité énergétique proposée par le Gouvernement.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA CONTRIBUTION AU SERVICE PUBLIC DE L'ÉLECTRICITÉ (CSPE)

1. Une imposition de toutes natures qui finance un champ de dépenses large et hétéroclite

La contribution au service public de l'électricité (CSPE), créée en 200388(*), est une imposition de toutes natures89(*) au statut très particulier, définie aux articles L. 121-6 à L. 121-28 du code de l'énergie.

Aux termes de l'article L. 121-10 de ce code, elle vise à compenser, au profit des opérateurs qui les supportent, les charges imputables aux missions de service public de l'électricité, elles-mêmes définies aux articles L. 121-7 et L. 121-8.

Ces charges sont les suivantes :

- les surcoûts qui résultent de la mise en oeuvre des obligations d'achat pesant sur EDF ou, dans leur zone de desserte, sur les entreprises locales de distribution, pour des productions de certaines filières (sources d'énergie renouvelable ou cogénération) ;

- des coûts spécifiques au sein des zones interconnectées au réseau métropolitain continental (essentiellement la Corse et les départements d'outre-mer) pour certains coûts de production non couverts par les dispositions précédentes, pour le stockage de l'électricité ou pour harmoniser le coût de l'électricité entre les consommateurs de ces zones et ceux résidant sur le territoire métropolitain continental ;

- les pertes de recettes et les coûts supportés par les opérateurs en raison de la mise en oeuvre du tarif de première nécessité de l'électricité ;

- et une partie des coûts supportés par ces mêmes fournisseurs au titre de leur participation au fonds de solidarité pour le logement ;

- le complément de rémunération qui a vocation à se substituer à l'obligation d'achat, en application de la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte ;

- pour les ménages en situation de précarité énergétique, le chèque énergie qui remplacera les tarifs sociaux de l'électricité et du gaz ;

- les appels d'offres incitant au développement des effacements de consommation. L'annexe du présent projet de loi de finances rectificative rappelle que « les effacements de consommation d'électricité représentent des moyens efficaces et respectueux de l'environnement pour répondre notamment à la pointe de consommation constatée en hiver, en évitant la construction de moyens de pointe émetteurs de CO2 ».

Par ailleurs, en vertu de l'article L. 122-5 du code de l'énergie, le budget du médiateur de l'énergie est assuré, pour moitié, par une part de la CSPE90(*).

Enfin, le produit de cette dernière finance également les frais exposés par la Caisse des dépôts et consignations pour la gestion de la CSPE ainsi que les éventuels intérêts de retard dus aux opérateurs en cas d'insuffisance de la contribution une année donnée91(*).

2. Une imposition dont le montant a fortement augmenté depuis sa création

Le montant de la CSPE est calculé au prorata de la quantité d'électricité consommée92(*).

Aux termes de l'article L. 121-13 du code de l'énergie, le montant de la contribution applicable à chaque kilowattheure est calculé de sorte que les contributions couvrent l'ensemble des charges précédemment énumérées.

Le ministre chargé de l'énergie fixe chaque année ce montant par un arrêté pris sur proposition de la Commission de régulation de l'énergie (CRE), le régulateur sectoriel.

À défaut d'arrêté fixant le montant de la contribution due pour une année donnée avant le 31 décembre de l'année précédente, le montant proposé par la CRE entre en vigueur le 1er janvier, dans la limite cependant d'une augmentation de 0,003 euro par kilowattheure (c'est-à-dire 3 euros par mégawattheure - MWh) par rapport au montant applicable avant cette date.

Ainsi, le niveau de la CSPE pour 2015 s'établit à 19,50 euros/MWh.

Toutefois, l'imposition est plafonnée :

en valeur absolue93(*), à 627 783 euros en 2015. Ce plafond est actualisé chaque année dans une proportion égale à celle de l'évolution du montant de la CSPE, dans la limite d'une augmentation de 5 % ;

et pour toute société industrielle consommant plus de 7  gigawattheures d'électricité par an, à 0,5 % de sa valeur ajoutée94(*).

Le recouvrement de la CSPE suit les modalités suivantes :

- pour les consommateurs finals ayant exercé leur droit de choisir librement leur fournisseur et alimentés par l'intermédiaire du réseau public de transport ou par un réseau public de distribution, par l'opérateur en charge de la gestion du réseau auquel ces consommateurs sont raccordés sous la forme d'un prélèvement additionnel aux tarifs d'utilisation des réseaux ;

- pour les consommateurs finals qui n'ont pas exercé leur droit de choisir leur fournisseur, par l'organisme chargé de la fourniture d'électricité qui les alimente, sous la forme d'un prélèvement additionnel aux tarifs réglementés de vente d'électricité.

Le montant de la contribution est liquidé par l'opérateur ou par l'organisme en fonction de la quantité d'électricité livrée au contributeur qui l'acquitte lors du règlement de sa facture d'électricité ou d'utilisation des réseaux.

Les contributions effectivement recouvrées sont reversées aux opérateurs qui supportent les charges de service public par l'intermédiaire de la Caisse des dépôts et consignations. Celle-ci reverse quatre fois par an aux opérateurs qui supportent les charges résultant des missions de service public susmentionnées ainsi qu'aux opérateurs d'effacement. Elle verse, enfin, au médiateur national de l'énergie une somme égale au montant de son budget le 1er janvier de chaque année.

Le montant des charges compensées par la CSPE a fortement augmenté depuis 2010, alourdissant d'autant la facture d'électricité du consommateur. Le tableau ci-après présente les différents types de charges qu'elle couvre.

Évolution et répartition des charges financées par la CSPE95(*)

(en millions d'euros)

Année

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015*

2016*

Énergies renouvelables

559,9

754,6

1 464,0

2 673,4

3 156,1

3 749,1

4 041,4

4 720,1

Cogénération : contrat d'achats hors ENR (dont complément de rémunération)

1 002,2

867,7

838,5

766,1

554,1

480,8

465,0

618,6

Péréquation tarifaire

1 033,2

969,8

1 198,3

1 296,7

1 422,1

1 584,0

1 484,3

1 375,1

Dispositifs sociaux

66,3

61,7

68,5

93,8

133,4

223,0

350,2

321,0

Total

2 661,6

2 653,8

3 569,2

4 830,1

5 265,7

6 037,0

6 340,9

7 034,8

*Prévisions

Source : Commission de régulation de l'énergie (CRE)

Évolution de la contribution unitaire appliquée entre 2009 et 2015

(en euros/MWh)

Année

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Contribution unitaire appliquée

4,5

4,5

7,5 à partir du 1er janvier puis 9

9 puis 10,5 au 1er juillet 2012

13,5

16,5

19,5

Source : ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie (MEDDE)

Évolution du produit global de la CSPE en année pleine de 2014 à 2016

(en milliards d'euros)

Année

Exécution 2014

Prévision 2015

Prévision 2016

Produit

5,6

7,1

8,2

Évolution n/n-1

/

+ 26,8 %

+ 15,5 %

Source : annexe Voies et Moyens, tome I, au projet de loi de finances pour 2015

3. La problématique du déficit de compensation à l'égard d'EDF

Selon les dispositions de l'article L. 121-6 du code de l'énergie, les charges imputables aux missions de service public assignées aux opérateurs électriques définies aux articles L. 121-7 et L. 128 du code de l'énergie leur sont intégralement compensées.

Or, comme indiqué précédemment, les charges financées par la CSPE se sont avérées très dynamique depuis dix ans, particulièrement en raison de la progression des charges relatives au développement des énergies renouvelables. Ainsi, leur part dans le total des charges de CSPE est passée de 10 % en 2003 (200 millions d'euros de charges), à 67 % en prévision pour 2016 (4,7 milliards d'euros de charges).

Les modalités actuelles de fixation de la CSPE ont été définies, dans leur principe, par l'article 37 de la loi de finances pour 201196(*).

Désormais, c'est la CRE, autorité administrative qui constate le montant des charges à financer puis fixe en conséquence le montant de la contribution, dans la limite du niveau de hausse précédemment mentionné97(*).

Auparavant, l'évolution de la contribution était conditionnée à la prise d'un arrêté par le ministre chargé de l'énergie. Mais la carence ministérielle constatée de 2006 à 2010 a abouti à creuser, au fil du temps, un déficit de compensation à l'égard d'EDF98(*), le montant de la CSPE ne s'avérant pas suffisant pour financer l'ensemble des charges, en lien avec le dynamisme du développement des énergies renouvelables.

De même, entre 2009 et 2014, les recettes de CSPE n'ont pas pu couvrir en intégralité les charges.

Le déficit d'une année étant reportable, cette carence s'est traduite par le creusement d'une dette de plus en plus importante au fil des ans, qui est passée de 568 millions d'euros en 2008 à 5,471 milliards d'euros à la fin de l'année 2014 (+ 863,2 %).

D'après les estimations de la CRE99(*), la dette à l'égard d'EDF devrait cependant diminuer en 2015 et 2016, atteignant des montants respectifs de 4,9 milliards d'euros et 3,4 milliards d'euros, en raison d'une compensation supérieure aux charges de service public supportées.

Un accord a été trouvé entre l'État et l'entreprise publique en janvier 2013 afin de préciser les modalités d'apurement de ce passif. Dans ce cadre, le Gouvernement s'est engagé à solder le déficit de compensation d'EDF d'ici au 31 décembre 2018, et à compenser les coûts de portage de ce passif engagés par EDF au fil des années.

L'article 59 de la loi de finances rectificative pour 2013100(*), traduction législative de cet accord, précise la rémunération des sommes engagées par l'entreprise afin de financer le déficit de CSPE précédemment décrit.

Il prévoit ainsi que la compensation due à EDF au titre de l'article L. 121-10 du code de l'énergie est exceptionnellement majorée d'un montant fixé par arrêté des ministres chargés de l'énergie et du budget et correspondant aux coûts de portage engendrés par le retard de compensation des charges imputables aux missions de service public supportées jusqu'au 31 décembre 2012101(*).

La majoration de compensation en résultant s'est élevée, au total, à 627 millions d'euros102(*), soit un peu moins de 9 % du montant des charges de service public d'électricité prévisionnelles pour l'année 2013 établi par la CRE (7,2 milliards d'euros), ce qui représente une somme de l'ordre de 1,60 euro par mégawattheure en termes de contribution unitaire pour le consommateur.

En outre, cet article prévoit, pour l'avenir, un mécanisme pérenne de valorisation des trop-perçus ou des déficits subis par les opérateurs.

Il dispose ainsi que, pour les opérateurs soumis à des charges imputables aux missions de service public définies aux articles L. 121-7 et L.  121-8 du code de l'énergie, si le montant de la compensation des charges effectivement perçu est inférieur (ou supérieur) au montant constaté des charges subies, il en résulte une charge (ou un produit) qui porte intérêt à un taux fixé par décret.

4. Un régime actuel qui n'est pas satisfaisant au regard de l'impératif démocratique et de sa fragilité juridique par rapport au droit communautaire

Les modalités de gestion et de contrôle de la CSPE ne sont pas proportionnées aux enjeux de cet impôt, dont le rendement a plus que quadruplé en dix ans.

Comme a déjà eu l'occasion de le souligner votre commission des finances au moment de l'examen du projet de loi relatif à la transition énergétique pour la croissance verte,103(*) le régime actuel de la CSPE pose deux problèmes majeurs :

- d'une part, d'un point de vue démocratique, il est difficilement acceptable que la détermination du taux d'une imposition dont le produit a déjà dépassé, en 2014, celui de l'impôt de solidarité sur la fortune, échappe totalement au vote du Parlement, à qui il revient pourtant de déterminer l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures, en application de l'article 34 de la Constitution.

Pour ce qui est du contrôle, la création d'un comité de gestion de la CSPE par l'article 178 de la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte104(*) ne peut être considérée que comme un palliatif au regard des dispositions de l'article 14 de la Constitution de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen aux termes desquelles « tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée ».

Le comité de gestion de la CSPE

Le comité de gestion de la contribution au service public de l'électricité a pour mission le suivi et l'analyse prospective :

1° de l'ensemble des coûts couverts par la CSPE ;

2° de la CSPE. À ce titre :

a) il assure un suivi semestriel des engagements pluriannuels pris au titre des coûts couverts par la CSPE, en particulier dans le cadre des contrats cités aux articles L. 314-1 et L. 314-8 et des appels d'offres prévus aux articles L. 271-4 et L. 311-10 ;

b) il estime, tous les ans, au regard du cadre réglementaire et du comportement des acteurs, l'évolution prévisible de ces engagements sur une période de cinq ans ;

c) il assurer le suivi de la CSPE et établit, au moins une fois par an, des scénarios d'évolution de la contribution à moyen terme sur la soutenabilité desquels il émet un avis, et ce pour les différentes catégories de consommateurs ;

d) il donne un avis préalable sur le volet de l'étude d'impact mentionnée au dernier aliéna de l'article L. 141-3, consacré aux charges couvertes par la CSPE ;

e) il peut être saisi par les ministres chargés de l'énergie, de l'outre-mer, de l'économie ou du budget de toute question relative à ces sujets.

Le comité a le droit d'accès, quel qu'en soit le support, à la comptabilité des entreprises exerçant une activité dans le secteur de l'électricité ainsi qu'aux informations économiques, financières et sociales nécessaires à l'exercice de sa mission. Le comité préserve la confidentialité des informations qui lui sont communiquées.

Un décret précise la composition de ce comité, les modalités de désignation de ses membres, les modalités de son fonctionnement ainsi que l'autorité à laquelle il est rattaché.

Source : article 178 de la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte

- d'autre part, du point de vue juridique, la compatibilité de la CSPE avec le droit communautaire est discutable. En effet, cette imposition est devenue un véritable fourre-tout, où coexistent, en dehors du budget de l'État (et donc, bien souvent, en-dehors du contrôle et de l'arbitrage du Parlement), des dépenses de tous types : les surcoûts des énergies renouvelables, mais aussi d'autres filières (cogénération, voire centrales à gaz construites à l'issue d'appels d'offres...), la prime d'effacement, des aides sociales (tarifs de première nécessité), de l'aménagement du territoire (zones non interconnectées), et même du financement d'administration (médiateur de l'énergie).

Plus généralement, il convient de relever que les régimes d'aides et d'exonérations n'ont pas tous été notifiés à la Commission européenne, notamment en ce qui concerne les dispositifs les plus anciens. Cette question est loin d'être anecdotique, puisque le montant des aides que la Commission pourrait estimer excessive atteint plusieurs milliards d'euros.

En outre, cette situation a entraîné un contentieux de masse, à travers 53 000 demandes de remboursement de CSPE au motif qu'elle financerait des aides illégales non notifiées, ainsi que l'ouverture d'une enquête de la Commission européenne sur les plafonnements et exonérations de CSPE en faveur des industriels qui constitueraient des aides d'État non notifiées.

On a donc fini par créer un véritable « para-budget » de l'énergie, de plusieurs milliards d'euros, sous le seul regard d'un régulateur (la CRE) n'ayant aucun pouvoir budgétaire. Cette situation n'est pas saine et il convient d'en sortir.

Cela s'impose d'autant plus que ces financements multiples semblent contrevenir au droit communautaire, puisque la directive de 2008 sur les accises n'autorise les autres taxes sur l'électricité que si elles poursuivent des « fins spécifiques ». Or plus les charges à financer par la CSPE se multiplient, plus celle-ci poursuit une finalité budgétaire, c'est-à-dire non spécifique. Il importe donc de se prémunir au plus vite d'un tel risque, en réformant la CSPE.

C'est la raison pour laquelle la commission des finances du Sénat a proposé, dans le cadre de l'examen du projet de loi sur la transition énergétique pour la croissance verte, une refondation de cette imposition, adoptée en première lecture par le Sénat, puis supprimée en nouvelle lecture par l'Assemblée nationale.

B. LE FINANCEMENT DES CHARGES LIÉES AUX MISSIONS DE SERVICE PUBLIC DU GAZ

1. La contribution au tarif spécial de solidarité du gaz (CTSSG)

La contribution pour le tarif spécial de solidarité, fixée pour 2015 à 0,2 euro par MWh, finance aujourd'hui le tarif social sur le gaz naturel.

Aux termes de l'article L. 121-35 du code de l'énergie, les charges imputables aux obligations de service public portant sur la fourniture de gaz naturel sont compensées.

Ces charges comprennent :

1° les pertes de recettes et les coûts supportés par les fournisseurs de gaz naturel en raison de la mise en oeuvre du tarif spécial de solidarité mentionné à l'article L. 445-5 du code de l'énergie, ainsi qu'une part des dépenses et des frais de gestion supportés par l'Agence de services et de paiement (ASP) ;

2° les coûts supportés par les fournisseurs de gaz naturel en raison de la mise en oeuvre du dispositif institué en faveur des personnes en situation de précarité mentionné à l'article L. 445-6 du même code, dans la limite d'un montant unitaire maximal par ménage fixé par un arrêté du ministre chargé de l'énergie.

Aux termes de l'article L. 121-37 du code de l'énergie, la compensation de ces charges, au profit des opérateurs qui les supportent, est assurée par des contributions dues par les fournisseurs de gaz naturel.
Le montant de ces contributions est calculé au prorata de la quantité de gaz naturel vendue par ces fournisseurs aux consommateurs finals.

La Caisse des dépôts et consignations verse, chaque année, à l'ASP, les parts de ces contributions arrêtées par les ministres chargés de l'énergie et du budget, conformément à l'article L. 124-4 du code de l'énergie.

Tarif unitaire de la CTSSG

(en euros/MWh)

Année

2008

2006

2010

2011

2012

2013

2014*

2015*

Tarif de la CTSSG

0,026

0,089

0,045

0,045

0,045

0,1

0,2

0,2

*Prévision

Source : Commission de régulation de l'énergie

En 2014, le rendement de la CTSSG s'est élevé à environ 87 millions d'euros. Il devrait atteindre 99 millions d'euros en 2015.

Il convient de relever qu'il n'y a pas de déficit de compensation au titre de ce mécanisme. Au contraire, le compte de la CDC affiche un excédent de 14 millions d'euros105(*).

2. La contribution biométhane

La contribution biométhane couvre l'écart entre le prix payé par le fournisseur au producteur de biométhane et le prix du gaz naturel sur le marché de gros.

Aux termes de l'article L. 121-43 du code de l'énergie, les charges imputables aux obligations de service public assignées aux fournisseurs de gaz naturel au titre de l'obligation d'achat de biogaz sont compensées. Elles comprennent le surcoût de l'achat du biogaz par rapport au coût d'approvisionnement en gaz naturel.

La compensation de ces charges, au profit des opérateurs qui les supportent, est assurée par des contributions dues par les fournisseurs de gaz naturel. Le montant de ces contributions est calculé au prorata de la quantité de gaz naturel vendue par ces fournisseurs aux consommateurs finals.

Ces compensations sont recouvrées selon les mêmes modalités que celles prévues pour la compensation des charges résultant des obligations de service public au titre de la fourniture de gaz naturel.

S'agissant de son tarif et de son rendement, l'évaluation préalable indique que « cette contribution est aujourd'hui faible (0,0153 euro par MWh) mais est appelée à croître significativement avec l'augmentation des charges tout en restant inférieure à 1 euro par mégawattheure ».

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LA CRÉATION D'UN COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE DÉDIÉ AU FINANCEMENT DE LA TRANSITION ÉNERGÉTIQUE

Le présent article prévoit la création d'un compte d'affectation spéciale « Transition énergétique » qui retrace les dépenses de soutien aux énergies renouvelables, ainsi que le déficit de compensation accumulé au cours des années auprès d'EDF (I).

Le nouveau CAS retrace, en recettes :

- le produit de la taxe intérieure sur la consommation finale d'électricité (TICFE), telle que modifiée par l'article 11 du présent projet de loi de finances rectificative106(*). Néanmoins, le produit de la taxe reversé au CAS serait diminué de 2 043 millions d'euros en 2016, puis de 2 548 millions d'euros pour les années 2017 et suivantes, ces montants étant imputés sur un nouveau programme 345 « Service public de l'énergie » créé au sein de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » (cf. infra) - a) du 1° du I) ;

- une fraction de la taxe intérieure sur la consommation de gaz naturel (TICGN) à hauteur de 2,16 %, soit le montant correspondant au financement des charges liées à la compensation des charges au titre de l'obligation d'achat de biogaz  (b) du 1° du I) ;

- si besoin, des versements du budget général (c) du 1° du I).

Il retrace, en dépenses :

- la compensation aux opérateurs du service public de l'électricité des charges liées à leurs missions de service public (a) du 2° du I), à savoir107(*) :

* les contrats d'obligation d'achat d'électricité produite à partir d'une source d'énergie renouvelable (alinéa 9) ;

* les contrats conclus à l'issue d'appels d'offres pour la production d'une source d'énergie renouvelable (alinéa 10) ;

* les contrats de complément de rémunération pour les installations produisant de l'électricité à partir d'une source d'énergie renouvelable (alinéa 11) ;

* les contrats résultant de la mise en oeuvre des appels d'offres incitant au développement des effacements de consommation (alinéa 12) ;

- la régularisation associée à cette compensation, si le montant des contributions dues par les fournisseurs ne correspond pas au montant constaté des charges de l'année (alinéa 13) ;

- le remboursement du déficit de compensation accumulé auprès d'EDF (alinéa 14) ;

- la compensation des charges imputables aux obligations de service public assignées aux fournisseurs de gaz naturel au titre de l'obligation d'achat de biogaz (alinéa 15). Afin de favoriser l'injection de biométhane dans les réseaux de transport et de distribution de gaz naturel, les fournisseurs de gaz naturel doivent conclure des contrats d'achat de biométhane produit par les installations éligibles à l'obligation d'achat. Le surcoût résultant de l'application de ces contrats correspond, d'une part, à la différence entre le prix d'acquisition du biométhane et le prix moyen constaté sur le marché de gros du gaz naturel et, d'autre part, aux coûts de gestion supplémentaires directement induits pour les fournisseurs de gaz naturel par la mise en oeuvre de ce dispositif ;

- la régularisation associée à cette compensation, si le montant des contributions dues par les fournisseurs ne correspond pas au montant constaté des charges de l'année (alinéa 16) ;

- les versements au profit du budget général correspondant aux montants des remboursements et dégrèvements au titre de la TICFE, cette dernière ligne constituant un principe classique de gestion fiscale pour ce qui concerne les accises (alinéa 17). Il s'agit ici de compenser au budget général le montant des éventuels remboursements et dégrèvements de TICFE. En effet, ceux-ci sont intégralement imputés sur la mission « Remboursements et dégrèvements du budget général de l'État ; mais les trop perçus de TICFE seront mécaniquement imputés au présent CAS. Ces derniers, s'ils dépassent la prévision de recettes inscrite au CAS, pourront donner lieu à une augmentation des crédits en cours de gestion de manière à rendre possibles les compensations au budget général.

En outre, le II de l'article dispose que la Caisse des dépôts et consignations assure, pour le compte de l'État, le versement, sur une base mensuelle, des compensations aux opérateurs d'électricité et du gaz. Actuellement, le reversement se fait sur une base trimestrielle, avec un mécanisme d'auto-compensation qui permet aux opérateurs de ne reverser à la Caisse des dépôts que le seul différentiel entre les charges dues et les compensations, cela de manière à leur éviter d'avancer une trésorerie trop importante. Or, l'adossement de la CSPE à la TICFE en fait une accise, et le régime de l'autoconsommation n'est pas conforme au cadre fiscal fixé par le droit européen, qui prévoit l'exclusivité de l'État en matière de collecte de l'impôt. C'est pourquoi l'article 3 prévoit une base mensuelle pour la compensation aux opérateurs. Il y a ainsi un alignement entre le rythme de compensation et le rythme de collecte pour éviter le besoin en fond de roulement des opérateurs.

Il convient de mentionner, par ailleurs, que les charges liées au service public de l'électricité (péréquation tarifaire, tarifs sociaux, médiateur de l'énergie) seront budgétisées, à partir de 2016, dans un nouveau programme budgétaire 345 « Service public de l'énergie » au sein de la mission « Écologie, développement et mobilité durables », doté de 2 049 600  euros.

Une annexe explicative jointe au présent projet de loi de finances rectificative présente ainsi les modalités du financement, en 2016, des charges budgétaires relatives au service public de fourniture d'électricité et de gaz ainsi qu'à la transition énergétique, en fournissant le détail de l'architecture du programme 345 et du CAS.

Tout d'abord, le nouveau programme 345 est composé de cinq actions :

- action 01  « Solidarité avec les zones non interconnectées au réseau métropolitain », c'est-à-dire la péréquation tarifaire, pour un montant de 1 072 700 000  euros. Pour mémoire, la péréquation tarifaire permet aux consommateurs des zones non interconnectées (ZNI) de bénéficier de prix de l'électricité comparables à ceux applicables en métropole continentale, alors même que les coûts de production de l'électricité dans ces zones sont sensiblement supérieurs à ceux de la métropole ;

- action 02  « Protection des consommateurs en situation de précarité énergétique », pour un montant de 316 100 000 euros. Cette action retrace les charges liées aux dispositions sociales telles que les pertes de recettes liées aux réductions en faveur de clients bénéficiant de tarifs sociaux (tarifs de première nécessité pour l'électricité, tarif spécial de solidarité pour le gaz, chèque énergie108(*) notamment) et par la gratuité ou la réduction appliquée sur certains services liés à la fourniture ;

- action 03  « Soutien à la cogénération » au gaz, pour un montant de 468 200 00 euros ;

- action 04  « Compensation carbone », qui finance le dispositif de compensation carbone en faveur des électro-intensifs adopté dans le cadre de l'article 33 bis du projet de loi de finances pour 2016, pour un montant de 93 millions d'euros. Il s'agit de verser aux entreprises bénéficiaires une aide d'un montant caractéristique du coût du carbone, lié au système européen d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre, incorporé dans le prix de l'électricité109(*) ;

- action 05 « Frais de support », pour un montant de 93,9 millions d'euros. Pour mémoire, aux termes de l'article L. 121-19-1 du code de l'énergie, pour chaque opérateur, si le montant des acomptes de compensation versés au titre d'une année est inférieur, respectivement supérieur, au montant constaté des charges de service public, il en résulte une charge, respectivement un produit, qui porte intérêt à un taux de 1,72 %. La CRE a estimé cette charge à 93,7 millions d'euros pour l'année 2016 pour EDF110(*) ;

action 06  « Médiateur de l'énergie », pour un montant de 5,7 millions  d'euros.

Pour l'année 2016, les crédits du programme 345 sont la somme de :

- 79,7 % des charges qui avaient vocation à être financées par la CSPE ;

- 75 % des charges qui avaient vocation à être financées par la CTSSG.

L'annexe précitée indique à cet égard que « pour 2016, et dans le cadre de la réforme de la CSPE, les modalités de recouvrement et la nouvelle TICFE impliquent que seules les consommations de l'année 2016 qui donneront lieu à facturation ou acompte entre le 1er janvier et le 30 novembre 2016 pourront effectivement donner lieu à versement de TICFE au budget de l'État au cours de l'année 2016 ». Ainsi, « dans un souci de neutralité de la réforme sur le solde budgétaire de l'État, mais également pour les opérateurs qui continueront à bénéficier de circuits résiduels de CSPE en 2016, les charges de service public de l'électricité supportées en 2016 donneront lieu à compensation versée par l'État aux opérateurs au cours de l'année 2016 à hauteur de la recette perçue, c'est-à-dire 79,7 % ».

Cela explique le décalage existant entre les montants évalués par la CRE (cf. supra) et les montants inscrits au programme 345.

De la même façon, il est indiqué que dans le cadre de la réforme de la contribution au tarif spécial de solidarité du gaz (CTSSG) qui accompagne celle de la CSPE, les modalités de recouvrement de la TICGN impliquent que la TICGN supplémentaire destinée à couvrir les charges de service public du gaz ne sera recouvrée qu'à 75 % en 2016 et donnera donc lieu à compensation des opérateurs à hauteur de 75 % en 2016 ».

Le tableau ci-après récapitule les actions et les montants du nouveau programme du nouveau programme budgétaire 345 « Service public de l'énergie ».

Récapitulatif des actions et des crédits inscrits au programme 345
« Service public de l'énergie » au titre de l'année 2016

(en euros)

Actions

Crédits en AE=CP

01 - Solidarité avec les zones non interconnectées au réseau métropolitain

1 072 700 000

02 - Protection des consommateurs en situation de précarité énergétique

316 100 000

03 - Soutien à la cogénération

468 200 000

04 - Compensation carbone

93 000 000

05 - Frais de support

93 900 000

06 - Médiateur de l'énergie

5 700 000

Total

2 049 600 000

Source : annexe au présent projet de loi de finances rectificative111(*)

L'ensemble de ces dépenses relèvent du titre 6 (dépenses d'intervention).

Pour sa part, le CAS prévoit des recettes et des dépenses d'un montant de 4 390 000 000 euros. Ce montant est la somme de :

- 4 373 000 000 euros de TIFCE ;

- 17 000 000 euros de TICGN.

L'annexe jointe au PLFR indique que « la TICFE qui sera effectivement collectée en 2016 est estimée à 6 146 000 000 euros. L'article constitutif du compte d'affectation spéciale « Transition énergétique » aboutit, du fait de la part non affectée au CAS (2043 millions d'euros en 2016) à abonder celui-ci d'un montant de 4 373 millions d'euros au titre de la TICFE en 2016 ». En outre, « la TICGN est majorée de 0,33 euro par mégawattheure en pouvoir calorifique supérieur (PCS) pour les ventes de gaz naturel à compter du 1er janvier 2016. Le rendement de la taxe est évalué à 800 millions d'euros pour l'année 2016 donc la fraction de TICGN qui abondera le compte, équivalente à 2,16 %, représentera 17 millions d'euros en 2016. »

Le CAS est composé de deux programmes :

- le programme 764 « Soutien à la transition énergétique », pour un montant de 3 646 000 000 euros. Au sein de ce programme, on distingue trois actions, respectivement dédiées au soutien aux énergies renouvelables électriques (action 01, 3,63 milliards d'euros), au soutien à l'effacement de consommation électrique (action 02, 0 euro en 2016112(*)), et au soutien à l'injection de biométhane (action 03, 17 millions d'euros).

- le programme 765 « Engagements financiers liés à la transition énergétique », pour un montant de 744 000 000 euros. Il est composé de deux actions. La première est dédiée au désendettement vis-à-vis des opérateurs supportant des charges de service public de l'électricité, pour un montant de 744 millions d'euros (action 01). Cette dépense a pour vocation de rembourser la dette qui s'est constituée auprès d'EDF du fait de l'accumulation, entre 2009 et 2015, d'écarts de compensation annuels. La seconde retrace le versement au profit du budget général correspondant aux montants des remboursements et dégrèvements au titre de la TIFCE (action 02, 0 euro en 2016).

Le tableau ci-après récapitule les actions et les montants du nouveau compte d'affectation spéciale « Transition énergétique ».

Récapitulatif des actions et des crédits inscrits au compte d'affectation spéciale « Transition énergétique » au titre de l'année 2016

(en euros)

Programme/Actions

Crédits en AE=CP

764 - Soutien à la transition énergétique

3 646 000 000

01 - Soutien aux énergies renouvelables électriques

3 629 000 000

02 - Soutien à l'effacement de consommation électrique

0

03 - Soutien à l'injection de biométhane

17 000 000

765 - Engagements financiers liés à la transition énergétique

744 000 000

01 - Désendettement vis-à-vis des opérateurs supportant des charges de service public de l'électricité

744 000 000

02 - Versement au profit du budget général correspondant aux montants des remboursements et dégrèvements au titre de la TICFE

0

Total

4 390 000 000

Source : annexe au présent projet de loi de finances rectificative113(*)

L'ensemble de ces dépenses relèvent, également, du titre 6 (dépenses d'intervention).

B. DE NOMBREUSES MESURES DE COORDINATION

Le III du présent article prévoit de nombreuses mesures de coordination au sein du code de l'énergie, ainsi que des mesures de toilettage pour en améliorer la rédaction ou supprimer des dispositions obsolètes (alinéas 19 à 66).

L'article L. 121-6, relatif à la compensation des charges liées aux missions de service public des opérateurs de fourniture d'électricité, est complété afin de faire entrer dans le champ de la compensation les charges liées à l'effacement. En outre, en cohérence avec la budgétisation des charges, il est précisé que celles-ci sont intégralement compensées par l'État (alinéa 20, a) et b) du 1° du III).

Le 2° du III modifie la rédaction de l'article L. 121-8. Ce dernier définit les charges imputables aux missions de service public en matière de fourniture d'électricité. La modification vise à intégrer dans ces charges les coûts liés aux pertes de recettes dues aux réductions sur les services liés à la fourniture d'électricité, accordées aux consommateurs d'électricité bénéficiant du chèque énergie et de la tarification spéciale produit de première nécessité (alinéa 21).

De la même manière, le b) du 13° modifie la rédaction de l'article L. 121-36. Celui-ci définit les charges imputables aux missions de service public en matière de fourniture de gaz naturel. La modification vise à intégrer dans ces charges les pertes de recettes dues aux réductions sur les services liés à la fourniture de gaz accordées aux consommateurs d'énergie qui bénéficient du chèque énergie et du tarif spécial de solidarité. En outre, le rôle de l'Agence des services et de paiement (ASP) en ce domaine est supprimé. Enfin, par coordination, le dernier alinéa de cet article est supprimé.

Par ailleurs, le a) du 13° du III procède à une coordination à l'article L. 121-36. Enfin, le d) du 13  complète cet article en intégrant dans les charges compensées au titre des obligations de service public du gaz les coûts supportés par les fournisseurs de gaz naturel au titre de l'obligation d'achat de biogaz. Ces coûts correspondent au surcoût de l'achat du biogaz par rapport au coût d'approvisionnement en gaz naturel, ainsi qu'aux coûts de gestion supplémentaires directement induits par la mise en oeuvre de l'obligation d'achat de biogaz.

Le a) du 3° du III modifie l'article L. 121-9 de façon à prévoir que la Commission de régulation de l'énergie (CRE) évalue chaque année le montant des charges imputables aux missions de service public de l'électricité (alinéa 24). Le 14° prévoit une disposition similaire au sein de l'article L. 121-37 en ce qui concerne le montant des charges imputables aux missions de service public du gaz.

Le b) du 3 ° du III procède à une coordination.

Le 4° du III réécrit l'article L. 121-16, qui est relatif au reversement, par la Caisse des dépôts et consignations (CDC), aux opérateurs de fourniture d'électricité concernés, des sommes collectées au titre des charges résultant des missions de service public précédemment définies, y compris l'effacement (cf. supra).

Il s'agit ici d'adapter le rythme de reversement de ces sommes, à travers des acomptes mensuels et non plus sur une base trimestrielle, afin de limiter le besoin en fond de roulement des opérateurs (cf. supra).

L'article L. 121-16 dispose ainsi, désormais, que la compensation fait l'objet d'acomptes mensuels sur la base du montant des charges. En outre, la Caisse des dépôts et consignations retrace ces différentes opérations dans des comptes spécifiques. Les frais de gestion qu'elle expose à ce titre sont arrêtés annuellement par les ministres chargés de l'économie et de l'énergie.

Par ailleurs, la référence au médiateur de l'énergie est supprimée par coordination, puisqu'il sera désormais directement financé par le budget général de l'État, et non plus par le biais de la CDC.

Le 15° réécrit, de la même façon, l'article L. 121-38 pour harmoniser la rédaction relative à la compensation entre celle qui relève de la fourniture d'électricité et celle qui relève de la fourniture du gaz. La nouvelle rédaction de l'article L. 121-38 est ainsi identique à celle de l'article L. 121-16.

Le 5° et le 6° du III procèdent à des coordinations au sein des articles L. 121-19 et L. 121-19-1, qui définissent les modalités de compensation des charges résultant des obligations de service public assignées aux entreprises du secteur de l'électricité (régularisation et frais de portage).

Le 7°, le 8° et le 11° du III effectuent également des coordinations et des précisions et améliorations rédactionnelles.

Par coordination, le 9° du III rebaptise le comité de la gestion de la CSPE « Comité de gestion des charges de service public de l'électricité ». En conséquence, l'article L. 121-8-1 qui définit les missions de ce comité est modifié pour tenir compte de cette évolution (10° du III).

Le 12° relève également d'une coordination.

Le 14° aligne la rédaction de l'article L. 121-37 sur celle de l'article L. 121-9 en ce qui concerne le contrôle relatif à la compensation des charges résultant des obligations de service public. La rédaction relative au secteur du gaz est ainsi calquée sur celle relative au secteur de l'électricité, et il est prévu que les charges imputables aux missions de service public sont calculées sur la base d'une comptabilité tenue par les fournisseurs qui les supportent. En outre, cette comptabilité, établie selon des règles définies par la CRE, est contrôlée aux frais des opérateurs qui supportent ces charges par leur commissaire aux comptes ou, pour les régies, par leur comptable public. Enfin, la CRE peut, aux frais de l'opérateur, faire contrôler cette comptabilité par un organisme indépendant qu'elle choisit.

Le 16° réécrit l'article L. 121-41 de façon à introduire pour le secteur du gaz comme pour ce qui existe en matière de fourniture d'électricité, une procédure de régularisation. Il est ainsi prévu que lorsque le montant de la totalité des acomptes versés au titre d'une année ne correspond pas au montant constaté des charges de l'année, la régularisation intervient l'année suivante au titre des charges dues pour cette année. Selon que le montant des acomptes versés est inférieur ou supérieur au montant constaté des charges de l'année, la régularisation consiste, respectivement, à majorer ou à diminuer à due concurrence les charges de l'année suivante. En outre, pour chaque opérateur, si le montant de la totalité des acomptes versés au titre d'une année est inférieur, respectivement supérieur, au montant constaté des charges, il en résulte une charge, respectivement un produit, qui porte intérêt à un taux fixé par décret. La charge ou le produit ainsi calculé est, respectivement, ajoutée ou retranchée aux charges à compenser à cet opérateur pour les années suivantes. Cette régularisation et les frais de portage associés seront financés par le CAS (cf. supra).

Les 17°, 18°, 19°, 20° et 21° procèdent à des coordinations, notamment s'agissant du financement des charges liées au chèque énergie.

En outre, le IV prévoit des mesures de coordination avec l'article 201 de la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte114(*) relatif au chèque énergie (alinéas 67 à 72).

Le V prévoit une mesure de coordination avec l'article 238 bis HW du code général des impôts, et le VI une mesure de coordination avec le livre des procédures fiscales (abrogation de l'article L. 135 N).

C. LES DISPOSITIONS TRANSITOIRES

Le VII précise les dates d'entrée en vigueur des différentes dispositions du présent article.

Le C du VII précise que la création du CAS (I) et les coordinations prévues avec l'article 201 de la loi relative à la transition énergétique, avec le code général des impôts et avec le livre des procédures fiscales (IV, V, et VI) entrent en vigueur le 1er janvier 2016.

En outre, le A du VII du présent article dispose que le III s'applique aux compensations prévues aux articles L. 121-6 et L. 121-35 du code de l'énergie dues à compter du 1er janvier 2016.

Enfin, le B du VII prévoit des dispositions transitoires. Il est ainsi prévu que les articles L. 121-6 à L. 121-28 et L. 121-35 à L. 121-44 du code de l'énergie, dans leur rédaction antérieure à la présente loi, restent applicables pour les consommations d'électricité et les ventes de gaz naturel effectuées jusqu'au 31 décembre 2015, notamment en ce qui concerne le taux des contributions et leurs circuits de reversement à la CDC. Ainsi, les charges de service public au titre de l'année 2015 resteront compensées dans le cadre du système actuel, notamment via la CDC, même après le 31 décembre 2015. 

L'évaluation préalable indique par ailleurs que, « s'agissant des consommations d'électricité et de gaz à compter du 1er janvier 2016, les modifications apportées au code de l'énergie et au code des douanes s'appliqueront et les taxes intérieures de consommation afférentes seront reversées au budget de l'État ».

Elle précise également que « le mécanisme de CSPE n'ayant pas apuré sa dette vis-à-vis des opérateurs de services public de l'électricité avec les contributions collectées sur les consommations d'électricité jusqu'au 31 décembre 2015, la dette est naturellement intégrée aux charges de service public au titre de l'année 2016 ».

Enfin, il convient de souligner que les dispositions réglementaires concernant la CSPE devront être modifiées pour tirer les conséquences de sa budgétisation, notamment le décret n° 2014-90 du 28 janvier 2004 relatif à la compensation des charges de service public de l'électricité.

D. L'IMPACT BUDGÉTAIRE

L'évaluation préalable du présent article présente enfin ses incidences budgétaires. Elle indique ainsi que, « avec la budgétisation des recettes et emplois de la CSPE, les recettes et les dépenses totales de l'État sont augmentées à due concurrence. En revanche, cette budgétisation n'a pas d'incidence sur la trajectoire de finances publiques en matière de comptabilité nationale (ni sur la dépense publique, ni sur la dette publique), la CSPE étant d'ores et déjà comptabilisée en tant qu'organisme divers d'administration centrale (ODAC) en comptabilité nationale ».

La rebudgétisation aboutit ainsi à minorer la dépense des ODAC et à augmenter la dépense de l'État à due concurrence, sans incidence sur le solde des administrations publiques, selon la ventilation suivante : - 6 440 millions d'euros en 2016, puis - 9 300 millions d'euros en 2017.

Il convient également de noter que « les services des douanes devront désormais assurer la collecte des contributions au sein du budget de l'État 115(*)», la CSPE étant adossée à la TICFE qui est une accise116(*). En outre, « les services du ministère en charge de l'énergie devront désormais assurer la gestion financière et comptable des recettes perçues par l'État, notamment sur le CAS, et des versements à effectuer à la Caisse des dépôts et consignations qui se chargera à son tour de verser les compensations aux opérateurs117(*) ».

Votre rapporteur général souhaite pour conclure insister sur un point qui lui paraît entacher l'examen du projet de loi de finances pour 2016 d'un grief d'insincérité. En effet, l'exposé des motifs du projet de loi de finances rectificative pour 2015 indique que « les crédits et les recettes du CAS « Transition énergétique » seront inscrits en 2016 par coordination dans le projet de loi de finances en cours d'examen parlementaire », vraisemblablement dans le cadre de la nouvelle lecture du budget par l'Assemblée nationale.

Un tel procédé ne paraît pas de bonne méthode, dans la mesure où l'inscription de ces crédits dans le cadre de la navette parlementaire ne permettra pas d'en avoir un examen aussi approfondi que celui qui aurait pu être réalisé en première lecture.

Certes, un précédent existe. Ainsi, le compte d'affectation spéciale « Fonds d'amortissement des charges d'électrification » a été créé par l'article 7 de la loi de finances rectificative pour 2011118(*), et l'inscription de ses crédits et recettes au titre du budget 2012 avait eu lieu dans le cadre de la nouvelle lecture du projet de loi de finances pour 2012119(*). Pour autant, les montants de ces deux CAS ne sont en aucun cas comparables (380 millions d'euros pour le CAS « FACE » contre 6,4 milliards d'euros pour le compte d'affectation spéciale « Transition énergétique » et le nouveau programme budgétaire de la mission « Écologie, développement et mobilité durables »).

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté six amendements au présent article.

Elle a tout d'abord adopté deux amendements identiques120(*), avec un avis défavorable du Gouvernement, visant à flécher une partie des recettes de la contribution climat énergie portant sur les consommations de produits énergétiques vers le nouveau compte d'affectation spéciale, à hauteur de 1,2 % à partir de 2017. En outre, cet amendement affecte la totalité du produit de la taxe intérieure sur les houilles, les lignites et les cokes au CAS à compter de la même date.

Au total, le surcroît de recettes destiné à financer le développement des énergies renouvelables est estimé à 160 millions d'euros.

De plus, l'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement, avec un avis favorable de la commission, qui introduit une ligne supplémentaire transitoire en ce qui concerne les dépenses du compte d'affectation spéciale, celle-ci ayant vocation à financer « des versements au profit de la Caisse des dépôts et consignations correspondant à des demandes de remboursement partiel au titre des consommations jusqu'au 31 décembre 2015 approuvées par la Commission de régulation de l'énergie des industriels bénéficiaires du plafonnement de la CSPE prévu à l'article L. 121-21 du code de l'énergie dans sa rédaction antérieure à la publication de la présente loi ».

Il s'agit de financer les demandes de remboursement que pourraient déposer les entreprises dans le cadre du plafonnement à la valeur ajoutée, au titre des années précédant la réforme de la CSPE. Cela concerne les années 2013 à 2015.

Si une partie de ces demandes de remboursement a vocation à être payée grâce à la CSPE collectée en 2016 au titre des consommations 2015, le Gouvernement estime nécessaire de prévoir une ligne au CAS « Transition énergétique » pour compléter ces remboursements qui pourraient s'étaler jusqu'en 2018.

L'Assemblée a également adopté, à l'initiative de notre collègue députée Béatrice Santais, avec un avis défavorable de la commission et un avis favorable du Gouvernement, un amendement visant à supprimer les dispositions relatives à la définition, par arrêté du ministre de l'énergie, du montant des charges permettant d'établir le niveau de la contribution pour l'année à venir, ainsi que la disposition selon laquelle, à défaut de la publication de cet arrêté, c'est le montant proposé par la CRE qui entre en vigueur. En revanche, la CRE continuera bien, chaque année, à évaluer le montant des charges à compenser.

Cette suppression se justifie dans la mesure où, comme l'indique l'exposé des motifs de l'amendement, « avec la réforme de la CSPE, la nécessité d'un arrêté fixant le niveau de contribution disparaît, à la fois sur l'électricité et sur le gaz, celui-ci étant fixé par le Parlement ».

Enfin, l'Assemblée nationale a adopté deux amendements rédactionnels à l'initiative de la rapporteure générale.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UNE BUDGÉTISATION NÉCESSAIRE DES CHARGES COUVERTES PAR LA CSPE AU REGARD DE L'ARTICLE 34 DE LA CONSTITUTION...

La budgétisation des charges couvertes par l'actuelle CSPE et l'adossement de cette imposition hétéroclite à la taxe intérieure de consommation finale sur l'électricité (TICFE) représentent une évolution positive, dont on peut se féliciter à plusieurs égards :

- elle permet de renforcer la visibilité et le suivi des recettes et des dépenses liées à la politique de l'énergie par le Parlement, qui pourra désormais débattre chaque année de cette politique publique et se prononcer sur le niveau des charges et des recettes associées. La budgétisation des recettes et des dépenses implique aussi la mise en place d'une démarche de performance (le nouveau programme et le CAS sont ainsi dotés d'un dispositif de performance), qui permettra d'apprécier la pertinence et les résultats de la politique menée en ce domaine ;

- elle permet aussi de clarifier le cadre juridique et de sécuriser ainsi pour l'avenir les dépenses financées par la nouvelle CSPE, à savoir principalement la politique de soutien au développement des énergies renouvelables. On relève également que, sur la base du principe de précaution, le Gouvernement a également choisi de faire de même en ce qui concerne la contribution au tarif spécial de solidarité du gaz et la contribution de soutien au biométhane.

- enfin, le choix d'isoler les dépenses les plus dynamiques sur un compte d'affectation spéciale permet de contourner la contrainte liée au respect de la norme de dépense. Il convient de rappeler à cet égard que les comptes d'affectation spéciale fonctionnent selon le principe de la limitation des dépenses par les recettes, qui est de nature vertueuse. En effet, les dépenses engagées à partir d'un CAS ne peuvent excéder le total des recettes constatées, non seulement durant l'ensemble de l'exercice budgétaire, mais aussi à chaque instant de la période d'exécution. Les crédits des CAS, tels qu'ils sont fixés par la loi de finances initiale, ont un caractère limitatif.

B. ... MAIS PLUSIEURS POINTS DE PRÉOCCUPATION ET MOTIFS D'INSATISFACTION

Pour autant, la réforme proposée par le Gouvernement présente également plusieurs points d'incertitude ou de préoccupation, ainsi que des motifs d'insatisfaction.

En ce qui concerne les points d'incertitude ou de préoccupation, qui appelleront une vigilance particulière, votre rapporteur général relève que la réforme ne règle pas la question du contentieux pour le passé et de la procédure ouverte par la Commission européenne, facteur qui crée de l'incertitude et qui fait peser de lourds risques financiers sur le budget de l'État. Interrogé sur ce point, le Gouvernement a indiqué que, en ce domaine, les négociations continuent intensément avec la Commission européenne.

De surcroît, si le Parlement pourra désormais se prononcer chaque année sur la politique de l'énergie, son rôle demeurera limité et il n'aura pas plus la main qu'aujourd'hui sur l'évaluation des charges à compenser. Pourtant, celles-ci ont vocation à augmenter encore, pour atteindre un niveau proche de 11 milliards d'euros d'ici 2020. Il pourra toutefois intervenir dans le cadre du compte d'affectation spéciale, en supprimant, s'il le souhaite, une ou plusieurs actions, et en modifiant les modalités de compensation des charges proposées, dans le respect de l'article 40 de la Constitution.

Votre rapporteur général propose donc un amendement qui vise à ce que le Parlement puisse encadrer la politique de soutien au développement des énergies renouvelables en fixant, chaque année, en loi de finances, le plafond par filière des nouvelles capacités de production d'électricité issue de sources d'énergies renouvelables, ainsi que le plafond des surcoûts compensés aux opérateurs au titre de l'achat d'électricité issue de sources d'énergies renouvelables, selon une philosophie qui reprend celle de l'amendement adopté par le Sénat, avec l'accord de la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, dans le cadre de l'examen du projet de loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte en première lecture.

Enfin, en ce qui concerne les motifs d'insatisfaction, il convient de relever que l'introduction d'une réforme de cette ampleur dans le cadre de la loi de finances rectificative de fin d'année n'est pas de bonne méthode, d'autant plus qu'elle s'assortit d'une coordination importante sur les crédits de la loi de finances pour 2016, annoncée dans le cadre de la nouvelle lecture. Votre rapporteur général regrette, de même, que le Parlement n'ait pas été associé à l'élaboration de la réforme, alors que le Sénat s'était saisi de cette question dans le cadre de l'examen du projet de loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

TITRE II - DISPOSITIONS RELATIVES À L'ÉQUILIBRE DES RESSOURCES ET DES CHARGES
ARTICLE 4 - Équilibre général du budget, trésorerie et plafond d'autorisation des emplois

. Commentaire : le présent article traduit l'incidence, sur l'équilibre prévisionnel du budget 2015, des réévaluations opérées et des dispositions proposées par le présent projet de loi.

Aux termes du présent article :

1) le solde général de l'État s'améliore de 1,1 milliard d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2015 en raison des annulations de crédits effectuées en juin 2015 (- 677 millions d'euros) et de l'amélioration du solde résultant du présent projet de loi (400 millions d'euros) ; le déficit s'établit donc à 73,3 milliards d'euros ;

2) le tableau de financement de l'État est ajusté en conséquence : si le besoin de financement de l'État global est inchangé et s'élève à 192,3 milliards d'euros, cette stabilité nette résulte de la diminution du solde budgétaire (- 1,1 milliard d'euros) et de l'augmentation des « autres besoins de trésorerie » (+ 1,2 milliard d'euros) ;

3) le plafond des autorisations d'emplois de l'État est porté à 1 903 724 emplois équivalents temps plein travaillé (ETPT), soit une augmentation de 2 625 ETPT par rapport à la loi de finances initiale pour 2015 (cf. articles 8 et 9 du présent projet de loi).

L'ensemble des composantes de l'article d'équilibre fait l'objet d'une analyse détaillée dans le cadre de l'exposé général du présent rapport.

*

À l'issue des votes de l'Assemblée nationale, le solde budgétaire est stable à 73,3 milliards d'euros (+ 9 millions d'euros) par rapport au projet de loi de finances rectificative déposé par le Gouvernement.

Les recettes fiscales nettes de l'État sont majorées de 101 millions d'euros, résultant de l'augmentation de 184 millions d'euros des recettes nettes de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) d'une part et de la révision à la baisse des autres recettes fiscales nettes de 83 millions d'euros en raison de diverses mesures d'autre part. Les recettes non fiscales de l'État sont majorées de 212 millions d'euros en lien avec la révision à la hausse du dividende versé par la Caisse des dépôts et consignations (+ 250 millions d'euros).

Par ailleurs, les crédits de la mission « Remboursements et dégrèvements » sont minorés de 547 millions d'euros pour tenir compte de la reconduction en 2015 des exonérations de taxe d'habitation et de contribution à l'audiovisuel public prévues en 2014 (+ 483 millions d'euros), du dynamisme moins fort qu'anticipé des remboursements et dégrèvements de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) (- 830 millions d'euros) et de la révision à la baisse du coût des contentieux (- 200 millions d'euros).

Enfin, les dépenses du budget général sont augmentées de 304 millions d'euros. Cette hausse est principalement portée par les crédits de la mission « Écologie, développement et mobilités durables » qui connaît des ouvertures à hauteur de 250 millions d'euros  afin d'assurer le financement d'un fonds dénommé « enveloppe spéciale transition énergétique » créé par l'article 20 de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte. Cette dépense devrait être neutre sur le solde budgétaire de l'État dans la mesure où elle est compensée par la révision à la hausse du dividende versé par la Caisse des dépôts et consignations.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article tel qu'il résultera des votes du Sénat.

SECONDE PARTIE - MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

TITRE PREMIER - AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2015 - CRÉDITS DES MISSIONS

ARTICLE 5 - Budget général : ouvertures et annulations de crédits

. Commentaire : le présent article procède, au titre du budget général, aux ouvertures et annulations d'autorisations d'engagement (AE) et de crédits de paiement (CP) conformes à la répartition fixée à l'état B annexé au présent projet de loi de finances rectificative.

I. LES OUVERTURES ET ANNULATIONS DE CRÉDITS PROPOSÉES PAR LE GOUVERNEMENT

Dans sa rédaction initiale, le I du présent article ouvre 8 742 264 326 euros en AE et 7 365 501 415 euros en CP ; le II annule 2 479 184 272 euros en AE et 2 667 855 551 euros en CP.

Ces mouvements font l'objet d'une analyse détaillée dans le cadre de l'exposé général du présent rapport.

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

À l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a diminué les ouvertures de 251,8 millions d'euros en AE et 266,1 millions d'euros en CP. Les annulations ont été majorées en AE de 13,5 millions d'euros et diminuées en CP de 23,1 millions d'euros.

Ouvertures et annulations prévues par le présent projet de loi,
avant et après votes de l'Assemblée nationale

(en millions d'euros)

 

Avant AN

Après AN

Écart

Ouvertures

AE

8 742,3

8 490,5

-251,8

CP

7 365,5

7 099,4

-266,1

Annulations

AE

2 479,2

2 492,6

13,5

CP

2 667,9

2 644,8

-23,1

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

La plupart des modifications apportées par l'Assemblée nationale correspondent à des ajustements de nature technique : la décentralisation de la gestion des fonds européens aux régions entraîne ainsi des ajustements de crédits à la baisse sur sept missions et l'équilibrage du schéma de fin de gestion pèse sur deux missions.

Les annulations les plus importantes concernent la mission « Remboursements et dégrèvements » en raison de la reconduction en 2015 des exonérations de taxe d'habitation et de contribution à l'audiovisuel public prévues en 2014 (+ 483 millions d'euros), du dynamisme moins fort qu'anticipé des remboursements et dégrèvements de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) (- 830 millions d'euros) et de la révision à la baisse du coût des contentieux (- 200 millions d'euros).

Les ouvertures sont concentrées sur la mission « Écologie, développement et mobilités durables », à hauteur de 250 millions d'euros afin d'assurer le financement d'un fonds dénommé « enveloppe spéciale transition énergétique » créé par l'article 20 de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte. Doit également être signalée une hausse de 30 millions d'euros des crédits de la mission « Aide publique au développement » afin de permettre le versement d'une dotation exceptionnelle à l'organisation « Unitaid ».

Modifications apportées aux crédits des missions du budget général
par l'Assemblée nationale et motifs

(en millions d'euros)

Missions

PLFR

Modifications AN

Motifs des changements apportés à l'AN

AE

CP

AE

CP

Administration générale et territoriale de l'État

-14,92

-14,92

-0,96

-0,96

Décentralisation fonds UE

Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

986,73

1068,48

-0,94

-0,94

Décentralisation fonds UE

Aide publique au développement

0,61

0,61

30,00

30,00

Dotation exceptionnelle UNITAID

Culture

-0,04

-0,04

-0,01

-0,01

Décentralisation fonds UE

Direction de l'action du Gouvernement

-39,82

-39,82

-0,14

-0,14

Décentralisation fonds UE

Écologie, développement et mobilité durables

-165,00

-165,00

249,11

249,11

Fonds dénommé enveloppe spéciale transition énergétique (250 millions d'euros) - décentralisation fonds UE

Économie

92,55

92,55

-0,24

-0,24

Décentralisation fonds UE

Engagements financiers de l'État

-545,00

-2111,36

-10,00

27,03

Sous-exécution des primes épargne logement et équilibrage du schéma de fin de gestion

Relations avec les collectivités territoriales

5,25

17,05

0,77

0,77

Correction des compensations versées aux départements et régions (en particulier Outre-mer)

Remboursements et dégrèvements

2 861,05

2 861,05

-547,00

-547,00

Moindre dynamisme remboursements TVA et dépenses de contentieux, reconduction des exonérations de TH et CAP

Travail et emploi

-24,63

-38,77

14,18

0,62

Décentralisation fonds UE et équilibrage du schéma de fin de gestion

TOTAL

6 263,08

4 697,65

-265,23

-241,76

 

Note de lecture : le total inclut toutes les missions du budget général, mais ne sont présentées dans le tableau que les missions dont les crédits ont été modifiés à la hausse ou à la baisse par l'Assemblée nationale.

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Cet article constituant un article de récapitulation, votre rapporteur général vous propose d'adopter l'article tel qu'il résultera des votes du Sénat.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article tel qu'il résultera des votes du Sénat.

ARTICLE 6 - Budgets annexes : ouvertures de crédits

. Commentaire : le présent article procède, au titre des budgets annexes, aux ouvertures et annulations d'autorisations d'engagement (AE) et de crédits de paiement (CP) conformes à la répartition fixée à l'état C annexé au présent projet de loi de finances rectificative.

I. LES OUVERTURES ET ANNULATIONS DE CRÉDITS PROPOSÉES PAR LE GOUVERNEMENT

Dans sa rédaction initiale, le présent article ouvre 2 699 252 euros en AE et 2 741 828 euros en CP au profit des budgets annexes. Ces ouvertures correspondent selon le Gouvernement à une « régularisation technique ».

*

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Cet article constituant un article de récapitulation, votre rapporteur général vous propose d'adopter l'article tel qu'il résultera des votes du Sénat.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article tel qu'il résultera des votes du Sénat.

ARTICLE 7 - Comptes spéciaux : ouvertures et annulations de crédits

. Commentaire : le présent article procède, au titre des comptes spéciaux, aux ouvertures et annulations d'autorisations d'engagement (AE) et de crédits de paiement (CP) conformes à la répartition fixée à l'état D annexé au présent projet de loi de finances rectificative.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Dans sa rédaction initiale, le présent article ouvre 2 milliards d'euros en AE et en CP au profit des comptes d'affectation spéciale et annule, sur le même périmètre, 4,144 milliards d'euros en AE et 4,148 milliards d'euros en CP.

Au titre des comptes de concours financiers, les ouvertures prévues s'élèvent à 21,1 millions d'euros en AE et en CP contre des annulations de plus de 1 milliard d'euros (1 646 934 946 euros en AE et 1 851 934 946 euros en CP).

Les ouvertures qui concernent le compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État » pour 2 milliards d'euros correspondent à des opérations d'investissement (+ 1,2 milliard d'euros) et au redéploiement des investissements d'avenir (+ 800 millions d'euros). 2 milliards d'euros sont annulés sur le même compte au titre de la révision de l'objectif de désendettement pour l'année 2015 en lien avec la moindre réalisation que prévu des cessions de participations de l'État.

Le compte de concours financiers « Prêts à des États étrangers » voit ses moyens augmentés de 21,1 millions d'euros pour contribuer au financement des opérations courantes de l'Agence française de développement (AFD) compte tenu de décalage entre l'octroi des prêts à l'agence et leur décaissement effectif.

Enfin, la quasi-totalité des crédits du compte d'affectation spéciale « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien, des systèmes et des infrastructures de télécommunications de l'État » est annulée en lien avec la rebudgétisation des dépenses du CAS au profit de la Défense prévue par la loi de programmation militaire actualisée.

*

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Cet article constituant un article de récapitulation, votre rapporteur général vous propose d'adopter l'article tel qu'il résultera des votes du Sénat.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article tel qu'il résultera des votes du Sénat.

TITRE II - AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2015 - PLAFONDS DES AUTORISATIONS DES EMPLOIS
ARTICLE 8 - Plafonds des autorisations d'emplois de l'État

. Commentaire : le présent article procède à l'ajustement des plafonds des autorisations d'emplois de l'État.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Dans sa rédaction initiale, le présent article prévoit le relèvement des autorisations d'emplois de l'État à hauteur de 2 625 emplois équivalent temps plein travaillé (ETPT). Cette hausse correspond à l'effet en 2015 des 7 500 recrutements intervenus dans le courant de l'année 2015 suite à la révision de la loi de programmation militaire.

Est également augmenté le plafond d'emplois du ministère de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt (+ 340 ETPT) afin de prendre en compte les emplois supplémentaires liés à la mise en oeuvre du « plan FEAGA » visant à sécuriser le paiement des aides de la politique agricole commune (PAC) dans le but d'éviter de nouveaux refus d'apurement communautaire. Ce plan prend fin en 2015 et à partir de 2016, l'actualisation du registre parcellaire graphique sera conduite par l'Institut national de l'information géographique et forestière (IGN).

Le plafond d'emplois du ministère des finances et des comptes publics est abaissé à due concurrence des hausses sur le ministère de l'agriculture (- 340 ETPT).

*

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Cet article constituant un article de récapitulation, votre rapporteur général vous propose de l'adopter tel qu'il résultera des votes du Sénat.

Il relève toutefois que les hausses d'effectifs constatées en cours d'exercice n'ont pas été gagées par de réelles suppressions de postes : la baisse du plafond d'emplois du ministère des finances et des comptes publics tient davantage, de l'aveu même du Gouvernement, d'une mise en cohérence avec la consommation effectivement réalisée que d'une baisse nette des emplois.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article tel qu'il résultera des votes du Sénat.

ARTICLE 9 - Plafonds des emplois des opérateurs de l'État

. Commentaire : le présent article procède à l'ajustement des plafonds des emplois des opérateurs de l'État.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Dans sa rédaction initiale, le présent article prévoit un relèvement global du plafond des emplois des opérateurs de l'État de 233 équivalents temps plein travaillé (ETPT).

Cette hausse se répartit sur cinq missions du budget général et un compte d'affectation spéciale.

Les plafonds d'emplois des programmes « Immigration et asile » et « Intégration et accès à la nationalité française » de la mission « Immigration, asile et intégration » sont relevés de 26 ETPT au total afin de tenir compte des créations d'emplois au sein de l'Office français de l'immigration et de l'intégration (+ 21 ETPT) et de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (+ 5 ETPT) rendues nécessaires par la mise en oeuvre d'un plan visant à améliorer la prise en charge des demandeurs d'asile.

Les plafonds d'emplois des programmes « Justice judiciaire » et « Administration pénitentiaire » de la mission « Justice » sont relevés de 19 ETPT au total afin de tenir compte des créations d'emplois à l'École nationale de la magistrature (+ 10 ETPT) et à l'École nationale de l'administration pénitentiaire (+ 9 ETPT) dans le cadre du plan de lutte contre le terrorisme.

Le plafond d'emplois du programme « Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins» de la mission « Régimes sociaux et de retraite » est relevé de 8 ETPT pour permettre à l'Établissement national des invalides de la marine d'assurer dès le 1er janvier 2016 les activités de recouvrement de la Caisse maritime d'allocation familiale (CMAF), missions jusqu'alors assumée par les services de l'État. L'affectation de cette nouvelle mission est la conséquence de la création du guichet unique de taxation, d'émission et de recouvrement pour les armateurs (art. 30 de la LFSS pour 2015).

Le plafond d'emplois du programme « Jeunesse et vie associative » de la mission « Sport, jeunesse et vie associative » est relevé de 8 ETPT afin de renforcer les moyens de l'Agence du service civique (ASC) dans le cadre de la montée en charge du service civique en 2015 et d'atteindre la cible de 70 000 jeunes.

Le plafond d'emplois du programme « Accès et retour à l'emploi » de la mission « Travail et emploi » est relevé de 152 ETPT pour permettre à l'Établissement public d'insertion de la défense (EPIDE) de créer 570 places et d'accueillir un flux de 1 000 jeunes supplémentaires dès 2015 conformément aux décisions prises lors du Comité interministériel à l'égalité et à la citoyenneté du 6 mars 2015.

Le plafond d'emplois du programme « Contrôle et modernisation de la politique de la circulation et du stationnement routiers » de la mission « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers » est relevé de 20 ETPT en raison d'une correction technique.

*

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Cet article constituant un article de récapitulation, votre rapporteur général vous propose d'adopter l'article tel qu'il résultera des votes du Sénat.

Il observe cependant que les effectifs des opérateurs ne sont pas maîtrisés et ont dérapé en gestion. Comme l'a souligné la Cour des comptes dans son récent rapport sur la masse salariale de l'État, réalisé à la demande de la commission des finances du Sénat en application de l'article 58-2° de la LOLF, les opérateurs représentent un point de fuite des dépenses publiques, en particulier en matière de crédits de titre 2. Leurs effectifs ont ainsi crû, à champ courant, de 50 % depuis 2009.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article tel qu'il résultera des votes du Sénat.

TITRE III - RATIFICATION DE DÉCRETS D'AVANCE
ARTICLE 10 - Ratification de deux décrets portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance

. Commentaire : le présent article procède à la ratification des décrets d'avance publiés en 2015.

En application de l'article 13 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), qui dispose que la ratification des modifications de crédits opérées par décret d'avance « est demandée au Parlement dans le plus prochain projet de loi de finances afférent à l'année concernée », le présent article ratifie les ouvertures et annulations opérées par les décrets n° 2015-402 du 9 avril 2015 et n° 2015-1347 du 23 octobre 2015 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance.

Les avis de la commission sur les projets de décret d'avance sont reproduits en annexe au présent rapport. Les trois décrets d'avance publiés en 2015 ont chacun fait l'objet d'un rapport d'information121(*) de votre rapporteur général.

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.

Au vu de la publication du décret n° 2015-1545 du 27 novembre 2015 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance, votre rapporteur général propose d'inclure ce dernier dans le dispositif de ratification du présent article.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

TITRE IV - DISPOSITIONS PERMANENTES
I. - MESURES FISCALES NON RATTACHÉES
ARTICLE 11 (Art. 265, 265 nonies, 266 quinquies, 266 quinquies B et 266 quinquies C du code des douanes) - Fiscalité des énergies

. Commentaire : le présent article vise à fixer les montants de taxe intérieure de consommation sur les énergies pour 2016 et 2017 et à étendre le champ de la taxe intérieure sur la consommation finale d'électricité afin d'y inclure la contribution au service public de l'électricité et celui de la taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel afin d'y inclure la contribution au tarif spécial de solidarité du gaz et à la contribution biométhane.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA TAXE INTÉRIEURE DE CONSOMMATION SUR LES PRODUITS ÉNERGÉTIQUES

La taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE), prévue à l'article 265 du code des douanes, porte sur un certain nombre de produits pétroliers et assimilés utilisés en tant que carburant ou combustible de chauffage.

La liste des produits pétroliers soumis à la TICPE et les tarifs applicables sont précisés par le tableau B du 1 de l'article 265 du code des douanes. Le tableau C dresse la liste des produits qui sont exemptés de TICPE, sauf lorsqu'ils sont destinés à être utilisés comme carburant ou combustible. Les tarifs de TICPE sont appliqués à la masse ou aux volumes mis à la consommation.

La TICPE est exigible lorsque les produits concernés sont mis à la consommation, une notion définie à l'article 7 de la directive qui couvre les cas suivants :

- la production, y compris irrégulière, de produits soumis à accise, en dehors d'un régime de suspension de droits ;

- l'importation, y compris irrégulière, de produits soumis à accise, sauf si ceux-ci sont placés immédiatement après leur importation sous un régime de suspension de droits122(*) ;

- la détention de produits soumis à accise, en dehors d'un régime de suspension de droits, pour lesquels le droit d'accise n'a pas été encore prélevé ;

- la sortie, y compris irrégulière, de produits soumis à accise, d'un régime de suspension de droits.

Pour les produits déjà mis à la consommation dans un autre État membre de l'Union européenne, la taxe est exigible lors de leur réception en France.

Certains produits pétroliers ou certains usages bénéficient de régimes fiscaux dérogatoires ou d'exonérations. Sont exonérés les produits utilisés autrement que comme carburant ou combustible, destinés à l'approvisionnement des navires et des aéronefs utilisés pour des vols autres que de tourisme privé, utilisés pour la production d'électricité, sous certaines conditions, et pour les besoins de l'extraction et de la production de gaz naturel, ou encore utilisés pour la fabrication de produits minéraux non métalliques.

Par ailleurs, des taux réduits de TICPE s'appliquent pour certains usages. Le gazole non routier, destiné à des engins mobiles non routiers comme les tracteurs agricoles, bénéficie ainsi d'un taux réduit de 10,84 centimes d'euro par litre en 2015 (contre 46,82 centimes d'euro par litre).

Les recettes de TICPE ont représenté en 2014 un montant total de 24,5 milliards d'euros. Ce produit est partagé entre l'État, les régions, les départements, et l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF). S'agissant de la part des recettes de TICPE versée au budget général, d'après l'annexe Voies et Moyens au projet de loi de finances pour 2016, elle devrait représenter un montant de 13,9 milliards d'euros en 2015 et de 15,6 milliards d'euros en 2016.123(*)

La loi de finances pour 2014124(*) a introduit une composante carbone dans le calcul des taxes intérieur de consommation sur les produits énergétiques, dite contribution climat-énergie (CCE). Cette dernière est proportionnée au contenu en CO2 de ces différents produits. La loi a fixé une trajectoire de hausse des tarifs de TICPE pour les années 2014, 2015 et 2016, selon l'évolution de la valeur d'une tonne de CO2 suivante : 7 euros par tonne en 2014, 14,5 euros par tonne en 2015 et 22 euros par tonne en 2016. Par ailleurs, la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte prévoit un objectif d'évolution de la CCE afin d'atteindre une valeur de la tonne carbone de 56 euros en 2020 et de 100 euros en 2030.

B. LA TAXE INTÉRIEURE DE CONSOMMATION SUR LE GAZ NATUREL

La taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel (TICGN), prévue à l'article 266 quinquies du code des douanes, s'applique à la livraison du gaz naturel par un fournisseur à un consommateur final ou lors de l'importation par l'utilisateur final ou de la consommation du gaz produit pour ses besoins propres.

Le gaz naturel n'est toutefois pas soumis à la TICGN lorsqu'il est utilisé autrement que comme combustible, lorsqu'il fait l'objet d'un double usage (c'est-à-dire utilisés à la fois comme combustible et pour un autre usage), lorsqu'il entre dans un procédé de fabrication de produits minéraux non métalliques et lorsque sa consommation est effectuée pour la production de produits énergétiques ou pour la production de tout ou partie de l'énergie nécessaire à sa fabrication.

Par ailleurs, il existe des exonérations de TICGN lorsque le gaz naturel est utilisé pour la production d'électricité, sous certaines conditions, et pour les besoins de l'extraction et de la production de gaz naturel.

Le tarif de la TICGN augmente chaque année depuis 2013 en raison de l'accroissement du prix de la tonne de CO2. Ce tarif était de 1,19 euro par mégawattheure en pouvoir calorifique inférieur en 2013 et s'établira à 5,88 euros par mégawattheure en pouvoir calorifique supérieur en 2017125(*).

En application de l'article 265 nonies du code des douanes, les entreprises grandes consommatrices d'énergie et soumises au marché des quotas de gaz à effet de serre peuvent bénéficier du maintien du taux en vigueur au 31 décembre 2013 (soit 1,19 euro par mégawattheure), et celles exposées à un risque de fuite de carbone du maintien du taux en vigueur au 31 décembre 2014 (soit 1,41 euro par mégawattheure).

Évolution des tarifs de TICGN

 

Unité de perception

Tarifs

(en euros)

2013

2014

2015

2016

2017*

Gaz naturel destiné à être utilisé comme combustible

Mégawattheure en pouvoir calorifique inférieur

1,19

1,41

2,93

4,45

 

Mégawattheure en pouvoir calorifique supérieur

     

4,34

5,88

* Tarif prévu par le présent article

Source : article 266 quinquies du code des douanes et article 11 du projet de loi de finances rectificative pour 2015

Par ailleurs, il existe d'autres taxes pesant sur la consommation de gaz naturel126(*) :

- la contribution au tarif spécial de solidarité du gaz (CTSSG), instituée par la loi du 7 décembre 2006 relative au secteur de l'énergie127(*) pour financer le tarif spécial de solidarité accordé aux foyers dont le revenu est inférieur à un plafond annuel. Le tarif de la CTSS a été fixé pour 2015 à 0,2 euro par mégawattheure128(*) ;

- la contribution biométhane, qui vise à financer l'obligation d'achat du biométhane injecté dans les réseaux de gaz naturel, et dont le tarif a été fixé pour 2015 à 0,00153 centime d'euro par mégawattheure129(*).

C. LA TAXE INTÉRIEURE DE CONSOMMATION SUR LE CHARBON

La taxe intérieure de consommation sur les houilles, lignites et cokes (dite « taxe intérieure de consommation sur le charbon - TICC), prévue à l'article 266 quinquies B du code des douanes, est due par les fournisseurs de charbon sur les livraisons qu'ils effectuent auprès des consommateurs finals ou par ces derniers lorsqu'ils ont eux-mêmes importé ou produit le charbon utilisé.

Ces produits ne sont toutefois pas soumis à la TICC lorsqu'ils sont utilisés autrement que comme combustible, lorsqu'ils font l'objet d'un double usage, lorsqu'ils entrent dans un procédé de fabrication de produits minéraux non métalliques et lorsque leur consommation est effectuée pour la production de produits énergétiques ou pour la production de tout ou partie de l'énergie nécessaire à leur fabrication.

Par ailleurs, il existe des exonérations de TICC lorsque ces produits sont utilisés pour la production d'électricité, pour les besoins de leur extraction et de leur production ou par les entreprises de valorisation de la biomasse sous certaines conditions.

Le charbon étant un produit dont la combustion est fortement émettrice de CO2, les tarifs de la TICC sont directement impactés par la montée en charge de la contribution climat-énergie, comme l'atteste le tableau ci-dessous. Ce tarif s'établira ainsi à 9,99 euros par mégawattheure en 2017 (contre 1,19 euro par mégawattheure en 2013).

Cependant, l'article 265 nonies du code des douanes prévoit que les entreprises grandes consommatrices d'énergie et soumises au marché des quotas de gaz à effet de serre peuvent bénéficier du maintien du taux en vigueur au 31 décembre 2013 (soit 1,19 euro par mégawattheure), et celles exposées à un risque de fuite de carbone du maintien du taux en vigueur au 31 décembre 2014 (soit 2,29 euros par mégawattheure).

Évolution des tarifs de TICC

 

Unité de perception

Tarifs

(en euros)

2013

2014

2015

2016

2017*

Houilles, lignites et cokes utilisés comme combustibles

Mégawattheure

1,19

2,29

4,75

7,21

9,99

* Tarif prévu par le présent article.

Source : article 266 quinquies B du code des douanes et article 11 du projet de loi de finances rectificative pour 2015

D. LA TAXE INTÉRIEURE SUR LA CONSOMMATION FINALE D'ÉLECTRICITÉ

La taxe intérieure sur la consommation finale d'électricité (TICFE), prévue à l'article 266 quinquies C du code des douanes, est une taxe exigible lors de la livraison de l'électricité par un fournisseur à un consommateur final ou lors de la consommation de l'électricité pour les personnes qui produisent de l'électricité et l'utilisent pour leurs propres besoins. Les redevables de cette taxe sont donc les fournisseurs d'électricité ou les producteurs qui font de l'autoconsommation d'électricité.

Cette taxe s'applique aux consommations d'électricité sous une puissance souscrite supérieure à 250 kilovoltampères. Elle concerne donc des industriels grands consommateurs d'électricité.

Certains usages ne sont pas soumis cette taxe :

- lorsque l'électricité est principalement utilisée dans des procédés métallurgiques, d'électrolyse ou de réduction chimique ;

- lorsque sa valeur représente plus de la moitié du coût d'un produit

- lorsqu'elle est utilisée dans des procédés de fabrication de produits non métalliques ;

- lorsqu'elle est consommée pour les besoins de la production de produits énergétiques ou pour ceux de la production de tout ou partie de l'énergie nécessaire à leur fabrication.

Par ailleurs, il existe des exonérations de TICFE lorsque l'électricité est utilisée pour le transport de personnes et de marchandises par train, métro, tramway et trolleybus, lorsqu'elle est produite à bord des bateaux, lorsqu'elle est autoconsommée par des petits producteurs (dans une limite de 240 millions de kilowattheures par site de production par an) ou lorsqu'elle est utilisée par des entreprises électro-intensives soumises aux quotas d'émission de gaz à effet de serre.

Le montant de cette taxe est fixé au taux minimum prévu par la directive 2003/96 du Conseil du 27 octobre 2003 restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l'électricité, soit 0,5 euro par mégawattheure.

La TICFE a représenté un produit de 61,3 millions d'euros en 2014.

Par ailleurs, il existe d'autres taxes pesant sur la consommation d'électricité.

D'une part, des taxes locales sur la consommation finale d'électricité, instituées par la loi du 7 décembre 2010 portant nouvelle organisation du marché de l'électricité130(*) et qui pèsent sur l'électricité fournie ou consommée sous une puissance inférieure ou égale à 250 kilovoltampères. Il s'agit de :

- la taxe communale sur la consommation finale d'électricité (TCCFE) fournie ;

- la taxe départementale sur la consommation finale d'électricité (TDCFE).

Le régime de ces taxes est proche de celui de la TICFE et prévoit des exonérations similaires pour certains usages (transport de personnes et de marchandises par train, métro, tramway et trolleybus, production d'électricité à bord des bateaux, etc.).

Le taux de ces taxes locales est de 0,75 euro par mégawattheure pour le puissances souscrites inférieures et égales à 36 kilovoltampères, et de 0,25 euro par mégawattheure pour les puissances souscrites supérieures à 36 kilovoltampères et inférieures ou égales à 250 kilovoltampères.

En vertu des articles L. 3333-3 et L. 2333-4 du code général des collectivités territoriales, les conseils départementaux peuvent appliquer à ces montants un coefficient multiplicateur compris entre 2 et 4, et les conseils municipaux un coefficient multiplicateur compris entre 0 et 8 (ces limites supérieure étant actualisée, depuis 2012, en fonction de l'inflation131(*)), sur délibération intervenue avant le 1er octobre pour être applicable l'année suivante.

La TCCFE a représenté un produit de 1,5 milliard d'euros en 2014 et la TDCFE un produit de 710 millions d'euros en 2014132(*).

D'autre part, la contribution au service public de l'électricité (CSPE), instituée par la loi du 3 janvier 2003 relative aux marchés du gaz et de l'électricité et au service public de l'énergie, est due par tous les consommateurs finals d'électricité, y compris les auto-producteurs, sous réserve de certains plafonds détaillés infra. Son taux est de 19,5 euros par mégawattheure en 2015133(*).

La CSPE a représenté un produit de 5,6 milliards d'euros en 2014, qui aurait atteint (hors réforme) un montant de 8,2 milliards d'euros en 2016134(*).

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article comporte deux mesures importantes.

D'une part, la fixation des tarifs des taxes intérieures de consommation sur les énergies pour 2016 et 2017.

D'autre part, une réforme de la fiscalité pesant sur la consommation d'électricité et de gaz, en basculant la contribution au service public de l'électricité (CSPE) dans le régime de la taxe intérieure sur la consommation finale d'électricité (TICFE), ainsi que la contribution au tarif spécial de solidarité du gaz (CTSS) et la contribution biométhane dans le régime de la taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel (TICGN).

A. LA FIXATION DES TARIFS DE LA TAXE INTÉRIEURE DE CONSOMMATION SUR LES PRODUITS ÉNERGÉTIQUES (TICPE) POUR 2017

Le présent article fixe les tarifs de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) pour l'année 2017 - ceux de l'année 2016 ayant été fixés par la loi de finances pour 2014 qui a créé la contribution climat-énergie135(*).

En 2017, l'ensemble des produits pétroliers et assimilés verront leurs tarifs de TICPE augmenter, en raison de la montée en charge de la contribution climat-énergie. Compte tenu de la trajectoire donnée à cette « taxe carbone » par la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte susmentionnée, le prix de la tonne de CO2 augmentera de 8,50 euros en 2017 par rapport à 2016 pour s'établir à 30,5 euros.

Par ailleurs, les tarifs tels qu'ils sont fixés prévoient un nouveau rapprochement de la fiscalité de l'essence et du gazole en 2017, avec la baisse d'un centime d'euro par litre de la fiscalité sur l'essence et l'augmentation à due concurrence du tarif du gazole. Ceci poursuit le rapprochement engagé en 2016 par l'article 8 bis du projet de loi de finances pour 2016 actuellement en cours d'examen par le Parlement136(*).

En conséquence, le tarif du supercarburant sera de 65,07 centimes d'euro par litre et celui du gazole de 53,07 centimes d'euro par litre, soit un écart de 12 centimes d'euro (contre 15,59 centimes d'euro en 2015).

B. L'INTÉGRATION DE LA CONTRIBUTION AU SERVICE PUBLIC DE L'ÉLECTRICITÉ DANS UNE TAXE INTÉRIEURE SUR LA CONSOMMATION FINALE D'ÉLECTRICITÉ RÉNOVÉE

1. L'intégration de la CSPE dans la TICFE conduit à un élargissement de l'assiette et à une augmentation du taux de cette dernière

Comme il a été rappelé précédemment137(*), la contribution au service public de l'électricité (CSPE) doit impérativement être réformée compte tenu de son incompatibilité avec le droit européen. En effet, la CSPE n'est ni une taxe à finalité spécifique, puisqu'elle finance une diversité de charges de service public138(*), ni une accise, compte tenu des mécanismes de plafonnement qu'elle comporte.

Par ailleurs, bien que qualifiée d'impôt par le Conseil d'État139(*), la CSPE ne remplit pas toutes les règles applicables aux impôts. En effet, le taux de CSPE est fixé par arrêté ministériel, sur proposition de la Commission de régulation de l'énergie (CRE). En l'absence d'arrêté, la proposition de la CRE entre en vigueur, dans la limite d'une augmentation de la contribution de trois euros par mégawattheure140(*). Or depuis 2011, aucun arrêté n'a été pris, l'augmentation de la CSPE relevant donc d'une décision d'une autorité administrative indépendante.

Pour remédier à ces deux écueils, le Gouvernement a donc fait le choix d'intégrer la CSPE dans le régime de la taxe intérieure sur la consommation finale d'électricité (TICFE). Ceci conduit à élargir l'assiette de la TICFE et à en augmenter le taux. Le E du I. du présent article procède à ces modifications, à l'article 266 quinquies C du code des douanes relatif à la TICFE.

S'agissant de l'assiette de la TICFE, le 1° du E procède à la suppression de la mention selon laquelle la taxe pèse sur la consommation finale d'électricité fournie ou consommée sous une puissance souscrite supérieure à 250 kilovoltampères. Ceci permet d'élargir l'assiette de la nouvelle TICFE à l'ensemble des consommations d'électricité, à l'instar de la CSPE.

Le 2° du E supprime les exonérations de TICFE relatives à la consommation d'électricité pour le transport de personnes et de marchandises par train, métro, tramway et trolleybus ainsi qu'aux consommations d'électricité par des entreprises électro-intensives soumises à autorisation pour l'émission de gaz à effet de serre141(*).

En revanche, demeurent exonérés de TICFE les usages suivants :

- l'électricité utilisée pour la production d'électricité et pour le maintien de la capacité de production de l'électricité ;

- l'électricité produite à bord des bateaux ;

- l'électricité produite par de petits producteurs d'électricité qui la consomment pour les besoins de leur activité (autoconsommation), lorsque leur production annuelle d'électricité n'excède pas 240 millions de kilowattheures par site.

Par ailleurs, les usages suivant demeurent « hors champ » de la TICFE :

- l'électricité utilisée dans des procédés métallurgiques, d'électrolyse ou de réduction chimique ;

- l'électricité utilisée dans des procédés de fabrication de produits minéraux non métalliques ;

- lorsque la valeur de l'électricité consommée représente plus de la moitié du coût d'un produit ;

- lorsque l'électricité est utilisée dans l'enceinte des bâtiments de production des produits énergétiques, pour les besoins de la production des produits énergétiques eux-mêmes ou pour ceux de la production de tout ou partie de l'énergie nécessaire à sa fabrication.

S'agissant du tarif de la TICFE, le 4° du E le fixe à 22,5 euros par mégawattheure en 2016 et au même montant en 2017. Ce montant correspond au taux de la CSPE tel qu'il aurait été proposé par la CRE pour l'année 2016 (soit une augmentation de trois euros par mégawattheure par rapport au tarif de 2015). Le présent article prévoit donc une stabilisation de la fiscalité sur l'électricité en 2017.

Cette réforme conduit à une simplification du paysage des taxes pesant sur la consommation d'électricité. Désormais, il n'existera plus que la « nouvelle » TICFE, renommée « contribution au service public de l'électricité », qui portera sur l'ensemble des consommations d'électricité, ainsi que les taxes communale et départementale sur la consommation finale d'électricité.

2. Des tarifs réduits pour les entreprises électro-intensive

Le régime actuel de la CSPE prévoit plusieurs deux types de plafonnement pour les entreprises grandes consommatrices d'électricité ou électro-intensives :

- un plafonnement en valeur absolue, à 627 783 euros par site en 2015142(*). Ce plafond est actualisé chaque année dans une proportion égale à celle de l'évolution du montant de la CSPE, dans la limite d'une augmentation de 5 % ;

- un plafonnement à 0,5 % de la valeur ajoutée pour toute société industrielle consommant plus de 7 gigawattheures d'électricité par an143(*). Ce plafonnement se traduit par un remboursement accordé chaque année aux entreprises concernées égal à la différence entre la contribution acquittée par l'ensemble des sites de la société et 0,5 % de sa valeur ajoutée.

La directive 2003/96/CE du Conseil du 27 octobre 2003 restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l'électricité ne permettant pas de mettre en place de tels mécanismes de plafonnement pour une accise, le présent article prévoit d'instaurer des tarifs réduits de TICFE pour les entreprises.

Plusieurs types de tarifs réduits sont ainsi prévus par le 4° du E du présent article.

Tout d'abord, les installations industrielles électro-intensives, pour lesquelles le montant de la taxe sans exonération représenterait au moins 0,5 % de la valeur ajoutée et dont la consommation est supérieure à 7 gigawattheures par an, bénéficient de tarifs réduits fixés à :

- 2 euros par mégawattheure si la consommation du site ou de l'entreprise est strictement supérieure à 3 kilowattheures (kWh) par euro de valeur ajoutée ;

- 5 euros par mégawattheure si la consommation du site ou de l'entreprise est comprise entre 1,5 et 3 kilowattheures par euro de valeur ajoutée ;

- 7,5 euros par mégawattheure si la consommation du site ou de l'entreprise est strictement inférieure à 1,5 kilowattheure par euro de valeur ajoutée.

Ensuite, les entreprises qui exploitent des installations « hyper-électrointensives » bénéficient d'un taux réduit de TICFE fixé à 0,5 euro par mégawattheure144(*). Sont considérées comme « hyper-électrointensives » les entreprises dont la consommation d'électricité représente plus de 6 kilowattheures par euro de valeur ajoutée et dont l'activité appartient à un secteur dont l'intensité des échanges avec des pays tiers est supérieure à 25 %145(*).

Enfin, les entreprises exerçant une activité de transport de personnes et de marchandises par train, métro, tramway et trolleybus bénéficient d'un tarif réduit de TICFE fixé à 0,5 euro par mégawattheure.

Par ailleurs, l'exonération de CSPE dont bénéficient les producteurs d'électricité qui la consomment pour leur activité, dans la limite de 240 gigawattheures par site de production sera également applicable à la TICFE.

Afin de s'assurer de leur compatibilité avec le droit européen, le II du présent article prévoit que les dispositions relatives aux tarifs réduits pour les entreprises électro-intensives soient notifiées à la Commission européenne et entrent en vigueur trois mois la réponse de la Commission.

3. Les modalités de déclaration et d'acquittement de la « nouvelle » TICFE

Le 5° du E du présent article prévoit, comme c'est le cas actuellement, que la TICFE sera déclarée et acquittée selon une périodicité trimestrielle après de l'administration des douanes et des droits indirects. Il est prévu que cette déclaration trimestrielle soit déposée avant le 25 du mois suivant le trimestre concerné.

En revanche, compte tenu de l'importance de la rentrée fiscale que constituera la nouvelle TICFE, il est prévu que la taxe fasse l'objet de versements mensuels de la part des redevables au titre du mois précédent, sur la base d'une déclaration estimative. Puis, à partir de la déclaration trimestrielle fournie à l'administration, qui mentionne les quantités d'électricités fournies ou consommées, il est procédé à une régularisation lorsqu'un écart est constaté entre le montant de la taxe portée sur la déclaration et le montant de la taxe payée sous forme de versements mensuels. Lorsque la régularisation est positive, le redevable l'acquitte dans les mêmes délais que pour le dépôt de la déclaration. Lorsqu'elle est négative, le redevable peut imputer le montant de la régularisation sur les versements à venir.

Pour éviter que les montants versés mensuellement soient sous-évalués, le présent article prévoit de majorer de 5 % les sommes devant être acquittées lorsque le montant de la taxe due au titre d'un mois est supérieur de plus de 20 % au montant versé sur la base de la déclaration estimative.

C. L'INTÉGRATION DE LA CONTRIBUTION AU TARIF SPÉCIAL DE SOLIDARITÉ DU GAZ ET DE LA CONTRIBUTION BIOMÉTHANE DANS LA TAXE INTÉRIEURE DE CONSOMMATION SUR LE GAZ NATUREL

Dans le même souci de sécuriser leur régime juridique au regard du droit européen, le Gouvernement propose d'intégrer dans la taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel (TICGN) deux contributions visant à compenser des charges de service public supportées par les fournisseurs de gaz :

- la contribution au tarif spécial de solidarité du gaz (CTSSG), qui permet de financer le tarif spécial de solidarité accordé aux foyers dont le revenu est inférieur à un plafond annuel de ressources ;

- la contribution biométhane, qui vise à financer l'obligation d'achat du biométhane injecté dans les réseaux de gaz naturel.

Le C du I du présent article procède à cette intégration, en modifiant l'article 266 quinquies du code des douanes relatif à la TICGN. Le 1° du C fixe les tarifs de TICGN pour les années 2016 et 2017, exprimés en pouvoir calorifique supérieur146(*). Du fait de l'intégration de la CTSSG et de la contribution biométhane, le tarif de la TICGN augmente de 0,33 euro par mégawattheure en pouvoir calorifique supérieur en 2016 pour s'établir à 4,34 euros par mégawattheure. En 2017, l'augmentation du prix de la tonne de carbone de 8,5 euros par rapport à 2016 conduit à une hausse du tarif de la TICGN, qui s'établira à 5,88 euros par mégawattheure en pouvoir calorifique supérieur.

Par ailleurs, le B du I majore également de 0,33 euro par mégawattheure les tarifs préférentiels dont bénéficient certaines entreprises grandes consommatrices d'énergie en application de l'article 265 nonies du code des douanes :

- les entreprises grandes consommatrices d'énergie sous quotas d'émissions de gaz à effet de serre restent soumises, à compter du 1er avril 2014, aux tarifs de taxe intérieure de consommation applicable aux consommations de produits à usage combustible147(*) en vigueur au 31 décembre 2013 ;

- les entreprises grandes consommatrices d'énergie qui exercent une activité relevant des secteurs et sous-secteurs considérés comme exposés à un risque important de fuite de carbone restent soumises, à compter du 1er avril 2015, aux tarifs de taxe intérieure de consommation en vigueur au 31 décembre 2014.

Par ailleurs, le 2° du C procède à un alignement du régime de déclaration de la TICGN sur celui de la TICFE. Il est ainsi prévu que cette déclaration trimestrielle soit envoyée aux services des douanes et des droits indirects avant le 25 du mois suivant le trimestre concerné. Contrairement à ce qui est prévu pour la TICFE, la TICGN ne fera pas l'objet de versements mensuels, mais sera acquittée en même temps que le dépôt de la déclaration.

D. LA FIXATION DU TARIF DE LA TAXE INTÉRIEURE DE CONSOMMATION SUR LE CHARBON POUR 2017 ET LA RÉNOVATION DE SES MODALITÉS DE DÉCLARATION

Comme pour les autres taxes intérieures de consommation, le D du I du présent article fixe pour 2016 et 2017 le tarif de la taxe intérieure de consommation sur le charbon (TICC).

Le 1° du D prévoit ainsi un tarif de TICC de 7,21 euros par mégawattheure en 20163 et de 9,99 euros par mégawattheure en 2017, ce qui traduit là aussi l'augmentation du prix de la tonne de CO2 entre ces deux années.

Par ailleurs, par cohérence avec les autres TIC, le 2° du D prévoit que la déclaration trimestrielle soit déposée à l'administration des douanes avant le 25 du mois suivant le trimestre concerné. La taxe est acquittée lors du dépôt de la déclaration.

Enfin, le 3° du D instaure un système dérogatoire de déclaration et d'acquittement de la TICC pour les petits fournisseurs de charbon. Les fournisseurs ayant effectué des livraisons uniquement à des clients domestiques pourront, dans la limite de 1 000 mégawattheures, déclarer et acquitter la taxe selon une périodicité annuelle. D'après les informations transmises à votre rapporteur général, compte tenu du faible nombre de fournisseurs de charbon, cette mesure de simplification ne représente pas d'enjeu financier pour l'État.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Lors de l'examen du présent article, l'Assemblée nationale a adopté 13 amendements, dont 8 amendements rédactionnels.

L'Assemblée nationale a également adopté deux amendements du Gouvernement. Le premier, adopté avec un avis défavorable de la commission des finances, vise à intégrer une nouvelle catégorie de tarifs réduits pour les entreprises électro-intensives soumises à un risque important de fuite de carbone en raison des coûts indirects des quotas de gaz à effet de serre qui se répercutent sur les prix de l'électricité. Pour rentrer dans une telle catégorie, les entreprises doivent exercer une activité relevant de l'un des 15 secteurs mentionnés à l'annexe II de la Communication 2012/C 158/04 de la Commission européenne148(*) comme la sidérurgie, la métallurgie, la chimie de base ou encore la production d'aluminium.

Ces entreprises bénéficieront des tarifs réduits de TICFE fixés à :

- 1 euro par mégawattheure si la consommation du site ou de l'entreprise est strictement supérieure à 3 kilowattheures (kWh) par euro de valeur ajoutée ;

- 2,5 euros par mégawattheure si la consommation du site ou de l'entreprise est comprise entre 1,5 et 3 kilowattheures par euro de valeur ajoutée ;

- 5,5 euros par mégawattheure si la consommation du site ou de l'entreprise est strictement inférieure à 1,5 kilowattheure par euro de valeur ajoutée.

Ces tarifs réduits visent ainsi les entreprises électro-intensives fortement exposées à la concurrence internationale, et s'ajoutent aux autres régimes de fiscalité préférentielle prévus par l'article.

Le deuxième amendement du Gouvernement, adopté avec l'avis favorable de la commission des finances, prévoit d'exclure de l'obligation de versement mensuel de TICFE, sur la base d'une déclaration estimative, les petits fournisseurs d'électricité, qui ont fourni ou consommé au cours de l'année précédente moins de 40 térawattheures d'électricité. Cette disposition vise à préserver ces petits fournisseurs de l'avance devant être faire au trésor public de la recette de TICPE. En effet, les fournisseurs d'électricité étant les redevables de la taxe, ils devront effectuer des versements mensuels tout en s'assurant d'être payés par le consommateur final d'électricité, ce qui peut poser des problèmes de trésorerie en cas de paiement tardif. Ce régime simplifié de versement trimestriel doit permettre à ces fournisseurs de se constituer un fonds de roulement suffisant.

L'Assemblée nationale a également adopté un amendement de la rapporteure générale de la commission des finances, Valérie Rabault, avec un avis de sagesse du Gouvernement, visant à diminuer de 1,27 centime d'euro les tarifs de TICPE applicables au gaz de pétrole liquéfié (GPL) utilisé comme carburant en 2017. Cette baisse a pour but de préserver l'écart de fiscalité entre l'essence et le GPL carburant, suite à la modification des tarifs de TICPE du gazole et de l'essence par le Gouvernement aux articles 8 bis du projet de loi de finances pour 2016 et 12 du projet de loi de finances rectificative pour 2015. Le secrétaire d'État chargé du Budget, Christian Eckert, a indiqué en séance publique que l'impact financier de cet amendement serait faible, autour d'un million d'euros.

Enfin, l'Assemblée nationale a adopté deux amendements identiques visant à appliquer le tarif réduit de TICFE de 0,5 euro par mégawattheure aux transports de personnes et de marchandises par câble, c'est-à-dire par téléphérique. Le Gouvernement a émis un avis défavorable à ces amendements, en indiquant que la directive européenne 2003/96/CE du Conseil ne prévoit pas expressément un tel régime préférentiel pour ce type de transport.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UNE RÉFORME PRÉCIPITÉE, QUI NE PERMETTRA PAS AU PARLEMENT D'EXERCER UN CONTRÔLE SUFFISANT SUR L'IMPÔT

Compte tenu des risques de contentieux importants pesant sur la contribution au service public de l'électricité (CSPE) en raison de sa non-compatibilité avec le droit européen, une réforme était nécessaire.

Lors de l'examen du projet de loi relatif à la transition énergétique pour la croissance verte, le Sénat avait adopté un amendement afin de resserrer le champ des charges que finance la CSPE sur le seul surcoût dû à la production d'électricité à partir de sources d'énergies renouvelables et à fixer, dans la loi, son tarif ainsi que le plafond du montant des charges compensées. L'Assemblée nationale avait finalement supprimé la réforme proposée par le Sénat.

La ministre de l'écologie, Ségolène Royal, avait annoncé, en février 2015, la commande d'un rapport inter-inspections, piloté par l'Inspection générale des finances (IGF), afin de proposer des scénarii de réformes de la CSPE. Ce rapport, finalisé en mai 2015, n'a été transmis à votre commission des finances que fin novembre 2015, plus de deux mois après la formulation de la demande. Le Parlement n'a été donc informé que très tardivement des conclusions de cette mission, quelques jours avant l'examen du présent projet de loi de finances rectificative.

Par ailleurs, la réforme proposée de la fiscalité de l'électricité et du gaz aurait dû être inscrite au projet de loi de finances pour 2016. Par manque de temps, elle a finalement été intégrée au présent projet de loi de finances rectificative, dont les délais d'examen sont pourtant très contraints.

La réforme proposée de la CSPE va dans le sens de ce que préconisait le Sénat, en prévoyant de « budgétiser » les charges de service public compensées par cette contribution (cf. commentaire de l'article 3) et de fixer le taux de la nouvelle taxe intérieure de consommation finale sur l'électricité (TICFE) dans la loi.

Il n'était en effet pas acceptable que le Parlement ne se prononce pas sur le taux de cet impôt, et que les montants compensés soient extrabudgétaires. Désormais, le Parlement votera, chaque année en loi de finances, le taux de la nouvelle TICFE, ce qui va dans le sens d'un renforcement du contrôle démocratique de l'impôt.

Toutefois, le Parlement n'étant pas en mesure d'exercer un contrôle sur le montant des charges de service public devant être compensées chaque année, son rôle restera nécessairement limité. En effet, le dynamisme de ces charges repose sur le soutien apporté au développement des énergies renouvelables par l'intermédiaire des tarifs d'achat garantis et du complément de rémunération créé par la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte149(*). Or les tarifs d'achat sont fixés par voies réglementaire, et les appels d'offre lancés par l'État permettant de fixer la quantité d'énergie bénéficiant du soutien public et le prix d'achat échappent au contrôle du Parlement.

Votre rapporteur général constate toutefois que la réforme proposée par le présent article permet de simplifier le paysage de la fiscalité pesant sur la consommation d'électricité et de gaz naturel.

Désormais, l'électricité fournie ou consommée fera l'objet de deux types de taxation : la nouvelle taxe intérieure de consommation finale sur l'électricité (TICFE), dont le tarif est fixé à 22,5 euros par mégawattheure en 2016 et les taxes locales sur la consommation finale d'électricité. La fiscalité pesant sur la consommation de gaz naturel sera également simplifiée, puisqu'elle ne relèvera plus que de la taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel (TICGN).

B. LA QUESTION DE LA PRÉSERVATION DE LA COMPÉTITIVITÉ DES ENTREPRISES GRANDES CONSOMMATRICES D'ÉLECTRICITÉ : UN SURCOÛT DE 43 MILLIONS D'EUROS

Compte tenu de l'intégration de la CSPE dans la TICFE, soumise aux règles européennes en matière d'accise, les dispositifs de plafonnement dont bénéficiaient les entreprises grandes consommatrices d'électricité et les entreprises électro-intensives ne peuvent être conservés.

Le présent article prévoit, à la place, des tarifs réduits de TICFE pour ces entreprises. Suite à l'amendement du Gouvernement adopté en séance publique introduisant un nouveau régime dérogatoire, trois types de tarifs réduits sont proposés : des tarifs réduits pour les entreprises électro-intensives ; des tarifs réduits, d'un montant encore inférieur, pour les entreprises électro-intensives soumises à forte concurrence internationale ; un tarif « super-réduit » pour les entreprises « hyper-électro intensives » et soumises à forte concurrence internationale150(*) et pour les entreprises exerçant une activité de transport de personnes et de marchandises par train, métro, tramway et trolleybus.

Cependant, l'objectif poursuivi d'assurer la neutralité de la réforme en termes de coût de l'électricité pour ces entreprises n'est atteint que partiellement. En effet, les tarifs réduits proposés ne permettent pas de couvrir complètement les abattements dont bénéficient ces entreprises dans le régime actuel de la CSPE.

D'après les informations transmises à votre rapporteur général, si les entreprises électro-intensives soumises à forte concurrence internationale devraient bénéficier d'une fiscalité relativement constante, un surcoût de 43 millions d'euros pèsera sur les autres entreprises grandes consommatrices d'électricité151(*). Ce surcoût concernera en particulier les entreprises qui, sans être électro-intensives, bénéficient actuellement du plafonnement de CSPE en valeur absolue, de 627 783 euros par site.

Par ailleurs, la présente réforme pose un problème particulier pour les fournisseurs d'électricité. Actuellement, ce sont les consommateurs finals qui sont redevables de la CSPE et les fournisseurs d'électricité versent les montants effectivement recouvrés à la Caisse des dépôts et consignations. Au contraire, s'agissant de la TICFE - comme pour les autres TIC -, ce sont les fournisseurs d'électricité qui sont redevables et qui doivent donc supporter le risque économique lié aux impayés de leurs clients.

C. DES SURCOÛTS À VENIR TRÈS IMPORTANTS POUR LES MÉNAGES

Le présent projet de loi de finances rectificative prévoit de stabiliser la fiscalité pesant sur la consommation d'électricité en 2017 par rapport à 2016, en maintenant le taux de la nouvelle TICFE à 22,5 euros par mégawattheure.

Afin de financer la hausse des charges de service public de l'électricité liée notamment au soutien apporté au développement de la production d'électricité à partir de sources renouvelables, le Gouvernement a indiqué qu'il utiliserait la hausse du produit des taxes intérieures de consommation portant sur les énergies fossiles que sont les produits pétroliers et le charbon liée à la montée en charge de la contribution climat-énergie. Par ailleurs, une fraction de la TICGN viendra compenser les charges liées aux tarifs sociaux de solidarité du gaz et à l'injection de biométhane dans les réseaux de gaz naturel.

Ainsi, l'augmentation prévue par la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte du prix de la tonne de CO2 permettra de financer les objectifs de transition énergétique et de développement des énergies renouvelables.

Votre rapporteur général considère qu'il est logique que les énergies carbonées participent à la « décarbonation » de la production d'électricité. Toutefois, il s'inquiète de l'accroissement des charges pesant sur les ménages qui en résultera. En effet, l'augmentation du prix de la tonne de CO2 de 8,50 euros en 2016 doit conduire à une augmentation des recettes de TICPE estimée à 1,2 milliard d'euros et de celles de TICGN d'environ 700 millions d'euros, soit au total 1,9 milliard d'euros.

En 2017, la tonne de CO2 augmentera à nouveau de 8,50 euros, pour un produit similaire de 1,9 milliard d'euros. Or, l'article premier de la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte prévoit que l'augmentation progressive de la part carbone dans les taxes intérieures de consommation sur les énergies soit compensée, « à due concurrence, par un allègement de la fiscalité pesant sur d'autres produits, travaux ou revenus ».

La stabilisation du tarif de la nouvelle TICFE en 2017 - qui aurait dû sinon augmenter afin de couvrir les charges de services publics de l'électricité - permettra certes de « compenser » une partie de cette hausse. Mais l'augmentation de 3 euros par mégawattheure de la CSPE représente un produit de 1,150 milliard d'euros, soit une rentrée fiscale nettement inférieure à celui lié à la hausse de la CCE.

À défaut de compensation de la progression de la taxe carbone, le poids de la fiscalité pesant sur les consommateurs finals connaîtra une hausse significative. Cette hausse pénalisera en priorité les ménages, les entreprises bénéficiant de régimes dérogatoires en matière de fiscalité des carburants152(*).

L'augmentation de la taxe carbone et le basculement du financement des charges de service public de l'électricité sur les énergies carbonées prévu par le présent article est proposé dans un contexte où le prix du baril de pétrole est bas, ce qui permet de ne pas alourdir trop fortement la facture énergétique des utilisateurs. En effet, le prix du baril a fortement chuté à partir de 2015 pour atteindre un niveau un niveau de 42,8 euros par baril en octobre 2015 (soit une baisse de 37,8 % par rapport à octobre 2014 où il était de 68,9 euros). Toutefois, ces prix bas sont liés à un contexte économique et géopolitique particulier, mais devraient remonter progressivement dans les années à venir. Ainsi, selon l'Agence internationale de l'énergie, ces prix pourraient augmenter pour se situer aux alentours de 80 dollars le baril à l'horizon 2020, en raison d'une offre moins importante et de la poursuite de la hausse de la demande, de 900 000 barils par jour chaque année153(*).

Évolution du prix du baril de pétrole (Brent)

Source : Institut national de la statistique et des études économiques, prix du pétrole et des matières premières importées, octobre 2015

Par ailleurs, cette hausse de la CCE se combinera avec la réforme de la fiscalité sur les supercarburants et sur le gazole prévue par le présent projet de loi et par le projet de loi de finances pour 2016 :

- la baisse de un centime d'euro par litre du tarif de TICPE sur l'essence et la hausse de celui applicable au diesel du même montant, en 2016 et en 2017 ;

- la baisse de un centime d'euro par litre du tarif de TICPE sur le supercarburant contenant entre 5 % et 10 % de bioéthanol (SP95-E10) et la hausse de celui applicable aux autres essences du même montant, en 2016.

D'après les informations transmises à votre rapporteur général, la variation de la facture énergétique annuelle pour les ménages par rapport à la situation sans ces différentes réformes variera, pour la seule année 2017, entre une baisse de 39 euros pour un ménage se chauffant à l'électricité et roulant peu avec un véhicule essence et une hausse de 75 euros pour un ménage se chauffant au fioul domestique et roulant beaucoup avec un véhicule diesel. L'incidence pour les années suivantes ne peut encore être chiffrée.

Évolution de la facture énergétique annuelle par rapport à la situation
sans réforme, par ménages-types

(en euros)

 

2016

2017

Ménage 1 : chauffage à l'électricité + gros rouleur diesel

+ 10

+ 10

Ménage 2 : chauffage au gaz + gros rouleur diesel

+ 10

+ 52

Ménage 3 : chauffage au gaz + petit rouleur essence (SP95-E10)

- 14

+ 3

Ménage 4 : chauffage à l'électricité + petit rouleur essence (SP95-E10)

- 14

- 39

Ménage 5 : chauffage au fioul domestique + gros rouleur diesel

+ 10

+ 75

Source : ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie

Au regard de ces éléments, votre rapporteur général vous propose deux amendements. Le premier vise à compenser la hausse de la TICPE prévue en 2017 par une baisse du tarif de la nouvelle CSPE, tandis que le second revient sur le rapprochement des fiscalités applicables au gazole et à l'essence prévu par le Gouvernement au titre de l'année 2017. Il propose également un amendement rédactionnel.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié

ARTICLE 11 bis (nouveau) (Art. 81 du code général des impôts, art. L. 131-4-1, art. L. 131-4-4 du code de la sécurité sociale, art. L. 3261-3-1 du code du travail) - Aménagement de l'indemnité kilométrique vélo

. Commentaire : le présent article vise à aménager le régime fiscal et social de l'indemnité kilométrique vélo, créée par la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte. Il limite le montant de l'exonération d'impôt sur le revenu et de cotisations sociales à 200 euros par an et par salarié et rend ce dispositif facultatif pour les employeurs.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 50 de la loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte154(*) (TECV) a créé, sur le modèle de l'indemnité carburant, une « indemnité kilométrique vélo » en faveur des salariés.

Aux termes de l'article L. 3261-3-1 du code du travail, « l'employeur prend en charge ... tout ou partie des frais engagés par ses salariés se déplaçant à vélo ou à vélo à assistance électrique entre leur résidence habituelle et leur lieu de travail, sous la forme d'une «indemnité kilométrique vélo», dont le montant est fixé par décret ». La participation de l'employeur est exonérée de cotisations sociales dans la limite d'un montant défini par décret (article L. 131-4-4 du code de la sécurité sociale), tandis que pour le salarié cet avantage est exonéré d'impôt sur le revenu (a du 19° ter de l'article 81 du code général des impôts).

Cette aide peut être cumulée avec le remboursement de l'abonnement de transport « lorsqu'il s'agit d'un trajet de rabattement vers une gare ou une station ou lorsque le salarié réside hors du périmètre de transport urbain ».

A l'instar du dispositif de prise en charge des frais de carburants prévu à l'article L. 3261-3 du même code, la prise en charge est décidée par accord entre l'employeur et les représentants syndicaux ou, à défaut d'organisations syndicales, par décision unilatérale de l'employeur. Ces conditions suggèrent que la mise en place de l'indemnité kilométrique vélo est facultative. Toutefois, une ambiguïté demeure car l'article L. 3261-3-1 précité prévoit que l'employeur « prend en charge » ces frais, reprenant ainsi la même formulation que pour la prise en charge des frais de transports publics, obligatoire pour les employeurs.

L'article 50 de la loi TECV prévoyait une entrée en vigueur du dispositif au 1er juillet 2015. En l'absence de parution du décret devant fixer le montant de l'indemnité, celui-ci n'est toutefois pas encore applicable.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Cet article, adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, avec un avis de sagesse, à titre personnel, de la rapporteure générale du budget Valérie Rabault, vise à modifier le régime social et fiscal de l'indemnité kilométrique vélo.

Tout d'abord, le présent article plafonne l'exonération d'impôt sur le revenu et de cotisations sociales applicable à l'indemnité kilométrique vélo à 200 euros par an et par salarié, sur le modèle applicable à l'indemnité kilométrique carburant. Plus précisément, le I intègre l'indemnité kilométrique vélo dans le plafond global de 200 euros par an, comprenant déjà la prise en charge des frais de carburant et des frais exposés pour l'alimentation de véhicules électriques (b du 19° ter de l'article 81 du code général des impôts). L'article L. 131-4-1 du code de la sécurité sociale relatif à l'indemnité carburant est modifié en conséquence et l'article L. 131-4-4 du même code, créé par la loi TECV, abrogé.

Ensuite, le 1° du III du présent article remplace l'expression « prend en charge » par « peut prendre en charge » afin d'affirmer le caractère facultatif de la mise en place de ce dispositif pour l'employeur. Selon l'exposé sommaire de l'amendement du Gouvernement, « les débats parlementaires sur le projet de loi TECV ont porté sur un dispositif entendu comme facultatif pour l'employeur. Le présent article propose donc, dans un objectif de clarté du droit, d'énoncer pleinement le caractère facultatif de cette prise en charge ».

Enfin, cet article procède à diverses améliorations rédactionnelles. La mention relative à la possibilité de cumul de l'indemnité kilométrique vélo avec le remboursement de l'abonnement transport étant jugée redondante avec l'article L. 3261-2 du code du travail, celle-ci est supprimée. La référence au périmètre de transport urbain est également supprimée dans la mesure où la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République155(*) a remplacé cette notion par celle de ressort territorial d'une autorité organisatrice de la mobilité.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Lors de l'examen du projet de loi relative à la transition énergétique, votre commission des finances avait proposé la suppression de l'article créant l'indemnité kilométrique vélo, introduit par l'Assemblée nationale en première lecture. À l'époque, les résultats de l'expérimentation mise en place entre juin et novembre 2014, dans dix-huit entreprises comptant au total 10 000 salariés, n'étaient pas encore connus. Il avait donc semblé prématuré d'introduire une telle mesure, de surcroît en dehors d'une loi de finances.

Les résultats de l'expérimentation, publiés en février 2015156(*), ont montré « un effet d'entraînement sur la pratique par l'approche financière ». « La mise en place de l'expérimentation sur six mois a permis de doubler le nombre d'usagers du vélo et d'augmenter de 50 % à 70 % la part modale du vélo ». En particulier, l'évaluation relevait que « l'incitation financière était un levier fort d'utilisation du vélo pour attirer de nouveaux usagers qui ne sont pas tous des sympathisants du vélo » et notait un impact positif sur la santé des salariés. Elle relevait néanmoins plusieurs limites : l'incertitude concernant l'efficacité du report modal depuis la voiture, la lourdeur administrative pour les entreprises et le coût pour ces dernières, qui, dans le cadre de l'expérimentation n'avaient pas bénéficié d'exonération de cotisation sociale.

Au regard des résultats globalement positifs de l'expérimentation, il apparaît souhaitable de maintenir l'indemnité kilométrique vélo. Néanmoins, le coût de la mesure pour les finances publiques demeure flou. Le plan national pour les mobilités actives, du 5 mars 2014, avait estimé le coût des exonérations sociales et fiscales à environ 110 millions d'euros. La ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, Ségolène Royal, a annoncé, le 30 septembre dernier, que l'indemnité serait fixée à 25 centimes d'euros par kilomètre, soit 3 centimes de plus qu'en Belgique. En partant de l'hypothèse d'un parcours moyen de 7 kilomètres aller-retour par salarié, 20 jours par mois, la ministre avait indiqué que l'indemnité s'élèverait à 35 euros par mois en moyenne.

Les aménagements proposés par le présent article apparaissent à la fois nécessaires et pertinents. La mise en place de l'indemnité kilométrique vélo doit demeurer facultative pour les employeurs, à l'instar de l'indemnité carburant.

En outre, la définition d'un plafond de 200 euros par an permettra de contenir le coût de cette nouvelle dépense fiscale. Enfin, l'objectif étant d'inciter les salariés à utiliser leur vélo en lieu et place de leur voiture, il est justifié de soumettre l'indemnité kilométrique vélo au plafond global également applicable à l'indemnité carburant.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 11 ter (nouveau) (Article premier de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte) - Précision de la trajectoire de la composante carbone de la TICPE pour les années 2017 à 2019

. Commentaire : le présent article précise la trajectoire de la composante carbone de la TICPE pour les années 2017 à 2019.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 32 de la loi de finances pour 2014157(*) a introduit une modification de l'ensemble des tarifs des taxes intérieures de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) figurant au tableau B du 1 de l'article 265 du code des douanes, dite contribution climat énergie (CCE).

Cette mesure faisait suite aux travaux du comité sur la fiscalité écologique et répondait à la volonté du Gouvernement de financer une partie du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) par de la fiscalité écologique.

Cette réforme n'a pas changé la nature des taxes intérieures de consommation sur les produits énergétiques, qui restent de pures impositions de rendement assise sur la consommation d'énergie.

Mais ses taux doivent augmenter, chaque année entre 2015 et 2017, proportionnellement au contenu en CO2 des produits taxés. La valeur de la tonne de carbone a ainsi été fixée, de manière implicite, à 7 euros par tonne en 2014, 14,5 euros par tonne en 2015, puis 22 euros par tonne en 2016.

Le tableau ci-après retrace l'impact de ces évolutions de tarifs sur le niveau des accises frappant les principaux carburants.

Chronique de taxation des principaux carburants avec la mise en oeuvre de la contribution climat énergie

(en centimes d'euros par litre)

Année

Gazole

Essence

Écart

2013

42,84

60,69

17,85

2014

42,84

60,69

17,85

2015

44,82

62,40

17,58

2016

46,81

64,11

17,30

Source : évaluation préalable de l'article 20 du projet de loi de finances pour 2014

La loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte158(*) a fixé une trajectoire pour la contribution climat énergie à l'horizon 2030. Ainsi, le VIII de l'article premier de la loi dispose que « le Gouvernement se fixe pour objectif, pour la composante carbone intégrée aux tarifs des taxes intérieures sur la consommation des produits énergétiques inscrites au tableau B du 1 de l'article 265 du code des douanes, d'atteindre une valeur de la tonne carbone de 56 euros en 2020 et de 100 euros en 2030 »

Cette disposition de caractère général devra trouver une traduction effective en loi de finances. C'est le cas pour ce qui concerne l'année 2017. En effet, l'article 11 du présent projet de loi de finances rectificative prévoit une valeur de 30,50 euros par tonne de carbone en 2017.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article résulte d'un amendement de notre collègue député Jean-Paul Chanteguet, adopté avec un avis favorable de la commission des finances et défavorable du Gouvernement.

Il vise à compléter l'article premier de la loi relative à la transition énergétique, en précisant l'objectif à atteindre s'agissant de la valeur de la tonne de carbone au titre des années 2017, 2018 et 2019.

Les montants proposés sont respectivement 30,50 euros par tonne, 39 euros par tonne et 47,50 euros par tonne.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le tarif de la tonne de carbone est d'ores et déjà fixé à 30,50 euros au titre de l'année 2017 par l'article 11 du présent projet de loi de finances rectificative pour 2015 (cf. supra).

En outre, la trajectoire du tarif de la contribution climat énergie est déjà fixée à l'horizon 2020 par la loi sur la transition énergétique, ce qui donne de la visibilité aux acteurs économiques.

Dès lors, il ne paraît pas utile de préciser à ce stade le tarif de la contribution climat énergie au titre des années 2018 et 2019.

De surcroît, cet article n'a aucun impact budgétaire, puisqu'il ne modifie pas l'article 265 du code des douanes relatif aux tarifs de TICPE ; il s'expose ainsi au risque d'être censuré comme un cavalier budgétaire par le Conseil constitutionnel.

Comme l'a indiqué le secrétaire d'État chargé du budget au cours des débats à l'Assemblée nationale, « l'amendement adopté n'a aucune incidence budgétaire, aucune capacité normative, pas davantage que ce qui est inscrit dans la loi de transition énergétique elle-même (...). J'aurais ajouté qu'à mon sens, c'était un cavalier budgétaire159(*) ».

Votre rapporteur général propose donc la suppression de cet article.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 12 (Art. 265 du code des douanes) - Encouragement à l'utilisation du super sans plomb 95-E10

. Commentaire : le présent article prévoit de diminuer le tarif de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) applicable au super sans plomb 95-E10 de un centime d'euro par litre et d'augmenter celui applicable aux autres essences du même montant.

I. LE DROIT EXISTANT

La taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) est un droit d'accise portant sur les produits pétroliers et assimilés utilisés ou destinés à être utilisés comme carburant ou combustible de chauffage.

Cette taxe est assise sur les masses ou les volumes de produits mis à la consommation, une notion définie à l'article 7 de la directive 2008/118/CE du Conseil relative au régime général d'accise160(*) qui couvre les cas suivants :

- la production, y compris irrégulière, de produits soumis à accise, en dehors d'un régime de suspension de droits ;

- l'importation, y compris irrégulière, de produits soumis à accise, sauf si ceux-ci sont placés immédiatement après leur importation sous un régime de suspension de droits161(*) ;

- la détention de produits soumis à accise, en dehors d'un régime de suspension de droits, pour lesquels le droit d'accise n'a pas été encore prélevé ;

- la sortie, y compris irrégulière, de produits soumis à accise, d'un régime de suspension de droits.

Le tableau B du 1 de l'article 265 du code des douanes dresse la liste des produits pétroliers soumis à la TICPE et des tarifs applicables. Le tableau C dresse la liste des produits qui sont exemptés de TICPE, sauf lorsqu'ils sont destinés à être utilisés comme carburant ou combustible.

Actuellement, la fiscalité applicable au supercarburant qui contient entre 5 % et 10 % d'éthanol (SP95-E10) est identique à celle applicable au supercarburant traditionnel SP 95-E5, qui peut incorporer jusqu'à 5 % d'éthanol, soit 62,41 centimes d'euro par litre en 2015. L'article 265 du code des douanes, dans sa version actuelle, prévoit une augmentation des tarifs de TICPE applicables aux supercarburants en 2016, liés à l'augmentation du prix de la tonne de CO2 de 8,50 euros par rapport à 2015.

Tarifs de TICPE applicables aux supercarburants

(en centimes d'euro)

 

Unité de perception

2014

2015

2016

Supercarburant E 5

Litre

60,69

62,41

64,12

Supercarburant contenant un additif spécifique

Litre

63,96

65,68

67,39

Supercarburant E 10162(*)

Litre

60,69

62,41

64,12

Note : ces tarifs incluent la composante carbone intégrée à la TICPE, dite contribution climat-énergie (CCE).

Source : commission des finances du Sénat, d'après l'article 265 du code des douanes

Le super sans plomb 95-E10 est distribué dans les stations-services depuis le 1er avril 2009. Il répond aux objectifs d'incorporation des biocarburants dans les carburants traditionnels.

La loi de programme du 13 juillet 2005 fixant les orientations de la politique énergétique163(*), modifiée par la loi d'orientation agricole du 5 janvier 2006164(*) prévoyait que l'État crée les conditions permettant de porter à 5,75 % au 31 décembre 2008, à 7 % au 31 décembre 2010 et à 10 % au 31 décembre 2015 la part des biocarburants et des autres carburants renouvelables dans la teneur énergétique de la quantité totale d'essence et de gazole mise en vente sur le marché national à des fins de transport.

Finalement, face à la hausse des cours des céréales et des oléagineux sur les marchés mondiaux, et compte tenu de l'impact environnemental limité des biocarburants, le Gouvernement a décidé en 2012 de plafonner le taux d'incorporation des biocarburants dans les carburants traditionnels à 7 %165(*). Par ailleurs, la loi de finances pour 2014166(*) a prévu une diminution progressive du taux de réduction de la TICPE applicable aux biocarburants pour les années 2014 et 2015, avant de supprimer totalement cette défiscalisation à compter de 2016.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le 1° du présent article procède à des modifications du nom des trois supercarburants répondant aux indices d'identification 11, 11 bis et 11 ter, inclus dans le tableau B du 1 de l'article 265 du code des douanes. Il précise notamment que le supercarburant répondant à l'indice 11, c'est-à-dire le supercarburant SP 95-E5 peut contenir jusqu'à 5 % de volume d'éthanol.

Le 2° modifie ce même tableau, afin de majorer de un centime d'euro par litre le tarif de TICPE sur le supercarburant et sur le supercarburant contenant un additif spécifique et de diminuer à due concurrence celui sur le super sans plomb 95-E10.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'article 8 bis du projet de loi de finances pour 2016 prévoit de rapprocher la fiscalité de l'essence et du gazole, en diminuant de un centime d'euro par litre le tarif de TICPE applicable aux supercarburants et en augmentant du même montant celui applicable au gazole.

Afin de tirer les conséquences de cet article, et de présenter une lecture unique de l'évolution de la fiscalité applicable à l'essence et au diesel en 2016, l'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement visant à fusionner les dispositions prévues par l'article 8 bis et celles prévues par le présent article.

En conséquence, la fiscalité de l'essence et du diesel connaîtra les évolutions suivantes en 2016 :

- une baisse de deux centimes d'euro par litre de la fiscalité du supercarburant SP95-E10, pour atteindre 64,12 centimes d'euro ;

- le maintien du tarif de TICPE sur les deux autres supercarburants au niveau prévu par l'article 265 du code des douanes;

- une hausse de un centime d'euro par litre du tarif de TICPE sur le gazole, pour atteindre 49,81 centimes d'euro.

Tarifs de TICPE applicables aux carburants en 2016

(en centimes d'euro)

 

Unité de perception

2016

(initial, CCE inclue)

2016

(après PLF et PLFR)

Supercarburant E 5

Litre

64,12

64,12

Supercarburant contenant un additif spécifique

Litre

67,39

67,39

Supercarburant E 10

Litre

64,12

62,12

Gazole

Litre

48,81

49,81

Source : commission des finances du Sénat, à partir de l'article 265 du code des douanes et de l'article 12 du projet de loi de finances rectificative pour 2015

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UN MOINDRE RAPPROCHEMENT DE LA FISCALITÉ DE L'ESSENCE ET DU DIESEL

Comme il a été rappelé, l'article 8 bis du projet de loi de finances prévoyait de réduire de deux centimes d'euro l'écart de taxation entre l'essence et le diesel en 2016 (cet écart aurait alors été de 13,31 centimes d'euro). Or le présent article revient sur la baisse de un centime d'euro du tarif de TICPE sur les supercarburants (hors E 10), ce qui conduit à limiter le rapprochement de la fiscalité à un centime d'euro.

Le rééquilibrage de la fiscalité entre l'essence et le diesel est une mesure soutenue par le Comité pour l'économie verte (ex- Comité pour la fiscalité écologique)167(*), ainsi que par la Cour des comptes, qui a recommandé « d'étudier un alignement progressif du taux de TIC du carburant gazole destiné aux véhicules légers sur celui applicable à l'essence, en cohérence avec les normes sur la qualité de l'air concernant en particulier les émissions de particules fines et de dioxyde d'azote »168(*).

Le rapport de la commission d'enquête du Sénat relative au coût économique et financier de la pollution de l'air, présidée par Jean-François Husson, du 8 juillet 2015, préconise également un alignement de la fiscalité de l'essence et du diesel d'ici 2020. Ceci nécessiterait, en plus de la montée en charge de la contribution climat-énergie, une réduction de l'écart de fiscalité entre ces deux carburants d'au moins deux centimes d'euro par an.

En tenant compte de la progression de la taxe carbone, les tarifs de TICPE pesant sur les carburants connaîtront une hausse sensible en 2016 par rapport à 2015 : le tarif du gazole augmentera de 3 centimes d'euros par litre, celui des supercarburants hors E 10 de 1,71 centime d'euro par litre, seul le tarif du supercarburant SP 95-E10 diminuant de 0,29 centime d'euro par litre.

Évolution des tarifs de TICPE applicables aux carburants entre 2015 et 2016

(en centimes d'euro par litre)

 

2015

2016

(après PLF et PLFR)

Évolution 2015-2016

%

Supercarburant E 5

62,41

64,12

+ 1,71

+ 2,7 %

Supercarburant contenant un additif spécifique

65,68

67,39

+ 1,71

+ 2,6 %

Supercarburant E 10

62,41

62,12

- 0,29

- 0,46 %

Gazole

46,82

49,81

+ 2,99

+ 6,4 %

Source : commission des finances du Sénat, à partir de l'article 265 du code des douanes et de l'article 12 du projet de loi de finances rectificative pour 2015

B. LE MAINTIEN DU TARIF DE TICPE SUR LES SUPERCARBURANTS HORS E10 GÉNERERA UNE RENTRÉE FISCALE SUPPLÉMENTAIRE DE 46 MILLIONS D'EUROS

Le produit de la TICPE augmentera sensiblement en 2016 par rapport à 2015. Cette hausse sera principalement liée à l'augmentation du prix de la tonne de carbone de 8,50 euros, qui conduira à une augmentation des rentrées fiscales de 1,2 milliard d'euros.

Par ailleurs, le rapprochement de la fiscalité du diesel et de l'essence de deux centimes d'euros initialement prévue par le projet de loi de finances pour 2016 devait générer 259 millions d'euros de recettes supplémentaires.

Le choix du Gouvernement de maintenir le tarif prévu des supercarburants hors E 10 et de baisser de deux centimes celui du SP 95-E 10 conduira à accroître davantage ces recettes, pour un montant évalué à 46 millions d'euros169(*). Cette hausse de TICPE pourrait pénaliser en priorité les ménages les moins aisés, disposant de véhicules anciens et n'ayant pas les moyens d'acheter un véhicule neuf compatible avec le supercarburant E 10.

En effet, la consommation de supercarburant E 10 ne représente environ que 32 % de la consommation de carburants hors diesel. La part de marché des autres supercarburants dans la consommation hors diesel est donc prépondérante. En conséquence, la réduction de fiscalité sur le supercarburant E 10 devrait inciter davantage d'utilisateurs à le consommer, mais elle sera plus que compensée par l'augmentation de la fiscalité sur les autres essences.

Au total, ce sont donc près de 1,5 milliard d'euros de produit supplémentaire de TICPE qui sera perçu en 2016 par rapport à 2015.

Votre rapporteur général considère que cette hausse de TICPE devrait servir à financer en priorité des mesures écologiques, conformément au principe de pollueur-payeur, ou à défaut devrait être compensée par une réduction à due concurrence de la fiscalité pesant sur les ménages et les entreprises.

C. L'ENCOURAGEMENT À LA CONSOMMATION DE SUPERCARBURANT SP 95-E 10

La baisse de deux centimes d'euros de la fiscalité sur le supercarburant E 10 a pour objet d'accroître l'avantage prix pour ce carburant par rapport aux autres essences, et en particulier par rapport au supercarburant E 5 qui n'incorpore qu'un maximum de 5 % d'éthanol

Il vise donc à encourager la consommation de biocarburants, en rendant plus attractif le SP 95-E 10 par rapport au SP 95-E 5. En effet la part de marché du supercarburant E 10 dans les carburants hors diesel étant de 32 %, il existe une marge de progression certaine. Ceci d'autant plus que le supercarburant E 10 est désormais compatible avec près de 75 % des véhicules essence actuellement en circulation et avec la très grande majorité des véhicules neufs170(*).

Cette mesure peut également encourager les réseaux de distribution à proposer ce supercarburant. D'après les chiffres de la Collective du bioéthanol, la disponibilité du SP 95-E 10 progresse chaque année ; fin 2014, près de 5 000 stations-services proposaient ce carburant, « soit 54 % des 9 100 plus grosses stations-services françaises »171(*).

Cependant, les effets de cette mesure sur l'incorporation d'éthanol dans les essences pourraient être limités. Puisque toutes les essences contiennent de l'éthanol, les volumes d'éthanol supplémentaires incorporés au SP 95-E10 pourraient être compensés par une baisse des volumes incorporés dans les autres essences.

Compte tenu de l'ensemble de ces éléments, votre rapporteur général considère qu'il convient de revenir à la proposition du Gouvernement à l'occasion du projet de loi de finances pour 2016, visant à diminuer de un centime d'euro la fiscalité sur les supercarburants. Ceci permettrait d'accélérer le rapprochement de la fiscalité sur l'essence et le diesel. Afin de maintenir un « signal-prix » incitatif en faveur du supercarburant E 10, votre rapporteur général propose de conserver la baisse de deux centimes d'euro de la fiscalité sur ce carburant en 2016.

En conséquence, le tarif de TICPE diminuerait de deux centimes d'euro sur le SP 95-E 10, de un centime d'euro sur les autres essences, et augmenterait de un centime d'euro sur le gazole.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 12 bis (nouveau) (Art. 35 bis du code général des impôts ) - Extension de l'exonération d'impôt sur le revenu des produits issus de la location meublée par un propriétaire de tout ou partie de son habitation principale à un salarié saisonnier

. Commentaire : le présent article prévoit d'étendre l'exonération d'impôt sur le revenu actuellement existante pour les produits issus de la location meublée lorsque les personnes louent ou sous-louent une partie de leur habitation principale. Actuellement réservée aux cas où cette location constitue la résidence principale du locataire, elle serait, désormais, également applicable lorsqu'il s'agit de la résidence temporaire d'un salarié saisonnier.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 35 bis du code général des impôts prévoit une exonération d'impôt sur le revenu pour les produits réalisés par des propriétaires louant ou sous-louant, en meublé, tout ou partie de leur habitation principale dès lors :

- que cette location meublée constitue la résidence principale des locataires ;

- que le prix de la location « demeure fixé dans des limites raisonnables »172(*).

Deux plafonds de loyers sont ainsi publiés au début de chaque année, le premier s'appliquant en Île-de-France, avec un loyer annuel de 184 euros par mètre carré pour les locations ou sous-locations réalisées en 2015, et le second dans les autres régions, avec un loyer annuel de 135 euros par mètre carré pour les locations ou sous-locations réalisées la même année.

Le coût de cette exonération est indiqué comme « non chiffrable » dans les documents budgétaires.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Inséré par l'Assemblée nationale sur proposition de notre collègue députée Pascale Got et plusieurs de ses collègues, avec l'avis favorable de la commission des finances, le Gouvernement s'en étant remis à la sagesse de l'assemblée, le présent article tend à prévoir que cette exonération d'impôt sur le revenu s'appliquerait également lorsque la location correspond à la résidence temporaire d'un salarié saisonnier.

Le locataire devrait ainsi justifier disposer d'un contrat à durée déterminée prévu au 3° de l'article L. 1242-2 du code du travail, c'est-à-dire pour un emploi à caractère saisonnier ou pour lequel, « dans certains secteurs d'activité définis par décret ou par convention ou accord collectif de travail étendu, il est d'usage constant de ne pas recourir au contrat de travail à durée indéterminée en raison de la nature de l'activité exercée et du caractère par nature temporaire de ces emplois ».

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général ne peut que partager l'objectif des auteurs de l'amendement ayant conduit à l'adoption de cet article, à savoir favoriser la location meublée à destination de travailleurs saisonniers.

Le dispositif proposé reste encadré puisqu'il conserve les conditions déjà existantes en cas d'exonération du produit issu de la location ou de la sous-location d'un bien par son propriétaire : il doit s'agir de l'habitation principale de ce dernier et le montant de la location ou de la sous-location doit rester fixé dans des limites raisonnables.

Si l'impact de cette incitation fiscale à la location saisonnière devrait rester marginal, le dispositif proposé vise à répondre à des difficultés réelles que rencontrent les travailleurs saisonniers pour se loger, en particulier dans les zones touristiques.

L'évaluation de la perte de recettes engendrée par cette mesure n'a pas été communiquée à votre rapporteur général.

Votre rapporteur général vous propose un amendement tendant à préciser que cette extension du champ de l'exonération ne s'applique que pour les produits de la location perçus à compter du 1er janvier 2016, afin d'éviter tout effet d'aubaine sur l'année 2015 (imposition 2016).

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 12 ter (nouveau) (Art. 120 et art. 156 du code général des impôts) - Mise en conformité avec le droit de l'Union européenne de l'imposition des opérations à terme réalisées à l'étranger

. Commentaire : le présent article prévoit d'aligner le régime d'imposition des opérations à terme réalisées à l'étranger avec celui des mêmes opérations réalisées en France afin d'assurer sa conformité au droit de l'Union européenne.

I. LE DROIT EXISTANT

Le 12° de l'article 120 du code général des impôts dispose que les profits résultant d'opérations réalisées à l'étranger sur les marchés à terme d'instruments financiers et de marchandises par les personnes physiques fiscalement domiciliées en France sont imposables dans les conditions définies pour les revenus de valeurs mobilières émises hors de France, sous réserve de l'incidence des conventions internationales.

S'agissant des opérations réalisées par des professionnels, le régime d'imposition est identique que l'opération ait eu lieu en France ou à l'étranger.

Aux termes du 8° du I de l'article 35 du code général des impôts, ces gains peuvent relever de la catégorie des bénéfices industriels et commerciaux (BIC) si le contribuable a opté pour ce régime. Le contribuable est alors soumis à un régime réel d'imposition.

À défaut d'option du contribuable pour le régime des BIC, les gains entrent dans la catégorie des bénéfices non commerciaux.

Si l'opération a été réalisée à l'étranger par un non-professionnel, l'imposition du gain se fait selon un régime unique : celui des revenus de capitaux mobiliers, selon les dispositions du 12° de l'article 120 du code général des impôts.

De plus, le 6° du I de l'article 156 du même code précise que les pertes résultant d'opérations réalisées à l'étranger sur un marché à terme d'instruments financiers ou d'options négociables ou sur des bons d'option sont imputables exclusivement sur les profits de même nature réalisés dans les mêmes conditions au cours de la même année ou des six années suivantes.

S'agissant des opérations à terme réalisées en France, cette possibilité d'imputation des moins-values est ouverte pendant dix ans.

Pour les opérations occasionnelles, il y a donc un écart de quatre ans en défaveur des opérations réalisées à l'étranger. De plus, ces pertes éventuelles ne peuvent s'imputer sur des profits de même nature résultant d'opérations réalisées en France.

Par une lettre du 30 mai 2013, la Commission européenne a mis en demeure la France de supprimer les différences d'imposition des contribuables domiciliés en France, selon que le profit imposé a été réalisé en France ou à l'étranger.

Pour cette raison, et dans le cadre d'une réforme plus globale de l'imposition des opérations à terme, le Gouvernement avait proposé dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 2013 de supprimer les distinctions au sein des différentes catégories de revenus selon le lieu de réalisation de l'opération à laquelle se rattache le profit imposable.

Une exception demeurait toutefois pour les opérations au titre desquelles le teneur de compte ou, à défaut, le cocontractant, est domicilié fiscalement ou est établi dans un État ou territoire non coopératif (ETNC).

Il était en effet prévu que les profits réalisés sur ces opérations soient imposés à un taux forfaitaire de 75 %, sauf si le contribuable démontrait que ces opérations avaient principalement un objet et un effet autre que de permettre la localisation de ces bénéfices dans un ETNC.

En particulier, le 12° de l'article 120 du code général des impôts a fait l'objet d'une rédaction globale afin d'introduire de nouvelles dispositions relatives aux ETNC et le 6° de l'article 156 du même code a été abrogé.

Saisi de cette loi dans les conditions prévues à l'article 61, deuxième alinéa, de la Constitution, le Conseil constitutionnel a relevé que l'instauration du taux forfaitaire de 75 % avait pour effet, compte tenu des prélèvements sociaux, de porter à 90,5 % le taux d'imposition sur les bénéfices résultant des opérations à termes réalisées dans un État ou un territoire non coopératif et a considéré, par suite, que cette modification faisait peser sur les personnes qui effectuent ces opérations une charge excessive au regard de leur capacité contributive et était contraire au principe d'égalité devant les charges publiques.

Parmi les dispositions censurées figuraient la nouvelle rédaction du 12° de l'article 120 et l'abrogation du 6° de l'article 156 du code général des impôts, ce qui a eu pour effet non recherché de maintenir la différence de traitement entre les opérations à termes réalisées à l'étranger et celles réalisées en France.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article a été introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue députée Marie-Christine Dalloz, avec l'avis défavorable de la commission des finances et l'avis favorable du Gouvernement.

Il vise à abroger le 12° de l'article 120 et le 6° de l'article 156 du code général des impôts, de manière à établir une égalité de traitement entre les opérations à termes réalisées à l'étranger et celles réalisées en France.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La mesure proposée consiste en une mise en conformité du droit français avec celui de l'Union européenne.

Elle avait été adoptée, il y a deux ans, à l'initiative du Gouvernement mais avait été emportée par une censure du Conseil constitutionnel portant sur un autre point.

On s'étonnera tout de même du fait que le Gouvernement n'ait, durant les deux dernières années, pas souhaité procéder à la mise en conformité demandée par la Commission européenne et que, finalement, la réintroduction de cette mesure résulte d'une initiative parlementaire.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 12 quater (nouveau) (Art. 150-0 B quater [nouveau] du code général des impôts) - Exonération des plus-values de cession de placements monétaires sous condition de réinvestissement dans un PEA-PME

. Commentaire : le présent article vise à instaurer un dispositif temporaire d'exonération d'impôt sur le revenu des plus-values réalisées lors de la cession à titre onéreux de titres de certains organismes de placement collectif monétaires, sous condition de réinvestissement dans un plan d'épargne en actions destiné au financement des petites et moyennes entreprises et des entreprises de taille intermédiaire (PEA-PME).

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE PEA-PME

Le fonctionnement et le régime du plan d'épargne en actions destiné au financement des petites et moyennes entreprises et des entreprises de taille intermédiaire (PEA-PME) sont présentés dans le commentaire de l'article 14 du présent projet de loi de finances rectificative.

B. LES OPCVM MONÉTAIRES

Les sociétés d'investissement à capital variable (SICAV) et les fonds communs de placement (FCP) qualifiés de « monétaires » et « monétaires à court terme » dans la classification de l'Autorité des marchés financiers (AMF) sont des organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM) dont l'actif est composé de titres de dette de court terme, essentiellement émis par des États et de grandes entreprises. Dans la gamme des OPCVM, il s'agit de ceux offrant la plus grande sécurité mais également les plus faibles rendements, quasiment nuls actuellement, voire négatifs compte tenu des frais.

Les plus-values de cession de ces OPCVM réalisées par des particuliers ainsi que les revenus qu'ils distribuent sont soumis au barème progressif de l'impôt sur le revenu, sans les abattements dont bénéficient les détenteurs d'actions173(*), et aux prélèvements sociaux.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale, à l'initiative de notre collègue députée Bernadette Laclais, avec l'avis favorable du Gouvernement et de la commission des finances, vise à instaurer un dispositif temporaire d'exonération d'impôt sur le revenu des plus-values réalisées lors de la cession d'actions ou de parts d'organismes de placement collectif monétaires, sous condition de réinvestissement dans un PEA-PME.

Ce mécanisme d'exonération prend la forme d'un dispositif de report d'imposition de la plus-value concernée aboutissant à une exonération définitive d'impôt sur le revenu à l'issue d'un délai de cinq ans à compter de la date du versement dans le plan.

Pour cela, le du présent article insère un article 150-0 B quater dans le code général des impôts.

Le I de ce nouvel article prévoit le report d'imposition des plus-values retirées de la cession à titre onéreux ou du rachat d'actions d'une société d'investissement à capital variable (SICAV) ou de parts de fonds commun de placement (FCP), ainsi que de la dissolution de telles entités, sous conditions.

Le II précise les conditions auxquelles serait subordonné ce report.

Le A du II impose que le FCP ou la SICAV appartienne à la classe « monétaire » ou « monétaire à court terme ». Cette classification serait attestée par les documents destinés à l'information des porteurs de parts ou actionnaires.

Le B exige du contribuable qu'il verse le prix de cession ou de rachat ou le montant des sommes qui lui sont attribuées lors de la dissolution, net des prélèvements sociaux dus au titre de ces opérations, dans le délai d'un mois à compter de la date de cet événement, sur un PEA-PME. Il est précisé que si le versement dans un tel plan ne portait que sur une fraction du prix ou des sommes, le report d'imposition ne s'appliquerait qu'à raison de la quote-part de plus-value correspondante.

Le C précise que le contribuable bénéficierait de ce report que sur demande et qu'il devrait ainsi mentionner le montant de la plus-value dans sa déclaration de revenu.

Le non-respect de l'une de ces conditions entraînerait l'exigibilité immédiate de l'impôt sur le revenu « sans préjudice de l'intérêt de retard » (III du nouvel article).

De même, il serait mis fin au report d'imposition en cas de retrait ou de rachat effectué sur le plan avant l'expiration de la cinquième année suivant la date du versement effectué sur le PEA-PME. Il serait également mis fin au report si le contribuable transfère son domicile fiscal hors de France. Dans les deux cas, l'imposition serait établie, dans les conditions de droit commun, au titre de l'année de réalisation de l'événement mettant fin au report d'imposition (IV du nouvel article).

La plus-value serait définitivement exonérée à l'issue de l'expiration du délai de cinq ans ou en cas de retrait ou rachat résultant du licenciement, de l'invalidité correspondant au classement dans les deuxième et troisième catégories prévues à l'article L. 341-4 du code de la sécurité sociale174(*) ou du décès du contribuable ou de l'un des époux ou partenaires liés par un pacte civil de solidarité soumis à imposition commune (V du nouvel article).

Les 2° à 4° du présent article visent à assurer des coordinations au sein du code général des impôts.

Le II du présent article tend à modifier l'article 136-6 du code de la sécurité sociale afin de soumettre aux prélèvements sociaux les plus-values placées en report d'imposition.

Enfin, le III du présent article précise que le I s'applique aux cessions, rachats et dissolutions intervenant entre le 1er avril 2016 et le 31 mars 2017.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article reprend un dispositif proche de celui adopté par le Sénat lors de l'examen de la loi pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques175(*), dite loi « Macron », mais supprimé par l'Assemblée nationale, qui consistait en un abattement renforcé temporaire sur les plus-values de cession de valeurs mobilières non éligibles à un PEA-PME dès lors que le produit de la vente était effectivement réinvesti en parts ou actions de PME et d'ETI inscrites dans un PEA-PME.

Le dispositif finalement adopté par l'Assemblée nationale est depuis longtemps défendu par notre collègue Philippe Adnot. Dans une tribune intitulée « Donner un nouvel élan au PEA-PME » publiée le 8 avril dernier176(*), il affirmait ainsi : « Nombreux sont aujourd'hui les épargnants qui, pour éviter de payer l'impôt sur les plus-values, préfèrent laisser leur argent dans des véhicules monétaires, par exemple, ou dans d'autres parts de FCP ou SICAV actuellement conservées à durée indéterminée ou données dans le cadre de libéralités pour éviter les impacts fiscaux. Leur rentabilité, comme leur intérêt pour l'économie, est désormais proche de zéro. » Fort de ce constat, Philippe Adnot préconisait « une clause de ?remploi? dans le PEA-PME, exonérée d'impôt sur les plus-values pour la seule année 2015, en vue de réorienter cette épargne dormante vers des PME et des ETI de croissance » et argumentait ainsi : « Certes, cela engendre un coût budgétaire à première vue : celui de l'impôt sur les plus-values non perçu. Mais il ne s'agit pas d'un manque à gagner pour l'État : c'est précisément pour éviter de payer cet impôt que l'argent reste bloqué à vide. Au contraire, le transfert vers le PEA-PME générera de nouvelles recettes, via [les prélèvements sociaux], pour l'État. Cette simple mesure permettra de relancer la collecte dès cette année et redressera, en partie, le biais français en faveur de l'épargne de court terme. »

Votre rapporteur général ne peut que constater qu'après la tentative du Sénat d'introduire une telle mesure dans la loi « Macron », la position du Gouvernement et de la majorité de l'Assemblée nationale semble avoir évolué.

Malgré cette satisfaction, il faut tout même relativiser la portée du dispositif proposé.

L'objet de l'amendement adopté par l'Assemblée nationale pour introduire le présent article indique que les fonds investis dans des OPCVM monétaires représentent une « épargne dormante de plus de 8 milliards d'euros ».

Ce montant correspond en fait à la valeur des titres d'OPCM monétaires directement détenus par les ménages, qui s'élevait plus exactement à 8,3 milliards d'euros fin mars 2015177(*).

Les OPCVM monétaires constituent des instruments de trésorerie utiles et les particuliers disposant de sommes importantes, provenant par exemple d'une vente immobilière, et envisageant un prochain réinvestissement, peuvent souhaiter placer leurs fonds sur ces supports très liquides et sécurisés. Il est vrai que la faiblesse des rendements actuels a largement détourné les particuliers de ce type de placement. Cependant, il semble un peu rapide d'assimiler l'intégralité de l'encours actuel à de l' « épargne dormante ».

Le dispositif proposé fait en outre le pari que des particuliers qui laissent dormir depuis des années leur épargne dans des placements pratiquement sans rémunération décideraient soudain d'investir dans des fonds propres de PME et d'ETI, actifs particulièrement risqués et peu liquides, par le seul fait qu'une exonération leur est offerte sur des plus-values en principe limitées du fait même de la nature des OPCVM monétaires.

Il faut enfin rappeler que les sommes versées sur un PEA-PME peuvent demeurer sur un compte-espèces. En effet, pas plus que les règles actuelles de fonctionnement d'un PEA-PME, le dispositif proposé ne prévoit d'obligation d'investissement effectif en titres. Si le coût d'opportunité lié au fait de conserver des sommes en numéraire durant cinq ans - coût d'autant plus faible que l'inflation est basse - est inférieur au gain fiscal résultant de l'exonération des plus-values réalisées sur les OPCVM monétaires, les épargnants pourraient décider de défiscaliser leurs plus-values sans pour autant financer les PME et ETI.

Il ne faut donc sans doute pas trop attendre de cette mesure. Néanmoins, les risques d'abus semblent faibles et, même si les sommes transférées vers un PEA-PME se révélaient finalement limitées, tout apport au financement des PME est bienvenu.

Votre rapporteur général vous propose d'adopter un amendement rédactionnel.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 12 quinquies (nouveau) (Art. 164 C et 197 A du code général des impôts) - Abrogation des dispositions relatives à l'imposition forfaitaire de certains résidents de pays tiers sur la valeur locative de leurs habitations en France

. Commentaire : le présent article vise à abroger les dispositions relatives à l'imposition forfaitaire de certains contribuables domiciliés fiscalement hors de France mais y disposant d'une ou plusieurs habitations, à compter de l'imposition des revenus de l'année 2015, afin de tenir compte de décisions de la Cour de justice de l'Union européenne et du Conseil d'État.

I. LE DROIT EXISTANT

Les contribuables domiciliés hors de France sont, en principe, imposables à raison de leurs seuls revenus de source française. Toutefois, l'article 164 C du code général des impôts prévoit que les personnes non domiciliées fiscalement en France mais qui y disposent d'une ou plusieurs habitations sont assujetties à l'impôt sur le revenu, « sur une base égale à trois fois la valeur locative réelle de cette ou de ces habitations à moins que les revenus de source française des intéressés ne soient supérieurs à cette base, auquel cas le montant de ces revenus sert de base à l'impôt ».

Le deuxième alinéa de l'article 164 C précité fixe néanmoins des exceptions à ce régime. L'imposition forfaitaire minimale ne s'applique pas :

- aux contribuables domiciliés dans des pays ou territoires ayant conclu avec la France  une convention fiscale destinée à éviter les doubles impositions en matière d'impôt sur le revenu ;

- aux contribuables de nationalité française lorsqu'ils justifient être soumis dans le pays où ils ont leur domicile fiscal à un impôt personnel sur l'ensemble de leurs revenus au moins égal aux deux tiers de l'impôt qu'ils auraient à supporter en France sur la même base d'imposition ;

- aux contribuables de nationalité française dont l'expatriation est justifiée par des impératifs d'ordre professionnel et dont le domicile fiscal était situé en France de manière continue pendant les quatre années précédant leur transfert.

Tirant les conséquences de l'arrêt préjudiciel Welte de la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) du 17 octobre 2013178(*), selon lequel les investissements immobiliers de type patrimonial, effectués à des fins privés sans lien avec une activité économique, ne constituent pas des investissements directs au sens de l'article 57 du traité instituant la Communauté européenne (TCE), le Conseil d'État a conclu dans deux décisions successives179(*), que l'imposition forfaitaire des non-résidents prévue par l'article 164  C du code général des impôts était contraire au principe de libre circulation des capitaux figurant à l'article 56 du TCE180(*). L'article 164 C ayant pour objet de « soumettre la détention en France d'immeubles d'habitation à une imposition qui n'est due que par les personnes n'ayant pas leur domicile fiscal en France »181(*), le Conseil d'État a considéré « qu'une telle mesure est de nature à dissuader les non-résidents d'acquérir ou de détenir de tels immeubles »182(*).

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative des députés Philip Cordery, Arnaud Leroy et Dominique Lefebvre, avec un avis favorable de la commission des finances et du Gouvernement, un article additionnel visant à supprimer l'imposition forfaitaire de certains non-résidents disposant d'une ou plusieurs habitations en France.

Par conséquent, le présent article abroge l'article 164 C du code général des impôts, ainsi que la coordination avec cet article au b de l'article 197 A du même code.

Compte tenu des exonérations existantes, seules 114 personnes sont assujetties à cette imposition à ce jour, notamment des nationaux d'autres États que la France résidant à Monaco183(*). La perte de recettes est estimée à 86 000 euros.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article ayant pour objet de tirer les conséquences des récentes décisions du Conseil d'État et de mettre en conformité le droit français avec le droit de l'Union européenne, votre rapporteur général y est favorable.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 12 sexies (nouveau) (Art. 199 sexdecies du code général des impôts) - Réduction et crédit d'impôt au titre de l'emploi d'un salarié à domicile pour les personnes âgées dépendantes et les personnes handicapées

. Commentaire : le présent article prévoit une coordination entre l'avantage fiscal relatif aux services à la personne et l'article 32 bis du projet de loi relatif à l'adaptation de la société au vieillissement.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 199 sexdecies prévoit le bénéfice d'un crédit ou d'une réduction d'impôt sur le revenu en faveur des contribuables ayant recours à des services à la personne. Ce dispositif s'applique à trois types de dépenses :

- l'emploi direct d'un salarié à domicile qui rend des services définis aux articles L. 7231-1 et D. 7231-1 du code du travail ;

- le recours à une association, une entreprise ou un organisme déclaré en application de l'article L. 7232-1-1 du code du travail et rendant exclusivement des services définis aux articles L. 7231-1 et D. 7231-1 précités ;

- le recours à un organisme à but non lucratif ayant pour objet l'aide à domicile et habilité au titre de l'aide sociale ou conventionné par un organisme de sécurité sociale.

Article D. 7231-1 du code du travail - Activités des services à la personne

I. Les activités de services à la personne soumises à agrément, en application de l'article L. 7232-1, sont les suivantes :

Garde d'enfants à domicile, en dessous d'un âge fixé par arrêté conjoint du ministre chargé des services et du ministre chargé de la famille ;

Assistance aux personnes âgées ou aux personnes qui ont besoin d'une aide personnelle à leur domicile, à l'exclusion d'actes de soins relevant d'actes médicaux à moins qu'ils ne soient exécutés dans les conditions prévues par l'article L. 1111-6-1 du code de la santé publique et du décret n° 99-426 du 27 mai 1999 habilitant certaines catégories de personnes à effectuer des aspirations endo-trachéales ;

3° Garde-malade à l'exclusion des soins à moins qu'ils ne soient exécutés dans les conditions prévues par l'article L. 1111-6-1 du code de la santé publique et du décret n° 99-426 du 27 mai 1999 habilitant certaines catégories de personnes à effectuer des aspirations endo-trachéales ;

Assistance aux personnes handicapées, y compris les activités d'interprète en langue des signes, de technicien de l'écrit et de codeur en langage parlé complété ;

5° Prestation de conduite du véhicule personnel des personnes dépendantes, du domicile au travail, sur le lieu de vacances, pour les démarches administratives ;

6° Aide à la mobilité et transport de personnes ayant des difficultés de déplacement ;

7° Accompagnement des enfants de moins de trois ans, des personnes âgées ou handicapées dans leurs déplacements en dehors de leur domicile (promenades, transport, actes de la vie courante).

II. Les activités de services à la personne soumises à titre facultatif à la déclaration prévue à l'article L. 7232-1-1 sont, outre celles mentionnées au I du présent article, les activités suivantes :

1° Entretien de la maison et travaux ménagers ;

2° Petits travaux de jardinage, y compris les travaux de débroussaillage ;

3° Travaux de petit bricolage dits " homme toutes mains » ;

4° Garde d'enfants à domicile au-dessus d'un âge fixé par arrêté conjoint du ministre chargé des services et du ministre chargé de la famille ;

5° Soutien scolaire à domicile ou cours à domicile ;

6° Soins d'esthétique à domicile pour les personnes dépendantes ;

7° Préparation de repas à domicile, y compris le temps passé aux commissions ;

8° Livraison de repas à domicile ;

9° Collecte et livraison à domicile de linge repassé ;

10° Livraison de courses à domicile ;

11° Assistance informatique et internet à domicile ;

12° Soins et promenades d'animaux de compagnie, à l'exception des soins vétérinaires et du toilettage, pour les personnes dépendantes ;

13° Maintenance, entretien et vigilance temporaires, à domicile, de la résidence principale et secondaire ;

14° Assistance administrative à domicile ;

15° Accompagnement des enfants de plus de trois ans dans leurs déplacements en dehors de leur domicile (promenades, transport, actes de la vie courante) ;

16° Activités qui concourent directement et exclusivement à coordonner et délivrer les services mentionnés au présent article.

III. Les activités mentionnées aux 5°, 6°, 7° du I et aux 8°, 9°, 10° et 15° du II du présent article n'ouvrent droit au bénéfice du 1° de l'article L. 7233-2 du code du travail et de l'article L. 241-10 du code de la sécurité sociale qu'à la condition que la prestation soit comprise dans une offre de services incluant un ensemble d'activités réalisées à domicile.

La procédure de déclaration prévue à l'article L. 7232-1-1 précité doit être distinguée du régime dual d'autorisation ou d'agrément des services d'aide et d'accompagnement à domicile intervenant auprès des personnes âgées en perte d'autonomie et des personnes handicapées, défini à l'article L. 313-1-2 du code de l'action sociale et des familles et fixant le cadre d'exercice de ces activités.

Il s'agit en effet de deux démarches distinctes :

- la première déclaration - celle de l'article L. 7232-1-1 et des articles R. 7232-18 et suivants du code du travail - est établie auprès des directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (Direccte) pour effectuer l'une des vingt-trois activités de services à la personne listées aux articles L. 7231-1 et D. 7231-1 (cf. encadré supra). Cette déclaration facultative conditionne l'accès au bénéfice du taux réduit de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et de l'avantage fiscal prévu à l'article 199 sexdecies pour les services à la personne ;

- le second régime de déclaration - défini à l'article L. 313-1-2 du code de l'action sociale et des familles et prévoyant un droit d'option entre l'autorisation prévue à l'article L. 313-1 du même code et l'agrément prévu à l'article L. 7232-1 du code du travail - vise spécifiquement les services à la personne auprès de publics fragiles (personnes âgées en perte d'autonomie et personnes handicapées). Ce système a vocation à permettre au président du conseil départemental de s'assurer de la qualité minimale des services offerts, d'organiser l'offre sur son territoire et, pour les services autorisés, d'attribuer des financements publics.

L'article 32 bis du projet de loi relatif à l'adaptation de la société au vieillissement, introduit par le Sénat en première lecture, prévoit uniquement de réformer le cadre dual d'exercice des services d'aide et d'accompagnement à domicile des personnes fragiles. Il vise à créer un régime unique d'autorisation et, par conséquent, supprime le droit d'option entre autorisation et agrément. Cette généralisation était initialement prévue en 2021, à l'issue d'une expérimentation. Selon le texte établi par la commission mixte paritaire le 2 décembre 2015, ce nouveau cadre d'exercice entrerait en vigueur à la promulgation de la loi, sous réserve de certaines dispositions transitoires.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

À l'initiative, d'une part, de la rapporteure générale du budget, Valérie Rabault, de Marie-Christine Dalloz et de Charles de Courson, et d'autre part d'Éric Alauzet et des membres du groupe écologiste, l'Assemblée nationale a adopté deux amendements identiques, avec un avis défavorable du Gouvernement.

Celui-ci complète l'article 199 sexdecies précité de façon à ce que puisse ouvrir droit à une réduction ou un crédit d'impôt le recours à une association, une entreprise ou un organisme de services à la personne « autorisé en application de l'article L. 313-1 du code de l'action sociale et des familles ».

Il s'agirait ici de procéder à une coordination avec l'article 32 bis du projet de loi relatif à l'adaptation de la société au vieillissement, ayant fait l'objet d'un accord entre l'Assemblée nationale et le Sénat lors de la commission mixte paritaire du 2 décembre 2015.

Selon les auteurs des amendements ayant introduit cet article, en l'absence d'une telle mention, « le passage au régime juridique de l'autorisation prévu par l'article 32 bis du projet de loi d'adaptation de la société au vieillissement aura pour conséquence de supprimer, pour les personnes âgées dépendantes et les personnes handicapées, le bénéfice des avantages fiscaux attachés aux activités de services à la personne ».

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La crainte que les services à la personne agréés ne puissent plus bénéficier des avantages fiscaux prévus à l'article 199 sexdecies du code général des impôts, à la suite de la mise en place du régime unique d'autorisation prévu par l'article 32 bis du projet de loi relatif à l'adaptation de la société au vieillissement, ne semble pas fondée.

L'article 32 bis du projet de loi relatif à l'adaptation de la société au vieillissement ne modifie ni les articles L. 7231-1 et D. 7231-1 listant les activités de services à la personne, ni l'article L. 7232-1-1 relatif à la déclaration aux Dirrecte pour bénéficier des avantages fiscaux. Par conséquent, celui-ci ne modifie pas le champ des services à la personne au titre desquels la réduction ou le crédit d'impôt de l'article 199 sexdecies est ouvert. Les services anciennement agréés demeurent éligibles à ces avantages.

Une confusion semble avoir été faite entre, d'une part, la procédure de déclaration établie auprès des Dirrecte et, d'autre part, la procédure d'agrément des organismes de service à la personne, réformée par le projet de loi relatif à l'adaptation de la société au vieillissement.

Sur le fond, la modification proposée étant inutile et risquant de nuire à l'intelligibilité de l'article 199 sexdecies, la commission a adopté, sur proposition de votre rapporteur général, un amendement tendant à supprimer cet article. Sur la forme, il est, en tout état de cause, prématuré de modifier un dispositif fiscal pour tenir compte d'un texte de loi n'ayant pas encore été promulgué.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 12 septies (nouveau) (Art. 200 quindecies et 238 du code général des impôts) - Mesures fiscales pour encourager les groupements d'intérêt économique et environnemental forestier (GIEEF)

. Commentaire : le présent article a pour objet d'accorder aux membres des groupements d'intérêt économique et environnemental forestier (GIEEF) les mêmes avantages que ceux accordés aux membres des organisations de producteurs pour le crédit d'impôt accordé au titre du dispositif d'encouragement fiscal à l'investissement en forêt (DEFI).

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE « DEFI »

Le Dispositif d'Encouragement Fiscal à l'Investissement en forêt (DEFI), a été créé en 2001 par la loi n°2001-602 d'orientation sur la forêt du 9 juillet 2001.

Prorogé jusqu'au 31 décembre 2017 par la loi rectificative de 2013, il consiste en une réduction de l'impôt sur le revenu ou un crédit d'impôt pour les contribuables domiciliés en France et réalisant des investissements forestiers.

Le présent article vise les crédits d'impôt sur le revenu institué par les volets « travaux » et « contrat » du dispositif184(*) :

- le volet « travaux », institué par la loi d'orientation agricole du 5 janvier 2006185(*), vise à inciter les propriétaires à réaliser des travaux sur leurs terrains et à les mettre en valeur. Les travaux forestiers payés par le contribuable ou par un groupement forestier, ou encore par une société d'épargne forestière (SEF) dont le contribuable est membre, bénéficient, depuis 2014, d'un crédit d'impôt sur le revenu correspondant à 18 % des dépenses, avec report possible sur 4 ans si la dépense excède 12 500 € pour un couple, 6 250 € pour une personne seule. Le bénéfice de ce crédit d'impôt est assorti de conditions de superficie plancher de la propriété concernée par les travaux et de garanties de gestion durable de celle-ci ;

- le volet « contrat », instauré par la loi de finances pour 2009, encourage les petits et moyens propriétaires à mettre leur forêt en gestion effective en les incitant à conclure des contrats de gestion186(*) pour leurs propriétés. Il prévoit, depuis 2014187(*), un crédit d'impôt sur le revenu de 18 % s'appliquant aux dépenses de rémunération du gestionnaire ou en cas de groupement forestier, à la fraction des dépenses au prorata des droits du bénéficiaire au sein du groupement forestier. Ce crédit est plafonné à 2 000 euros pour un célibataire, 4 000 euros pour un couple et concerne les propriétés d'une surface inférieure à 25 ha.

En outre, les DEFI « contrat » et « travaux » qui s'appliquent opérations forestières réalisées jusqu'au 31 décembre 2017,  prévoient une bonification du taux de ce crédit d'impôt, de 18 à 25 % lorsque le bénéficiaire de l'avantage fiscal adhère à une organisation de producteurs.

Dans une enquête demandée par notre commission en application de l'article 58-2 de la Constitution, la Cour des Comptes a indiqué que le volet « travaux » - plusieurs fois modifié sans avoir fait l'objet d'aucune évaluation - était le plus utilisé des quatre volets du DEFI et correspondait à une dépense fiscale limitée (2,9 millions d'euros en 2011). En revanche, elle indiquait que le volet « contrat » « souffre quant à lui d'un taux d'aide trop faible pour être utilisé ».

B. LE GIEEF

Instauré par la loi n°2014-1110 du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt, le groupement d'intérêt économique et environnemental forestier (GIEEF) a pour objectif de créer un outil structurant pour dynamiser la gestion durable de la forêt privée. Il permet aux propriétaires forestiers privés - sur la base d'un regroupement volontaire - de gérer durablement leurs forêts de façon concertée tout en améliorant la mobilisation des bois et en prenant en compte les enjeux environnementaux au niveau d'un territoire donné. Ce territoire géographique doit comporter une surface suffisante (au moins 300 ha ou au moins 20 propriétaires pour une surface d'au moins 100 ha avec des conditions particulières en zone de montagne).

À ce jour, un seul GIEEF, porté par l'association syndicale libre de gestion forestière des Cévennes Ardéchoises dans la région Rhône-Alpes a été reconnu.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Les modifications introduites par notre collègue députée Pascale Got, avec l'avis favorable de la commission des finances, portent sur deux articles du code général des impôts.

Le Gouvernement, favorable sur le fond à cet amendement mais émettant à son égard quelques réserves techniques, s'en est quant à lui remis à la sagesse de l'Assemblée.

A. LE BÉNÉFICE DU CRÉDIT D'IMPÔT ÉTENDU AUX GIEEF

D'une part, cet article modifie l'article 200 quindecies en supprimant le seuil plancher de surface à partir duquel s'applique le crédit d'impôt sur le revenu qui réalisent jusqu'au 31 décembre 2017 des travaux forestiers, lorsque la propriété est intégrée dans GIEEF.

Actuellement la superficie de la propriété du groupement ou de la société sur laquelle sont réalisés les travaux doit, pour bénéficier du crédit d'impôt, être supérieure ou égale à :

§ 10 hectares d'un seul tenant,

§ 4 hectares d'un seul tenant lorsque cette propriété est intégrée à un ensemble de producteur.

L'extension du bénéfice du crédit d'impôt aux GIEEF permet donc aux propriétaires, d'échapper à cette contrainte de seuil.

B. LA SUPPRESSION D'UNE TAXE SUR LA VALEUR NETTE

D'autre part, il supprime l'article 238 quater dudit code, qui concerne les groupements forestier, groupements de personnes dotées de la personnalité juridique sous la forme d'une société civile immobilière (SCI).

Cet article institue une taxe spéciale sur la valeur nette concernant les opérations :

- de transformation en un groupement forestier d'une société propriétaire de bois ou de terrain à reboiser,

- d'apport de biens de cette nature à un tel groupement.

Cette taxe s'applique à la valeur nette de l'actif transféré au groupement forestier et s'élève :

- à 6 % dans le premier cas,

- à 8 % dans le second cas.

Le paiement de cette taxe entraîne l'exonération de l'impôt sur le revenu et de la retenue à la source sur le revenu des capitaux mobiliers auxquels donnerait ouverture la distribution à ses membres des parts d'intérêt du groupement forestier représentative des bois ou des terrains à boiser qui lui sont transférés.

La suppression de l'article vise à offrir une contrepartie à l'extension du bénéfice du crédit d'impôt au GIEEF.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le rapport d'information « Faire de la filière forêt-bois un atout pour la France » présenté en avril 2015, par nos collègues Alain Houpert et Yannick Botrel au nom de la commission des finances, déplorait une fiscalité trop souvent déconnectée des objectifs actuels de la politique forestière.

Or ce dispositif visant à renforcer l'efficacité du DEFI qui traduit le passage d'une fiscalité de détention à une fiscalité de gestion des ressources forestières, peut contribuer à accroître la compétitivité de la filière « forêt-bois » dont le déficit commercial s'élève actuellement à environ 6 milliards d'euros. En outre, il présente l'avantage de ne pas modifier le taux de l'avantage fiscal consenti, au sein d'une fiscalité forestière complexe.

Bien que notre commission ne dispose pas d'informations précises concernant l'impact financier de ce dispositif dont le gage a toutefois été levé par le Gouvernement, le coût de ce dispositif devrait être modeste.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 12 octies (nouveau) - Exonération d'impôt sur le revenu et de cotisations et contributions sociales des sommes perçues dans le cadre du prix « French Tech Ticket »

. Commentaire : le présent article a pour objet d'exonérer d'impôt sur le revenu, de cotisations et de contributions sociales les sommes perçues par les lauréats du prix « French Tech Ticket », destiné à attirer des entrepreneurs étrangers désirant créer ou développer une startup à Paris.

I. LE DROIT EXISTANT

Les subventions accordées aux lauréats de concours d'aide à la création d'entreprise sont considérées comme un revenu imposable, entrant soit dans la catégorie des bénéfices non commerciaux non professionnels au sens de l'article 92 du code général des impôts (CGI), soit dans la catégorie des bénéfices industriels et commerciaux.

Ces sommes sont également comptabilisées dans l'assiette servant au calcul des cotisations de sécurité sociale et des contributions telle que la contribution sociale généralisée. Néanmoins, certains régimes sociaux favorables aux jeunes entreprises permettent d'exonérer en partie ces dernières.

Afin d'attirer les créateurs d'entreprises étrangers et d'encourager la création de jeunes entreprises à fort potentiel (startups), la ville de Paris et l'État, à travers Bpifrance, ont créé un programme dénommé « French Tech Ticket » offrant aux lauréats un ensemble d'avantages pécuniaires et en nature dont notamment :

- une procédure accélérée d'obtention d'un titre de séjour ;

un prix de 12 500 euros pour six mois, versé par Bpifrance, renouvelable une fois. Libre d'utilisation, celui-ci est destiné à aider les lauréats à financer leurs dépenses personnelles dans la phase de démarrage de leur activité ;

- un hébergement gratuit dans un incubateur parisien pendant six mois ;

- une assistance au titre des formalités administratives.

Après un lancement en septembre 2015, les résultats du concours seront annoncés en décembre 2015.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

À l'initiative de notre collègue députée Estelle Grelier et d'autres membres du groupe socialiste, républicain et citoyen, l'Assemblée nationale a adopté, avec un avis de sagesse du Gouvernement et un avis défavorable de la rapporteure générale du budget, Valérie Rabault, un amendement tendant à exonérer d'impôt sur le revenu, de cotisations et de contributions sociales les sommes perçues par les lauréats du prix « French Tech Ticket ».

Cet article ne modifie ni le code général des impôts, ni le code de la sécurité sociale.

Au vu du montant du prix, 12 500 euros par lauréat pour six mois, et du nombre de lauréats, 50 par semestre, la perte de recettes résultant pour l'État et la sécurité sociale serait très faible.

L'objectif des auteurs de l'amendement ayant introduit cet article est de renforcer l'attractivité de l'initiative « French Tech Ticket » pour les jeunes entrepreneurs étrangers.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le prix « French Tech Ticket » n'entre pas dans la catégorie des prix littéraires, artistiques et scientifiques nationaux ou européens pouvant être, en vertu de la doctrine fiscale, exonérés d'impôt sur le revenu188(*). Il est toutefois permis de s'interroger sur l'opportunité de créer un dispositif d'exonération spécifique à une nouvelle récompense telle que le prix « French Tech Ticket ».

Ayant entendu l'argument selon lequel l'exonération des sommes versées dans le cadre de ce prix peut constituer un facteur d'attractivité supplémentaire pour les lauréats, qui n'étaient auparavant pas domiciliés fiscalement en France, et compte tenu de la très faible perte de recettes attendue, votre rapporteur général ne s'oppose pas à l'adoption de cet article.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 13 (Art. 199 terdecies-0 A, art. 885-0 V bis, art. 885-0 V bis B du code général des impôts, art. L. 214-30, art. L. 214-31 du code monétaire et financier) - Mise en conformité du dispositif de réduction d'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) au titre des souscriptions au capital des petites et moyennes entreprises (PME) avec les règles européennes d'encadrement des aides d'État en faveur du financement des risques

. Commentaire : le présent article tend à mettre en conformité le dispositif « ISF-PME » avec les règles européennes d'encadrement des aides d'État en faveur du financement des risques.

I. LE DROIT EXISTANT

A. UNE RÉDUCTION D'ISF AU TITRE DE LA SOUSCRIPTION AU CAPITAL DE PME

Codifié à l'article 885-0 V bis du code général des impôts (CGI), le dispositif « ISF-PME », instauré en 2007189(*), ouvre droit à une réduction d'impôt de solidarité sur la fortune au titre de la souscription au capital de petites et moyennes entreprises (PME).

D'après le tome II de l'annexe Évaluation des voies et moyens du projet de loi de finances pour 2016, le coût total du dispositif était de 528 millions d'euros en 2014 et est évalué à 620 millions d'euros en 2015 et 2016.

1. Une réduction d'impôt ciblée sur l'ensemble des PME, sans condition de maturité

Aux termes du 1 du I de l'article 885-0 V bis du CGI, pour être éligible au dispositif « ISF-PME », une société doit remplir cinq conditions :

- répondre à la définition européenne des PME190(*) ;

- être une société non cotée ;

- exercer exclusivement une activité industrielle, commerciale, artisanale, agricole ou libérale ;

- être soumise à l'impôt sur les sociétés ;

- avoir son siège social sur le sol européen191(*).

Par ailleurs, des clauses anti-abus ont été ajoutées afin d'exclure les sociétés :

- qui comptent moins de deux salariés ;

- qui exercent des activités procurant des revenus garantis en raison de l'existence d'un tarif réglementé de rachat de la production ou bénéficiant d'un contrat offrant un complément de rémunération ;

- qui exercent des activités financières, des activités de gestion de patrimoine mobilier et des activités immobilières192(*) ;

- dont les actifs sont constitués de façon prépondérante de métaux précieux, d'oeuvres d'art, d'objets de collection, d'antiquités, de chevaux de course ou de concours ou, sauf si l'objet même de son activité consiste en leur consommation ou en leur vente au détail, de vins ou d'alcools ;

- qui accordent une contrepartie193(*) aux souscripteurs ;

- qui accordent une garantie en capital à ses associés ou actionnaires en contrepartie de leurs souscriptions.

2. Une réduction d'impôt d'ampleur variable selon le mode d'investissement

La réduction d'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) s'élève à 50 % des versements effectués au titre de souscriptions au capital initial ou aux augmentations de capital de sociétés éligibles. La souscription peut être effectuée en numéraire mais aussi en nature194(*).

Toutefois, le mécanisme de plafonnement de l'avantage fiscal diffère selon le mode d'investissement.

a) Une réduction limitée à 45 000 euros par an en cas d'investissement en direct ou via une holding

En cas d'investissement en direct, l'avantage fiscal est plafonné à 45 000 euros.

C'est également le cas lorsque l'investissement est réalisé indirectement, via une holding. La réduction s'applique alors uniquement à proportion des versements effectués par la société interposée au capital de PME éligibles.

La libéralisation du recours aux holdings

L'article 59 de la loi n° 2014-1655 de finances rectificative pour 2014 a supprimé deux conditions d'éligibilité des sociétés holding au dispositif. La première exigeait un effectif minimum salarié au sein de ces sociétés. La deuxième limitait à cinquante le nombre d'associés ou actionnaires.

Désormais, ne subsistent que les quatre conditions suivantes :

- remplir l'ensemble des conditions d'éligibilité au dispositif précitées, à l'exception des conditions tenant à la nature de l'activité exercée et à l'effectif minimum salarié ;

- avoir pour objet exclusif de détenir des participations dans des sociétés éligibles au dispositif ;

- avoir exclusivement pour mandataires sociaux des personnes physiques ;

- respecter les obligations d'information prévues à l'égard des actionnaires.

b) Une réduction limitée à 18 000 euros par an en cas d'investissement indirect via un fonds communs de placement dans l'innovation (FCPI) ou un fonds d'investissement de proximité (FIP)

Le 1 du III de l'article 885-0 V bis du CGI prévoit, sous certaines conditions, la possibilité de bénéficier de la réduction d'impôt en cas d'investissement indirect via un fonds commun de placement dans l'innovation (FCPI) ou un fonds d'investissement de proximité (FIP)195(*).

Les versements servant de base au calcul de l'avantage fiscal sont retenus après imputation des droits ou frais d'entrée et à proportion du quota d'investissement que le fonds s'engage à atteindre.

Toutefois, l'avantage fiscal ne peut être supérieur à 18 000 euros par an. Par ailleurs, le cumul de l'avantage fiscal tout mode de souscription confondu ne peut excéder le plafond de 45 000 euros.

Les conditions d'éligibilité en cas d'investissement via un FCPI ou un FIP

Pour être éligible, le fonds doit respecter un quota d'investissement de 70 %, qui correspond au pourcentage minimum de son actif composé de sociétés éligibles.

S'agissant des FIP, sont éligibles à ce quota les titres financiers196(*), parts de société à responsabilité limitée197(*) et avances en compte courant émis par des PME européennes qui exercent leurs activités dans une zone géographique limitée à quatre régions limitrophes. Toutefois, 20 % au moins de ces titres, parts et avances doivent être émis par des entreprises exerçant leur activité ou juridiquement constituées depuis moins de huit ans. Par ailleurs, l'actif du fonds ne peut être constitué à plus de 50 % de titres, parts et avances émis par des sociétés exerçant leurs activités principalement dans des établissements situés dans une même région ou ayant établi leur siège social dans cette région.

S'agissant des FCPI, sont éligibles à ce quota les titres financiers, parts de société à responsabilité limitée et avances en compte courant émis par des sociétés européennes de moins de 2 000 salariés qui ont réalisé au cours de l'exercice précédent des dépenses de recherche représentant au moins 15 % de leurs charges ou dont le caractère innovant a été reconnu par Bpifrance.

Sont également éligibles à ce quota, tant pour les FIP que pour les FCPI, les titres, parts et avances émis par des sociétés qui, bien que cotées, respectent l'ensemble des autres conditions prévues et ont une capitalisation boursière inférieure à 150 millions d'euros, dans la limite de 20 % de l'actif du fonds.

Par ailleurs, l'actif des FIP et des FCPI doit être constitué pour 40 % au moins de titres reçus en contrepartie de souscriptions au capital ou de titres reçus en contrepartie d'obligations converties de sociétés respectant les conditions précitées.

Enfin, une clause anti-abus prévoit que le porteur de parts et ses proches ne doivent pas détenir ensemble plus de 10 % des parts du fonds et, directement ou indirectement, plus de 25 % des droits dans les bénéfices des sociétés dont les titres figurent à l'actif du fonds.

3. Une réduction d'impôt subordonnée au respect d'une durée de détention de cinq ans et à l'absence de remboursement des apports avant sept ans

Quel que soit le mode de souscription, le bénéfice de la réduction d'impôt est subordonné au respect d'une durée de détention de cinq ans.

Toutefois, l'avantage n'est pas remis en cause si le non-respect de la condition de conservation résulte :

- d'une fusion ou d'une scission, si les titres reçus en contrepartie sont conservées jusqu'au même terme ;

- d'une annulation des titres pour cause de pertes ou de liquidation judiciaire ;

- d'une cession stipulée obligatoire par un pacte d'associés ou d'actionnaires, sous réserve d'un réinvestissement intégral ;

- d'une offre publique d'échange de titres, en cas de réinvestissement intégral ou si les titres reçus en échange sont éligibles.

Le bénéfice de l'avantage fiscal est également remis en cause en cas de remboursement des apports aux souscripteurs avant le 31 décembre de la septième année suivant celle de la souscription.

Une exception est toutefois prévue si le remboursement fait suite à la liquidation judiciaire de la société.

B. UN RÉGIME INCOMPATIBLE AVEC LES NOUVELLES RÈGLES EUROPÉENNES D'ENCADREMENT DES AIDES D'ÉTAT EN FAVEUR DU FINANCEMENT DES RISQUES

1. Un régime autorisé par la Commission européenne

En principe, tout financement public qui répond aux critères des aides d'État doit être préalablement notifié à la Commission. Toutefois, le Conseil peut déterminer les catégories d'aides qui sont dispensées de cette obligation de notification préalable. Le Conseil a ainsi habilité la Commission à déterminer les aides en faveur des PME pouvant bénéficier de cette exemption.

Lorsque l'aide ne peut bénéficier d'une exemption, son autorisation dépend de sa conformité aux lignes directrices, qui précisent le cadre d'examen de la compatibilité des mesures de financement des risques qui sortiraient du champ d'application de ce règlement général d'exemption par catégorie. L'État est alors tenu d'attendre l'approbation par la Commission européenne du dispositif avant sa mise en oeuvre.

Le dispositif « ISF-PME » a été autorisé par la Commission européenne en 2008198(*), conformément aux lignes directrices concernant les aides d'État visant à promouvoir les investissements en capital-investissement dans les PME.

Dans ce cadre, les sociétés éligibles peuvent bénéficier d'un investissement maximum de 2,5 millions d'euros par période de douze mois199(*).

Pour bénéficier de ce plafond, les sociétés doivent toutefois remplir, en plus des conditions générales précitées, deux conditions supplémentaires :

- être en phase d'amorçage, de démarrage ou d'expansion ;

- ne pas être qualifiables d'entreprises en difficulté.

Si ces deux conditions ne sont pas respectées, les investissements au sein de sociétés répondant aux conditions générales du dispositif sont alors placés sous le régime des aides de minimis, qui prévoit un plafond de seulement 200 000 euros par entreprise sur une période de trois exercices200(*).

2. Une autorisation remise en cause par les nouvelles règles européennes d'encadrement des aides d'État en faveur du financement des risques

Le 1er juillet 2014, un nouveau règlement général d'exemption déclarant certaines catégories d'aides compatibles avec le marché intérieur (RGEC) est  entré en vigueur201(*). En parallèle, de nouvelles lignes directrices ont précisé le cadre d'examen de la compatibilité des dispositifs qui ne pourraient bénéficier d'une exemption202(*).

Désormais, pour être exempté de notification préalable, un dispositif de capital-investissement doit notamment répondre aux trois conditions suivantes203(*) :

- condition tenant à la taille : l'entreprise est non cotée et ne doit pas excéder les seuils fixés dans la définition européenne des PME ;

- condition tenant à la maturité204(*) : l'entreprise ne doit pas avoir encore effectué de vente commerciale, exercer ses activités sur un marché depuis moins de sept ans après sa première vente commerciale ou avoir besoin d'un investissement initial qui, en vue d'intégrer un nouveau marché géographique ou de produits, est supérieur à 50 % de son chiffre d'affaires annuel moyen des cinq dernières années ;

- condition tenant au montant de l'investissement205(*) : le montant total du financement des risques ne doit pas excéder 15 millions d'euros par entreprise éligible.

Aussi, le dispositif « ISF-PME » ne répond pas aux nouveaux critères d'exemption fixés par la Commission européenne. À titre d'exemple, ce dispositif ne prévoit aucune condition concernant la maturité des entreprises éligibles, contrairement par exemple au dispositif « Madelin », qui cible uniquement les entreprises de moins de cinq ans. S'agissant des FCPI, les sociétés innovantes dont l'effectif est supérieur à 250 salariés sont éligibles (dans la limite de 2 000 salariés) au quota d'investissement de 70 %, à condition qu'elles ne soient pas cotées. Par ailleurs, les sociétés cotées dont la capitalisation boursière est inférieure à 150 millions d'euros sont éligibles au quota d'investissement, tant pour les FIP que pour les FCPI, dans la limite de 20 % de l'actif du fonds.

Plusieurs dispositifs étrangers comparables ont ainsi été adaptés pour répondre à ces nouvelles exigences. À titre d'exemple, le régime britannique dit Enterprise Capital Fund, qui permet à des fonds bénéficiant d'un soutien public d'investir dans des PME affectées par une défaillance du marché, a été refondu dès le début de l'année 2014206(*). Le nouveau dispositif reprend notamment la condition de maturité fixée par le nouveau règlement en ne ciblant que « les PME n'ayant pas encore effectué de vente commerciale ou exerçant leurs activités sur un marché depuis moins de sept ans après leur première vente commerciale, ou les PME ayant une activité commerciale limitée et prévoyant de pénétrer sur un nouveau marché ».

Les lignes directrices mentionnent toutefois certains cas dans lesquels il est possible de déroger à ces trois conditions.

Il est ainsi indiqué que la Commission européenne peut déroger à la condition de maturité, à condition que « la mesure définisse clairement les entreprises admissibles, à la lumière des éléments probants fournis dans l'évaluation ex ante en ce qui concerne l'existence d'une défaillance du marché spécifique touchant ces entreprises »207(*). Les lignes directrices mentionnent explicitement le cas des entreprises exerçant dans des secteurs « à haut risque » tels que les biotechnologies, la culture et l'industrie créative.

Il est également précisé qu'il peut être dérogé à la condition de taille pour les « entreprises à moyenne capitalisation innovantes », qui sont susceptibles de connaitre les mêmes difficultés de financement que les PME208(*).

3. Trois voies possibles pour mettre en conformité le dispositif

Schématiquement, il existe trois options pour assurer la conformité de chacune des quatre formes d'investissement prévues par le dispositif « ISF-PME » (investissement en direct, via une holding, un FIP ou un FCPI) aux nouvelles règles européennes :

ne pas modifier les règles applicables au véhicule d'investissement, qui relèverait alors par défaut du régime des aides de minimis, limitant ainsi le montant total des aides d'État à 200 000 euros par entreprise sur une période de trois exercices ;

mettre en conformité les règles applicables au véhicule d'investissement avec le nouveau RGEC, ce qui permet d'être exempté de l'obligation de notification préalable mais exige de reprendre la condition tenant à la maturité des sociétés cibles ;

adapter les règles applicables au véhicule d'investissement sans pour autant s'aligner sur le RGEC, en tirant parti des marges de manoeuvre ouvertes par les lignes directrices, ce qui oblige toutefois à notifier le régime afin qu'il puisse être autorisé par la Commission européenne.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. UNE MISE EN CONFORMITÉ AVEC LE RGEC DES RÈGLES APPLICABLES À L'INVESTISSEMENT DIRECT ET VIA UNE HOLDING

1. Une restriction des souscriptions éligibles

Les douze premiers alinéas du présent article visent à adapter le champ des souscriptions éligibles au dispositif « ISF-PME » en cas d'investissement direct ou via une holding.

Les aménagements proposés conduisent à supprimer la possibilité d'effectuer des versements en nature actuellement prévue au 1 du I de l'article 885-0 V bis du CGI.

À l'exception des souscriptions de titres participatifs dans certaines sociétés coopératives, seules resteraient éligibles au dispositif les souscriptions en numéraire :

- au capital de sociétés ;

- aux augmentations de capital de sociétés dont le redevable n'est ni associé, ni actionnaire, c'est-à-dire est indépendant au sens du RGEC209(*) ;

- aux augmentations de capital d'une société dont le redevable est associé ou actionnaire lorsque les souscriptions constituent un investissement de suivi.

Aux termes du c) du 1° du I, un investissement de suivi doit répondre aux trois conditions suivantes :

- le redevable a bénéficié de la réduction d'impôt « ISF-PME » au titre de son premier investissement ;

- de possibles investissements de suivi étaient prévus dans le plan d'entreprise de la société bénéficiaire ;

- la société bénéficiaire de l'investissement de suivi n'est pas devenue liée à une autre entreprise.

Enfin, le treizième alinéa unifie les clauses anti-abus permettant d'exclure les sociétés offrant des contreparties aux souscripteurs.

2. Un aménagement des conditions d'éligibilité des PME qui se traduit principalement par la mise en place d'une condition de maturité de sept ans

Le b) du 1° du I du présent article vise à mettre en conformité avec le RGEC le périmètre des sociétés éligibles au dispositif « ISF-PME » en cas d'investissement direct ou via une holding.

Cette mise en conformité se traduit principalement par la reprise, aux alinéas 22 à 24, de la condition de maturité prévue au paragraphe 5 de l'article 21 du RGEC.

Pour être éligible, une société doit désormais remplir, au moment de l'investissement initial, au moins l'une des trois conditions suivantes :

- elle n'exerce son activité sur aucun marché ;

- elle exerce son activité sur un marché, quel qu'il soit, depuis moins de sept ans après sa première vente commerciale ;

- elle a besoin d'un investissement en faveur du financement des risques qui, sur la base d'un plan d'entreprise établi en vue d'intégrer un nouveau marché géographique ou de produits, est supérieur à 50 % de son chiffre d'affaires annuel moyen des cinq années précédentes.

L'alinéa 22 précise que le seuil de chiffre d'affaires qui caractérise la première vente commerciale et ses modalités de détermination sont fixés par décret. En revanche, les modalités d'application de la troisième condition ne sont pas précisées.

L'alinéa 26 permet de prendre en compte la mise en place d'Enternext, filiale d'Euronext dédiée aux PME et ETI, en étendant le bénéfice du dispositif aux sociétés cotées sur un système multilatéral de négociation où la majorité des instruments admis à la négociation sont émis par des PME, reprenant la définition inscrite au paragraphe 81 de l'article 2 du RGEC.

Enfin, l'alinéa 29 reprend la nouvelle condition tenant à la taille de l'investissement prévue au paragraphe 9 de l'article 21 du RGEC. Désormais, le montant total des aides au financement des risques est limité à 15 millions d'euros sur la durée de vie de l'entreprise, contre 2,5 millions d'euros par période de douze mois pour les seuls versements éligibles aux réductions d'impôt « ISF-PME » et « Madelin » dans le droit actuel210(*).

Le d) du 1° du I du présent article transpose ces nouvelles conditions d'éligibilité à l'investissement indirect via une holding.

3. Des mesures complémentaires

Les alinéas 39 à 59 visent principalement à harmoniser et moderniser les situations dans lesquelles il est possible, sans remise en cause de l'avantage fiscal, de rembourser les apports aux souscripteurs avant sept ans ou de déroger à la condition de détention de cinq ans.

Le a) du 2° étend la condition de non-remboursement des apports avant le 31 décembre de la septième année aux investissements dans les entreprises solidaires, qui bénéficient jusqu'à présent d'un régime dérogatoire autorisant le remboursement dès le 31 décembre de la cinquième année.

Le i) du b) du 2° étend l'absence de remise en cause de l'avantage fiscal en cas de non-respect de la condition de détention aux cessions intervenant dans le cadre d'une procédure de retrait obligatoire211(*), sous réserve d'un réinvestissement intégral au sein de sociétés éligibles. Par ailleurs, il est précisé que la souscription réalisée dans le cadre du réinvestissement ne peut donner lieu au bénéfice de la réduction d'impôt « Madelin ». Une clause anti-abus analogue est mise en place par le troisième alinéa du ii) du b) du 2° lorsque le réinvestissement est réalisé à la suite d'une offre publique d'échange de titres.

Le deuxième alinéa du iii) du b) du 2° prévoit que l'avantage fiscal ne sera plus remis en cause en cas de licenciement du bénéficiaire, ce qui est déjà prévu dans le cadre du dispositif « Madelin »212(*). Les exceptions prévues par la doctrine pour le dispositif « ISF-PME » et par la loi pour le dispositif « Madelin » en cas de décès, d'invalidité et de donation, sont harmonisées.

Le troisième alinéa du iii) du b) du 2° prévoit que quatre conditions devraient désormais être satisfaites non seulement à la date de souscription mais également de manière continue jusqu'à la cinquième année suivant la souscription, sous peine de remise en cause de l'avantage fiscal. Il s'agit des conditions tenant à :

- l'absence de contreparties pour les souscripteurs ;

- la nature des activités exercées ;

- la composition de l'actif de la société ;

- la localisation du siège de direction effective.

Une telle remise en cause était déjà prévue par la doctrine214(*).

B. UNE ADAPTATION DES RÈGLES APPLICABLES À L'INVESTISSEMENT INDIRECT VIA DES FONDS AFIN DE BÉNÉFICIER DES MARGES DE MANoeUVRE OUVERTES PAR LES LIGNES DIRECTRICES

S'agissant de l'investissement indirect via des fonds, le Gouvernement a fait le choix de notifier le dispositif à la Commission.

De ce fait, les règles applicables à ces véhicules d'investissement n'ont pas besoin d'être alignées sur les exigences du RGEC, sous réserve de rester dans le cadre prévu par les lignes directrices.

Le régime notifié le 17 mars 2015 a été approuvé par la Commission européenne le 5 novembre 2015215(*).

1. Des mesures de coordination et de cohérence

Le 3° du I du présent article vise principalement à mettre en cohérence les dispositions prévues pour l'investissement indirect via des fonds au III de l'article 885 0 V bis du CGI avec les aménagements proposés pour l'investissement direct.

L'alinéa 54 rend éligible à la réduction d'impôt les versements à des organismes similaires aux FIP et FCPI constitués dans un autre État européen. Cette éligibilité est déjà prévue par la doctrine, sous réserve de la délivrance par l'Autorité des marchés financiers de l'autorisation préalable de commercialisation en France visée à l'article L. 214-1-1 du code monétaire et financier216(*).

L'alinéa 56 supprime l'exception au délai global d'investissement prévue pour les fonds qui investissent plus de 50 % de leur actif au capital de jeunes entreprises innovantes (JEI), devenue paradoxalement pénalisante en raison des allongements successifs du délai de droit commun217(*).

Enfin, l'alinéa 58 permet d'aligner les exceptions à la condition de détention en cas d'investissement via des fonds sur celles qui seraient désormais prévues pour l'investissement direct.

2. L'introduction d'une condition de maturité plus souple pour les FCPI, en contrepartie d'un resserrement du champ des sociétés et des titres éligibles

Le 1° du II adapte les règles régissant le quota d'investissement des FCPI, prévues à l'article L. 214-30 du code monétaire et financier.

Le i) du a) du 1° tire les conséquences des modifications proposées à l'article 885 0 V bis du CGI.

Le ii) du a) du 1° restreint le périmètre des sociétés éligibles au quota aux seules PME, alors qu'étaient jusqu'à présent prises en compte les sociétés comptant jusqu'à 2 000 salariés.

En revanche, l'un des critères permettant de qualifier une entreprise d'innovante est assoupli : désormais, les dépenses de recherches devraient représenter 10 % des charges d'exploitation de l'un des trois exercices précédent celui de la souscription, contre 15 % au cours de l'exercice précédent dans le droit en vigueur.

S'agissant du critère alternatif, une nouvelle rédaction, semblable à celle prévue dans le RGEC218(*), est proposée : serait désormais éligible toute entreprise « capable de démontrer qu'elle développe ou développera dans un avenir prévisible des produits, services ou procédés neufs ou substantiellement améliorés par rapport à l'état de la technique dans le secteur considéré, et qui présentent un risque d'échec technologique ou industriel »219(*). L'appréciation resterait effectuée par Bpifrance, pour une durée de validité maintenue à trois ans.

Surtout, les alinéas 77 à 79 introduisent une condition de maturité plus souple de dix ans. Conformément aux lignes directrices, la Commission européenne a donc accepté de déroger à la condition de maturité de sept ans en raison du caractère innovant des sociétés cibles.

L'alinéa 82 transpose aux FCPI la nouvelle condition tenant au montant maximal de l'investissement (15 millions d'euros).

Le iv) du a) du 1° supprime l'éligibilité au quota d'investissement, dans la limite de 20 % de l'actif, des sociétés de petite capitalisation boursière (moins de 150 millions d'euros).

Le troisième alinéa du c) du 1° restreint la nature des titres pris en compte pour le respect du quota d'investissement. Parmi les titres donnant indirectement accès au capital, seules les obligations convertibles et les titres reçus en contrepartie d'obligations converties seraient désormais éligibles.

Par ailleurs, aux termes des alinéas 90 à 92, seraient éligibles à ce quota d'investissement les titres qui ont fait l'objet d'un rachat si leur valeur est inférieure au montant de la participation déjà détenue par le fonds dans cette société220(*) ou si le fonds s'engage à souscrire, dans le cadre d'une émission prévue par un plan d'entreprise, des titres de cette société d'une valeur équivalente au rachat.

L'alinéa 94 vise à transposer aux FCPI la dérogation à la condition de maturité prévue en cas d'investissement de suivi. Contrairement à ce qui est proposé pour l'investissement en direct ou via une holding, l'article renvoie cette fois au paragraphe 6 du RGEC pour définir ce qui peut être caractérisé comme un investissement de suivi.

3. Un aménagement à la marge du régime applicable aux FIP, marqué par l'introduction d'une condition de maturité de sept ans

Le 2° du II adapte les règles régissant le quota d'investissement des FIP, prévues à l'article L. 214-31 du code monétaire et financier.

Le i) du a) du 2° supprime la condition selon laquelle l'actif du fonds doit être composé d'au moins 20 % de sociétés de moins de huit ans, qui deviendrait superflue.

En effet, aux termes du ii) du a), la condition de maturité de sept ans prévue pour l'investissement direct serait également applicable aux FIP, dans les mêmes conditions.

Par cohérence avec les nouvelles dispositions applicables aux FCPI, le b) supprime l'éligibilité au quota d'investissement, dans la limite de 20 % de l'actif, des sociétés de petite capitalisation.

Le c) du 2° reprend les nouveaux critères d'éligibilité au quota d'investissement proposés pour les FCPI.

Enfin, le d) du 2° précise que le respect des conditions géographiques d'investissement est examiné au regard de la délimitation des régions en vigueur au jour de l'agrément du fonds par l'Autorité des marchés financiers.

Toutefois, le présent article ne modifie pas la taille de la zone géographique des FIP, qui reste limitée à quatre régions limitrophes, en dépit de la réduction de 22 à 13 du nombre de régions.

C. ENTRÉE EN VIGUEUR

Le A du III prévoit que les aménagements concernant l'investissement en direct ou via une société holding entrent en vigueur pour les souscriptions effectuées à compter du 1er janvier 2016.

Toutefois, les investisseurs déjà entrés dans le dispositif pourront réaliser des investissements de suivi.

S'agissant des FIP et FCPI, les nouvelles dispositions ne seraient applicables qu'aux fonds agréés à compter du 1er janvier 2016.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A. L'ADOPTION DE PLUSIEURS AMÉNAGEMENTS VISANT PRINCIPALEMENT À ASSOUPLIR LE DISPOSITIF PROPOSÉ

1. La suppression de la clause réservant le bénéfice de la réduction d'impôt aux investisseurs indépendants

À l'initiative de nos collègues députés Valérie Rabault, Olivier Carré et Christophe Caresche, l'Assemblée nationale a adopté, en dépit de l'avis défavorable du Gouvernement, deux amendements identiques221(*) visant à rendre éligible à la réduction d'impôt toutes les souscriptions aux augmentations de capital réalisées par un associé ou un actionnaire de la société.

2. La possibilité de céder ses titres après deux ans sans reprise de l'avantage fiscal, sous condition de réinvestissement

À l'initiative de Valérie Rabault, Bernadette Laclais et plusieurs de nos collègues députés, l'Assemblée nationale a adopté, contre l'avis du Gouvernement, deux amendements identiques222(*) visant à assouplir la condition de détention de cinq ans.

Sous réserve du respect d'une condition initiale de détention de deux ans, il serait désormais possible pour le redevable de céder ses titres sans reprise de l'avantage fiscal sous réserve du réinvestissement, dans un délai de douze mois, du produit de la cession.

3. Le rétablissement des apports en nature

À l'initiative de la commission des finances et de nos collègues députés Olivier Carré et Christophe Caresche223(*), l'Assemblée nationale a rétabli, contre l'avis du Gouvernement, la possibilité d'effectuer des versements en nature, par apport de biens nécessaires à l'exercice de l'activité, à l'exception des actifs immobiliers et des valeurs mobilières.

4. Des précisions rédactionnelles

Plusieurs amendements rédactionnels ou de clarification ont également été adoptés.

Ainsi, à l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement224(*), avec l'avis favorable de la commission, visant à lever toute ambiguïté sur les modalités d'entrée en vigueur des dispositions relatives aux fonds, en précisant que les nouvelles dispositions s'appliquent aux parts de fonds dont l'agrément « de constitution » a été délivré à compter du 1er janvier 2016.

Par ailleurs, à l'initiative de nos collègues députés Olivier Carré et Christophe Caresche, l'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement, un amendement225(*) visant à préciser explicitement que la notion d'investissement de suivi permet de réaliser des souscriptions éligibles au-delà de la limite de sept ans.

Cinq amendements rédactionnels226(*), acceptés par le Gouvernement, ont par ailleurs été adoptés à l'initiative de notre collègue Valérie Rabault.

B. LA MISE EN PLACE D'UN RÉGIME DÉROGATOIRE POUR LES SOUSCRIPTIONS AU CAPITAL D'ENTREPRISES SOLIDAIRES

À l'initiative de Christine Pires Beaune et de plusieurs de nos collègues députés, l'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement, un amendement227(*) visant à mettre en place un régime dérogatoire pour les souscriptions au capital d'entreprises solidaires d'utilité sociale mentionnées à l'article L. 3332?17?1 du code du travail.

L'amendement vise à autoriser, pour les investissements au sein de ces entreprises, une dérogation à la condition de maturité désormais prévue par le régime général.

Par ailleurs, il rétablit la quasi-totalité des exceptions prévues dans le dispositif actuellement en vigueur.

Ainsi, les exclusions relatives à l'exercice d'une activité financière ou immobilière continueraient de ne pas être applicables aux entreprises solidaires.

Par ailleurs, la dérogation à la condition tenant au montant de l'investissement serait maintenue, dans les mêmes conditions.

Elle resterait ainsi uniquement applicable aux entreprises solidaires qui ont exclusivement pour objet :

- soit l'étude, la réalisation ou la gestion de construction de logements à destination de personnes défavorisées ou en situation de rupture d'autonomie ;

- soit l'acquisition, la construction, la réhabilitation, la gestion et l'exploitation par bail de tous biens et droits immobiliers en vue de favoriser l'amélioration des conditions de logement ou d'accueil et la réinsertion de personnes défavorisées ou en situation de rupture d'autonomie.

Pour bénéficier de la dérogation, la société serait toujours tenue de renoncer à la distribution de dividendes et de réaliser son objet social sur l'ensemble du territoire national.

En revanche, la possibilité de procéder au remboursement des apports dès le 31 décembre de la cinquième année n'est pas rétablie.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UN RECENTRAGE SUR LE CAPITAL-RISQUE TEMPÉRÉ PAR DES MESURES DE SOUPLESSE PERMETTANT DE CIBLER L'ENSEMBLE DES PME CONFRONTÉES À DES DÉFAILLANCES DE MARCHÉ

1. L'introduction d'une condition de maturité permet de recentrer le dispositif sur le segment le plus risqué du capital-investissement

La littérature économique consacrée aux incitations fiscales à l'investissement dans les PME a progressivement dégagé les critères d'efficacité de ce type de dispositif.

Le principal critère est que le programme doit cibler une réelle défaillance de marché.

En effet, il n'existe pas de travaux économiques permettant de conclure à un rationnement généralisé des PME en fonds propres. À ce titre, l'ensemble des éléments statistiques confirment l'idée d'une couverture globale « relativement satisfaisante » des besoins en fonds propres des PME françaises228(*).

Ainsi, les études tant empiriques que qualitatives ont mis en évidence que le seul segment du marché où un soutien public est clairement justifié est le financement des petites sociétés innovantes en croissance229(*).

Plus généralement, la majorité des études recommandent de cibler les entreprises en création (du fait de la méconnaissance des compétences du porteur du projet), innovantes (du fait de la viabilité incertaine de la technologie et des coûts irrécouvrables élevés) ou portant un projet d'exportation (du fait de la méconnaissance des caractéristiques des marchés étrangers).

Dans ce contexte, le dispositif « ISF-PME » semble trop peu ciblé sur les défaillances de marché :

- aucune condition concernant la maturité des entreprises éligibles n'est prévue, contrairement par exemple au dispositif « Madelin », qui cible uniquement les entreprises de moins de cinq ans ;

- aucune condition concernant le caractère innovant des entreprises éligibles n'est prévue, sauf pour les FCPI.

En conséquence, la majorité des investissements bénéficiant de la réduction d'impôt sont réalisés au sein d'entreprises matures au profil peu risqué, et non dans les entreprises qui subissent réellement des contraintes de financement en fonds propres en raison d'une défaillance du marché.

En effet, contrairement aux idées reçues, le capital-investissement, qui désigne la prise de participation dans des entreprises non cotées, affiche une performance de long terme haute, stable et supérieure aux investissements immobiliers, dans les titres à revenu fixe ou dans les grandes sociétés cotées.

Performance annualisée sur dix ans au 31 décembre 2014

(taux de rentabilité interne net, en %)

Source : AFIC - Ernst & Young

En revanche, au sein du capital-investissement, le capital-risque, qui cible les entreprises en phase de création, affiche une performance moyenne particulièrement faible, en comparaison notamment avec le capital-développement, qui cible les entreprises qui ont déjà atteint leur seuil de rentabilité.

Performance annualisée sur dix ans au 31 décembre 2014

(taux de rentabilité interne net, en %)

Source : AFIC - Ernst & Young

En traitant indifféremment sur le plan fiscal le capital-risque et le capital-développement, le dispositif « ISF-PME » aboutit ainsi à financer majoritairement des entreprises qui ne sont pas confrontées à des défaillances de marché.

Exemple de stratégie d'investissement ciblée sur les entreprises matures et peu risquées230(*)

« Nous ne cherchons pas à dégager un multiple de rentabilité. Nous recherchons donc des entreprises bien gérées, rentables et ayant défini une stratégie claire. Parmi les entreprises que nous avons sélectionnées récemment figurent « Les Petits Chaperons rouges », groupe gérant des crèches d'entreprise, deux groupes de maisons de retraites médicalisées (ProBono et BeauSoleil) et la société SOFOP, intervenant en sous-traitance dans l'aéronautique, pour ne citer que ces exemples. »

Dans ce contexte, les nouvelles règles européennes visent à recentrer les aides d'État sur le financement des risques, ce qui se traduit principalement par l'introduction d'une condition de maturité de sept ans, en contrepartie d'une hausse du plafond d'investissement à 15 millions d'euros.

De nombreux pays se sont déjà engagés dans cette voie, parfois de manière plus restrictive. Singapour a par exemple fait le choix d'adopter un dispositif à la fois très incitatif et très ciblé, dont l'efficacité est régulièrement louée par la littérature économique. L'investissement est limité à 500 000 dollars mais ne concerne que les sociétés non cotées de moins de trois ans. De nombreux États américains disposent par ailleurs de dispositifs très incitatifs mais ciblés sur les jeunes entreprises innovantes.

Le difficile chiffrage de la restriction du champ de la réduction d'impôt aux entreprises de moins de sept ans

D'après l'évaluation préalable annexée au présent projet de loi de finances rectificative, réalisée à partir de l'analyse d'un échantillon, seules 12 % des entreprises bénéficiaires des investissements déclarés au titre de la réduction d'impôt ont plus de sept ans.

En extrapolant ce pourcentage aux investissements réalisés dans les FIP, tout en faisant l'hypothèse d'un comportement constant des investisseurs, un gain supplémentaire de 65 millions d'euros est attendu, à terme, de ce recentrage.

L'échantillon analysé correspond toutefois à des versements réalisés en 2008 et 2009, soit avant le développement des mandats. Le pourcentage d'entreprises de plus de sept ans est donc vraisemblablement sous-estimé.

Par ailleurs, il est problable que de nombreux investisseurs choisiront de se reporter sur des entreprises de moins de sept ans, plutôt que de renoncer à bénéficier du dispositif.

Aussi, votre rapporteur général soutient ce recentrage du dispositif sur le capital-risque, d'autant que les règles européennes autorisent certaines souplesses pour cibler les sociétés qui ne respectent pas le critère de maturité mais sont confrontées à des défaillances de marché.

2. Cette condition de maturité est tempérée par des mesures de souplesse qui pourraient être renforcées

a) Une appréciation souple de la condition de maturité

Le dispositif proposé par le Gouvernement reprend les principales marges de manoeuvres ouvertes par le RGEC.

La condition de maturité de sept ans s'apprécie à compter de la première vente commerciale, et non à compter de l'immatriculation de la société au registre du commerce, comme c'est par exemple le cas pour le régime des bons de souscription de parts de créateur d'entreprise (BSPCE).

Le seuil permettant de caractériser la première vente commerciale sera précisé par décret, ce qui offre une souplesse supplémentaire.

b) Une dérogation possible pour intégrer un nouveau marché géographique ou de produit

Par ailleurs, le RGEC permet de déroger à la condition de sept ans pour des sociétés matures susceptibles d'être confrontées à une défaillance de marché lorsqu'elles envisagent d'intégrer un nouveau marché géographique ou de produit.

Ainsi, la société demeure éligible au dispositif « ISF-PME » si elle a besoin d'un investissement en faveur du financement des risques qui, sur la base d'un plan d'entreprise établi en vue d'intégrer un nouveau marché géographique ou de produits, est supérieur à 50 % de son chiffre d'affaires annuel moyen des cinq années précédentes.

Votre rapporteur général s'interroge toutefois sur les modalités d'application de cette exception.

En effet, les autorités françaises se sont opposées à cette dérogation lors des consultations menées par la Commission européenne, au motif qu'elle constituerait une incitation à « maximiser le montant du financement prévu, ce qui n'est pas souhaitable » 231(*).

L'Association française des investisseurs pour la croissance (AFIC) s'était également opposée à son introduction, « qui ne correspond en rien à une demande de la profession » et pourrait conduire à permettre l'attribution d'une aide d'État de 15 millions d'euros à « toute PME, sur simple présentation d'un business plan (plus ou moins étayé) présentant un programme de lancement d'activités et des projections de chiffres d'affaires en hausse de 50% dans le futur »232(*).

Le risque d'abus semble toutefois limité, compte tenu de l'importance de l'investissement intermédié et du profil des redevables ciblés par le dispositif, qui devraient permettre de détecter les plans d'investissement démesurément optimistes.

En l'état, votre rapporteur général suggère donc de ne pas alourdir le dispositif en mettant en place des restrictions supplémentaires mais sera particulièrement vigilant sur la mise en oeuvre de cette dérogation.

c) Une dérogation possible pour réaliser un investissement de suivi

Il est également possible de réaliser des investissements de suivi au-delà des sept ans, sous réserve de respecter trois conditions :

- le redevable a bénéficié de la réduction d'impôt « ISF-PME » au titre de son premier investissement ;

- de possibles investissements de suivi étaient prévus dans le plan d'entreprise de la société bénéficiaire ;

- la société bénéficiaire de l'investissement de suivi n'est pas devenue liée à une autre entreprise.

Toutefois, la première condition est inutilement restrictive.

D'après les informations transmises à votre rapporteur général, la Commission européenne a retenu une interprétation stricte du RGEC233(*) et exige pour caractériser un investissement de suivi que le redevable ait déjà bénéficié d'un avantage fiscal lors du premier investissement, afin de limiter les effets d'aubaine. En revanche, la Commission européenne n'exige pas, comme le prévoit le dispositif proposé au présent article, que le redevable bénéfice du même dispositif fiscal que lors du premier investissement.

Cette condition supplémentaire semble particulièrement problématique : à titre d'exemple, un investisseur qui n'était pas assujetti à l'ISF lors de son premier investissement - et qui aurait par exemple investi dans le cadre du dispositif « Madelin » - ne pourrait pas réaliser un investissement de suivi.

Aussi, votre rapporteur général propose d'assouplir la première condition en visant non seulement les redevables qui ont bénéficié de la réduction d'impôt « ISF-PME » mais également ceux dont le premier investissement a bénéficié de l'avantage fiscal « Madelin ».

a) Une dérogation possible pour les entreprises innovantes

Enfin, le choix de placer l'investissement intermédié via les FCPI et les FIP sous un régime autorisé a permis de porter la condition de maturité à dix ans pour les FCPI, en raison du caractère innovant des sociétés éligibles.

B. CERTAINS AMÉNAGEMENTS ADOPTÉS PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE FRAGILISENT ET DÉNATURENT LE DISPOSITIF

1. La suppression de la clause réservant le bénéfice de la réduction d'impôt aux investisseurs indépendants est contraire aux règles européennes

En l'état, le dispositif « ISF-PME » tel que modifié par l'Assemblée nationale n'est pas conforme au RGEC.

L'Assemblée nationale a adopté, en dépit de l'avis « violemment défavorable » du Gouvernement, deux amendements identiques234(*) visant à supprimer la clause réservant le bénéfice de la réduction d'impôt aux investisseurs indépendants.

En effet, notre collègue Valérie Rabault estime que le RGEC « n'interdit pas aux investisseurs non indépendants - tel le dirigeant d'entreprise - de prétendre au bénéfice du dispositif ISF-PME ».

Il peut pourtant clairement être déduit de l'article 21 du RGEC que les aides au financement des risques ne peuvent concerner que des investisseurs privés indépendants, que ce soit au niveau des intermédiaires financiers (2 de l'article 21 du RGEC) ou directement au niveau des investisseurs privés (3 de l'article 21 du RGEC).

La notion d'investisseur privé indépendant est définie au paragraphe 72 de l'article 2 du RGEC comme « tout investisseur privé qui n'est pas actionnaire de l'entreprise admissible dans laquelle il investit ».

Ce n'est qu'au moment de la création d'une entreprise nouvelle que « tous les investisseurs privés, y compris les fondateurs, sont considérés comme étant indépendants de l'entreprise ».

Il n'est donc pas possible de rendre éligible à la réduction d'impôt les souscriptions aux augmentations de capital de sociétés dont le redevable est déjà associé ou actionnaire et qui ne peuvent pas être caractérisées d'investissement de suivi au sens du RGEC.

D'après les informations transmises à votre rapporteur général, le Gouvernement a contacté la Commission européenne à ce sujet, qui a confirmé cette interprétation de l'article 21.

Cette restriction est justifiée sur le plan économique par la volonté de limiter les effets d'aubaine, en rendant éligible à la réduction d'impôt les seuls investissements pour lesquels l'avantage fiscal constitue véritablement l'effet déclencheur. Il peut d'ailleurs être noté que certaines études économiques vont jusqu'à recommander « d'exclure la famille et les amis qui fournissent le capital relationnel (love money) ainsi que les dirigeants eux-mêmes »235(*) pour limiter le « détournement des programmes » constaté dans plusieurs pays236(*).

Par conséquent, votre rapporteur général vous propose un amendement visant à revenir sur l'aménagement adopté par l'Assemblée nationale.

2. L'assouplissement de la condition de détention de cinq ans est insuffisamment ciblé

S'il n'est pas contraire au RGEC, l'assouplissement de la condition de détention de cinq ans adopté par l'Assemblée nationale risque de dénaturer le dispositif.

Après deux ans, il serait désormais possible pour le redevable de céder ses titres sans reprise de l'avantage fiscal, à la seule condition de réinvestir intégralement le produit de la cession.

Pourtant, la stabilité de l'actionnariat des PME est la contrepartie légitime de l'avantage fiscal et permet dans certains cas - par exemple lorsque l'entreprise est cotée sur Enternext - de prévenir le risque de désengagement rapide des actionnaires aux premières difficultés rencontrées.

Votre rapporteur général soutient néanmoins l'objectif des auteurs, qui veulent éviter que les actionnaires refusent de céder leurs titres à un repreneur pour un montant symbolique afin de bénéficier de la clause de sortie anticipée prévue en cas de liquidation judiciaire, qui permet de conserver l'avantage fiscal.

Plutôt que de créer une clause de sortie générale après deux ans, au risque de dénaturer le dispositif, il semble toutefois préférable de créer une clause de sortie anticipée spécifique en cas de cession réalisée dans le cadre d'une procédure de redressement judiciaire.

Cette procédure présente l'avantage d'être particulièrement encadrée, dans la mesure où elle suppose au préalable que l'entreprise soit en situation de cessation des paiements.

Cette nouvelle clause de sortie serait également applicable en cas de liquidation judiciaire, car cette procédure ne débouche pas nécessairement sur une annulation des titres, alors même qu'il s'agit pour l'instant du seul cas dans lequel le droit en vigueur permet le maintien de l'avantage fiscal.

Votre rapporteur général vous propose un amendement en ce sens.

C. RENFORCER L'EFFICACITÉ DU DISPOSITIF « ISF-PME » AFIN QUE LES FONDS COLLECTÉS BÉNÉFICIENT VÉRITABLEMENT AUX PME CONFRONTÉES À UN PROBLÈME DE FINANCEMENT

1. Resserrer les activités éligibles

Un nombre croissant d'investissements réalisés dans le cadre du dispositif « ISF-PME » constituent un détournement de l'esprit de la loi.

L'article 36 de la loi n° 2010-1657 de finances pour 2011 a exclu certaines activités peu risquées du dispositif afin de concentrer les investissements sur les PME réellement confrontées à une défaillance de marché : il s'agit des activités immobilières, financières ou procurant des revenus garantis en raison de l'existence d'un tarif réglementé de rachat.

Or ces dispositions n'ont pas permis de prévenir le risque de détournement de la collecte, au détriment des PME qui ont réellement besoin d'un soutien public pour trouver des financements.

Deux facteurs contribuent à expliquer cet échec.

Premièrement, les clauses anti-abus existantes peuvent aisément être contournées en raison de leur interprétation restrictive par l'administration. À titre d'exemple, la doctrine administrative considère que le périmètre des activités immobilières n'inclut pas la construction d'immeubles en vue de leur vente ainsi que certaines activités de locations meublées237(*).

Aussi, certaines sociétés de gestion se sont spécialisées dans la structuration de véhicules d'investissement dédiés à des activités proches de l'immobilier, comme le rachat de murs d'hôtels ainsi que la réalisation d'opérations de promotion immobilière.

Les résultats obtenus par les premiers véhicules liquidés semblent confirmer le caractère peu risqué des activités financées : les taux de rendement interne net pour les véhicules 2008 et 2009 du promoteur immobilier Novaxia sont de 7 % et 5 %, auxquels il faut ajouter l'avantage fiscal à la souscription238(*). Les offres « ISF-PME » proposées depuis 2010 par cette société de gestion spécialisée dans l'immobilier affichent toutes une performance positive, dans un contexte de marché pourtant défavorable239(*).

Deuxièmement, certaines activités peu risquées car liées à des publics solvabilisés par des aides publiques ne sont pas exclues par les clauses anti-abus existantes. C'est par exemple le cas de l'exploitation de maisons de retraite, d'établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) ou encore de crèches. Il existe ainsi des offres dédiées à l'investissement dans les secteurs de la dépendance et de l'hébergement240(*).

Les montants en jeu sont particulièrement importants. Parmi les trois sociétés de gestion ayant réalisé les collectes les plus élevées en 2015, deux sont spécialisées dans l'investissement dans les « actifs tangibles »241(*). Certains professionnels estiment même que les investissements dans l'hôtellerie, l'immobilier et les EHPAD représentent jusqu'à 50 % des montants collectés par les gérants242(*).

Une part substantielle de la collecte est ainsi détournée, au détriment des PME qui sont réellement confrontées à un problème de financement en raison de leur profil risqué.

L'introduction d'une condition de maturité de sept ans ne permettra pas de remédier à cette difficulté, car l'investissement se fait le plus souvent dans des PME créées spécifiquement pour le projet financé.

Aussi, votre rapporteur général vous propose d'étendre la liste des activités exclues du bénéfice de la réduction d'impôt « ISF-PME » aux activités suivantes :

- construction d'immeubles (promotion immobilière et construction de bâtiments résidentiels et non résidentiels notamment) ;

- exploitation d'un établissement d'accueil pour personnes âgées, d'un établissement d'accueil pour personnes handicapées ou d'un établissement accueillant des enfants de moins de six ans mentionné à l'article L. 2324-1 du code de la santé publique.

Comme pour les activités financières et immobilières, une exception est toutefois prévue pour les entreprises solidaires.

2. Plafonner les frais prélevés par les intermédiaires, qui représentent actuellement 80 % de l'avantage fiscal

L'efficacité du dispositif « ISF-PME » est également affaiblie par la captation d'une fraction élevée de l'avantage fiscal par les intermédiaires.

Jusqu'à présent, le choix a été fait de traiter ce problème par l'information des clients, en espérant qu'une transparence accrue entraine une baisse du niveau moyen des frais par les effets positifs de la concurrence.

Ainsi, des obligations d'information ont été introduites à l'initiative de Jean Arthuis, alors président de votre commission des finances, par l'article 20 de la loi de finances pour 2010, qui reprenait la proposition de loi que le Sénat avait adopté le 29 juin 2009.

Ces obligations, prévues au f) du 3 du I et c) du 1 du III d l'article 885-0 V bis du CGI et précisées par décret243(*), s'imposent à l'ensemble des acteurs de l'investissement intermédié, y compris aux sociétés de gestion exerçant dans le cadre d'un mandat244(*).

À l'occasion de l'examen du projet de loi pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques, le Sénat, à l'initiative de la commission spéciale245(*), a introduit une disposition visant à renforcer la portée de ces obligations, en interdisant la facturation de frais aux PME au titre de versements effectués dans le cadre de la réduction d'impôt « ISF-PME ».

En effet, ce mode de facturation avait principalement pour objectif de tromper les clients, en affichant artificiellement un niveau de frais de « 0 % » pour les souscripteurs. L'Assemblée nationale est finalement revenue sur cette disposition, moyennant l'engagement du Gouvernement de mener une réflexion visant à adopter une mesure permettant de lutter efficacement contre ces pratiques.

Sur ce point, votre rapporteur général tient à saluer le renforcement récent de la doctrine de l'AMF relative aux obligations professionnelles à l'égard des clients non professionnels en matière de gestion de portefeuille pour le compte de tiers246(*).

Certains principes déjà appliqués à la gestion collective sont désormais transposés à la gestion sous mandat. Ainsi, l'AMF recommande d'aligner la présentation des frais avec celle des fonds, sous la forme d'un taux de frais annuel moyen, décomposé en plusieurs grandes catégories de frais (commission de souscription, commission de gestion, frais de gestion indirects). L'AMF recommande également de préciser la durée maximale au-delà de laquelle le mandataire ne pourra plus prélever de frais et de commissions de distributions. Surtout, les frais prélevés par le mandataire à une société détenue via le mandat sont désormais considérés comme des frais indirects à la charge du mandant247(*). Lorsque le mandataire est susceptible de prélever des frais sur les sociétés, le taux de frais supporté par le mandant ne peut donc plus être affiché à 0 % et l'AMF recommande d'indiquer que ces frais sont susceptibles « de faire peser un risque sur la santé financière des sociétés cibles ».

Si ces évolutions sont bienvenues, force est de constater que le traitement du problème des frais par l'information des clients a échoué.

Dès 2009, l'inspection générale des finances (IGF) a montré que les frais facturés par les intermédiaires représentent en moyenne 38 % des montants souscrits248(*), soit 80 % de l'avantage fiscal actuel. Ainsi, sans l'avantage fiscal, pour offrir une rentabilité équivalente aux placements sans risque, ces produits devraient atteindre un rendement au moins supérieur à 10 %.

Six ans après la mise en place des obligations d'information, la transparence n'a pas conduit à une baisse du niveau moyen des frais facturés, bien au contraire.

Pour les fonds, dont les obligations de transparence ont toujours été appliquées strictement249(*), les frais semblent en augmentation. En 2009, les frais récurrents de gestion étaient ainsi compris entre 3,5 % et 4,5 %, pour une moyenne de 4,2 %250(*). En 2015, pour un panel composé de 14 FCPI251(*) et 15 FIP252(*), votre rapporteur général constate que ces frais annuels peuvent atteindre 6,8 % et s'élèvent en moyenne à 4,8 %, soit une hausse de 14 % par rapport au taux de frais récurrents constaté en 2009.

Cette hausse pourrait en partie être expliquée par la baisse de la taille moyenne des fonds, du fait de la concurrence de la gestion sous mandat et des sociétés en commandite par actions.

Toutefois, pour ces nouveaux acteurs, les frais pratiqués sont également très élevés et peuvent même représenter jusqu'à 50 % des montants investis, soit 100 % de l'avantage fiscal.

À titre d'illustration, une société de gestion peut facturer, dans le cadre de son mandat « ISF-PME » 2015, des droits d'entrée représentant 14,6 % du montant des souscriptions, auxquels s'ajoutent des frais récurrents de gestion et de fonctionnement de 4,8 %253(*). Le principal acteur de la gestion sous mandat, dont la collecte est estimée à 110 millions d'euros en 2015254(*), présente un taux de frais annuel moyen (TFAM) maximal de 6,8 %255(*).

En comparaison, les frais pratiqués par les intermédiaires de certains pays voisins semblent significativement plus faibles. À titre d'exemple, l'étude des brochures des intermédiaires anglais, où un dispositif similaire existe256(*), met en évidence une structure de frais plus favorable aux investisseurs et aux PME avec :

- des frais d'entrée de l'ordre de 3-5 % ;

- des frais annuels de l'ordre de 2 % ;

- une commission de performance de l'ordre de 20 %.

Pour un investissement d'une durée comprise entre cinq et sept ans, les frais s'élèveraient donc à environ 20 % des montants souscrits, soit un niveau significativement inférieur à celui constaté en France.

Face à ce constat d'échec, votre rapporteur général recommande de plafonner, pour les souscriptions donnant lieu à un avantage fiscal, les frais directs et indirects facturés par les intermédiaires et les sociétés qui leur sont liées, qui font désormais l'objet d'une catégorisation homogène dans les documents visés par l'AMF.

Le niveau du plafond serait déterminé par décret et exprimé en pourcentage des souscriptions éligibles à la réduction d'impôt. L'AMF serait chargée de contrôler le respect de ces obligations.

Les pratiques tarifaires des différents acteurs étant très homogènes, comme le constatait déjà l'IGF en 2009257(*), le risque que tous les acteurs portent leurs frais au niveau du plafond est négligeable et constituerait en tout état de cause un progrès par rapport à la situation actuelle.

Un encadrement des frais favoriserait en outre un regroupement des acteurs concernés, qui devront atteindre un volume minimum de collecte pour pouvoir amortir leurs coûts fixes.

D. EN CONTREPARTIE, RÉÉQUILIBRER LE DISPOSITIF AU PROFIT DE LA GESTION COLLECTIVE

1. La nouvelle définition des titres éligibles au quota d'investissement des FCPI et des FIP manque de cohérence et pourrait être élargie aux obligations remboursables en actions

D'après les informations transmises à votre rapporteur général, la Commission européenne a exigé une restriction des catégories de titres prises en compte pour le respect du quota d'investissement des FIP et FCPI.

L'objectif est de garantir que les souscriptions bénéficiant de la réduction d'impôt correspondent réellement à l'apport de ressources nouvelles pour l'entreprise.

Ainsi, les rachats de titres sont limités à 50 % des participations du fonds éligibles au quota au sein de chaque entreprise.

Toutefois, la Commission a fait preuve d'une grande souplesse.

Parmi les titres donnant indirectement accès au capital, les obligations convertibles restent éligibles.

À ce titre, la rédaction retenue semble problématique : l'actif du fonds pourrait être constitué, pour le respect du quota, de « titres reçus en contrepartie d'obligations convertibles ou converties », alors même qu'aucun titre n'est reçu en contrepartie d'une obligation non convertie.

Plus fondamentalement, il est permis de s'interroger sur l'opportunité de maintenir dans le quota d'investissement les obligations convertibles. Compte tenu de la grande liberté laissée pour définir les caractéristiques de ces titres dans le cadre des contrats d'émission, l'ouverture aux obligations convertibles permet des contournements aisés - par exemple en fixant un prix de conversion très élevé ou une prime de non conversion.

Votre rapporteur général ne préconise toutefois pas de revenir sur l'éligibilité au quota des obligations convertibles, dans la mesure où un problème analogue se pose pour les actions proposées dans le cadre des mandats de gestion.

En effet, l'investissement au capital des PME se fait de façon croissante sous la forme d'actions de préférence, dont le dividende prioritaire augmente fortement à compter de la sixième année pour inciter l'actionnaire majoritaire de la PME à exercer son droit de rachat. Cette option de rachat réduit l'accès de l'investisseur à la valeur créée en limitant ex ante sa plus-value maximale. La montée au capital est donc organisée pour n'être que temporaire et l'intéressement à la hausse du cours de l'action est fortement limité, rapprochant ainsi les caractéristiques de ces titres des obligations.

Exemple de cadre de sortie défini à l'avance par recours aux actions de préférence258(*)

Une option de rachat est offerte aux actionnaires majoritaires de la PME, pour un montant égal à 110 % du prix d'entrée. Le potentiel de plus-value est donc limité à 10 %, en complément de la réduction d'impôt à la souscription, alors que l'investisseur supporte toute la moins-value si l'investissement évolue défavorablement.

À compter de la 6ème année, le dividende attaché aux actions de préférence, nul jusqu'alors, augmente à un taux correspondant au taux de l'Euribor à 12 mois, majoré de 15 % par an, afin d'inciter fortement au rachat.

Ces « points particuliers » sont « intégrés dans chaque convention confidentielle signée par les entreprises investies et ne figurent pas dans les conditions générales ».

En revanche, votre rapporteur général estime que la nouvelle définition des titres éligibles au quota d'investissement, qui comprend les obligations convertibles mais exclut les obligations remboursables en actions (ORA), manque de cohérence.

Contrairement aux obligations convertibles, les ORA débouchent en principe systématiquement sur une entrée du souscripteur au capital de l'entreprise, car leur remboursement s'effectue normalement par remise d'actions de la société émettrice. Par ailleurs, l'ORA présente un intérêt certain pour les acteurs du capital-investissement, notamment en cas de conflit de valorisation.

Il semble donc opportun de rendre éligible au quota d'investissement les ORA dont le contrat d'émission prévoit obligatoirement un remboursement en actions.

Votre rapporteur général vous propose un amendement en ce sens, ainsi que deux amendements rédactionnels.

2. La différence de traitement fiscal entre les fonds et les autres formes d'investissement intermédié met en péril la gestion collective et réduit l'efficacité du dispositif « ISF-PME »

a) Une différence de traitement fiscal incohérente

Pour un investissement indirect via un fonds comme pour un investissement en direct, l'avantage fiscal correspond à 50 % des montants versés au titre de la souscription.

Toutefois, la réduction d'impôt est actuellement plafonnée à 18 000 euros pour les investissements réalisés via des fonds, contre 45 000 euros pour les investissements en direct.

Cette différence entre les souscriptions directes et indirectes s'explique historiquement par la volonté d'encourager les investisseurs en direct, dont le rôle ne se limiterait pas au simple financement de l'entreprise.

Cet objectif se justifie sur le plan économique : plusieurs études américaines ont montré que l'investissement des business angels augmente d'un tiers les chances de survie de l'entreprise à l'issue des quatre premières années259(*). Certaines études suggèrent même que seuls les business angels actifs dans la gestion de l'entreprise permettent d'atteindre des taux de rendements satisfaisants et de favoriser la croissance de l'entreprise260(*).

Toutefois, la différence actuelle de traitement fiscal entre l'investissement direct et l'investissement via des fonds ne permet pas de cibler les business angels.

En effet, les souscriptions « directes » sont le plus souvent réalisées via un mandat de gestion ou de conseil. L'intermédiaire procède alors aux investissements pour le compte de l'investisseur ou lui permet de bénéficier d'une sélection de PME.

L'investissement via une holding a également été placé sous le plafond de 45 000 euros, et non de 18 000 euros.

b) Une différence de traitement fiscal qui conduit à l'éviction de la gestion collective, au profit de la gestion sous mandat

Cette différence de traitement fiscal entre la gestion collective et les autres formes d'investissement intermédié fragilise les fonds.

Les levées des fonds ISF ont ainsi baissé de 32 % entre 2008 et 2014, alors que la collecte totale au titre de l'ISF-PME n'a diminué que de 8 % sur la même période.

Levées au titre de l'ISF-PME

(en millions d'euros)

Source : Association française de la gestion financière (AFG), Capital Finance

En 2014, ce sont les mandats et assimilés qui ont une nouvelle fois connu la plus forte croissance (+ 33 %).

c) Une éviction de la gestion collective qui réduit l'efficacité du dispositif « ISF-PME »

Cette évolution est sous-optimale à plusieurs titres.

Parmi les fonds, les FCPI sont particulièrement touchés, alors même qu'ils ciblent les sociétés les plus innovantes261(*). Un seul acteur du capital-innovation figure ainsi au classement des dix sociétés de gestion dont les levées au titre de l'ISF-PME ont été les plus élevées en 2015, avec une collecte de 72 millions d'euros pour ses FCPI262(*).

Par ailleurs, cette évolution s'est accompagnée d'une forte baisse de la taille moyenne des fonds, même si un rebond est constaté depuis 2013, grâce à la hausse de la collecte globale et à la concentration de l'offre. Cette baisse réduit l'efficacité du dispositif car elle contribue à la hausse du taux moyen des frais, chaque fonds devant faire face à des coûts fixes qu'il n'est pas possible d'ajuster rapidement à la baisse en cas de diminution des montants collectés.

Enfin, l'éviction de la gestion collective au profit des mandats réduit le niveau de diversification offert aux investisseurs et, par voie de conséquence, l'efficacité du dispositif. Contrairement aux fonds, les mandats ne permettent d'investir que dans un faible nombre de PME, ce qui peut se traduire par un taux de sinistralité plus élevé pour les investisseurs ou, plus vraisemblablement, par une sélection de PME matures et moins risquées par les sociétés de gestion.

Par conséquent, votre rapporteur général vous propose un amendement visant à assurer la neutralité fiscale entre les différents modes d'investissement, qui seraient désormais tous placés sous le plafond de 45 000 euros.

Le coût de cet aménagement devrait être limité dans la mesure où :

- la somme des différents avantages resterait plafonnée à 45 000 euros ;

- l'ajustement provoquerait l'éviction partielle des mandats au profit de la gestion collective, ce qui est neutre pour les finances publiques ;

- le montant moyen des souscriptions est de 7 890 euros pour les FIP et les FCPI en 2014263(*).

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter l'article ainsi modifié.

ARTICLE 13 bis (nouveau) (Art. 136-6 du code de la sécurité sociale et art. 125-00 A [nouveau] du code général des impôts) - Possibilité d'imputation des pertes en capital de prêts participatifs

. Commentaire : le présent article tend à permettre que, pour le calcul de l'impôt sur le revenu, les pertes en capital subies sur des prêts participatifs s'imputent sur les intérêts perçus au titre de tels prêts.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA POSSIBILITÉ POUR LES PARTICULIERS D'OCTROYER DES PRÊTS PARTICIPATIFS RÉMUNÉRÉS

Depuis l'entrée en vigueur de l'ordonnance du 30 mai 2014264(*) relative au financement participatif, soit le 1er octobre 2014, l'article L. 548-1 du code monétaire et financier autorise les particuliers à octroyer, dans le cadre d'une intermédiation en financement participatif (crowdfunding), des crédits (prêts à intérêt) à des personnes morales et des personnes physiques agissant à des fins professionnelles ou à des personnes physiques souhaitant financer une formation initiale ou continue.

En conséquence, le 7 de l'article L. 511-6 du même code dispose désormais que l'interdiction relative aux opérations de crédit265(*) ne s'applique pas « aux personnes physiques qui, agissant à des fins non professionnelles ou commerciales, consentent des prêts dans le cadre du financement participatif de projets déterminés, conformément aux dispositions de l'article L. 548-1 et dans la limite d'un prêt par projet. Le taux conventionnel applicable à ces crédits est de nature fixe et ne dépasse pas le taux d'usure mentionné à l'article L. 313-3 du code de la consommation ».

L'article L. 548-1 précité mentionne également la possibilité pour les particuliers d'octroyer des prêts sans intérêts à toute personne morale ou physique.

L'article D. 548-1 du code monétaire et financier266(*), apporte les précisions suivantes :

- un crédit mentionné au 7 de l'article L. 511-6 ne peut excéder 1 000 euros par prêteur et par projet. Sa durée ne peut excéder sept ans ;

- un prêt sans intérêt ne peut excéder 4 000 euros par prêteur et par projet ;

- un porteur de projet ne peut emprunter plus d'un million d'euros par projet.

B. LE RÉGIME FISCAL DES INTÉRÊTS DES PRÊTS OCTROYÉS PAR DES PARTICULIERS

L'article 124 du code général des impôts soumet à l'impôt sur le revenu, lorsqu'ils ne figurent pas dans les recettes provenant de l'exercice d'une profession industrielle, commerciale, artisanale ou agricole, ou d'une exploitation minière, les intérêts, arrérages, primes de remboursement et tous autres produits des créances hypothécaires, privilégiées et chirographaires, à l'exclusion de celles représentées par des obligations, effets publics et autres titres d'emprunts négociable.

À ce titre, les intérêts de prêts participatifs sont soumis au barème progressif de l'impôt sur le revenu.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article a été introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement et avec l'avis favorable de sa rapporteure générale.

Le I de cet article vise à insérer dans le code général des impôts un nouvel article 125-00 A au titre duquel la perte en capital subie en cas de non-remboursement d'un prêt consenti dans les conditions prévues au 7 de l'article L. 511-6 du code monétaire et financier serait imputable, à compter de l'année au cours de laquelle la créance du prêteur devient définitivement irrécouvrable au sens de l'article 272 du code général des impôts, sur les intérêts générés par des prêts consentis dans les mêmes conditions et perçus au cours de la même année ou des cinq années suivantes.

S'agissant de la notion de « créance devenue définitivement irrécouvrable », le dispositif proposé fait référence à l'article 272 du code général des impôts qui comporte bien cette expression mais ne la définit pas.

En revanche, la doctrine fiscale applicable à cet article donne quelques indications. Elle précise ainsi que « le simple défaut de recouvrement d'une créance à l'échéance ne suffit pas à lui conférer le caractère de créance irrécouvrable, quel que soit le motif du défaut de règlement (insolvabilité, contestation commerciale). La preuve de l'irrécouvrable résulte, en effet, du constat de l'échec des poursuites intentées par un créancier contre son débiteur. »267(*)

S'agissant de savoir si la créance devait être intégralement irrécouvrable pour pouvoir donner lieu à imputation, Christian Eckert, secrétaire d'État au budget, a déclaré en séance publique de l'Assemblée nationale, en réponse à une question de notre collègue député Charles de Courson : « À question précise, réponse précise. Mes propos feront foi. Ce qui peut être imputé, c'est la partie de la créance qui n'est pas recouvrée. Il est évident que si un particulier a vu son prêt à moitié remboursé, et que l'autre moitié est définitivement irrécouvrable, il pourra imputer la perte correspondante pendant cinq ans. »268(*)

Le II tend à modifier l'article L. 136-6 du code de la sécurité sociale afin de prévoir que l'imputation prévue par le présent article est sans effet sur la détermination de l'assiette des prélèvements sociaux. Les intérêts perçus par le contribuable resteraient donc soumis aux prélèvements sociaux pour leur montant brut.

Le III précise que le dispositif proposé s'applique aux prêts consentis à compter du 1er janvier 2016.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article apporte un aménagement au régime d'imposition des intérêts de créance rendu nécessaire par le développement du crowdfunding et de la nouvelle possibilité pour les particuliers d'octroyer des prêts participatifs rémunérés.

Lors de l'examen du présent article en séance publique à l'Assemblée nationale, note collègue député Olivier Carré a ainsi expliqué : « Certaines mises sont perdantes, d'autres rapportent des intérêts. L'idée est de pouvoir fondre la moins-value avec les intérêts. La tunnélisation permet à tout à chacun d'accepter un certain risque en le diversifiant, ce qui facilite le prêt. »269(*)

Le dispositif proposé reprend le principe d'imputation des pertes sur les revenus de même catégorie déjà appliqué notamment pour l'imposition des plus-values sur valeurs mobilières, mais en l'assouplissant.

En effet, si la perte subie lors de la cession d'une obligation peut s'imputer sur la plus-value réalisée sur toute autre valeur mobilière270(*), elle ne peut s'imputer sur des intérêts servis par une obligation ou sur des dividendes.

Votre rapporteur général considère que l'assouplissement doit aller jusqu'à permettre l'imputation des prêts participatifs sans intérêt, qui représentent un encours très faible malgré un plafond supérieur à celui applicable aux crédits. Il vous propose un amendement en ce sens.

Par ailleurs, compte tenu du fait que cette mesure vise plus à rétablir une forme d'équité fiscale compte tenu de l'évolution de la réglementation qu'à créer une incitation à octroyer des prêts participatifs, votre rapporteur général vous propose un amendement modifiant les modalités d'application dans le temps du dispositif proposé : il s'agirait de prévoir que la possibilité d'imputation s'applique aux pertes subies à compter du 1er janvier 2016, et non simplement aux prêts consentis à compter de la même date.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter l'article ainsi modifié.

ARTICLE 13 ter (nouveau) (Art. 150-0 D ter, art. 150-0 D, art. 199 terdecies-0 A, art. 1763 C du code général des impôts) - Harmonisation des dispositifs de réduction d'impôt « Madelin » et « ISF-PME »

. Commentaire : le présent article tend à harmoniser les conditions d'application des dispositifs de réduction d'impôt « ISF-PME » et « Madelin », dans le prolongement de la mise en conformité du dispositif « ISF-PME » avec les nouvelles règles européennes d'encadrement des aides d'État en faveur du financement des risques.

I. LE DROIT EXISTANT

A. UNE RÉDUCTION D'IMPÔT SUR LE REVENU AU TITRE DE LA SOUSCRIPTION AU CAPITAL DE CERTAINES PME

Codifié à l'article 199 terdecies-0 A du code général des impôts (CGI), le dispositif « Madelin » ouvre droit à une réduction d'impôt sur le revenu au titre de la souscription au capital de certaines petites et moyennes entreprises (PME).

D'après le tome II de l'annexe Évaluation des voies et moyens du projet de loi de finances pour 2016, le coût total du dispositif est évalué à 154 millions d'euros en 2015.

Contrairement au dispositif « ISF-PME », il s'agit en principe d'un dispositif temporaire, valable uniquement pour les versements effectués jusqu'au 31 décembre 2016. Il a toutefois été systématiquement prolongé depuis sa mise en place en 1994.

Le taux de la réduction d'impôt est de 18 %. Il s'applique aux versements effectués au titre de la souscription en numéraire au capital initial ou aux augmentations de capital des entreprises entrant dans le champ d'application du dispositif.

Les versements sont retenus dans la limite annuelle de 50 000 euros pour une personne seule et de 100 000 euros pour des contribuables mariés soumis à imposition commune.

Comme pour le dispositif « ISF-PME », la réduction d'impôt s'applique aussi bien aux souscriptions directes qu'à celles effectuées par l'intermédiaire d'une société holding.

S'agissant des investissements réalisés via des fonds communs de placement dans l'innovation (FCPI) et des fonds d'investissement de proximité (FIP), les versements sont retenus dans les limites annuelles de 12 000 euros pour les contribuables célibataires, veufs ou divorcés et de 24 000 euros pour les contribuables mariés soumis à imposition commune.

Toutefois, contrairement à ce qui est prévu pour le dispositif « ISF-PME », les versements ouvrant droit à la réduction d'impôt « Madelin » ne sont pas retenus à proportion du quota d'investissement atteint par le fonds, qui doit être égal au minimum à 70 % de son actif. En revanche, comme pour le dispositif « ISF-PME », les versements sont retenus après imputation des droits ou frais d'entrée.

Des dispositifs spécifiques pour les investissements en Corse et en outre-mer

Selon les dispositions du VI ter de l'article 199 terdecies-0 A du CGI, les contribuables domiciliés fiscalement en France peuvent bénéficier d'une réduction de leur impôt sur le revenu égale à 38 % des versements effectués au titre de souscriptions de parts FIP dont l'actif est constitué pour 70 % au moins de valeurs mobilières, parts de société à responsabilité limitée et avances en compte courant émises par des sociétés qui exercent leurs activités exclusivement dans des établissements situés en Corse.

Selon les dispositions du VI ter A de l'article 199 terdecies-0 A du CGI, les contribuables domiciliés fiscalement en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à La Réunion, Mayotte, Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon, en Nouvelle-Calédonie, Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna peuvent bénéficier d'une réduction de leur impôt sur le revenu égale à 42 % des souscriptions de FIP dont l'actif est constitué pour 70 % au moins de titres financiers, parts de société à responsabilité limitée et avances en compte courant émises par des sociétés qui exercent leurs activités exclusivement dans des établissements situés dans les départements d'outre-mer, Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon, en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna et dans les secteurs retenus pour l'application de la réduction d'impôt dite « Girardin » industriel prévue au I de l'article 199 undecies B.

Quel que soit le mode d'investissement, l'avantage fiscal fait partie de ceux dont le cumul ne peut aboutir à une réduction d'impôt supérieure à 10 000 euros. L'éventuel excédent peut être reporté sur l'impôt sur le revenu dû au titre des années suivantes jusqu'à la cinquième année inclusivement.

Comme pour le dispositif « ISF-PME », l'avantage fiscal est remis en cause en cas de remboursement des apports aux souscripteurs avant le 31 décembre de la septième année suivant celle de la souscription. Il est également remis en cause si les titres sont cédés avant le 31 décembre de la cinquième année suivant celle de la souscription.

B. UNE RÉDUCTION D'IMPÔT CIBLÉE SUR LES PETITES PME DE MOINS DE CINQ ANS

Le bénéfice de l'avantage fiscal est subordonné au respect, par la société bénéficiaire de la souscription, des mêmes conditions que pour le dispositif « ISF-PME »271(*).

Toutefois, la société bénéficiaire doit respecter deux conditions supplémentaires :

- employer moins de cinquante salariés et réaliser un chiffre d'affaires annuel ou avoir un total de bilan inférieur à 10 millions d'euros au cours de l'exercice ;

- avoir été créée depuis moins de cinq ans.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article a été introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de Bernadette Laclais et de plusieurs de nos collègues députés272(*), avec l'avis défavorable de la commission des finances et l'avis favorable du Gouvernement.

A. DES MESURES DE COORDINATION

Les A, B et C du I du présent article tendent à expliciter certaines conditions prévues aux articles 150-0 B ter et à l'article 150-0 D ter du CGI, plutôt que de procéder par renvoi aux conditions mentionnées à l'article 199 terdecies-0 A.

B. UNE HARMONISATION DES DISPOSITIFS « MADELIN » ET « ISF-PME »

Le D du I tend, en procédant par renvoi à l'article 885-0 V bis du CGI, à aligner les conditions d'application du dispositif « Madelin » sur celles qui seraient désormais prévues dans le cadre du dispositif « ISF-PME », sous réserve de l'adoption de l'article 13 du présent projet de loi.

Cet alignement se traduit principalement par un élargissement du périmètre des sociétés éligibles au dispositif « Madelin », à l'inverse de ce qui avait été décidé en 2011273(*).

Toutes les sociétés répondant à la définition européenne des PME seraient de nouveau éligibles au dispositif, et non plus les seules sociétés qui emploient moins de cinquante salariés et réalisent un chiffre d'affaires annuel ou ont un total de bilan inférieur à 10 millions d'euros au cours de l'exercice.

Par ailleurs, le dispositif ne serait plus réservé aux seules sociétés de moins de cinq ans. La condition de maturité de sept ans introduite pour mettre en conformité la réduction d'impôt « ISF-PME » avec les nouvelles règles européennes d'encadrement des aides d'État en faveur du financement des risques serait également applicable, dans les mêmes conditions, au dispositif « Madelin ».

Le 3° du D du I harmonise les situations dans lesquelles il est possible, sans remise en cause de l'avantage fiscal, de rembourser les apports aux souscripteurs avant sept ans ou de déroger à la condition de détention de cinq ans, par référence aux nouvelles dispositions prévues à l'article 885-0 V bis du CGI.

Les conditions à respecter pour pouvoir bénéficier de la réduction d'impôt en cas d'investissement indirect via un FCPI ou un FIP sont également harmonisées, tant pour le dispositif « Madelin » que pour les dispositifs spécifiques aux investissements en Corse et en outre-mer, par référence aux nouvelles dispositions prévues à l'article 885-0 V bis du CGI.

Les nouvelles rédactions du premier alinéa du II, du 2 du VI, du troisième alinéa du VI ter et du troisième alinéa du VI ter A de l'article 199 terdecies-0 A ont pour conséquence de pérenniser le dispositif « Madelin », du fait de la suppression des références à la date du 31 décembre 2016.

Le 8° du D du I précise que la réduction d'impôt applicable en outre-mer, comme pour les autres réductions d'impôt prévues à l'article 199 terdecies-0 A, ne s'applique pas aux titres figurant dans un plan d'épargne en actions ou dans un plan d'épargne salariale, ni à la fraction des versements effectués au titre de souscriptions ayant ouvert droit aux réductions d'impôt prévues aux f ou g du 2 de l'article 199 undecies A, aux articles 199 undecies B, 199 terdecies-0 B, 199 unvicies, 199 quatervicies ou 885-0 V bis du présent code.

Les E et F du I tirent les conséquences de ces aménagements.

C. ENTRÉE EN VIGUEUR

Aux termes du II, les mesures de coordination prévues aux A à C du I s'appliquent à compter du 1er janvier 2016.

Les D à F, qui visent principalement à harmoniser les dispositifs « Madelin » et « ISF-PME », sont applicables aux souscriptions effectuées à compter du 1er janvier 2016 et aux souscriptions de parts de fonds dont l'agrément a été délivré à compter du 1er janvier 2016.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UNE HARMONISATION BIENVENUE

Votre rapporteur général soutient l'harmonisation proposée par nos collègues députés, dans la mesure où elle permet de renforcer la cohérence des deux dispositifs, tout en rapprochant le dispositif « Madelin » des nouvelles exigences européennes.

L'assouplissement du périmètre des entreprises éligibles au dispositif « Madelin » vient ainsi contrebalancer la restriction imposée par les nouvelles règles européennes pour le dispositif « ISF-PME ».

À ce titre, le ministre a indiqué en séance publique à l'Assemblée nationale qu'il est « probable que, l'un compensant l'autre, les finances publiques ne s'en trouvent pas bouleversées ».

Par cohérence, votre rapporteur général vous propose toutefois de préciser, comme cela est déjà prévu à l'article 13 du présent projet de loi, que les nouvelles dispositions s'appliquent aux parts de fonds dont l'agrément « de constitution » a été délivré à compter du 1er janvier 2016.

B. UNE HARMONISATION INCOMPLÈTE QUI FRAGILISE LE DISPOSITIF AU REGARD DU DROIT DE L'UNION EUROPÉENNE

À l'initiative de la commission des finances et de nos collègues députés Olivier Carré et Christophe Caresche274(*), l'Assemblée nationale a rétabli, contre l'avis du Gouvernement, la possibilité d'effectuer des versements en nature dans le cadre du dispositif « ISF-PME ». Cette possibilité n'étant pas prévue pour le dispositif « Madelin », l'harmonisation resterait incomplète sur ce point.

Par ailleurs, en cas d'investissement indirect via un fonds, les versements servant de base au calcul de l'avantage fiscal ne seraient pas retenus à proportion du quota d'investissement que le fonds s'engage à atteindre.

Contrairement à ce qui est prévu pour le dispositif « ISF-PME », la totalité des versements ouvrirait droit à la réduction d'impôt, après imputation des droits ou frais d'entrée.

Or la Commission européenne, dans le cadre des négociations concernant le dispositif « ISF-PME », a rappelé que les souscriptions bénéficiant de la réduction d'impôt doivent correspondre réellement à l'apport de ressources nouvelles pour l'entreprise.

En conséquence, elle a exigé une restriction des catégories de titres pris en compte pour le respect du quota d'investissement des FIP et des FCPI. À titre d'exemple, parmi les titres donnant indirectement accès au capital, seuls seront désormais pris en compte les titres reçus en contrepartie d'obligations converties et les obligations convertibles.

A fortiori, il semble donc manifestement contraire aux règles européennes que les versements au sein de la poche d'investissement dite « libre » des FIP et des FCPI puissent donner lieu à une réduction d'impôt.

En effet, cette poche, qui peut représenter jusqu'à 30 % de l'actif du fonds, est le plus souvent investie en titres monétaires, obligataires ou produits assimilés.

Compte tenu de son ancienneté275(*), le dispositif « Madelin » n'a certes jamais été notifié à la Commission européenne, contrairement au dispositif « ISF-PME », instauré en 2007276(*).

Il reste toutefois bien évidemment soumis aux règles européennes d'encadrement des aides d'État en faveur du financement des risques.

À titre d'illustration, la doctrine administrative considère que le mécanisme européen de plafonnement du montant total des aides d'État visant à promouvoir les investissements en capital-investissement dans les PME, qui limitait jusqu'à présent les aides au niveau de chaque entreprise à 2,5 millions d'euros par période de douze mois, s'applique en prenant en compte la somme des versements éligibles à la réduction d'impôt « ISF-PME » et à la réduction d'impôt « Madelin »277(*).

Il convient également de rappeler que la Commission européenne doit être informée des aides relevant d'un règlement général d'exemption par catégories, sous la forme de fiches de renseignement uniformes278(*). Dès lors que le présent article modifie substantiellement ce dispositif très ancien, il devrait en toute logique donner lieu à une information de la Commission européenne.

Même si ce n'était pas le cas, la Commission européenne pourrait toujours adresser à la France une demande d'information concernant ce dispositif, comme elle l'a déjà fait par le passé pour certains régimes fiscaux en faveur du capital-investissement non notifiés279(*).

Il existe donc un risque que cette disposition contraire aux règles européennes d'encadrement des aides d'État emporte l'illégalité du dispositif, ce qui impliquerait la récupération des aides auprès des entreprises bénéficiaires.

Aussi est-il impératif de prévoir que les versements servant de base au calcul de l'avantage fiscal ne sont retenus qu'à proportion du quota d'investissement que le fonds s'engage à atteindre. Votre rapporteur général vous propose un amendement en ce sens.

Cet aménagement ne devrait pas se traduire par une baisse de l'avantage fiscal pour les souscripteurs, dans la mesure où les effets de la concurrence devraient conduire les fonds à s'engager à atteindre un quota d'investissement proche de 100 %, comme c'est déjà le cas pour les fonds éligibles au dispositif « ISF-PME ».

Votre rapporteur général est pleinement conscient que cette évolution nécessitera la mise en place de stratégies de gestion plus complexes.

L'exemple des fonds ISF

Pour les fonds éligibles au dispositif « ISF-PME », les versements sont déjà pris en compte à proportion du quota d'investissement. En conséquence, les fonds s'engagent le plus souvent à atteindre un quota d'investissement proche ou égal à 100 %, pour des raisons fiscales.

La concurrence entre les fonds oblige ainsi les gestionnaires à repenser leur stratégie de gestion car ils ne disposent pas de la flexibilité offerte par la poche dite « libre ». Ces contraintes peuvent par exemple conduire les fonds à investir dans des entreprises capables de verser des dividendes élevés et récurrents pour disposer d'un niveau de trésorerie minimum.

Le rééquilibrage du dispositif « Madelin » au profit de la gestion collective devrait toutefois faciliter cet ajustement.

C. EN CONTREPARTIE, UN RÉÉQUILIBRAGE DU DISPOSITIF AU PROFIT DE LA GESTION COLLECTIVE

En cohérence avec l'aménagement proposé par votre commission des finances à l'article 13 pour le dispositif « ISF-PME », votre rapporteur général suggère de mettre fin à la différence de traitement fiscal injustifiée entre les fonds et les autres formes d'investissement intermédié280(*) prévue par le dispositif « Madelin ».

S'agissant des investissements réalisés via des fonds communs de placement dans l'innovation (FCPI) et des fonds d'investissement de proximité (FIP), les versements seraient désormais retenus, comme pour les autres modes d'investissement, dans la limite annuelle de 50 000 euros pour une personne seule et de 100 000 euros pour des contribuables mariés soumis à imposition commune, contre respectivement 12 000 euros et 24 000 euros actuellement.

D. UN PLAFONNEMENT DES FRAIS FACTURÉS PAR LES INTERMÉDIAIRES

En cohérence avec l'amendement proposé à l'article 13 pour le dispositif « ISF-PME », votre rapporteur général vous propose également un amendement visant à plafonner, dans les mêmes conditions, les frais facturés par les intermédiaires dans le cadre du dispositif « Madelin »281(*).

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 14 (Art. L. 214-154, L. 214-160, L. 214-168, L. 214-169, L. 221-32-2 et L. 519-1 du code monétaire et financier) - Renforcement du plan d'épargne en actions dédié au financement des petites et moyennes entreprises et des entreprises de taille intermédiaire (PEA-PME)

. Commentaire : le présent article vise à ouvrir le PEA-PME aux obligations convertibles ou remboursables en actions lorsqu'elles sont négociables sur un marché réglementé ou sur un système multilatéral de négociation et à modifier les critères permettant de déterminer les entreprises dont les titres sont éligibles à ce plan.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE PEA-PME

1. Le fonctionnement du PEA-PME

Le plan d'épargne en actions destiné au financement des petites et moyennes entreprises et des entreprises de taille intermédiaire (PEA-PME) a été créé par la loi de finances pour 2014 et est régi par les articles L. 221-32-1 à L. 221-32-3 du code monétaire et financier.

Son fonctionnement est identique à celui d'un plan d'épargne en actions (PEA) classique.

Si le plan est ouvert auprès d'une banque, il comporte un compte-titres et un compte en espèces. Ce dernier reçoit les versements sur le plan, les produits de cession de titres et les dividendes et permet de régler les achats de titres inscrits sur le plan et les divers frais afférents au fonctionnement du plan.

Les versements sont plafonnés à 75 000 euros par contribuable (150 000 euros pour un couple), contre 150 000 euros pour un PEA classique (300 000 euros pour un couple). Un contribuable peut détenir concomitamment les deux types de plans.

S'il est ouvert auprès d'une entreprise d'assurance, le PEA-PME prend la forme d'un contrat de capitalisation en unités de compte.

2. Le régime fiscal du PEA-PME

Le régime fiscal d'un PEA-PME est identique à celui d'un PEA classique.

L'imposition des revenus (dividendes et plus-values) ne s'opère pas à l'occasion de la cession de titres logés dans le PEA-PME mais lors du retrait des sommes qui y sont placées et dépend de la date de ce retrait :

- avant deux ans à partir du premier versement, le gain net est imposé au taux de 22,5 % ;

- entre deux ans et cinq ans, le taux d'imposition est de 19 % ;

- après cinq ans, l'exonération est totale. Toutefois, concernant les titres non cotés, l'exonération des revenus est plafonnée chaque année à 10 % du montant de ces titres.

Après huit années de détention, le contribuable peut opter pour le versement d'une rente viagère également exonérée d'impôt sur le revenu.

En revanche, les revenus du PEA-PME sont soumis aux prélèvements sociaux (15,5 %) quelle que soit la date des retraits.

Les versements ne peuvent être effectués qu'en numéraire : il n'est pas possible de transférer des titres détenus par ailleurs vers un PEA-PME.

3. Les titres éligibles au PEA-PME

Les titres éligibles au PEA-PME doivent répondre à des conditions tenant à leur émetteur et à leur nature.

a) Les entreprises susceptibles d'émettre des titres éligibles

Les entreprises dont les titres sont éligibles au PEA-PME doivent avoir :

- un siège social dans l'Union européenne et être redevables de l'impôt sur les sociétés ;

- d'une part, moins de 5 000 salariés et, d'autre part, moins de 1,5 milliard d'euros de chiffre d'affaires annuel ou un bilan de moins de deux milliards d'euros.

Ces seuils sont les mêmes que ceux de la définition statistique des entreprises de taille intermédiaire (ETI), précisée par le décret n° 2008-1354 du 18 décembre 2008 relatif aux critères permettant de déterminer la catégorie d'appartenance d'une entreprise pour les besoins de l'analyse statistique et économique. Sont ainsi éligibles au PEA-PME, les entreprises appartenant aux catégories statistiques des micro-entreprises, des PME et ETI.

Pour l'appréciation de ces seuils, l'article D 221-113-5 du code monétaire et financier, dans sa rédaction résultant du décret du 4 mars 2015 pris pour la mise en oeuvre du PEA-PME, prévoit que « le nombre de salariés, le chiffre d'affaires et le total de bilan de la société émettrice des titres [...] sont appréciés dans les conditions définies aux articles 1er, 3, 5 et 6 de l'annexe I au règlement (CE) n° 800/2008 de la Commission du 6 août 2008 déclarant certaines catégories d'aide compatibles avec le marché commun en application des articles 87 et 88 du traité ».

L'article 6 de cette annexe prévoit que, « dans le cas d'une entreprise autonome, la détermination des données, y compris de l'effectif, s'effectue uniquement sur la base des comptes de cette entreprise ».

Dans le cas d'une entreprise « ayant des entreprises partenaires ou liées », les données sont « déterminées sur la base des comptes et autres données de l'entreprise consolidés avec les autres entreprises ». S'agissant des entreprises partenaires, cet article précise que la consolidation doit être opérée avec les entreprises « situées immédiatement en amont ou en aval » de l'entreprise considérée.

L'entreprise partenaire est définie par l'article 3 de cette annexe comme l'entreprise qui détient, seule ou conjointement avec d'autres entreprises, plus de 25 % du capital ou des droits de vote d'une autre entreprise. L'entreprise liée est celle qui détient la majorité des droits de vote, qui a un droit de nomination ou de révocation d'un organe d'administration, de direction ou de surveillance ou qui exerce une influence dominante sur une autre entreprise en vertu d'un contrat.

b) Les catégories de titres éligibles

Comme pour les PEA, les titres éligibles sont :

- les actions ;

- les certificats d'investissement de sociétés et certificats coopératifs d'investissement ;

- les parts de sociétés à responsabilité limitée ou équivalentes ;

- les titres de capital de certaines coopératives.

Sont également éligibles les parts de fonds communs de placement à risques (FCPR) ainsi que les parts ou actions d'organismes de placements collectifs en valeurs mobilières (OPCVM) investissant au moins 75 % en titres admis au PEA-PME, dont au moins les deux tiers en titres éligibles.

Les titres de dette, notamment les obligations, ne sont pas éligibles.

B. LE RÉGIME FISCAL APPLICABLE AUX REVENUS ET AUX GAINS PROCURÉS PAR DES OBLIGATIONS

1. L'imposition des revenus des obligations

Les produits de placements à revenu fixe et gains assimilés perçus à compter du 1er janvier 2013, et donc les intérêts servis par les obligations, sont soumis au barème progressif de l'impôt sur le revenu.

Un prélèvement à la source de 24 %, constituant une avance d'impôt sur le revenu, est effectué sur ces produits. Si le prélèvement est supérieur à l'impôt dû, l'excédent est restitué.

Les contribuables dont le revenu fiscal de référence est inférieur à 25 000 euros (50 000 euros pour un couple) peuvent demander une dispense de prélèvement à la source.

Les foyers fiscaux percevant moins de 2 000 euros d'intérêts peuvent demander que le prélèvement soit libératoire.

Les revenus des obligations ne bénéficient pas de l'abattement de 40 % applicable aux dividendes au titre du 2° de l'article 158 du code général des impôts.

2. L'imposition des plus-values de cession d'obligations

Une obligation possède une valeur nominale ou « faciale », fixée à l'émission et constante dans le temps, qui correspond au prix d'émission (et à l'éventuelle prime d'émission) et sert de référence au calcul des intérêts.

Elle a également une valeur vénale - ou valeur de marché - qui peut varier dans le temps, en fonction notamment de l'évolution des taux d'intérêt et du risque de crédit de l'émetteur.

Le détenteur d'une obligation peut ainsi réaliser, lorsqu'il cède celle-ci avant son terme, une plus-value ou une moins-value, qui résulte de la différence entre la valeur d'acquisition de l'obligation et son prix de cession.

Dans le cas d'une obligation ayant déjà fait l'objet d'une première cession puis détenue jusqu'à son terme, un gain peut également résulter d'un prix de remboursement supérieur à la valeur d'acquisition.

Depuis le 1er janvier 2013, le gain net tiré de la cession d'une obligation ou de toute autre valeur mobilière est soumis au barème progressif de l'impôt sur le revenu. Avant cette réforme introduite par la loi de finances pour 2013, il était frappé par un prélèvement forfaitaire de 24 %. Il reste soumis aux prélèvements sociaux, dont le taux s'établit à 15,5 %.

Les gains de cession d'obligations ne bénéficient pas de l'abattement pour durée de détention applicable aux gains de cessions d'actions, part sociales et titres assimilés prévu par l'article 150-0 D du code général des impôts282(*).

C. LES FONDS EUROPÉENS D'INVESTISSEMENT À LONG TERME (ELTIF)

Le règlement (UE) 2015/760 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2015 relatif aux fonds européens d'investissement à long terme (European long-term investment funds - ELTIF) vise à orienter l'épargne européenne vers des investissements européens à long terme dans l'économie réelle. Les ELTIF doivent apporter des financements de longue durée à divers projets d'infrastructure, à des sociétés non cotées ou à des petites et moyennes entreprises (PME) cotées, qui émettent des instruments de capitaux propres ou de dette.

Seront autorisés à utiliser la dénomination « ELTIF » les fonds d'investissement alternatifs (FIA) « de l'Union »283(*) gérés par des gestionnaires de fonds agréés conformément à la directive 2011/61/UE sur les gestionnaires de fonds d'investissement alternatifs (directive AIFM) et respectant les conditions du règlement ELTIF. Ils devront notamment respecter un quota d'investissement minimum de 70 % en en :

- instruments de fonds propres et quasi fonds propres (actions non cotées, actions cotées de PME-ETI - avec une limite de capitalisation de 500 millions d'euros), prêts participatifs et subordonnés, obligations convertibles...) ;

- instruments de dettes ou prêts peu ou pas liquides ;

- actifs physiques détenus en direct en particulier dans le domaine des infrastructures.

Pour ce qui concerne les investisseurs, les ELTIF auront pour objet de servir des revenus réguliers et devraient donc intéresser les organismes de gestion de retraite, les fonds de pension, les entreprises d'assurance, les fondations et plus généralement les investisseurs, éventuellement de détail, recherchant des rendements à long terme.

Le règlement est d'application directe en droit national. Néanmoins, certains véhicules de placement, parmi les plus susceptibles de demander le label « ELTIF », ne sont pas actuellement autorisés par le droit français à octroyer des prêts aux entreprises. Il en va ainsi des fonds professionnels spécialisés, des fonds professionnels de capital investissement (FPCI) et des organismes de titrisation (OT). Cette circonstance ne les empêche pas de solliciter l'autorisation d'utiliser la dénomination « ELTIF », mais limite le champ des opérations qu'ils peuvent réaliser.

L'entrée en vigueur du règlement ELTIF est prévue le 9 décembre 2015.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article tend à modifier les critères d'éligibilité au PEA-PME des sociétés cotées et à rendre éligibles certains titres de dette.

A. L'ÉLIGIBILITÉ DE CERTAINS TITRES DE DETTE

Le 1° du I du présent article tend à compléter la liste des titres éligibles au PEA-PME figurant au 1 de l'article L. 221-32-2 du code monétaire et financier en y incluant « les obligations convertibles ou remboursables en actions, admises aux négociations sur un marché réglementé au sens de l'article L. 421-1 ou de l'article L. 422-1 ou sur un système multilatéral de négociation au sens de l'article L. 424-1 ou de l'article L. 424-9 » du même code.

La société émettrice peut quant à elle être non cotée.

B. LA MODIFICATION DES CRITÈRES D'ÉLIGIBILITÉ DES SOCIÉTÉS COTÉES

Le 2° du I du présent article vise à mettre en oeuvre une nouvelle rédaction du 2 de l'article L. 221-32-2 du code monétaire et financier qui énonce les critères d'éligibilité des sociétés au PEA-PME.

Il s'agirait de prévoir, de manière alternative par rapport aux dispositions actuelles, une nouvelle méthode d'appréciation de l'éligibilité des sociétés cotées.

Dans tous les cas, pour être éligible, une société cotée, soit sur un marché réglementé, soit sur un système multilatéral de négociation, devrait respecter les critères actuels relatifs au nombre d'employés, au chiffre d'affaires ou bilan (cf. supra). Toutefois, elle aurait désormais le choix entre deux méthodes d'appréciation de ces critères : soit la méthode aujourd'hui en vigueur, soit une appréciation sur la base des comptes consolidés de la société émettrice et de ses filiales, à condition que sa capitalisation boursière soit inférieure à un milliard d'euros et qu'aucune personne morale ne détienne plus de 25 % de son capital.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative du Gouvernement et avec l'avis favorable de notre collègue députée Valérie Rabault, rapporteure générale, un amendement visant à permettre à certains fonds d'investissement alternatifs (FIA) d'octroyer des prêts à des entreprises et de prévoir l'éligibilité d'actions ou de parts de certains FIA au PEA-PME.

À cette fin, il a introduit les A, B, C et D du présent article qui tendent à modifier les articles L. 214-154, L. 214-160, L. 214-168 et L. 214-169 du code monétaire et financier de manière à permettre aux fonds professionnels spécialisés, aux fonds professionnels de capital investissement (FCPI) et aux organismes de titrisation de consentir des prêts aux entreprises, dans les conditions fixées par le règlement ELTIF, lorsqu'ils ont reçu l'autorisation d'utiliser la dénomination « ELTIF » en application de ce même règlement, ou dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État.

Le présent article est également complété par un F qui tend à modifier l'article L. 519-1 du code monétaire et financier afin que les fonds ELTIF octroyant des prêts ne soit pas considérés comme des intermédiaires en opérations de banque et en services de paiement et ne soit donc pas soumis aux obligations, notamment d'immatriculation, afférentes à ce statut.

Par ailleurs, le nouveau 4° du E présent article complète le 3 de l'article L. 221-32-2 du code monétaire et financier afin de rendre éligibles au PEA-PME les parts ou actions de FIA, qui ont reçu l'autorisation d'utiliser la dénomination « ELTIF », sous réserve que leurs actifs soient investis en permanence pour plus de 50 % en actions, parts et obligations convertibles ou remboursables en actions elles-mêmes éligibles au PEA-PME.

Ces FIA ne doivent pas détenir d'actifs immobiliers, définis par référence à ceux susceptibles de figurer à l'actif d'un organisme de placement collectif immobilier (1° à 5° de l'article L. 214-36 du code monétaire et financier), sauf s'il s'agit d'actifs physiques mentionnés au 6 de l'article 2 du règlement ELTIF284(*).

L'Assemblée nationale a également adopté un amendement rédactionnel à l'initiative de sa rapporteure générale.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le PEA-PME ne connaît pas le succès escompté lors de sa mise en place. Le dispositif proposé vise à en stimuler le développement et ainsi à favoriser le financement en fonds propres des PME et ETI.

A. UNE SIMPLIFICATION BIENVENUE DES CRITÈRES D'ÉLIGIBILITÉ DES SOCIÉTÉS

L'évaluation préalable du présent article indique qu'à la date de sa rédaction « 282 sociétés s'étaient déclarées éligibles au dispositif. Pour autant, d'après certaines évaluations, le nombre de sociétés véritablement éligibles pourrait s'élever à plus de 400. La simplification des critères d'éligibilité pourrait ainsi permettre une progression de plus de 50 % du nombre de PME-ETI ayant déclaré leur éligibilité. »

La simplification porte en réalité essentiellement sur les modalités d'appréciation des critères actuels s'agissant des sociétés cotées. Plutôt qu'une approche impliquant une consolidation « en amont et en aval » des comptes des sociétés « liées » ou « partenaires », les seuils seraient appréciés à partir des comptes consolidés de la seule société émettrice, qui tiennent compte, le cas échéant, de ces filiales. Il serait dès lors plus aisé pour les sociétés concernées d'apprécier leur propre éligibilité.

Les nouveaux critères d'actionnariat et de capitalisation sont quant à eux destinés à garantir que les filiales des grands groupes ne deviendront pas éligibles, ce qui est d'ailleurs l'objet de la méthode actuelle d'appréciation des seuils.

B. UN ÉLARGISSEMENT DES TITRES ÉLIGIBLES UTILE MAIS APPELANT LA VIGILANCE

1. Des valeurs mobilières complexes qui peuvent être utiles au financement des PME et ETI

Les obligations convertibles en actions (OCA) et les obligations remboursables en action (ORA) constituent des valeurs mobilières donnant accès au capital au sens des articles L. 228-91 et suivants du code du commerce. Toutes les sociétés par actions, cotées ou non, peuvent émettre des obligations convertibles ou remboursables. La décision d'émission relève de l'assemblée générale extraordinaire des actionnaires.

Une obligation convertible est une obligation classique assortie d'une option de conversion. Cette option donne le droit au souscripteur de convertir le capital de l'obligation en actions nouvelles de l'émetteur, à un prix et dans un délai prédéterminés.

Lorsque, dans le délai de conversion, la valeur des actions devient supérieure au prix de conversion, la levée de l'option de conversion procure un gain au porteur de l'obligation. Dans le cas contraire, il n'y a pas d'intérêt financier pour le porteur à lever l'option. Le gain et l'effet dilutif de la conversion sont souvent limités par une option de rachat consentie à l'émetteur, dont le prix d'exercice, supérieur au prix de conversion, est prédéterminé.

Cette possibilité de gain liée à l'option de conversion justifie un taux d'intérêt servi par l'obligation inférieur aux conditions du marché.

Du point de vue de l'investisseur, l'obligation convertible permet de bénéficier de revenus fixes, considérés comme « non risqués », tout en spéculant sur une hausse du cours de l'action sous-jacente.

Du point de vue de l'entreprise concernée, l'émission d'obligations convertibles permet d'obtenir un financement moins onéreux qu'un emprunt bancaire ou obligataire tout en différant une éventuelle augmentation de capital.

Contrairement aux obligations convertibles en actions, qui ne débouchent pas nécessairement sur une entrée du souscripteur au capital de l'émetteur, les obligations remboursables en actions viennent en principe obligatoirement abonder à l'échéance les capitaux propres de la société émettrice. En effet, leur remboursement s'effectue normalement par remise d'actions de la société émettrice selon une parité définie dans le contrat d'émission.

Même si, à terme, les porteurs d'ORA seront actionnaires, ils se trouvent, avant l'échéance, dans une situation moins risquée que s'ils avaient directement souscrit à une augmentation de capital : ils bénéficient en effet du versement des coupons, revenu fixe et certain, plutôt que de dividendes aléatoires. En revanche, le risque supporté par le souscripteur est beaucoup plus important que pour une obligation convertible, qui garantit à la fois le versement du capital, si l'option de conversion n'est pas levée, et de coupons, dans tous les cas. Le porteur d'une ORA est en effet susceptible de subir une perte en capital si, à l'échéance, la valeur de marché des actions est inférieure à celle fondant la parité définie dans le contrat d'émission.

L'ORA présente un intérêt certain en cas de conflit de valorisation de la société, lié à une différence d'appréciation quant à la probabilité de succès d'un plan de développement, ou de réalisation d'un risque, entre actionnaires déjà présents au capital et nouveaux investisseurs.

Les solutions classiques de résolution de ce type de conflit consistent, en cas de rachat d'entreprise, en des clauses de garantie de passif ou de complément de prix. Ces solutions sont moins adaptées en cas d'augmentation de capital, qui s'en trouve compromise, ainsi que, par voie de conséquence, le développement de la société concernée.

L'émission d'ORA permet d'apporter un financement immédiat en quasi fonds propres tout en repoussant la détermination définitive de la valorisation de la société à un moment où les incertitudes auront été en grande partie levées.

Il convient de souligner que ces caractéristiques générales des OCA et des ORA correspondent plus à une typologie de valeurs émises par les entreprises au titre des possibilités ouvertes par les dispositions du code du commerces relatives aux titres donnant accès au capital, qu'à des catégories légalement définies répondant à des règles précises. En effet, l'encadrement légal est largement processuel et une grande liberté est laissée pour la définition des caractéristiques de ces obligations à travers les stipulations des contrats d'émission.

Par conséquent, en visant « les obligations convertibles ou remboursables en actions », le dispositif proposé ne se réfère pas à des titres aux propriétés homogènes et clairement définies, mais à une grande variété de valeurs mobilières ayant pour seuls points communs une base obligataire et une possibilité d'accès - très variable - au capital de l'émetteur.

2. Un élargissement qui appelle la vigilance

Comme le rappelle le Gouvernement dans l'évaluation préalable, l'objectif du PEA-PME est de « drainer une épargne longue vers les actions en vue d'améliorer les conditions de financement en fonds propres des entreprises ».

L'avantage fiscal pour le souscripteur vient compenser une partie du risque supérieure des actions par rapport aux obligations.

Il paraît utile de prendre en compte différentes modalités de renforcement des fonds propres des entreprises et notamment le recours à des valeurs mobilières composées, combinant titres de dette et entrée au capital.

Pour autant, il faut se garder de dénaturer le PEA-PME. Un traitement égal entre obligations et actions risquerait d'entraîner un effet d'éviction des secondes au profit des premières.

Selon le Gouvernement, l'option retenue « préserve l'objectif poursuivi (l'encouragement de l'investissement en fonds propres est maintenu puisque ces titres ont vocation à être convertis en capital) tout en permettant de développer le financement obligataire donnant accès au capital des entreprises et d'offrir des opportunités de diversification pour l'investisseur ».

Votre rapporteur général partage les objectifs de cette réforme mais considère qu'il faudra veiller à ce qu'elle ne donne pas lieu à des abus, notamment pour ce qui concerne les obligations convertibles dont la souplesse pourrait permettre des contournements revenant à l'ouverture du PEA-PME à des obligations classiques.

En effet, la conversion des obligations convertibles est laissée au libre choix du souscripteur. Celui-ci doit certes accepter une moindre rémunération sur la partie obligataire, dont la réduction par rapport au taux servi par une obligation classique dépend de la valeur de l'option de conversion, mais des primes de remboursement peuvent être prévues pour le dédommager en cas de non conversion.

De même, il suffirait de fixer un prix de conversion irréaliste pour que la valeur de l'option de conversion soit pratiquement nulle (eu égard à la faible chance que le cours réel de l'action dépasse ce prix dans les délais prévus par le contrat) et que, par conséquent, la valeur et le taux de l'obligation convertible soit ceux d'une obligation classique, sans réelle perspective d'accès au capital de l'émetteur.

Le risque du recours à de telles pratiques est d'autant plus élevé que l'avantage fiscal que procure l'inscription dans un PEA-PME est plus important pour une obligation que pour un titre de capital. En effet, les plus-values de cession d'actions ou de parts de société détenues en dehors d'un PEA se voient appliquer, avant d'être soumises au barème progressif de l'impôt sur le revenu, l'abattement pour durée de détention prévu par l'article 150-0 D du code général des impôts (cf. supra). Les dividendes distribués sont quant à eux réduits d'un abattement de 40 % en application du 2° de l'article 158 du même code. Les gains retirés de la cession d'obligations et les coupons servis par ces titres ne bénéficient pas de tels avantages fiscaux. Dès lors, il est rationnel pour un contribuable détenant à la fois des actions et des obligations d'inscrire prioritairement ces dernières dans son PEA, qui ne peut recevoir qu'un investissement plafonné.

S'agissant des obligations remboursables en actions, les risques sont moindres dans la mesure où l'accès au capital ne fait en principe pas au choix du porteur. Toutefois, les contrats d'émission peuvent ouvrir des possibilités, au choix de l'émetteur ou du porteur, d'un remboursement en numéraire, anticipé ou à échéance.

Il conviendra donc d'exercer une vigilance particulière afin d'éviter que de tels abus ne se développent.

3. L'utilité d'étendre l'éligibilité aux ORA non cotées

Les conflits de valorisation qui font obstacle à la réalisation de certaines augmentations de capital touchent particulièrement les PME.

Pour ces entreprises, l'émission d'obligations composées constitue une opération délicate à mettre en oeuvre. L'exigence que ces obligations soient admises aux négociations sur un marché réglementé ou sur un système multilatéral de négociation pourrait être dissuasive. Cette condition est en outre totalement inadaptée lorsque l'augmentation de capital est réalisée auprès d'investisseurs identifiés, avec lesquels les actionnaires sont en relation dans le cadre d'un projet de développement de l'entreprise.

Il faut à cet égard relever que les actions non cotées sont éligibles au PEA-PME. Toutefois, pour éviter les abus consistant à transférer dans un PEA une rémunération déguisée en dividendes d'actions ou de parts, le 5° bis de l'article 157 du code général des impôts limite l'exonération dont bénéficient les produits des placements en titres non cotés détenus dans un PEA à 10 % du montant de ces placements285(*).

Votre rapporteur général vous propose un amendement visant à rendre éligible au PEA-PME les obligations remboursable en actions qui ne sont pas admises aux négociations sur un marché réglementé ou sur un système multilatéral de négociation, avec la même limite d'exonération pour les revenus procurés par ces obligations que celle prévue pour les dividendes distribués au titre d'actions non cotées.

Il a été objecté à cet élargissement que la valeur des obligations non cotés risquait d'être sciemment sous-évaluée afin, par exemple, de contourner la règle de plafonnement des versements. Ce risque est également présent s'agissant des actions non cotées, qui sont pourtant éligibles au PEA-PME. Le problème a été réglé en qualifiant la sous-évaluation d'abus de droit. Rien ne ferait obstacle à ce que cet abus soit également sanctionné lorsque seraient en cause des obligations.

Abus de droit et PEA

« Des abus ont été constatés dans les conditions de fonctionnement de certains PEA. Ces abus aboutissent à conférer une rentabilité exceptionnelle aux titres figurant dans un plan et permettent de bénéficier indûment des exonérations inhérentes au PEA (CGI, art. 157, 5° bis) : dividendes et plus-values.

« Les abus constatés prennent des formes multiples et consistent notamment :

« - à transférer dans un PEA une rémunération ou des honoraires déguisés en dividendes d'actions ou de parts sociales ;

« - à inscrire dans le plan des titres non-cotés à une valeur de convenance, éventuellement minorée, afin de contourner la règle de plafonnement des versements sur le PEA ;

« - ou à loger dans le PEA des titres de sociétés ayant des participations supérieures à 25 % dans d'autres sociétés, participations qui elles-mêmes ne seraient pas éligibles au PEA.

« Ces détournements constituent un abus de droit en ce qu'ils sont contraires à la volonté du législateur qui a institué le PEA dans le but d'alimenter les fonds propres des entreprises (Journal des débats du Sénat - séance du 18 décembre 1996 - Journal officiel du 19 décembre 1996, p. 7581 et suivantes).

« L'administration sanctionnera donc ces abus par la remise en cause des avantages conférés par le PEA, et éventuellement par la clôture du plan, sur le fondement des dispositions de l'article L. 64 du livre des procédures fiscales (LPF). »

Source : BOI-RPPM-RCM-40-50-30, paragraphe n° 20

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 15 (Art. 14A, 35 A, 39 duodecies, 50-0, 150 UC, 164 B et 239 nonies du code général des impôts) - Extension de l'objet social des organismes de placement collectif immobilier à la location meublée - conséquences fiscales

. Commentaire : le présent article tire les conséquences fiscales de l'extension de l'objet social des organismes de placement collectif immobilier à la location meublée. Il vise ainsi à assurer une neutralité fiscale entre les porteurs de parts des fonds de placement immobiliers (FPI) et les loueurs en meublés exerçant leur activité en direct.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES FONDS DE PLACEMENT IMMOBILIERS (FPI), UNE CATÉGORIE D'ORGANISMES DE PLACEMENT COLLECTIF IMMOBILIER (OPCI)

Les fonds de placement immobiliers (FPI) constituent une catégorie d'organismes de placement collectif immobilier (OPCI), aux côtés des sociétés de placement à prépondérance immobilière à capital variable (SPPICAV). Ils sont, comme tout OPCI, soumis à l'agrément de l'Autorité des marchés financiers (constitution, transformation, fusion, scission ou liquidation).

En vertu de l'article L. 214-34 du code monétaire et financier, les OPCI « ont pour objet l'investissement dans des immeubles destinés à la location ou qu'ils font construire exclusivement en vue de leur location, qu'ils détiennent directement ou indirectement, [...] toutes opérations nécessaires à leur usage ou à leur revente, la réalisation de travaux de toute nature dans ces immeubles, [...] et accessoirement la gestion d'instruments financiers et de dépôts ». Il peut s'agir d'organismes de placement collectif immobilier ou d'organismes professionnels de placement collectif immobilier.

Le FPI est une copropriété composée d'actifs immobiliers, d'instruments financiers et d'autres actifs tels que définis à l'article L. 214-36 du code monétaire et financier, en vertu de l'article L. 214-17 du même code.

Il n'est pas doté de la personnalité morale et n'est donc pas soumis à l'impôt sur les sociétés.

En vertu de l'article 214-81 du code monétaire et financier, le résultat distribuable relatif aux actifs immobiliers est distribué à hauteur d'au moins 85 %, les produits nets susceptibles d'être distribués étant préalablement diminués d'un abattement forfaitaire égal à 1,5 % du prix de revient des immeubles détenus directement par le fonds.

Le même pourcentage de 85 % s'applique également aux autres actifs, ainsi qu'aux plus-values distribuables (et en tenant compte, le cas échéant des règles d'abattement), tant s'agissant des cessions d'actifs immobiliers, des parts de sociétés ou encore des parts de fonds de placement immobilier ou de fonds professionnel de placement immobilier, ainsi que les plus-values d'autres actifs (mobiliers).

Compte tenu du fait que le FPI n'a pas la personnalité morale, ce sont donc les porteurs de parts du fonds qui se voient imposés sur leurs revenus et leurs profits lorsqu'ils leur sont distribués (généralement une fois par an).

Si ce sont des sociétés soumises à l'impôt sur les sociétés, les revenus et les profits seront considérés comme des dividendes qui, en tant que produits financiers, seront soumis à l'impôt sur les sociétés.

En revanche, lorsque les porteurs de parts sont des particuliers ou des sociétés soumises à l'impôt sur le revenu, les revenus et profits issus du FPI sont imposés selon leur nature, en vertu de l'article 239 nonies du code général des impôts.

Ainsi, les revenus issus des actifs immobiliers constituent des revenus fonciers imposés selon les dispositions de l'article 14 A du code général des impôts et desquels sont déductibles les frais de gestion supportés par le FPI (mais pas ceux des porteurs de parts).

Les revenus issus des autres actifs, c'est-à-dire des actifs mobiliers, constituent des revenus de capitaux mobiliers imposés conformément aux dispositions de l'article 137 ter du code général des impôts.

En vertu de l'article 150 UC du code général des impôts, les plus-values de cessions d'actifs immobiliers, correspondant en particulier à des cessions d'immeubles ou de droits réels immobiliers détenus directement ou indirectement, sont imposables en tant que plus-values de cessions immobilières des particuliers, conformément aux dispositions de l'article 150 U du code général des impôts. L'abattement pour durée de détention leur est applicable.

Les plus-values issues de la cession ou du rachat de parts de FPI relèvent également du régime des plus-values immobilières des particuliers.

Enfin, les plus-values réalisées lors de la cession de valeurs mobilières sont imposées au barème progressif de l'impôt sur le revenu.

B. L'ÉLARGISSEMENT DE L'OBJET SOCIAL DES OPCI À LA LOCATION MEUBLÉE...

L'article 139 de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques a ouvert l'objet social des OPCI à la location meublée.

Ainsi, l'article L. 214-34 du code monétaire et financier indique désormais qu'« à titre accessoire, les organismes de placement collectif immobilier peuvent acquérir, directement ou indirectement, en vue de leur location, des meubles meublants, des biens d'équipement ou tous biens meubles affectés aux immeubles détenus et nécessaires au fonctionnement, à l'usage ou à l'exploitation de ces derniers par un tiers. »

En conséquence, l'article 139 de la loi précitée du 6 août 2015 modifie également l'article L. 214-36 du code monétaire et financier qui définit la composition de l'actif des OPCI ainsi que l'article L. 214-51 du même code fixant le calcul du résultat de ces derniers.

Selon les auteurs de l'amendement ayant conduit à l'adoption de cet article, il s'agit ainsi de répondre, par ce nouveau type de véhicule, à un besoin manifeste, en particulier pour des résidences étudiantes et de personnes âgées. La rédaction est toutefois bien plus large et l'article pourrait également concerner des résidences de tourisme.

En tout état de cause, les OPCI ne pourront devenir gérants desdites résidences, lesquelles seront mises en location par un exploitant.

C. ...RENDANT NÉCESSAIRE D'ADAPTER LES RÈGLES D'IMPOSITION DES REVENUS ISSUS DE CETTE ACTIVITÉ PAR LES FPI

1. L'imposition des produits relevant des bénéfices industriels et commerciaux (BIC) n'est pas prévue pour les porteurs de parts de FPI

L'extension à la location meublée de l'objet social de l'OPCI ne pose pas de difficulté s'agissant de l'imposition des revenus et des plus-values distribués par les SPPICAV, ceux-ci étant traités comme des produits financiers soumis à l'impôt sur les sociétés (comme tous les autres produits).

En revanche, la situation est différente pour les porteurs de parts d'un FPI dont l'imposition varie selon la qualité des revenus.

En effet, selon une jurisprudence ancienne du Conseil d'État, issue d'une décision du 10 juillet 1925286(*), les produits issus de la location meublée relèvent du régime des bénéfices industriels et commerciaux (BIC) et non, comme pour la location nue, des revenus fonciers.

Or, l'article 239 nonies ne prévoit pas le cas où les porteurs de parts de FPI se voient distribuer des revenus et des plus-values relevant du régime des BIC.

2. Le régime d'imposition des produits issus de la location meublée

Le régime d'imposition des produits issus de la location meublée diffère selon que l'activité est exercée ou non à titre professionnel.

a) Pour les loueurs non professionnels

S'agissant des revenus imposés dans le cadre des BIC, un loueur en meublé peut bénéficier du régime des micro-entreprises, sous réserve qu'il respecte les conditions prévues à l'article 50-0 du code général des impôts, qu'il bénéficie du régime de la franchise en base de TVA (article 293 B du code général des impôts) et que son chiffre d'affaires annuel n'excède pas un certain seuil qui varie selon le type de location concerné.

En vertu de l'article 156 du code général des impôts, les déficits issus de l'activité de la location meublée à usage d'habitation et exercée à titre non professionnel ne peuvent s'imputer sur le revenu global. Ils peuvent uniquement l'être sur les revenus tirés de cette même activité au cours des dix années suivantes, tant qu'elle n'est pas exercée à titre professionnel. Des règles spécifiques s'appliquent uniquement dans le cas où le loueur acquiert le statut de loueur en meublé professionnel dès le commencement de la location.

Les plus-values réalisées pour la cession des biens loués dans le cadre de la location meublée sont soumises aux règles d'imposition des plus-values de cessions immobilières prévues aux articles 150 U et suivants du code général des impôts.

Les plus-values réalisées au titre des autres éléments de l'actif immobilisé sont soumises aux dispositions des articles 39 duodecies et suivants du code général des impôts, applicables aux bénéfices industriels et commerciaux (plus-values professionnelles).

Le loueur en meublé non professionnel a le droit d'amortir ses biens selon les règles de droit commun. Des dispositions spécifiques s'appliquent toutefois dès lors qu'il bénéficie par ailleurs de la réduction d'impôt prévue à l'article 199 sexvicies du code général des impôts, au titre du dispositif d'incitation fiscale à l'investissement appelé « Censi-Bouvard » (article 39 G du code général des impôts).

b) Pour les loueurs professionnels

Pour un loueur professionnel, tant les produits issus de la location que les plus-values de cessions sont imposés au titre des bénéfices industriels et commerciaux.

Contrairement à la location non professionnelle, les déficits retirés de l'activité de location meublée à usage d'habitation sont imputables sur le revenu global du loueur, sans limitation de montant.

S'agissant des plus-values réalisées au titre de cessions d'immeubles, le régime des plus-values ou moins-values à court terme ou à long terme prévu à l'article 39 duodecies du code général des impôts s'applique. Les loueurs professionnels peuvent, s'ils remplissent les conditions, bénéficier à ce titre du régime d'exonération prévu à l'article 151 septies du code général des impôts applicable aux petites entreprises.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article tire les conséquences de l'élargissement de l'objet social des FPI à la location meublée. Il adapte ainsi le régime fiscal de la location meublée aux porteurs de parts des FPI tout en assurant une neutralité fiscale entre ces derniers et les loueurs en meublés exerçant leur activité en direct.

A. L'IMPOSITION DES REVENUS DISTRIBUÉS PAR LE FPI ET ISSUS DE LA LOCATION MEUBLÉE

Un nouvel article 35 A est introduit au sein du code général des impôts par le B du I du présent article, afin de préciser que les revenus distribués par le FPI dans le cadre d'une location meublée sont compris dans la catégorie des BIC.

Sont ainsi visés, ainsi que pour toutes les autres dispositions faisant référence à la location meublée, les actifs ayant la nature d'« immeubles auxquels sont affectés, en vue de leur location, des meubles meublants, biens d'équipement ou biens meubles affectés à ces immeubles et nécessaires au fonctionnement, à l'usage ou à l'exploitation de ces derniers par un tiers, mentionnés à l'article L. 214-34 du code monétaire et financier ».

Parallèlement, le A du I du présent article précise à l'article 14 A du code général des impôts que les revenus distribués par un FPI au titre de ses actifs immobiliers ne sont pas des revenus fonciers lorsqu'ils sont issus d'une location meublée.

L'article 239 nonies du code général des impôts, qui précise notamment les modalités d'imposition des revenus et des profits tirés par les porteurs de parts de FPI, est également modifié (dans son e) du 1 du II) par le deuxième alinéa du b) du 1° du G du I du présent article pour préciser l'imposition des revenus issus de la location meublée en tant que BIC.

De même, l'article 50-0 du code général des impôts est complété d'un j) dans son 2° afin de prévoir que les contribuables percevant des revenus d'un FPI imposables au titre des BIC dans le cadre d'une location meublée ne peuvent pas bénéficier du régime des micro-entreprises (D du I du présent article).

Le 2° du G du I du présent article complète également le 2 du II de l'article 239 nonies du code général des impôts afin de préciser que le montant des revenus imposables au titre de la location meublée, sous le régime des BIC, est minoré de la « différence positive entre la fraction de l'amortissement comptable théorique des immeubles et la fraction de l'abattement pratiqué par le fonds en application du 1° du II de l'article L. 214-81 du code monétaire et financier. »

Il s'agit ainsi de déduire de l'amortissement, pratiqué lors du calcul des revenus issus de la location meublée, l'abattement forfaitaire de 1,5 % déjà pratiqué par le FPI avant distribution aux porteurs de parts, au titre de l'article L. 214-81 du code monétaire et financier. Sans cette disposition, les porteurs de parts de FPI bénéficieraient d'un avantage par rapport aux loueurs en meublés exerçant leur activité en direct.

Le présent article précise également que les fractions d'amortissement et d'abattement « sont déterminées pour chaque porteur de parts à proportion de sa quote-part de revenus distribués ».

B. L'IMPOSITION DES PLUS-VALUES DE CESSIONS D'ACTIFS IMMOBILIERS

Le dispositif proposé par le présent article distingue les cas selon lesquels la location meublée constitue une activité professionnelle ou non professionnelle pour le contribuable, comme lorsque la location meublée est réalisée en direct.

Dans le cas d'une location meublée non professionnelle, le a) du 1° du G du I du présent article prévoit que les plus-values de cessions d'actifs immobiliers sont imposées selon le régime des plus-values immobilières applicable aux particuliers (c) du 1 du II de l'article 239 nonies du code général des impôts).

Pour la location meublée professionnelle, les plus-values immobilières relèvent, en revanche, du régime des plus-values professionnelles prévu aux articles 39 duodecies et suivants du code général des impôts (et de l'article 244 bis A du même code pour les non-résidents), conformément au dernier alinéa du b) du 1° du G du I du présent article (qui crée un nouveau f) au 1 du II de l'article 239 nonies du code général des impôts).

Le présent article précise également que l'assiette de la plus-value est déterminée en « réintégrant les fractions d'amortissement théorique des immeubles qu'il a déduites dans les conditions prévues au second alinéa du 2 du présent II ». Il s'agit ainsi de prévoir une reprise de ces fractions d'amortissement venues en déduction du revenu imposable.

C. L'IMPOSITION AU TITRE DES BIC DES PLUS-VALUES RÉALISÉES PAR DES CESSIONS DE PARTS DE FPI DONT L'ACTIF EST MAJORITAIREMENT CONSTITUÉ D'IMMEUBLES AFFECTÉS À LA LOCATION MEUBLÉE POUR LES LOUEURS EXERCANT LEUR ACTIVITÉ À TITRE PROFESSIONNEL

En insérant un nouveau 6 ter à l'article 39 duodecies du code général des impôts, le C du I du présent article tend à préciser que les cessions de parts de FPI dont l'actif est majoritairement constitué (plus de 50 % de sa valeur) d'immeubles affectés à la location meublée relèvent du régime fiscal des BIC lorsque le porteur de parts exerce son activité à titre professionnel.

Le dispositif proposé prévoit également que le montant de la plus-value serait majoré des fractions d'amortissement théorique des immeubles ayant été déduites pour le calcul des revenus imposables au titre des BIC et n'ayant pas encore été imposées par une réintégration à l'occasion du calcul de la plus-value issue de la cession de l'actif immobilier. Il s'agit ainsi, comme l'indique l'exposé des motifs de l'article, « d'écarter d'éventuels effets d'aubaine » puisque ces fractions n'ont pas encore fait l'objet d'une imposition.

Une coordination est, par ailleurs, réalisée à l'article 150 UC du code général des impôts compte tenu de ce nouveau dispositif (E du I de l'article).

*

Le présent article modifie également l'article 242 ter B du code général des impôts, relatif aux obligations d'information des établissements payeurs, qui assurent la mise en paiement des revenus distribués par un FPI. Au H de son I, il est ainsi précisé que, pour la distribution des revenus issus de la location meublée, ils sont tenus de déclarer l'identité et l'adresse des bénéficiaires ainsi que le détail du montant imposable.

Il procède également à des coordinations concernant l'imposition des non-résidents aux articles 164 B et 244 bis A du code général des impôts (respectivement F et du I).

En vertu du II de l'article, ces dispositions fiscales seraient applicables dès l'impôt sur le revenu dû à compter des revenus perçus en 2015 et l'impôt sur les sociétés dû au titre des exercices clos à compter du 31 décembre 2015.

Selon l'évaluation préalable, le dispositif est sans incidence budgétaire.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article se contente de proposer des dispositions tendant à permettre une mise en oeuvre concrète de l'ouverture de l'objet social des FPI à la location meublée prévue par l'article 139 de la loi précitée du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques.

Les mesures, très techniques, prévues dans le dispositif visent à garantir une parfaite neutralité fiscale selon que la location meublée est réalisée par le FPI ou en direct par un loueur. Elles distinguent également les cas dans lesquels les porteurs de parts sont ou non des loueurs professionnels.

Votre rapporteur général ne peut que souscrire aux objectifs de cet article. Il convient d'ailleurs de préciser que, lors de l'examen de la loi pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques, le Sénat avait approuvé l'extension de l'objet social des OPCI à la location meublée.

Reste à voir désormais si ce nouveau dispositif permettra véritablement de répondre, à son échelle, aux besoins de financement de locations meublées, en particulier à destination des étudiants et des personnes âgées. Il conviendra pour cela que les OPCI, tant les FPI que les SPICCAV, s'approprient cette nouvelle faculté de placement immobilier.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 16 (Art. 115 quinquies, art. 119 ter et art. 145 du code général des impôts) - Mise en conformité du régime des sociétés mères et filiales

. Commentaire : le présent article vise à procéder à diverses adaptations de du régime des sociétés mères et filiales, afin d'en assurer la conformité avec le droit communautaire, en particulier au regard des règles d'abus de droit et du taux de détention du capital requis pour l'application de l'exonération de retenue à la source des dividendes de filiales françaises de certaines sociétés mères européennes.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE RÉGIME MÈRE-FILLES

Défini à l'article 216 du code général des impôts, le régime des sociétés mères et filiales (régime mères-filles) vise à éviter les doubles impositions en permettant à une société mère d'être exonérée d'impôt sur les sociétés sur les dividendes reçus de filiales. En effet, ces produits de participation correspondent eux-mêmes, en principe, à des bénéfices déjà imposés au niveau de la société fille.

Pour bénéficier de ce régime, les participations doivent remplir trois principales conditions :

- représenter au moins 5 % du capital de la société émettrice ;

- être assorties de droits de vote ;

- avoir été conservées pendant un délai de deux ans.

Sont notamment exclus du dispositif les bénéfices distribués qui, soit sont déductibles du résultat de la filiale, soit proviennent de filiales établies dans un État ou territoire non coopératif  (ETNC) : en effet, l'objectif étant d'éviter une double imposition, le dispositif n'est pas applicable si l'imposition au niveau de la filiale n'a pas eu lieu ou est susceptible de ne pas avoir eu lieu.

Enfin, une quote-part représentative des frais et charges, fixée à 5 % du montant des produits de participation, est réintégrée au résultat de la société mère.

Lorsque des produits de participation sont distribués par une société filiale française à une société mère n'ayant pas son domicile fiscal en France, l'article 119 bis du CGI prévoit que s'applique en principe une retenue à la source égale à 30 % (taux de droit commun) des dividendes ainsi distribués. Cette retenue à la source ne s'applique toutefois pas aux dividendes distribués à des sociétés établies dans un État membre de l'Union européenne qui détient au moins 10 % la société filiale française depuis deux ans.

B. DES ÉVOLUTIONS DU DROIT ET DE LA JURISPRUDENCE COMMUNAUTAIRES QUI RENDENT UNE ADAPTATION NÉCESSAIRE

Le régime mères-filles français est encadré par une directive européenne, qui poursuit un objectif général de favoriser la liberté d'établissement, vise à supprimer les distorsions pouvant exister dans les législations nationales entre un groupe de sociétés strictement nationales et un groupe de sociétés établies dans des États membres différents.

Or, plusieurs évolutions du droit communautaire imposent des modifications du régime mère-filles national, en particulier :

- la directive 2011/96/UE de la Commission, telle qu'interprétée au regard d'un arrêt de la Cour de justice de l'Union européenne de 2008287(*), prévoit l'application du régime non seulement aux titres détenus en pleine propriété, mais aussi au titres détenus en nue-propriété.

- par ailleurs, dans le cadre de la dernière modification de cette directive, l'article premier de la directive 2015/121/UE a introduit une clause anti-abus de portée générale prévoyant que l'exonération ne peut s'appliquer « à un montage ou à une série de montages qui, ayant été mis en place pour obtenir, à titre d'objectif principal ou au titre d'un des objectifs principaux, un avantage fiscal allant à l'encontre de l'objet ou de la finalité de la directive, n'est pas authentique ». En particulier, n'est pas considéré comme authentique un montage ou une série de montages qui « n'est pas mis en place pour des motifs commerciaux valables qui reflètent la réalité économique ».

C. DES CONSÉQUENCES À TIRER DES DÉCISIONS DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL

L'article 72 de la loi n° 2014-1655 du 29 décembre 2014 de finances rectificative pour 2014 a modifié les dispositions relatives au régime mère-filles afin de supprimer les références à plusieurs catégories de dividendes ne pouvant pas bénéficier de l'exonération de retenue à la source, au profit d'une seule exclusion de portée générale. Ainsi, cet article visait à exclure les dividendes de sociétés étrangères qui ne sont pas imposées à l'impôt sur les sociétés, ainsi que les dividendes correspondant à des bénéfices non imposables au niveau de la filiale.

Cependant, le Conseil constitutionnel a, dans sa décision n° 2014-708 DC du 29 décembre 2014, censuré cette disposition, en considérant que sa portée trop générale la rendait imprécise ; en particulier, il a considéré que la disposition « ne permet pas de savoir si cette appréciation s'effectue pour les activités de la filiale, y compris lorsque cette dernière a été exonérée de l'impôt en application du régime fiscal des sociétés mères, ou si elle s'effectue aussi pour les activités des filiales de cette filiale ».

Ce faisant, la censure du Conseil constitutionnel a entraîné la disparition des exclusions spécifiques qui existaient préalablement à l'article 72 de la loi de finances rectificative pour 2014, et qui étaient justifiées. Il s'agit en particulier des dividendes versés par des sociétés bénéficiant d'un régime d'exonération d'impôt sur les sociétés, comme les SICAV, les sociétés de capital-risque ou les sociétés d'investissements immobiliers cotées.

Par ailleurs, le Conseil constitutionnel a, dans une décision n° 2014-437 QPC du 20 janvier 2015, précisé que l'exclusion, au titre du régime mère-filles, des dividendes versés par des sociétés établies dans un ETNC ne s'appliquait pas lorsque la société mère peut apporter la preuve que sa prise de participation « correspond à des opérations réelles qui n'ont ni pour objet ni pour effet de permettre, dans un but de fraude fiscale, la localisation de bénéfices dans un tel État ou territoire ».

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article a pour objet d'apporter au régime mère-filles les adaptations rendues nécessaires à la fois par l'évolution du droit communautaire et par les décisions du Conseil constitutionnel, tout en procédant à certains toilettages de ce régime, pour y inscrire des solutions déjà mises en pratique par la doctrine administrative en conformité avec le droit européen.

A. INSTAURATION D'UN PRINCIPE GÉNÉRAL D'ABUS DE DROIT (ALINÉAS 13 À 16 ET 31 À 33)

Le 3 de l'article 119 ter du code général des impôts prévoit que l'exonération de retenue à la source ne s'applique pas « lorsque les dividendes distribués bénéficient à une personne morale contrôlée directement ou indirectement par un ou plusieurs résidents d'États qui ne sont pas membres de l'Union, sauf si cette personne morale justifie que la chaîne de participations n'a pas comme objet principal ou comme un de ses objets principaux de tirer avantage » de l'exonération de retenue à la source. Cette clause anti-abus actuelle apparaît limitée, à la fois dans son champ (sociétés mères établies dans un État non européen) et dans sa formulation (objectif imprécis de « tirer avantage » de l'exonération de retenue à la source).

La révision de la directive mères-filles, adoptée en 2015288(*), a précisément eu pour principal objectif de parvenir à la rédaction d'une clause harmonisée anti-abus pour l'ensemble des États membres. En conséquence, le présent article transpose l'article premier de la directive révisée, en remplaçant l'actuel 3 de l'article 119 ter par une disposition prévoyant que l'exonération de retenue à la source ne s'applique pas « aux dividendes distribués dans le cadre d'un montage ou d'une série de montages qui, ayant été mis en place pour obtenir, à titre d'objectif principal ou au titre d'un des objectifs principaux, un avantage fiscal allant à l'encontre de l'objet ou de la finalité de ces mêmes dispositions, n'est pas authentique compte tenu de l'ensemble des faits et circonstances pertinents ». Il est précisé que « un montage peut comprendre plusieurs étapes ou parties » et que sont notamment visés les montages qui ne sont pas mis en place « pour des motifs commerciaux valables qui reflètent la réalité économique. » Ces dispositions seraient reproduites à l'article 145 du code général des impôts.

Il convient de préciser que cette transposition quasi-littérale de la directive permet, d'après l'évaluation préalable annexée au présent article, d'éviter l'écueil de l'imprécision qui avait conduit le Conseil constitutionnel a censuré l'abus de droit fiscal dans sa décision n° 2013-685 DC du 29 décembre 2013 sur la loi n° 2013-1117 du 6 décembre 2013 relative à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière. Dans cette décision, le Conseil avait en effet considéré qu'il ne peut être retenu que « seraient constitutifs d'un abus de droit les actes ayant "pour motif principal" d'éluder ou d'atténuer les charges fiscales que l'intéressé aurait dû normalement supporter ».

B. ADAPTATION DES EXCLUSIONS DU BÉNÉFICE DU RÉGIME DES SOCIÉTÉS MÈRES-FILLES (ALINÉAS 19 À 30)

Le présent article a également pour objet de réintroduire, à la suite de la censure mentionnée précédemment du Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2014-708 DC, l'exclusion du bénéfice de l'exonération de la retenue à la source pour :

- les produits des actions de sociétés d'investissement (a) du 6 de l'article 145) ;

- les produits des actions de sociétés immobilières pour le commerce et l'industrie correspondant à des bénéfices exonérés (f) du 6 de l'article 145) ;

- les dividendes distribués aux actionnaires des sociétés agréées pour le financement des télécommunications, ainsi que des sociétés qui redistribuent les dividendes d'une société immobilière pour le commerce et l'industrie (g) du 6 de l'article 145) ;

- les produits et plus-values nets distribués par les sociétés de capital-risque exonérés (h) du 6 de l'article 145) ;

- les bénéfices distribués aux actionnaires des sociétés d'investissement immobilier cotées (SIIC) et de leurs filiales exonérés, ainsi que des sociétés étrangères ayant une activité identique aux SIIC (i) du 6 de l'article 145) 

- les revenus et profits distribués aux actionnaires de sociétés de placement à prépondérance immobilière à capital variable (j) du 6 de l'article 145) ;

Par ailleurs, il vise à préciser au sein de l'article 145 (k) du 6 de l'article 145), à la suite de la décision n° 2014-437 QPC, que l'exclusion, au titre du régime mère-filles, des dividendes versés par des sociétés établies dans un ETNC ne s'appliquait pas lorsque la société mère peut apporter la preuve que sa prise de participation « correspond à des opérations réelles qui n'ont ni pour objet ni pour effet de permettre, dans un but de fraude fiscale, la localisation de bénéfices dans un tel État ou territoire ».

C. UNIFORMISATION À 5 % DU TAUX DE DÉTENTION REQUIS POUR LES SOCIÉTÉS MÈRES EUROPÉENNES PRIVÉES DE LA POSSIBILITÉ D'IMPUTER LOCALEMENT LA RETENUE À LA SOURCE PRÉLEVÉE EN FRANCE (ALINÉAS 9 ET 10)

La directive mère-filles prévoit, dans son article 3, que le taux de détention minimale requis pour bénéficier du régime mère-fille est de 10 %. Plus favorable, le droit français concernant les filiales françaises de sociétés mères françaises prévoit un seuil de détention minimale de 5 %. S'agissant des filiales françaises de sociétés établies dans un autre État européen, l'article 119 ter prévoit qu'une retenue à la source s'applique jusqu'à un seuil de détention de 10 %, conformément au minimum prévu par le droit européen.

Ainsi, lorsqu'une société française est détenue, par exemple, à 8 % par une société établie dans un autre État européen, ses dividendes font l'objet d'une retenue à la source ; elle se trouve donc théoriquement dans une situation moins favorable qu'une autre société détenue également à 8 % par une société mère française. Ce désavantage théorique, contraire au principe de la liberté d'établissement, est toutefois neutralisé par la possibilité, pour la société mère européenne, d'imputer la retenue à la source prélevée en France sur l'impôt payé dans son État de résidence. Lorsqu'elle est privée de cette possibilité, en particulier lorsqu'elle exonérée d'impôt sur les sociétés, la retenue à la source en France ne s'applique pas, conformément à une doctrine fiscale qui a tiré les conséquences d'un arrêt de la Cour de justice des communautés européennes de 2006289(*).

Pour bénéficier de cette non-application de la retenue à la source, les sociétés mères doivent, d'après l'évaluation préalable annexée au présent article, déposer une réclamation contentieuse. Afin d'inscrire dans la loi le principe de l'absence de retenue à la source pour les dividendes distribués à une société mère européenne privée de la possibilité d'imputer cette retenue, et de simplifier l'exercice de ce dispositif par les sociétés mères européennes concernées, le présent article vise à modifier en ce sens le c du 2 de l'article 119 ter du code général des impôts. L'évaluation préalable précise que « cet aménagement législatif permettrait à une société mère à même de justifier, dès la distribution des dividendes de source française, qu'elle ne pourra pas imputer la tenue à la source sur son propre impôt, d'être exonérée de retenue à la source, sans avoir besoin de déposer une réclamation contentieuse ».

D. TOILETTAGE DES DISPOSITIONS

Tout d'abord, l'exonération précitée de retenue à la source pour les dividendes distribués par une filiale française à une société mère européenne représentant plus de 10 % du capital de la première s'applique, aux termes des articles 115 quinquies et 119 ter du code général des impôts, aux sociétés mères établies dans un État membre de l'Union européenne.

Le présent article (alinéas 1 à 6, 11 et 12) modifie les articles 115 quinquies et 119 ter du code général des impôts afin de préciser que le régime mère-filles peut bénéficier à des sociétés mères établies non seulement dans un État membre de l'Union européenne, mais également dans un État partie à l'Espace économique européen (Islande, Norvège, Liechtenstein), pour autant qu'ils ont conclu avec la France une convention d'assistance administrative en vue de lutter contre la fraude et l'évasion fiscale. La liberté d'établissement s'y appliquant également, la doctrine administrative avait déjà prévu ce bénéfice, qui se traduit par une exonération de retenue à la source.

Par ailleurs, aujourd'hui, le régime mères-filles s'applique aux dividendes distribués lorsque les titres de participation correspondant sont détenus en pleine propriété, conformément à l'article 54 de l'annexe II du code général des impôts.

Cependant, la jurisprudence européenne prévoit qu'une participation détenue en nue-propriété (l'usufruit étant exercé par une autre personne) est suffisante pour remplir le critère de la participation au capital au sens de la directive mère-fille.

En conséquence, le présent article (alinéas 7, 8, 17 et 18) vise à prévoir, aux articles 119 ter et 145 du code général des impôts, que l'exonération du régime mère-fille bénéficie également aux dividendes perçus à raisons de titres de participation détenues en nue-propriété. Cette extension s'appliquerait aussi bien aux distributions entre une société française et une société mère européenne d'une part et à celles entre sociétés françaises d'autre part, afin que le régime applicable soit unifié quel que soit le lieu d'implantation des sociétés.

E. ENTRÉE EN VIGUEUR (ALINÉAS 34 ET 35)

Le II du présent article prévoit que l'essentiel de ses dispositions s'applique aux exercices clos à compter du 31 décembre 2015 ; ainsi, les exclusions du régime des sociétés mères-filles restent applicables à l'exercice 2015, permettant d'éviter une année d'exonération non justifiée.

En revanche, la clause anti-abus, ainsi que l'ouverture du régime mères-filles aux sociétés mères établies dans un ETNC lorsque la société mère peut apporter la preuve que sa prise de participation « correspond à des opérations réelles qui n'ont ni pour objet ni pour effet de permettre, dans un but de fraude fiscale, la localisation de bénéfices dans un tel État ou territoire », n'entrent en vigueur que pour l'avenir, aux exercices ouverts à compter du 1er janvier 2016.

*

Le présent article a été adopté par l'Assemblée nationale après adoption de deux amendements rédactionnels présentés par sa commission des finances.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article procède à diverses modifications du régime des sociétés mères-filles, soit par adaptation au droit communautaire, soit en conséquence de décisions du Conseil constitutionnel. À cet égard, ces adaptations n'appellent donc pas de remarque particulière sur le fond ; elles n'entraînent, de même, pas de pertes de recettes pour l'État.

Plus particulièrement, le présent article transpose la clause générale anti-abus prévue par la directive mère-filles révisée en 2015. Cette clause générale est, dans son principe, bienvenue pour poser le principe selon lequel un montage ne correspondant pas à la réalité des activités économiques des entreprises et ayant un but essentiellement fiscal ne peut pas permettre l'application de l'exonération de retenue à la source.

Cependant, votre rapporteur général s'interroge sur la précision du dispositif proposé, alors que l'abus de droit fiscal a été censuré, dans une version précédente, par le Conseil constitutionnel au regard de son imprécision. La référence à l'absence de réalités économiques ou de motifs commerciaux sous-jacents pourrait suffire à apporter la précision souhaitée par le Conseil constitutionnel. Toutefois, il n'en demeurera pas moins d'application difficile et incertaine par les juristes d'entreprises, par les services fiscaux et par les tribunaux qui auront à connaître des éventuels litiges relatifs à son interprétation.

Votre rapporteur général vous propose d'adopter un amendement rédactionnel (de manière à établir un renvoi, dans l'article 145, à l'article 119 ter pour la clause anti-abus).

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 16 bis (nouveau) (Art. 39 AI [nouveau] du code général des impôts) - Création d'un dispositif d'amortissement exceptionnel pour les équipements de fabrication additive (imprimantes 3D)

. Commentaire : le présent vise à instituer un dispositif d'amortissement accéléré sur vingt-quatre mois des équipements de fabrication additive (ou imprimantes 3D), identique à celui qui existe pour les robots industriels acquis par les PME mis en place par la loi de finances pour 2014.

I. LE DROIT EXISTANT

A. DES DISPOSITIFS D'AMORTISSEMENT NON LINÉAIRES POUR ENCOURAGER L'INVESTISSEMENT

En application de l'article 39 du code général des impôts (CGI), le bénéfice net, ou bénéfice imposable, est établi « sous déduction de toutes charges », pour autant qu'elles soient exposées dans l'intérêt de l'entreprise, régulièrement comptabilisées, et qu'elles se traduisent par une diminution nette de l'actif de l'entreprise.

Les investissements réalisés par les entreprises (immobilisations) connaissent une usure dans le temps qui se traduit par une perte de valeur patrimoniale. Cette diminution de l'actif constitue une charge qui vient en déduction du bénéfice imposable : l'amortissement.

L'étalement dans le temps de la perte de valeur de l'investissement initial se traduit dans les modalités de calcul de l'amortissement. Trois grandes modalités sont possibles :

- l'amortissement linéaire, consistant à appliquer une annuité constante sur l'ensemble de la durée normale d'utilisation ;

- l'amortissement dégressif, consistant à appliquer des annuités plus importantes pour les premières années d'utilisation du bien ;

- les amortissements exceptionnels, prévus par des textes législatifs particuliers ou par la doctrine, soit sous la forme d'un amortissement consistant en une dotation supplémentaire la première année, soit sous la forme d'un amortissement accéléré, consistant à prévoir une période d'amortissement plus réduite.

Dans le cadre d'un amortissement accéléré, l'amortissement s'effectue sur le mode linéaire, mais sur une durée plus courte, définie par la loi. Par exemple, dans le cas d'un amortissement accéléré sur 24 mois, un investissement de 50 000 euros, mis en service le 1er janvier de l'année N, pourra être amorti à hauteur de 25 000 euros au titre de l'année N et de 25 000 euros au titre de l'année N+1, au lieu d'être étalé sur sa durée normale d'utilisation de 10 ou 15 ans.

De façon générale, les amortissements dégressifs ou exceptionnels ont pour objet de favoriser l'investissement des entreprises en leur permettant d'augmenter les charges imputables aux bénéfices de la première ou des premières années de mise en service des immobilisations et, ainsi, de réduire leur impôt pour ces exercices. Pour l'État, ces possibilités d'amortissement se traduisent par un coût de trésorerie, dans la mesure où les charges venant en déduction de l'assiette de l'impôt sont « avancées » ou « anticipées » par rapport aux exercices suivants.

Par ailleurs, l'article 142 de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques a institué un dispositif de « sur-amortissement » consistant à permettre à toutes les entreprises de déduire de leur résultat imposable 40 % de la valeur des investissements réalisés, en plus de l'amortissement réalisé290(*). Le coût de ce dispositif, cumulable avec les amortissements évoqués supra, ne se limite pas à un simple coût de trésorerie, mais représente un coût net pour l'État, évalué à 2,5 milliards d'euros sur cinq ans.

B. LE DISPOSITIF D'AMORTISSEMENT EXCEPTIONNEL DES ROBOTS INDUSTRIELS DANS LES PME

L'article 20 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014 a mis en place, à l'article 39 AH du code général des impôts, un dispositif d'amortissement accéléré exceptionnel, sur vingt-quatre mois, pour l'investissement des petites et moyennes entreprises (PME) dans les robots industriels.

Les entreprises peuvent bénéficier de cet amortissement à plusieurs conditions :

- seules les PME au sens communautaire, telles que définies par le règlement (UE) n° 651/2014 de la Commission du 17 juin 2014 déclarant certaines catégories d'aides compatibles avec le marché intérieur en application des articles 107 et 108 du traité, peuvent en bénéficier. Il s'agit, en pratique, des entreprises occupant moins de 250 personnes et dont le chiffre d'affaires annuel est inférieur à 50 millions d'euros ou dont le total du bilan annuel n'excède pas 43 millions d'euros ;

- sont concernés les investissements dans les robots industriels définis comme « manipulateurs multi-applications reprogrammables commandés automatiquement, programmables dans trois axes ou plus, qui sont fixés ou mobiles et destinés à une utilisation dans des applications industrielles d'automation », définition retenue par l'organisation internationale de normalisation (norme ISO 8373) ;

- seuls les investissements acquis ou créés entre le 1er octobre 2013 et le 31 décembre 2015 sont éligibles. L'article 6 du projet de loi de finances pour 2016 a pour objet de prolonger d'une année supplémentaire, jusqu'au 31 décembre 2016, le dispositif d'amortissement accéléré des robots industriels des PME ;

- enfin, le bénéfice du dispositif d'amortissement est, pour être compatible avec les règles européennes en matière d'aides d'État subordonné au respect du règlement de minimis291(*), en application duquel le montant brut total d'aide sur trois exercices fiscaux ne peut dépasser 200 000 euros.

C. L'IMPRESSION 3D : UN ENJEU INDUSTRIEL MAJEUR POUR LES PME

Actuellement, les équipements de « fabrication additive », c'est-à-dire les imprimantes tridimensionnelles (3D), ne bénéficient pas d'un dispositif d'amortissement spécifique, et doivent donc être amortis sur la période normale de dix ans.

L'équipement en imprimantes 3D constitue un facteur important de compétitivité et de croissance pour les entreprises, notamment pour les PME et start-up, qui cherchent à se placer dans les filières aéronautique, automobile ou encore médicale, sans pour autant disposer d'une chaîne de production importante. L'exposé des motifs du présent article précise que « la technologie vise, à ce stade, la conception de prototypes ou la fabrication de petites séries industrielles très complexes, personnalisables, à très forte valeur ajoutée, avec une forte réduction des coûts d'assemblage (de pièces très complexes) et du poids des pièces ».

Or le tissu industriel français accuse aujourd'hui un certain retard en matière d'équipement en imprimantes 3D. Ainsi, d'après le rapport 2015 du cabinet Wohlers Associates sur le sujet292(*), la France représente seulement 3 % du parc de machines installées dans le monde, contre 9 % pour l'Allemagne et 40 % pour les États-Unis. Les ventes d'imprimantes 3D et de services associés sont néanmoins en forte croissance au niveau mondial : 12 850 systèmes ont été vendus en 2014, soit un chiffre d'affaires de 5,7 milliards de dollars, en hausse de 31 % par rapport à 2013. Il convient de noter que près de 52 % des systèmes vendus proviennent d'Israël.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, issu d'un amendement de notre collègue député Jean Grellier, a été adopté avec l'avis défavorable de la commission des finances - la rapporteure générale du budget, Valérie Rabault, précisant toutefois qu'elle y était « plutôt favorable à titre personnel -, et avec un avis de sagesse du Gouvernement.

Il vise à instaurer un dispositif d'amortissement exceptionnel sur vingt-quatre mois pour les équipements de fabrication additive, c'est-à-dire les imprimantes 3D, acquis ou créés par les PME entre le 1er octobre 2015 et le 31 décembre 2017, sous les mêmes modalités et conditions que l'amortissement exceptionnel en faveur des robots (cf. supra).

Un nouvel article 39 AH serait à cette fin créé au sein du code général des impôts.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général est favorable à la mesure proposée, qui devrait permettre d'accélérer les investissements des PME dans les techniques d'impression 3D, très prometteuses dans des filières telles que l'aéronautique, l'automobile ou encore la médecine, où la France dispose d'un avantage comparatif qu'il convient de préserver.

Ce dispositif présente l'avantage d'être ciblé. Par ailleurs, d'après le secrétaire d'État chargé du budget, Christian Eckert, le coût du dispositif, limité à un coût de trésorerie, « est relativement faible en 2016, epsilonesque me dit-on. En 2017, il pourrait être de l'ordre d'un million d'euros, comme en 2018 ».

Le Sénat, et en particulier sa commission des finances, ont déjà eu l'occasion de soutenir et de proposer des dispositifs d'amortissement non linéaires. En particulier, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2015, puis du deuxième projet de loi de finances rectificative pour 2014, votre commission des finances avait adopté un amendement visant à prévoir un dispositif d'amortissement dégressif accéléré pour l'ensemble des investissements industriels des PME.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 16 ter (nouveau) (Art. 39 quinquies FB du code général des impôts (rétabli)) - Amortissement accéléré des investissements dans les bâtiments d'élevage effectués en 2016 et 2017

. Commentaire : le présent article prévoit la mise en oeuvre d'un amortissement accéléré, de 40 % du prix de revient des immobilisations concernées sur cinq ans, pour les bâtiments d'élevage entre le 1er janvier 2016 et le 31 décembre 2017.

I. LE DROIT EXISTANT

Les investissements réalisés par les entreprises tendent à perdre de leur valeur dans le temps, par exemple en raison de l'usure des biens acquis. Cette perte de valeur - l'amortissement - doit être enregistrée dans le bilan comptable et peut être déduite, sous certaines conditions, du revenu fiscal imposable. La durée d'amortissement est calculée en fonction de la période normale d'utilisation des biens à amortir, que l'entreprise a la responsabilité de définir mais qui peut donner lieu à redressement fiscal si elle est trop éloignée des usages professionnels du secteur.

Afin d'inciter les entreprises à investir, l'amortissement peut être accéléré ou augmenté au-delà du prix de revient des investissements, permettant de diminuer toutes choses égales par ailleurs la charge fiscale de l'entreprise.

Amortissement accéléré et suramortissement

Deux principales formes de dérogations au droit commun de l'amortissement peuvent être mises en oeuvre : l'amortissement accéléré et le suramortissement.

L'amortissement accéléré consiste à raccourcir la durée d'amortissement tandis que le suramortissement porte sur la valeur des biens à amortir, qui est artificiellement surévaluée pour permettre un amortissement plus important.

L'amortissement accéléré se rapproche donc d'une mesure de trésorerie et le suramortissement d'une subvention à l'investissement, au travers d'une baisse du taux d'imposition.

Source : commission des finances du Sénat

L'article 142 de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques (loi dite « Macron ») a mis en place un mécanisme de suramortissement pour l'investissement productif industriel, qui s'applique pour partie aux agriculteurs au titre de divers biens agricoles : tracteurs, moissonneuses batteuses, ensileuses, machines à vendanger, chargeurs télescopiques, épandeurs, semoirs, pulvérisateurs, matériels pour travail du sol, installations d'irrigation et de drainage (hors immobilier), cuves de vinification, robots de traite et, enfin, certaines installations d'épuration des eaux, cuves et poches destinées au recueil des effluents d'élevage.

Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2016, l'Assemblée nationale a adopté à l'initiative du Gouvernement, un élargissement de ce suramortissement aux associés des coopératives d'utilisation de matériel agricole (CUMA). Le dispositif concernerait les biens acquis ou fabriqués à compter du 15 octobre 2015 et jusqu'au 14 avril 2016.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative du groupe socialiste, républicain et citoyen avec l'avis favorable du Gouvernement, prévoit de permettre aux agriculteurs effectuant des investissements dans les bâtiments d'élevage ou les installations destinées au stockage des effluents d'élevage de bénéficier d'un amortissement accéléré.

Il s'élèverait 40 % du prix de revient des immobilisations concernées sur cinq ans, pour les bâtiments d'élevage entre le 1er janvier 2016 et le 31 décembre 2017. Au terme de cette période de cinq ans, le plan d'amortissement se poursuivrait et la valeur résiduelle des biens, correspondant à 60 % du prix de revient, serait amortie sur la durée d'usage résiduelle.

Le champ de l'amortissement accéléré s'étend aux travaux de rénovation des bâtiments d'élevage inscrits à l'actif immobilisé du bilan de l'éleveur. Par ailleurs, l'éligibilité des travaux de rénovation ne se traduit pas par l'éligibilité de l'immeuble.

Le bénéfice de l'amortissement exceptionnel serait subordonné au respect du règlement (UE) n° 1408/2013 de la Commission, du 18 décembre 2013, relatif à l'application des articles 107 et 108 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne aux aides de minimis dans le secteur de l'agriculture. Ce règlement prévoit notamment que les aides ne peuvent excéder 15 000 euros sur trois exercices.

Compte tenu de ce plafond et de l'existence d'autres aides qui lui sont soumises, il est proposé de permettre aux agriculteurs de différer l'application de l'amortissement jusqu'au troisième exercice suivant celui au cours duquel la construction, l'acquisition ou la fabrication des biens éligibles intervient.

Le coût de la mesure n'a pas été chiffré.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général considère que ce dispositif permet de soutenir le financement des investissements dans des bâtiments d'élevage et d'accompagner les éleveurs engagés dans des projets d'accroissement de leurs capacités de stockage des effluents d'élevage, dans un contexte où les obligations réglementaires se font toujours plus nombreuses et entraînent des coûts importants. Il y est donc favorable, d'autant plus que le Gouvernement a indiqué en séance que la mesure avait été préparée « en concertation avec la profession ».

Il rappelle à cet égard que le Sénat avait adopté, lors de l'examen de la première partie du projet de loi de finances pour 2016, un article 7 quinquies étendant le suramortissement « Macron » aux bâtiments et installations de magasinage et de stockage de produits agricoles. Dans un contexte de forte volatilité des prix, cette mesure visait à encourager les capacités de stockage et à stabiliser le revenu des exploitants agricoles. En séance, le secrétaire d'État au budget avait évoqué un coût de 100 millions d'euros.

A contrario, le dispositif proposé au présent article ne fait l'objet d'aucun chiffrage qui aurait pourtant été utile afin d'apprécier l'impact de cette mesure sur le solde budgétaire de l'État.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 16 quater (nouveau) (Art. 39 decies du code général des impôts) - Éligibilité des équipements en fibre optique au suramortissement de 40 % de l'article 39 decies du code général des impôts (suramortissement « Macron »)

. Commentaire : le présent article prévoit que les installations, équipements, lignes et câblages en fibre optique ne faisant pas l'objet d'une aide versée par une personne publique peuvent bénéficier du dispositif de suramortissement de 40 % mis en place par l'article 142 de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques (suramortissement « Macron »).

I. LE DROIT EXISTANT

S'inspirant d'initiatives prises par le Sénat lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2015 et du second projet de loi de finances rectificative pour 2014, l'article 142 de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques, dite « Macron », a mis en place, à l'article 39 decies du code général des impôts, un dispositif de suramortissement des investissements réalisés par les entreprises.

En vertu de ce dispositif, les entreprises peuvent déduire de leur résultat fiscal 40 % du montant des investissements réalisés ; le montant déduit doit être réparti, à la manière d'un amortissement, sur la durée normale d'utilisation du bien.

Par ailleurs, si une entreprise acquiert, en novembre 2015, une machine-outil, dont la durée normale d'utilisation est de quinze années, pour un montant de 100 000 euros, elle pourra déduire de son résultat fiscal (en plus de l'amortissement normal qu'elle inscrira) un montant de 40 000 euros, soit 2 666 euros par an pendant quinze ans.

Sont éligibles à ce dispositif de suramortissement les investissements de nature industrielle, en particulier les matériels et outillages utilisés pour des opérations industrielles de fabrication ou de transformation, ainsi que le matériel de manutention.

Peuvent bénéficier du suramortissement les investissements réalisés entre le 15 avril 2015 - date de l'annonce de la mesure par le Premier ministre - et le 14 avril 2016. Il convient cependant de souligner que le Sénat a adopté, à l'initiative de notre collègue Vincent Capo-Canellas, un amendement visant à proroger la durée d'éligibilité du dispositif jusqu'au 31 décembre 2016.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article a été adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue député Razzy Hammadi et de sa commission des finances, après un avis de sagesse du Gouvernement.

Il vise à étendre le bénéfice du suramortissement aux installations, équipements, lignes et câblages des réseaux de communications électroniques en fibre optique.

Afin d'éviter un double subventionnement public, le présent article précise cependant que ne peuvent pas bénéficier du suramortissement les investissements ayant fait l'objet d'une aide versée par une personne publique.

Il convient de préciser que cette extension bénéficiera aux investissements réalisés sur l'ensemble de la période d'éligibilité du dispositif, y compris rétroactivement aux investissements réalisés depuis le 15 avril 2015.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article complète la liste des investissements éligibles au suramortissement « Macron » que le Sénat, dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances a également étendu aux matériels de remontée mécanique et aux bâtiments de stockage de produits agricoles.

Le présent article présenterait, d'après le Gouvernement, un coût d'environ 163 millions d'euros sur vingt ans, soit environ 8 millions d'euros par an.

Au-delà de son coût, relativement limité, le présent article se justifie par la nécessité de soutenir l'investissement des opérateurs dans l'ensemble des réseaux de fibre optique pour la couverture du territoire national en très haut débit.

À cet égard, le présent article complète le soutien à l'investissement des collectivités territoriales en matière d'aménagement numérique du territoire décidé par le Sénat dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2016, par le biais d'un élargissement du bénéfice du fonds de compensation à la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) à leurs dépenses d'investissement, réalisées sous maîtrise d'ouvrage publique, dans le cadre du plan France très haut débit.

Toutefois, le dispositif du suramortissement de 40 % doit avoir un effet incitatif sur l'investissement ; son coût n'est justifié que si l'effet d'aubaine sur l'investissement déjà programmé est réduit. Or, en l'état actuel du dispositif adopté par l'Assemblée nationale, les opérateurs pourront bénéficier du suramortissement sur l'ensemble de la période d'éligibilité, y compris pour les investissements réalisés du 15 avril 2015 au 31 décembre 2015. Afin de réduire cet effet d'aubaine et par cohérence avec la prorogation jusqu'au 31 décembre 2016 du suramortissement « Macron » décidée par le Sénat dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2016, votre commission des finances vous propose de prévoir que les investissements en fibre optique ne sont éligibles à ce dispositif qu'à compter du 1er janvier 2016.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 16 quinquies (nouveau) (Art. 64, 64 bis [nouveau], 65, 65 A, 65 B, 69, 69 A, 69 B, 70, 71, 75, 75 A, 76, 158, 206, 238 bis K, 1651 A, 1651 D, 1655 sexies et 1652 du code général des impôts, art. L. 1 à L. 4 et L. 118 du livre des procédures fiscales, art. L. 731-15, L. 731-16, L. 731-19 et L. 731-20 du code rural et de la pêche maritime) - Création d'un régime fiscal « Micro BA » pour l'imposition des bénéfices agricoles

. Commentaire : le présent article tend à créer un régime fiscal spécifique, dit « Micro BA », pour l'imposition des bénéfices agricoles (BA) au titre de l'impôt sur le revenu lorsque ceux-ci n'excèdent pas 82 200 euros par an, en lieu et place de l'actuel régime forfaitaire.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES BÉNÉFICES AGRICOLES...

Les bénéfices agricoles (BA) constituent l'une des catégories de revenus passibles de l'impôt sur le revenu (IR). Ils incluent les revenus que l'exploitation de biens ruraux procure aux fermiers, métayers, ou encore aux propriétaires exploitants eux-mêmes, conformément aux dispositions de l'article 63 du code général des impôts. De manière générale, les bénéfices de l'exploitation agricole intègrent les profits résultant pour l'exploitant de la vente - ou de la consommation - des produits de terrains cultivables et des produits de l'élevage.

L'article 63 précité qualifie expressément de bénéfices agricoles les revenus tirés de la production forestière, de l'exploitation de champignonnières, des exploitations apicoles, avicoles, piscicoles, ostréicoles et mytilicoles, des activités de préparation et d'entraînement des équidés domestiques, de la production d'énergie à partir de produits majoritairement issus de l'exploitation agricole, ou encore les profits réalisés par les obtenteurs de nouvelles variétés végétales et les conducteurs diplômés de chiens de traîneaux.

B. ... SONT DÉTERMINÉS SUIVANT DES MODALITÉS SPÉCIFIQUES...

Après avoir été déterminés suivant des règles spécifiques, les bénéfices agricoles sont additionnés avec les autres revenus du contribuable pour former le revenu net global soumis à l'impôt sur le revenu en application de l'article 1 A du code général des impôts293(*).

Il existe trois modalités différentes de détermination des bénéfices agricoles : le régime du forfait, le régime du bénéfice réel simplifié et le régime du bénéfice réel normal. Le champ d'application de ces régimes dépend du montant des recettes de l'exploitation.

L'article 69 du code général des impôts pose le principe selon lequel « lorsque les recettes d'un exploitant agricole, pour l'ensemble des exploitations, dépassent une moyenne de 76 300 euros sur deux années consécutives, l'intéressé est obligatoirement imposé d'après un régime réel d'imposition »294(*). Aussi est-il prévu l'application d'un régime simplifié pour les exploitants dont les recettes sont comprises entre 76 300 et 350 000 euros, également ouvert, sur option, aux exploitants normalement placés sous le régime du forfait (cf. infra) ; dans les cas où les recettes excèdent 350 000 euros, le régime normal s'applique de plein droit. Les règles de détermination du résultat fiscal dans le cadre des deux régimes réels d'imposition - normal et simplifié - sont, pour l'essentiel, les mêmes295(*). La principale différence réside dans les obligations comptables et déclaratives, qui sont allégées dans le régime simplifié. Aux côtés du régime réel, pour les plus petites exploitations, existe le régime forfaitaire agricole.

C. ... QUI INCLUENT UN RÉGIME FISCAL FORFAITAIRE

Les exploitants dont la moyenne des recettes, appréciée sur deux années consécutives, est inférieure à 76 300 euros sont, en principe, soumis au régime forfaitaire - sauf à ce qu'ils aient opté pour le régime réel. L'originalité du forfait agricole tient au fait qu'il intègre une dimension collective ; en effet, l'évaluation des bénéfices agricoles comporte deux phases :

- la première, collective, relative à la détermination dans le cadre du département ou de la région agricole des éléments de calcul du bénéfice forfaitaire pour chaque nature de culture ou d'exploitation ;

- la seconde, individuelle, qui a trait à la détermination, à partir des éléments collectifs, de la base d'imposition propre à chaque exploitant.

1. L'établissement d'un barème des bénéfices forfaitaires...

L'article 64 du code général des impôts prévoit que le « bénéfice forfaitaire est déterminé, dans les conditions prévues aux articles L. 1 à L. 4 du livre des procédures fiscales, par hectare, pour chaque catégorie ou chaque nature d'exploitation, d'après la valeur des récoltes levées et des autres produits de la ferme réalisés au cours de l'année civile diminuée des charges immobilières et des frais et charges supportés au cours de la même année à l'exception du fermage ».

Concrètement, la base de calcul du forfait est constituée par les bénéfices forfaitaires moyens unitaires fixés dans chaque département, en application de l'article L. 1 du livre des procédures fiscales, sur proposition de l'administration fiscale, par la commission départementale des impôts directs et des taxes sur le chiffre d'affaires (CDID-TCA), dont la composition est précisée par l'article 1651 et suivants du code général des impôts296(*). L'article L. 2 du livre précité précise les modalités selon lesquelles la décision de la commission départementale est notifiée et peut être, le cas échéant, contestée par les fédérations départementales de syndicats d'exploitants agricoles ainsi que par l'administration fiscale.

Par ailleurs, l'article 64 susmentionné prévoit que, dans chaque département ou région agricole, les exploitations de polyculture sont classées en catégories pour chacune desquelles est fixé un bénéfice moyen à l'hectare différent. L'article L. 4 du livre des procédures fiscales précise que ce classement est effectué par l'administration fiscale et communiqué au maire pour être affiché en mairie, de manière à permettre aux exploitants intéressés de faire appel du classement devant la commission départementale des impôts.

Enfin, l'article 64 du code général des impôts indique que « pour certaines natures de cultures ou d'exploitations, [le bénéfice forfaitaire] peut être déterminé d'après tous autres éléments appropriés permettant d'évaluer le bénéfice moyen des cultures ou exploitations de même nature dans le département ou dans la région agricole ». Cette disposition vise les cultures spécialisées, comme l'apiculture ou l'aviculture, pour lesquelles la base de calcul des bénéfices forfaitaires peut être constituée soit par un bénéfice moyen à l'hectare, soit par d'autres éléments, à l'instar des quantités produites, du nombre d'éléments de production, etc. L'article L. 3 du livre des procédures fiscales précise que « dans les départements où des productions agricoles spécialisées ne font pas l'objet d'une évaluation spéciale, les exploitants agricoles qui se livrent à ces productions peuvent être imposés sur la base des forfaits établis pour les mêmes productions dans un département comportant le même type de production ».

2. ... permet de déterminer le bénéfice forfaitaire individuel

Le bénéfice forfaitaire individuel s'obtient en multipliant le bénéfice unitaire moyen fixé pour les cultures pratiquées par le nombre d'éléments imposables correspondants297(*), soit généralement le nombre d'hectares de l'exploitation voire, parfois, les quantités produites ou le nombre d'éléments de production (cf. supra). Lorsque les bénéfices moyens sont fixés à l'hectare, la superficie de l'exploitation doit s'entendre de l'ensemble des surfaces cultivables, qu'elles soient effectivement mises en culture ou non, ce qui exclut, ainsi que le précise l'article 64 du code général des impôts, les terrains qualifiés de landes au cadastre et les autres terrains incultivables, de même que, dans certaines conditions, les « parcelles dont, par suite d'événement extraordinaire tel que grêle, gelée, inondation, la récolte a été perdue ou réduite ».

Pour les exploitations de polyculture est appliqué le bénéfice moyen à l'hectare spécifique déterminé selon les modalités explicitées précédemment.

Il convient également de préciser que l'article 65 du code général des impôts prévoit que, pour les propriétaires exploitants, doit être intégrée, en sus, au bénéfice forfaitaire « une somme égale au revenu ayant servi de base à la taxe foncière établie sur ces propriétés au titre de l'année de l'imposition ».

Dès lors que le forfait est un bénéfice net moyen supposé tenir compte de tous les profits et de toutes les charges d'exploitation, les contribuables concernés n'ont pas à ajouter au bénéfice forfaitaire les profits particuliers réalisés dans le cadre de l'activité courante. Cependant, les plus-values d'actif peuvent être soumises à l'impôt lorsque les conditions d'exonération prévues par l'article 151 septies du code général des impôts ne sont pas réunies ; de même, les revenus provenant d'activités commerciales ou non commerciales accessoires sont taxées dans la catégorie qui leur est propre.

En outre, par exception au principe selon lequel ne peuvent être retranchées du bénéfice forfaitaire - ou du revenu global - les charges supportées dans le cadre de l'exploitation agricole, l'article 156 du code général des impôts prévoit que peuvent être déduites du revenu imposable les cotisations versées par les chefs d'exploitation ou d'entreprise agricole au titre des contrats de prévoyance et de retraite supplémentaire ; l'article 64 du même code dispose, quant à lui, qu'« en cas de calamités telles que grêle, gelée, inondation, dégâts occasionnés par les rongeurs sur les récoltes en terre, mortalité du bétail, l'exploitant peut demander que le bénéfice forfaitaire de son exploitation soit réduit du montant des pertes subies par ses récoltes ou sur son cheptel ».

3. Le bénéfice tiré des exploitations forestières

La détermination du bénéfice agricole résultant de l'exploitation de bois, oseraies, aulnaies et saussaies répond, elle aussi, à une logique forfaitaire. En application de l'article 76 du code général des impôts, dans ce cadre, le bénéfice agricole correspond « à une somme égale au revenu ayant servi de base à la taxe foncière établie sur ces propriétés au titre de l'année de l'imposition ». Ce forfait représente uniquement le bénéfice provenant de l'exploitation des bois en vue de la vente des coupes ; par suite, il ne concerne pas les bénéfices liés à la vente des produits tels que les fruits, les écorces et les résines, ou aux opérations de transformation sans caractère industriel qui font l'objet, le cas échéant, d'une imposition forfaitaire distincte, suivant la même procédure que celle prévue au titre du régime forfaitaire agricole (cf. supra).

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative de François André, Dominique Lefebvre, Valérie Rabault et plusieurs de nos collègues députés du groupe socialiste, républicain et citoyen, avec l'avis favorable du Gouvernement - qui a d'ailleurs sous-amendé le dispositif -, le présent article tend à substituer au régime forfaitaire agricole un nouveau régime micro-fiscal de détermination des bénéfices agricoles.

Aussi le code général des impôts est-il tout d'abord modifié afin d'abroger les dispositions portant spécifiquement sur le régime forfaitaire agricole (alinéas 1 et 2), soit les articles 64, 65, 65 A, 65 B, 69 A, 69 B et 1652. Il en va de même avec les articles L. 1 à L. 4 et L. 118 du livre des procédures fiscales (alinéa 45). En outre, divers articles du code général des impôts font d'objet d'un « toilettage » afin de tenir compte des évolutions induites par la création du nouveau régime fiscal (alinéas 23, 28 et 29, et 34 à 44).

A. LA CRÉATION D'UN RÉGIME MICRO-FISCAL...

1. Le seuil d'application du nouveau régime aux exploitants individuels...

Le présent article propose ensuite l'insertion dans le code général des impôts d'un article 64 bis (alinéa 3) qui crée un nouveau régime d'imposition des bénéfices agricoles ; aussi celui-ci vient-il constituer un complément au régime réel, ayant vocation à être mobilisé lorsque ce dernier ne trouve pas à s'appliquer pour déterminer le bénéfice imposable des exploitants agricoles (alinéa 4).

À ce titre, l'article 69 du même code est modifié afin de préciser que l'imposition se fait selon le régime réel dès lors que les recettes d'un exploitant agricole sont supérieures à une moyenne de 82 200 euros hors taxes, mesurée sur trois années (alinéas 12 et 13) ; ceci signifie, par défaut, que le nouveau régime fiscal, qui peut être qualifié de « Micro BA », doit s'appliquer aux exploitants dont les recettes restent en deçà de ce seuil. Différentes dispositions de l'article 69 susmentionné font également l'objet de modifications afin d'adapter leur rédaction à la création de ce nouveau régime (alinéas 14 à 20). Par ailleurs, il y est précisé que les seuils de 82 200 et 350 000 euros, qui déterminent respectivement l'application de plein droit du régime réel et du régime du bénéfice réel normal, « sont actualisés tous les trois ans dans la même proportion que l'évolution triennale de la limite supérieure de la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu et sont arrondis, respectivement, à la centaine d'euros la plus proche et au millier d'euros le plus proche » (alinéas 21 et 22) ; un tel mécanisme doit permettre, dans son principe, une évolution de ces seuils avec les prix à la consommation.

2. ... et aux groupements agricoles d'exploitation en commun

Ainsi que cela a été indiqué précédemment, dans le droit actuel, la moyenne des recettes au-delà de laquelle les groupements agricoles d'exploitation en commun (GAEC) sont soumis à un régime d'imposition d'après le bénéfice réel est égale, de manière simplifiée, à 60 % de la limite prévue pour les exploitations individuels multipliée par le nombre d'associés. Toutefois cette moyenne est égale à la limite prévue pour les exploitants individuels multipliée par le nombre d'associés lorsque la moyenne des recettes du groupement est inférieure ou égale à 230 000 euros. Afin de tenir compte du nouveau seuil d'entrée dans le régime réel d'imposition au titre des exploitations individuelles, il est proposé de porter ce dernier montant à 247 000 euros, impliquant une modification de l'article 71 du code général des impôts (alinéas 24 et 25). Le présent article précise que ce montant doit être actualisé tous les trois ans selon des modalités identiques à celles qui viennent d'être décrites (alinéas 26 et 27).

3. La détermination du bénéfice imposable agricole

Selon l'article 64 bis du code général des impôts dont il est proposé la création, le bénéfice imposable des exploitants agricoles correspondrait à la moyenne des recettes de l'année d'imposition et des deux précédentes, diminuée d'un abattement de 87 %, qui ne peut être inférieur à 305 euros (alinéa 5). Il est précisé que « les recettes à retenir s'entendent des sommes encaissées au cours de l'année civile dans le cadre de l'exploitation, augmentées de la valeur des produits prélevés dans l'exploitation et alloués soit au personnel salarié, soit au propriétaire du fonds en paiement du fermage, et à l'exclusion de celles encaissées au titre des cessions portant sur les éléments de l'actif immobilisé, des remboursements de charges engagées dans le cadre de l'entraide agricole, des subventions et primes d'équipement et des redevances ayant leur origine dans le droit de propriété ».

Dans le cadre d'une création d'activité, le montant des recettes à prendre en compte correspond, la première année, à celui des recettes de ladite année et, la deuxième année, à la moyenne des recettes de l'année d'imposition et de la précédente (alinéa 6).

Après application de l'abattement susmentionné, le bénéfice imposable doit tenir compte des plus ou moins-values provenant de la cession des biens affectés à l'exploitation. Ces dernières doivent être déterminées et imposées dans les conditions du régime réel d'imposition (alinéa 7).

Le dispositif proposé précise que les contribuables imposables selon le régime du bénéfice réel pour des bénéfices ne provenant pas de leur exploitation agricole sont exclus du bénéfice du présent régime micro-fiscal (alinéa 8). En outre, il est indiqué que lorsque les bénéficiaires « théoriques » du régime micro-fiscal font le choix de déterminer leur bénéfice imposable en application du régime réel, cette option est valable deux années et reconduite tacitement par périodes de cette même durée, les contribuables désireux d'y renoncer devant notifier leur choix à l'administration fiscale avant le 1er février de l'année suivant la période pour laquelle l'option a été exercée ou reconduite tacitement (alinéa 11).

4. Les obligations déclaratives

Dans le cadre du nouveau régime micro-fiscal, les contribuables concernés doivent porter directement sur la déclaration prévue à l'article 170 du code général des impôts - soit celle commune à l'ensemble des assujettis à l'impôt sur le revenu - le montant des recettes de l'année d'imposition, des recettes des deux années précédentes et des plus ou moins-values constatées au cours de l'année (alinéa 9). Par ailleurs, les contribuables sont dans l'obligation de tenir et de présenter, sur demande de l'administration fiscale, « un document donnant le détail journalier de leurs recettes professionnelles, ainsi que les facteurs et tout autre pièce justificative de ces recettes » (alinéa 11).

5. Le cas spécifique des exploitations forestières

Le régime fiscal des exploitations forestières relevant des articles 76 et 76 A du code général des impôts préserve, lui, sa spécificité (cf. supra) ; toutefois, il est proposé de modifier l'article 76 afin d'adapter l'imposition des bénéfices liés à la vente des produits comme les fruits, les écorces et les résines, ou aux opérations de transformation sans caractère industriel, qui se fait aujourd'hui selon le régime forfaitaire agricole, au nouveau régime micro-fiscal prévu par l'article 64 bis précité (alinéas 30 à 33).

B. ... ET D'UN RÉGIME MICRO-SOCIAL AGRICOLE

Le présent article accompagne la création d'un régime micro-fiscal en faveur des agriculteurs par celle d'un régime micro-social ; aussi, à cet effet, propose-t-il de rétablir l'article L. 731-20 du code rural et de la pêche maritime afin de prévoir que les cotisations des chefs d'exploitation ou d'entreprise agricole sont assises sur la même assiette que l'impôt sur le revenu telle qu'elle est calculée dans le cadre du régime micro-fiscal, soit sur le bénéfice imposable déterminé en application de l'article 64 bis du code général des impôts (alinéas 50 et 51), qui correspond à la moyenne des recettes de l'année d'imposition et des deux précédentes, diminuée d'un abattement de 87 %. Toutefois, il est prévu que, par dérogation, les chefs d'exploitation ou d'entreprise agricole puissent opter, dans des conditions fixées par décret, pour une assiette de cotisations constituée des recettes afférentes à l'année précédant celle au titre de laquelle les cotisations sont dues - et non plus d'une moyenne des recettes sur trois ans -, diminuées de l'abattement précité (alinéas 52 et 53).

Plusieurs dispositions de coordination au sein du code rural et de la pêche maritime figurent également dans ce dispositif (alinéas 47 à 49).

C. LES MODALITÉS D'ENTRÉE EN VIGUEUR

Le présent article prévoit une première application pleine et entière du régime micro-fiscal aux revenus de l'année 2016, soit au titre de l'impôt sur le revenu dû en 2017 (alinéa 58) ; de même, le régime micro-social serait applicable aux cotisations et contributions sociales dues à compter du 1er janvier 2017 (alinéa 59).

Le dispositif proposé prévoit, cependant, différentes mesures transitoires. Tout d'abord, dans l'attente de l'entrée en vigueur du régime micro-fiscal, le bénéfice imposable prévu à l'article 64 bis du code général des impôts, avant prise en compte des plus et moins-values, est égal (alinéas 54 à 56) :

- au titre de l'année 2016, à la moyenne des bénéfices forfaitaires agricoles de 2014 et 2015 et des recettes de 2016 diminuées d'un abattement de 87 % ;

- au titre de l'année 2017, à la moyenne du bénéfice forfaitaire agricole de 2015 et des recettes de 2016 et 2017 diminuées d'un abattement de 87 %.

Ensuite, le Gouvernement a introduit dans le présent dispositif, par voie de sous-amendement, un mécanisme à destination des « agriculteurs concernés par une augmentation significative des cotisations sociales dues au titre des années 2017 à 2021 » ; ainsi, est prévu un fonds d'accompagnement de la réforme mis en oeuvre, durant cette période, par la Caisse centrale de mutualité sociale agricole (MSA) sur la base de crédits d'État délégués à cette dernière, « à hauteur de 8 millions d'euros pour les années 2017 à 2019, de 6 millions d'euros pour l'année 2020 et de 3 millions d'euros pour l'année 2021 » (alinéa 57).

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

À la suite des Assises de la fiscalité agricole, le ministre de l'agriculture, Stéphane Le Foll, avait annoncé, en septembre 2014, différentes pistes de réformes parmi lesquelles figuraient une modernisation et une simplification du régime forfaitaire agricole ; aussi le présent article vient-il traduire cette proposition et créer un régime micro-fiscal - dit « Micro BA » - venant se substituer au forfait, qu'il accompagne de la mise en place d'un régime micro-social.

Il convient de relever qu'une telle mesure participe à la modernisation de la fiscalité dans son ensemble, dès lors qu'elle vient aligner les régimes applicables aux bénéfices agricoles sur ceux existant pour les autres catégories de revenus soumis à l'impôt du revenu. En effet, les bénéfices industriels et commerciaux (BIC) et les bénéfices non commerciaux (BNC) connaissent d'ores et déjà des régimes micro-fiscaux ; d'ailleurs, le régime dont il est proposé la création reprend le seuil ouvrant droit à un tel régime prévu pour les BIC des entreprises dont l'activité principale est la vente de biens, à savoir 82 200 euros par an, ainsi que le principe d'un abattement minimal de 305 euros. Pour autant, il est tenu compte des spécificités et des contraintes propres aux activités agricoles ; alors que dans le cas des BIC, l'abattement représentatif de frais maximum applicable au revenu déclaré est de 71 %, celui prévu dans le cadre du présent article s'élève à 87 %.

Tout en tenant compte des caractéristiques propres de la production agricole, le dispositif proposé semble de nature à simplifier les démarches fiscales et sociales des exploitants, dès lors qu'il autorise l'utilisation d'une assiette unique pour l'imposition sur le revenu, les cotisations et les contributions sociales. En outre, afin d'éviter une augmentation significative des cotisations sociales au détriment de certains agriculteurs du fait de cette réforme, qui pourrait avoir pour effet de déstabiliser les plus petites exploitations, le Gouvernement a créé un fonds visant à accompagner financièrement ces derniers.

Pour autant, selon les dires du secrétaire d'État chargé du budget, Christian Eckert, le dispositif proposé ne devrait pas s'accompagner d'un coût pour les finances publiques298(*) ; même, en procédant à la suppression du régime forfaitaire agricole, particulièrement complexe dans sa mise en oeuvre, il serait à l'origine d'importantes économies de fonctionnement pour l'administration fiscale.

Au total, c'est un dispositif globalement équilibré qui a été adopté par l'Assemblée nationale, même si, eu égard à la fragilité économique de certaines exploitations, il conviendra dans les années à venir de se montrer attentif aux incidences de cette réforme qui concerne essentiellement les agriculteurs présentant les revenus les plus faibles.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 16 sexies (nouveau) (Art. 72 D bis du code général des impôts) - Assouplissement des modalités de constitution et des conditions d'utilisation de la déduction pour aléas (DPA)

. Commentaire : le présent article prévoit d'assouplir les modalités de constitution et les conditions d'utilisation de la déduction pour aléas (DPA) en augmentant le montant d'épargne professionnelle pouvant être versée au titre de la DPA, en simplifiant les règles relatives au rapport entre épargne professionnelle totale et épargne relative à la DPA, en étendant la définition de l'aléa économique, en rehaussant les montants d'épargne pouvant être mobilisés en cas d'aléa et en simplifiant le calcul de l'intérêt légal applicable en cas de non-utilisation de la déduction.

I. LE DROIT EXISTANT

L'agriculture constituant une activité soumise à de nombreux aléas, de nature climatique notamment, et dont les revenus peuvent fortement varier d'une année l'autre, le législateur a cherché à inciter et faciliter un « lissage » relatif de l'imposition des bénéfices à travers la constitution d'une épargne professionnelle répondant à plusieurs conditions.

A. UNE STRICTE LIMITATION DU MONTANT DE L'ÉPARGNE AU TITRE DE LA DPA À 50 % DE LA DÉDUCTION

La déduction pour aléas (DPA), prévue à l'article 72 D bis du code général des impôts, est une réduction du revenu imposable des exploitants agricoles soumis à un régime réel d'imposition.

Pour en bénéficier, l'exploitant doit, dans les six mois suivant la clôture de l'exercice et au plus tard à la date de dépôt de la déclaration de résultat, avoir inscrit à un compte ouvert auprès d'un établissement de crédit une somme, provenant des recettes d'exploitation, égale à 50 % du montant de la déduction. L'épargne professionnelle ainsi constituée299(*) ne peut pas faire l'objet d'un placement en dehors de ces comptes bancaires spécifiques.

Il faut noter que l'article 72 D bis du CGI limite strictement le montant de l'épargne à déposer sur ce compte à 50 % du montant de la déduction pratiquée : l'épargne libre, c'est-à-dire la fraction d'épargne professionnelle qui excède l'épargne correspondant à 50 % du montant de la déduction pratiquée, ne peut pas être placée sur ce compte bancaire spécifique.

Les sommes placées au titre de la DPA et leurs intérêts sont exonérées d'impôt sur le revenu.

B. UNE UTILISATION POSSIBLE PENDANT DIX ANS DANS CINQ CAS DÉFINIS PAR LA LOI

1. Cinq cas possibles d'utilisation de l'épargne « DPA »

Les cas possibles d'utilisation de l'épargne « DPA » sont les suivants : règlement au cours de l'exercice des primes et cotisations d'assurance ; acquisition de fourrages destinés à être consommés par les animaux de l'exploitation en cas de calamité agricole sur le canton de l'exploitation ou les cantons limitrophes ; dépenses résultant d'un aléa non économique assuré (incendie, dommage aux cultures, perte du bétail) ou non assuré (climatique, naturel ou sanitaire)300(*) ou encore d'un aléa économique.

Un aléa économique est réputé survenir lorsque la différence positive entre la moyenne des valeurs ajoutées des trois exercices précédents et la valeur ajoutée de l'exercice, réalisée dans des conditions comparables, excède 10 % de cette moyenne, dans la limite de cette différence.

L'utilisation résulte du retrait d'une partie de l'épargne « DPA » du compte bancaire spécifique. Ce retrait doit intervenir dans le délai d'un an après la survenance de l'événement. L'épargne « DPA » retirée est alors rapportée au bénéfice de l'exercice au cours duquel ce retrait intervient.

2. Des montants d'utilisation plafonnés

Le montant d'épargne « DPA » pouvant être utilisé est limité par des plafonds liés à la nature de l'aléa : en cas d'aléa non économique assuré (incendie, dommage aux cultures ou perte du bétail), l'épargne « DPA » utilisée ne peut être supérieure aux dépenses résultant des dommages « dans la limite des franchises ». En cas d'aléa non économique non assuré, ce plafond est celui des dépenses résultant de l'aléa. Enfin, s'agissant d'un aléa économique, le montant d'épargne « DPA » mobilisée doit être inférieur ou égal à la baisse de valeur ajoutée.

3. Une durée de validité de dix ans

Pour les exercices ouverts à compter du 1er janvier 2009301(*), l'épargne « DPA »302(*) peut être utilisée au cours des dix exercices suivant celui de son inscription au compte d'affectation. La durée d'utilisation était auparavant limitée à sept ans.

La part de l'épargne « DPA » qui n'est pas utilisée dans les dix ans est rapportée au résultat de l'exercice suivant, majorée par le taux d'intérêt légal303(*).

C. UN PLAFOND COMMUN AVEC LA DÉDUCTION POUR INVESTISSEMENT (DPI)

En vertu de l'article 72 D ter du code général des impôts, la déduction cumulée des dispositifs « DPI » et « DPA » est limitée par trois plafonds dont le plus faible s'applique en priorité.

D'une part, le montant des déductions pour investissement et pour aléas ne peut excéder celui du bénéfice imposable : les déductions cumulées ne peuvent jamais donner lieu à la constatation ou à l'augmentation d'un déficit.

D'autre part, la déduction cumulée des « DPI » et « DPA » est limitée à un montant de 27 000 euros sur un an (exercice de douze mois).

Enfin, la déduction cumulée des DPI et DPA est limitée à la différence positive entre la somme de 150 000 euros et le montant des déductions pratiquées au titre des exercices antérieurs et non encore rapportées au résultat, majoré des intérêts capitalisés non soumis à l'impôt. En d'autres termes, le montant cumulé total des « DPI » et « DPA » ne peut excéder 150 000 euros.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement avec l'avis favorable de la commission des finances, prévoit d'assouplir le régime de la déduction pour aléas sur cinq points.

D'une part, le montant de l'épargne bloquée sur le compte d'épargne dédiée au moment de la constatation de la déduction ne serait plus obligatoirement strictement égal à 50 % de la déduction et pourrait être compris, au choix de l'exploitant, entre 50 et 100 % du montant de la déduction.

D'autre part, il est proposé de prévoir que l'épargne professionnelle doive toujours être égale ou supérieure à 50 % du montant des déductions qui n'ont pas encore été rapportées. Si cette obligation n'est pas respectée, la fraction de DPA non utilisée qui excède le double de l'épargne devrait être rapportée au résultat majorée de l'intérêt de retard (4,80 % par an).

Par ailleurs, la définition de l'aléa économique serait assouplie par l'ajout d'un critère alternatif, celui de la baisse de plus de 15 % de la valeur ajoutée de l'exercice par rapport à la moyenne des valeurs ajoutées des exercices n-2, n-3 et n-4.

Les plafonds limitant le montant de déduction pour aléa pouvant être rapportée seraient supprimés dans le cas des aléas non économiques et élargis en cas d'aléa économique : dans ce dernier cas, le plafond du montant de la déduction à réintégrer serait égal soit à la variation de valeur ajoutée, soit à 50 % du montant de « DPA » cumulé à la date de clôture de l'exercice précédent si ce montant est supérieur.

Enfin, il serait précisé que le taux de l'intérêt légal applicable en cas de non-utilisation de la déduction pendant un délai de sept ans est celui en vigueur à la date de clôture de l'exercice au cours duquel les sommes et intérêts sont rapportées au résultat.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général est favorable à l'assouplissement du dispositif de déduction pour aléas proposée par le présent article : pour être efficace, la DPA doit être simple et facile à mobiliser. La réforme proposée par le présent article permettrait aux agriculteurs de mieux lisser le montant de leur imposition au cours du temps - le ministre du budget Christian Eckert a d'ailleurs indiqué en séance à l'Assemblée nationale que cette réforme était « assez largement souhaité[e] » par la profession.

Il rappelle que le Sénat avait lui-même adopté en première partie du projet de loi de finances pour 2016, à l'initiative notamment de notre collègue Jean-Claude Lenoir, l'article 8 bis A transformant la déduction pour aléas (DPA), dont la diffusion est aujourd'hui insatisfaisante, en une « réserve spéciale d'exploitation agricole » (RSEA), instrument fiscal d'amortissement des aléas du marché, qu'ils aient ou non une origine climatique. Le présent article poursuit des objectifs similaires.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 16 septies (nouveau) (Art. 145 du code général des impôts) - Réduction à 2,5 % du seuil de détention requis pour l'application du régime mères-filles aux sociétés contrôlées par un ou plusieurs organismes à but non lucratif

. Commentaire : le présent article prévoit que le bénéfice du régime mères-filles est ouvert aux sociétés détenues à 2,5 % par des sociétés contrôlées par un ou plusieurs organismes à but non lucratif, pour autant que les sociétés mères détiennent 5 % des droits de vote des sociétés filiales et que les titres de participation correspondants aient été détenus pendant un délai d'au moins cinq ans.

I. LE DROIT EXISTANT

Défini à l'article 216 du code général des impôts, le régime des sociétés mères et filiales (régime mères-filles) vise à éviter les doubles impositions en permettant à une société mère d'être exonérée d'impôt sur les sociétés sur les dividendes reçus de filiales, défalcation faite d'une quote-part représentative des frais et charges fixée à 5 % du montant des produits distribués.

Pour bénéficier de ce régime, les participations doivent remplir trois principales conditions :

- représenter au moins 5 % du capital de la société émettrice ;

- être assorties de droits de vote ;

- avoir été conservées pendant un délai de deux ans.

Le régime mères-filles n'est pas considéré comme une dépense fiscale mais comme une modalité de calcul de l'impôt. Son coût est estimé, par le tome II des Voies et moyens annexé au projet de loi de finances pour 2015, à 22,6 milliards d'euros en 2015.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article a été adopté par l'Assemblée nationale, à l'initiative de nos collègues députés Christophe Caresche et Jean-Claude Buisine, après un avis défavorable de la commission des finances et un avis favorable du Gouvernement. Il convient toutefois de préciser que notre collègue députée Valérie Rabault, rapporteure générale de la commission des finances, a souligné en séance publique que « s'agissant d'un amendement plutôt complexe, [la commission des finances], lorsqu'elle s'est réunie au titre de l'article 88, compte tenu du peu de temps dont elle disposait, a par prudence émis un avis défavorable à cet amendement dont [elle n'avait] idée ni du périmètre, ni du coût », mais que « à titre personnel, [elle y était] favorable. ».

Le présent article vise à assouplir les conditions permettant de bénéficier du régime mères-filles, en l'ouvrant à certaines sociétés ne respectant pas la condition de détention de 5 % fixé par l'article 145 du code général des impôts. Précisément, il vise à modifier cet article afin de prévoir que le régime mères-filles est ouvert aux sociétés détenues à 2,5 % par une autre société, sous trois conditions cumulatives :

- la société mère doit détenir 5 % des droits de vote de la filiale ;

- la société mère doit détenir les titres de participation correspondants depuis au moins cinq ans (contre deux ans pour le régime mère-fille de droit commun) ;

- la société mère doit être elle-même contrôlée par un ou plusieurs organismes à but non lucratifs mentionnés au 1 bis de l'article 206 du code général des impôts.

Le II du présent article prévoit qu'il s'applique aux exercices clos à compter du 31 décembre 2015 ; la plupart des entreprises clôturant leurs comptes au 31 décembre, le présent article s'appliquera donc, pour la plupart des cas, aux exercices 2015 des entreprises éventuellement concernées.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article poursuit, d'après les auteurs de l'amendement, l'objectif de favoriser l'actionnariat stable des entreprises : en effet, pour la catégorie de sociétés visées, il assouplit le seuil de détention requis (de 5 % à 2,5 %) mais il augmente la durée minimale de détention (de deux à trois ans). Il vise également à assurer une convergence du régime avec l'Allemagne, où « les fondations d'entreprise contribuent fortement à la stabilité du capital des groupes industriels et familiaux ».

D'une façon plus générale, le présent article permet de répondre, avec des conditions suffisamment restrictives pour en maîtriser le coût pour les finances publiques, à certaines situations, que l'on peut observer, où l'actionnariat familial de certaines grandes entreprises doit être rassemblé.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 16 octies (nouveau) (Art. 154, 158, 199 quater B, 1649 quater E, 1649 quater E bis, 1649 quater F, 1649 quater H, 1649 quater I, 1649 quater J, 1649 quater K, 1649 quater K bis [nouveau], 1649 quater K ter [nouveau], 1649 quater K quater [nouveau], 1649 quater L, 1649 quater N [nouveau], 1649 quater O [nouveau], et 1755 du code général des impôts, art. L. 166 du livre des procédures fiscales, et art. 69 et 70 de la loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015) - Renforcement des missions des organismes de gestion agréés

. Commentaire : le présent article vise à étendre les missions et renforcer les obligations des organismes de gestion agréés (OGA), et en contrepartie à rétablir partiellement les avantages fiscaux ouverts aux adhérents.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES ORGANISMES DE GESTION AGRÉÉS

Les organismes de gestion agréés (OGA) ont été créés par l'article 1er de la loi n° 74-1114 du 27 décembre 1974 de finances rectificative pour 1974. Leur mission, définie à l'article 1649 quater C du code général des impôts (CGI) est « d'apporter aux industriels, commerçants, artisans et agriculteurs une assistance en matière de gestion et de leur fournir une analyse des informations économiques, comptables et financières en matière de prévention des difficultés économiques et financières ». Concrètement, les OGA sont chargés de fournir à leurs adhérents une assistance dans leur gestion et dans l'accomplissement de leurs obligations fiscales304(*).

Les OGA s'adressent en priorité aux entrepreneurs individuels imposés au titre du régime réel dans la catégorie des bénéfices industriels et commerciaux (BIC), des bénéfices non commerciaux (BNC) et des bénéfices agricoles (BA). Les 432 OGA, à compétence géographique ou professionnelle, se répartissent entre centres de gestion agréés, à destination des commerçants, industriels, artisans et agriculteurs, et associations de gestion agréées, à destination des professions libérales et des titulaires de charges et offices. Au total, près du tiers des entreprises françaises (1,25 million) ont intérêt à adhérer à un OGA. Le nombre d'adhérents, relativement stable depuis plusieurs années, s'établissait à environ 1,1 million en 2012.

La création des OGA répondait à la nécessité de pacifier les relations, souvent tendues, entre les indépendants et l'administration fiscale : en contrepartie d'un engagement à une plus grande sincérité dans leurs déclarations, ceux-ci se voyaient accorder une série d'avantages fiscaux, qui se sont accumulés avec le temps. Ces avantages sont les suivants :

une dispense de la majoration de 25 % de la base d'imposition, appliquée aux contribuables non adhérents305(*). Il s'agit de l'avantage fiscal principal qui s'attache à l'adhésion à un OGA. Avant 2006, la non-majoration était un abattement fiscal, à l'origine identique à celui des salariés, soit 10 % au titre des frais professionnels, ensuite porté à 20% ;

une réduction d'impôt pour frais de tenue de comptabilité et d'adhésion ;

une réduction de trois à deux ans du délai de reprise de l'administration fiscale, sauf en cas de manquement délibéré ;

une dispense de pénalités pour les nouveaux adhérents qui révèlent spontanément les insuffisances de leurs déclarations antérieures ;

la déduction intégrale du salaire du conjoint de l'exploitant.

B. UN BILAN TRÈS MITIGÉ QUI APPELLE À UNE RÉFORME PROFONDE

Dans sa communication de juillet 2014 sur les organismes de gestion agréés306(*), la Cour des comptes a porté une appréciation sévère sur le bilan de ceux-ci, estimant notamment que « quarante ans après leur création, le bilan des organismes agréés apparaît mitigé. Au fur et à mesure des années, le coût du dispositif s'est alourdi, sans pour autant que l'avantage principal attendu en termes de garantie de la régularité des déclarations fiscales des entreprises individuelles soit démontré. L'automatisation généralisée des vérifications effectuées par les organismes agréés depuis une dizaine d'années du fait de la dématérialisation des déclarations fiscales a considérablement facilité leur travail mais n'a pas modifié substantiellement leur contribution à l'amélioration de la sincérité fiscale des adhérents ».

La Cour des comptes estime ainsi que l'amélioration de la sincérité fiscale des indépendants est « difficile à établir ». La sous-déclaration représenterait ainsi 25 % du bénéfice des entreprises individuelles, et une proportion significative d'entrepreneurs, probablement parmi ceux qui présentent le plus de risques, ne sont pas adhérents.

La coordination avec les contrôles menés par l'administration fiscale est par ailleurs quasi-inexistante. Enfin, les nombreuses missions annexes développées par les OGA (aide à la gestion, formation etc.), qui ont abouti à l'accumulation d'une trésorerie importante, n'ont pas démontré leur utilité. En réalité, d'après la Cour des comptes, le principal apport des OGA tient au rôle d'interface entre les indépendants et l'administration, en amont comme en aval de leurs déclarations.

En outre, l'indépendance des OGA vis-à-vis de la profession des experts-comptables est très largement artificielle, compte-tenu notamment du poids qu'occupent ces derniers au sein de leurs conseils d'administration. Cette situation est problématique dans la mesure où elle conduit les experts-comptables à être à la fois chargés de l'établissement des comptes et de la vérification des déclarations fiscales.

S'agissant des avantages fiscaux, la Cour des comptes estime que ceux-ci n'avaient pas fait la preuve de leur utilité, et qu'ils favorisaient au contraire les effets d'aubaine et la complexification du droit : « les avantages fiscaux consentis en contrepartie de l'adhésion à un organisme agréé se sont accumulés, notamment sur une période récente, et font l'objet d'une juxtaposition peu cohérente et mal évaluée, dictée par des considérations circonstancielles ayant plus à voir avec le souci de préserver et de développer l'activité des organismes agréés que celui de renforcer l'efficacité et l'équité de la politique fiscale ».

La Cour des comptes proposait donc de concentrer l'avantage fiscal sur l'avantage « historique » de la non majoration de 25 % des revenus, et de réduire ou supprimer les avantages fiscaux accessoires.

Les autres recommandations de la Cour des comptes sont rappelées dans l'encadré ci-après.

Recommandations de la Cour des comptes

Rationaliser le réseau des organismes agréés

1. relever progressivement le nombre minimal d'adhérents exigé pour l'agrément ou le renouvellement d'agrément d'un organisme (Décret) ;

Supprimer les avantages fiscaux accessoires

2. supprimer la réduction d'impôt pour frais de comptabilité et d'adhésion à un organisme agréé (Loi) ;

3. aligner la situation des adhérents et des non adhérents en matière de déductibilité du salaire du conjoint de l'exploitant (Loi) ;

4. supprimer la réduction du délai de reprise de 3 à 2 ans pour les adhérents d'organismes agréés (Loi) ;

5. supprimer la possibilité de cumul, la première année de l'adhésion à une association agréée, entre l'abattement de 3% sur les recettes des médecins du secteur 1 et la non majoration (Instruction DGFiP) ;

Élargir les missions fiscales des organismes agréés tout en recentrant ceux-ci sur ces missions

6. étendre à de nouveaux impôts les missions de vérification des organismes agréés (Loi et décret) ;

7. élargir à l'examen des pièces justificatives des dépenses les missions des organismes agréés (Loi et décret) ;

8. améliorer la contribution des organismes agréés à la gestion de l'impôt, en matière de télétransmission et de comptabilité dématérialisée (Loi et décret) ;

9. supprimer la possibilité pour un adhérent ayant fait l'objet de pénalités exclusives de bonne foi de bénéficier des avantages fiscaux (notamment la non majoration) au titre de l'exercice redressé (Loi) ;

10. veiller à la mise en oeuvre effective de l'obligation pour l'administration d'indiquer aux organismes agréés les adhérents ne respectant pas leurs obligations fiscales, et analyser les suites qui y sont données par les organismes concernés (DGFiP) ;

Clarifier les conditions dans lesquelles interviennent les organismes agréés et les experts comptables

11. rendre facultatives les missions annexes des organismes agréés et des professionnels de l'expertise comptable délivrant le visa fiscal (dossier d'analyse économique et financière, formation) (Loi et décret) ;

12. rendre obligatoire, pour les professionnels de l'expertise comptable pouvant accorder le visa fiscal, la transmission d'un compte rendu de mission ainsi qu'un contrôle direct par la DGFiP, dans les mêmes conditions que pour les organismes agréés (Loi et décret) ;

13. introduire dans les statuts des organismes agréés une durée minimale d'adhésion de trois ans et une proportion maximum de clients d'un même professionnel de l'expertise comptable ou d'un même organisme parmi les adhérents d'un organisme agréé (Décret) ;

14. publier et rendre aisément accessible sur impots.gouv.fr la liste nationale des organismes agréés et le montant de leur cotisation et veiller, à l'occasion des audits, à éviter l'accumulation de réserves de trésorerie injustifiées (DGFiP) ;

15. instaurer un suivi systématique des recommandations formulées dans les audits de qualité, à la fois au niveau local et au niveau central (DGFiP).

Source : Cour des comptes, « Les organismes de gestion agréés, 40 ans après », juillet 2014,

Tirant les conséquences du volet « fiscal » des recommandations de la Cour des comptes, les articles 69, 70 et 80 de la loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015 ont :

supprimé la déductibilité intégrale à l'impôt sur le revenu du salaire du conjoint, pour l'aligner sur le régime de droit commun des non-adhérents, à savoir la déductibilité dans une limite portée de 13 800 euros à 17 500 euros à l'initiative de votre commission des finances, soit un niveau proche du SMIC brut annuel (article 154 du CGI) ;

supprimé la réduction d'impôt pour frais de tenue de comptabilité (article 199 quater B du CGI) ;

- supprimé la réduction à deux ans du délai de reprise de l'administration fiscale, au profit de l'application du droit commun, soit trois ans (articles L. 169 et L. 176 du livre des procédures fiscales).

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, issu d'un amendement du Gouvernement adopté avec l'avis défavorable de la commission des finances, propose :

- d'étendre le champ de compétence des OGA, au-delà de la TVA et des déclarations de résultat, aux déclarations de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) (articles 1649 quater E et 1649 quater H du CGI) ;

- de permettre aux OGA de demander tous documents utiles à la réalisation des contrôles de cohérence qu'ils exercent annuellement, alors que les textes actuels ne mentionnent que les « renseignements » ;

- d'instaurer pour chaque adhérent un examen périodique de sincérité réalisé par l'OGA (article 1649 quater E du CGI), s'appuyant sur l'analyse à un rythme pluriannuel de pièces justificatives, permettant notamment de vérifier la déductibilité de certaines charges. Les modalités de cet examen périodique de sincérité seraient définies par décret en Conseil d'État. L'article précise explicitement que cet examen ne constitue pas le début d'un contrôle fiscal (examen de la situation fiscale personnelle ou vérification de comptabilité). ;

d'appliquer la majoration de 25 % aux revenus et charges des contribuables qui auraient été exclus d'un OGA au cours de l'année d'imposition pour ne pas avoir respecté leurs obligations, et notamment pour ne pas avoir répondu aux demandes de justification ou de rectification de l'OGE ou d'un expert-comptable (article 158 du CGI) ;

de prévoir que la composition des conseils d'administration des OGA est fixée par décret en Conseil d'État (article 1649 quater K bis nouveau du CGI). Cette disposition devrait notamment permettre de renforcer l'indépendance des conseils d'administration des OGA, où le rôle des experts comptables est souvent prépondérant.

de permettre le regroupement, au sein d'un même OGA, des adhérents relevant du régime des BIC, du régime des BA et du régime des BNC, ce qui n'était pas le cas jusqu'à maintenant (1649 quater K ter nouveau du CGI) ;

d'autoriser les OGA à examiner les revenus de source étrangère (article 1649 quater E du CGI), et de permettre à des certificateurs étrangers autorisés par l'administration fiscale et établis au sein de l'Union européenne ou de l'Espace économique européen (EEE) d'examiner les revenus de source française (article 158 du CGI). Les certificateurs étrangers devraient alors conclure une convention pour trois ans avec le directeur général des finances publiques (DGFiP) ou son délégataire. Cette disposition vise à mettre le système des OGA en conformité avec le droit de l'Union européenne ;

d'instituer une obligation pour les OGA à accepter les paiements effectués par carte bancaire, en plus des paiements effectués par chèque (article 1649 quater E bis du CGI).

Par ailleurs, les avantages fiscaux supprimés par la loi de finances initiale pour 2015 seraient partiellement rétablis :

- la réduction d'impôt pour frais de comptabilité et d'adhésion (article 199 quater B du CGI). Cette réduction, plafonnée à 915 euros par an, est toutefois limitée aux deux tiers des dépenses exposées à ce titre, et non plus égale à l'intégralité de celles-ci comme aujourd'hui ;

- la possibilité de déduire le salaire du conjoint prévue à l'article 154 du CGI. La déductibilité intégrale n'est pas rétablie, mais son montant maximal est porté à 17 500 euros à compter du 1er juillet 2016, soit un montant proche du SMIC brut. Cette disposition avait déjà été adoptée l'année dernière à l'initiative de votre commission des finances.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article est issu d'un amendement du Gouvernement déposé à l'occasion de la séance publique à l'Assemblée nationale, sans avoir pu être examiné par la commission des finances. À titre personnel, notre collègue Valérie Rabault, rapporteure générale du budget, a émis un avis défavorable à cet amendement : « cet amendement, assez lourd de conséquences, vise à réformer de manière significative les organismes de gestion agréés et à leur confier de nouvelles missions. Je vais encore répéter que je suis un peu étonnée qu'une réforme arrive par un amendement de cinq ou six pages ».

De même, votre rapporteur général estime qu'il n'est pas acceptable de procéder à une réforme d'une telle ampleur par voie d'amendement, dépourvu d'étude d'impact et de chiffrage, et n'ayant pas été soumis à l'avis préalable du Conseil d'État. Cette situation est d'autant plus regrettable que cet amendement s'inscrit dans la continuité du rapport de la Cour des comptes, dont les conclusions sont connues depuis juillet 2014. Compte tenu des délais d'examen contraints du projet de loi de finances rectificative et du manque d'informations disponibles, votre rapporteur général n'est pas en capacité de se prononcer de manière approfondie sur ce dispositif, dont la rédaction est de surcroît complexe.

Sur le fond, il est par ailleurs étonnant que le présent amendement propose de rétablir les avantages fiscaux qui avaient été supprimés par la loi de finances pour 2015, conformément aux recommandations de la Cour des comptes, à l'initiative de ce même Gouvernement, et avec l'avis favorable de votre commission des finances - laquelle avait à cette occasion apporté plusieurs améliorations. Par ailleurs, contrairement à ce que laisse entendre l'exposé des motifs, les mesures proposées par le présent article ne correspondent pas toutes aux recommandations de la Cour des comptes.

Le fait que le présent article obéisse à une logique globalement bienvenue n'exclue pas une analyse approfondie de chacune des dispositions proposées, afin d'en évaluer la portée et d'en explorer les alternatives. Les conditions ne sont pas réunies pour que le législateur puisse effectuer ce travail.

Pour l'ensemble de ces raisons, votre rapporteur général vous propose un amendement tendant à supprimer cet article.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 16 nonies (nouveau) (Art. 200, 207, 231 bis V [nouveau], 238 bis, 885-0 V bis A et 1460 du code général des impôts ; art. 43 de la loi n° 2014-1545 du 20 décembre 2014) - Régime fiscal des établissements d'enseignement supérieur consulaire

. Commentaire : le présent article prévoit le régime fiscal des établissements d'enseignement supérieur consulaire (EESC), dont le statut vient d'être créé par l'article 43 de la loi du 20 décembre 2014 relative à la simplification de la vie des entreprises307(*) et a vocation à être attribué à certaines écoles rattachées aux chambres de commerce et d'industrie (CCI).

I. LE DROIT EXISTANT

Historiquement, les écoles de commerce rattachées aux chambres de commerce et d'industrie (CCI) en constituent de simples démembrements et ne disposent ainsi d'aucune autonomie de gestion ni de statut juridique propre. Si certaines écoles ont choisi de prendre la forme d'association, il est apparu nécessaire de les faire évoluer, notamment sous l'impulsion des remarques de la Cour des comptes, en leur créant un nouveau statut.

Ainsi, l'article 43 de la loi précitée de simplification de la vie des entreprises a institué les établissements d'enseignement supérieur consulaire (EESC) qui, créés et gérés par les chambres de commerce et d'industrie pour l'exercice de leurs compétences en termes de formation professionnelle initiale et continue, sont des « personnes morales de droit public régies par les dispositions législatives applicables aux sociétés anonymes, dans la mesure où elles ne sont pas contraires aux dispositions spécifiques qui les régissent » (article L. 711-17 du code de commerce).

Les CCI doivent détenir la majorité du capital, aucun autre actionnaire ne pouvant détenir plus du tiers des droits de vote à l'assemblée générale.

Les EESC ne poursuivent pas de but lucratif, le bénéfice distribuable étant nécessairement affecté à la constitution de réserves.

Ils exercent toutes activités se rattachant aux missions et activités définies par la convention qu'ils doivent avoir conclue avec la CCI.

Ces écoles et leurs filiales, qui exercent des activités d'enseignement en vue de la délivrance de diplômes reconnues par l'État, sont soumises au régime des établissements d'enseignement techniques privés (article L. 443-1 du code de l'éducation).

Les statuts sont approuvés par arrêté des ministres chargés de l'enseignement supérieur, du commerce et de l'industrie.

Les CCI peuvent confier aux établissements des biens immobiliers qu'ils gèrent et aliènent librement, dans les conditions de droit commun.

Aucune école consulaire ne dispose encore du statut d'EESC mais les premières sont prévues pour 2016.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Cet article tend à fixer le régime fiscal applicable aux écoles d'enseignement supérieur consulaire. Il est issu d'un amendement de Romain Colas, ayant reçu un avis favorable de la commission des finances et du Gouvernement, tel que complété par un sous-amendement de Monique Rabin.

Ainsi, en vertu de cet article, ces écoles bénéficieraient d'un certain nombre d'exonérations :

d'impôt sur les sociétés (2° du I qui crée un 13° au 1 de l'article 207 du code général des impôts) pour leurs activités d'enseignement, de formation professionnelle et de recherche ;

de la taxe sur les salaires, pour ce qui concerne les « rémunérations versées aux personnels mis à la disposition [d'un de ces établissements] et organisant des formations conduisant à la délivrance, au nom de l'État, d'un diplôme sanctionnant cinq années d'études après le baccalauréat » (3° du I qui crée un nouvel article 231 bis V au sein du code général des impôts) ;

de cotisation foncière des entreprises, au titre de leurs activités d'enseignement, de formation professionnelle et de recherche (6° du I qui insère un 1° bis à l'article 1460 du code général des impôts). Cela concerne également les « organismes mentionnés au premier alinéa du 1 bis de l'article 206 du [code général des impôts], au titre de leur participation dans ces établissements ou au titre du financement de leurs activités ». Il s'agit ainsi d'exclure du champ de cette cotisation les associations et les fondations dont la gestion est désintéressée, les activités non lucratives restent significativement prépondérantes et le montant des recettes d'exploitation au titre d'activités lucratives n'excède pas 60 540 euros hors TVA. Ces organismes pourraient ainsi être actionnaires, membres du conseil d'administration ou encore contributeurs d'une école consulaire, sans que cela ne les conduise à devoir être imposés au titre de la cotisation foncière des entreprises.

Compte tenu de cette exonération, ces établissements peuvent demander à l'être aussi de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE).

En outre, l'article prévoit l'éligibilité aux réductions d'impôt des dons faits à ces écoles.

Ainsi en est-il des dons directs par les particuliers, pour les activités d'enseignement, de formation professionnelle et de recherche, ouvrant droit à la réduction d'impôt prévue à l'article 200 du code général des impôts (1° du I), correspondant à 66 % de la somme versée.

Ensuite, jusqu'à 75 % des dons réalisés au profit de ces écoles peuvent être imputés sur l'impôt de solidarité sur la fortune, dans la limite de 50 000 euros, en vertu du dispositif « ISF-dons » (5° du I qui complète le 1° du I de l'article 885-0 V bis A du code général des impôts).

Enfin, les versements par les entreprises à ces écoles pourraient également bénéficier de la réduction d'impôt prévu à l'article 238 bis du code général des impôts, à hauteur de 60 % du versement, dans la limite de 5 %o du chiffre d'affaires de l'entreprise donatrice (4° du I).

Le II de l'article tend également à exonérer de contribution de sécurité immobilière (articles 879 et suivants du code général des impôts) les transferts des chambres consulaires vers les établissements d'enseignement supérieur consulaire tels que prévus au III de l'article 43 de la loi précitée de simplification de la vie des entreprises.

Enfin, le III de l'article précise que les EESC seraient éligibles au bénéfice de la taxe d'apprentissage en tant qu'établissements gérés par une chambre consulaire, au sens de l'article L. 6241-9 du code du travail.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article tire les conséquences de la création de ces établissements d'enseignement supérieur consulaire, en leur érigeant un régime fiscal propre, sans dégradation par rapport à la situation antérieure et à la hauteur de ce dont disposent les autres établissements de ce type au niveau européen (notamment les universités britanniques).

D'après les informations recueillies par votre rapporteur général, les avantages fiscaux octroyés par le présent article n'excèderaient pas ceux dont disposent déjà les écoles consulaires actuellement.

Le fait de viser expressément les activités de l'enseignement, de la formation professionnelle et de la recherche permettrait notamment de restreindre le champ des exonérations d'impôt et du bénéfice des réductions d'impôt au titre des dons, en excluant expressément les activités lucratives et à visée purement commerciales. Votre rapporteur général s'est tout de même interrogé sur le fait que les exonérations concernent également la formation professionnelle. Il lui a alors été indiqué que la distinction entre la formation continue et la formation initiale serait très difficile à réaliser et que le régime actuel intégrait déjà ces deux domaines.

Enfin, d'après une étude juridique commandée par la CCI de Paris, il semblerait que le régime fiscal proposé soit régulier au regard du dispositif des aides d'État.

Votre rapporteur général vous propose un amendement de clarification rédactionnelle, pour que les exonérations et les réductions d'impôt aux titres des dons concernent les « activités de formation professionnelle initiale et continue ainsi que de recherche ».

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 16 decies (nouveau) (Art. 200 undecies du code général des impôts) - Relèvement du plafond du crédit d'impôt en faveur des dépenses de remplacement pour congés dans le cadre des groupements agricoles d'exploitation en commun (GAEC)

. Commentaire : le présent article tend à prévoir que, dans le cadre des groupements agricoles d'exploitation en commun (GAEC), le plafond du crédit d'impôt au titre des dépenses de remplacement pour congés soit multiplié par le nombre d'associés du groupement dans la limite de quatre.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES GROUPEMENTS AGRICOLES D'EXPLOITATION EN COMMUN...

Créés par la loi du 8 août 1962308(*), les groupements agricoles d'exploitation en commun (GAEC) sont, aux termes de l'article L. 323-1 du code rural et de la pêche maritime, des sociétés civiles de personnes régies par les articles 1832 et suivants du code civil. Ces groupements ont pour objet de permettre la réalisation d'un travail en commun dans des conditions comparables à celles existant dans les exploitations de caractère familial.

Aussi était-il nécessaire d'appliquer le principe de transparence fiscale aux GAEC de manière à ce que chacun de leurs associés puissent être traités comme des exploitants individuels. À cet égard, l'article L. 323-13 du code rural et de la pêche maritime souligne que « la participation à un groupement agricole d'exploitation en commun ne doit pas avoir pour effet de mettre ceux des associés qui sont considérés comme chefs d'exploitation et leur famille, pour tout ce qui touche leur statut professionnel, et notamment économique, social et fiscal, dans une situation inférieure à celle des autres chefs d'exploitation agricole, et à celle des autres familles de chefs d'exploitation agricole ».

B. ... SE VOIENT APPLIQUER LE PRINCIPE DE TRANSPARENCE FISCALE DE MANIÈRE LIMITÉE...

Toutefois, ainsi que le rappelle le récent rapport d'information de la commission des finances de l'Assemblée nationale sur la fiscalité agricole309(*), l'application du principe de transparence fiscale aux groupements agricoles d'exploitation en commun (GAEC) se fait de manière imparfaite, dès lors que celui-ci est souvent atténué selon le nombre d'associés et le niveau du chiffre d'affaires des groupements.

En particulier, comme le rappelle le commentaire relatif à l'article 16 quinquies du présent projet de loi, en vertu de l'article 71 du code général des impôts, au-delà de 230 000 euros de chiffres d'affaires, le seuil en deçà duquel le régime forfaitaire agricole peut s'appliquer devient dégressif, étant égal à 60 % de la limite prévue pour les exploitants individuels multipliés par le nombre d'associés - à l'exception des associés dont l'âge excède celui auquel leur est ouvert le droit à une pension de retraite.

De même, l'article 72 D ter du même code, tel que modifié par la loi du 29 décembre 2014 de finances rectificative pour 2014310(*), prévoit que le plafond commun à la déduction pour investissement (DPI) et à la déduction pour aléas (DPA) peut être multiplié par le nombre d'associés dans la limite de quatre - contre trois auparavant. Le crédit d'impôt en faveur de l'agriculture biologique, qui s'applique au titre des années 2011 à 2017 aux entreprises agricoles dont au moins 40 % des recettes proviennent d'activités relevant du mode de production biologique, prévu par l'article 244 quater L du code général des impôts, est multiplié par le nombre d'associé des GAEC dans la limite de trois.

C. ... EN PARTICULIER DANS LE CAS DU CRÉDIT D'IMPÔT AU TITRE DES DÉPENSES DE REMPLACEMENT POUR CONGÉS

Dans le cadre du crédit d'impôt au titre des dépenses de remplacement pour congés de certains exploitations agricoles, inscrit à l'article 200 undecies du code général des impôts, le principe de transparence fiscale ne trouve aucunement à s'appliquer aux groupements agricoles d'exploitation en commun (GAEC). En effet, la limite maximum du crédit d'impôt n'est pas multipliée par le nombre d'associés - qui bénéficient donc collectivement du même montant maximum que les exploitants individuels.

À titre de rappel, le crédit d'impôt s'applique aux dépenses supportées par un agriculteur, dont la présence quotidienne est nécessaire sur l'exploitation, afin d'assurer son remplacement par un tiers durant une période de congé. Le crédit d'impôt est égal à 50 % des dépenses de remplacement effectivement supportées - soit les rémunérations et leurs accessoires ainsi que les charges sociales - dans la limite de quatorze jours de remplacement pour congé. Pour ce calcul, le coût d'une journée de remplacement est plafonné à quarante-deux fois le taux horaire du SMIC.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative de Valérie Rabault, François André, Dominique Lefebvre, et plusieurs de nos collègues députés du groupe socialiste, républicain et citoyen, avec les avis favorables du Gouvernement et de la commission des finances, le présent article tend à prévoir que le plafond du crédit d'impôt au titre des dépenses de remplacement pour congés est, lorsqu'il s'applique dans le cadre d'un groupement agricole d'exploitation en commun (GAEC), multiplié par le nombre d'associés dans la limite de quatre. C'est à cet effet qu'il est proposé de modifier l'article 200 undecies du code général des impôts (alinéas 1 et 2).

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le rapport d'information de la commission des finances de l'Assemblée nationale sur la fiscalité agricole311(*) a mis en évidence la spécificité de l'application du crédit d'impôt au titre des dépenses de remplacement pour congés aux groupements agricoles d'exploitation en commun (GAEC), qui ne répond aucunement au principe de transparence fiscale, en contradiction avec l'esprit de la loi du 8 août 1962 et de l'article L. 323-13 du code rural et de la pêche maritime (cf. supra).

Aussi est-ce pour venir atténuer cette situation, critiquée par les organisations représentant les GAEC, comme l'ont mis en évidence les auditions menées par la mission d'information de l'Assemblée nationale, que le présent article prévoit que le plafond du crédit d'impôt puisse être multiplié par le nombre d'associés dans la limite de quatre - reprenant ainsi la limite aujourd'hui prévue au titre de la déduction pour investissement (DPI) et de la déduction pour aléas (DPA).

En définitive, il s'agit d'une évolution bienvenue en faveur des exploitants agricoles, conforme à la logique qui avait présidé à la mise en place des groupements agricoles d'exploitation en commun (GAEC), et ce d'autant plus que le coût du crédit d'impôt, évalué à 14 millions d'euros en 2015 par le tome II de l'annexe « Voies et moyens » au projet de loi de finances pour 2016, reste modéré.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 16 undecies (nouveau) (Art. 212, 216, 223 B, 223 B bis, 223 I, 223 Q, 223 R et 223 S du code général des impôts) - Suppression de la neutralisation de la quote-part de frais et charges pour le régime de l'intégration fiscale et abaissement à 1 % du taux de cette quote-part

. Commentaire : le présent article prévoit, à la suite de l'arrêt de la Cour de justice de l'Union européenne du 2 septembre 2015 (Groupe Steria), que la quote-part de frais et charges de 5 % du montant des produits distribués qui s'applique au régime mères-filles n'est plus neutralisée pour les groupes de sociétés relevant du régime de l'intégration fiscale mais que son taux est fixé à 1 %, quel que soit le lieu d'établissement des sociétés membres du groupe au sein des États membres de l'Union européenne ou d'un autre État de l'Espace économique européen.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE RÉGIME DE L'INTÉGRATION FISCALE

Le régime de l'intégration fiscale permet à une société, qualifiée de « société-mère » ou de « tête de groupe », de se constituer seule redevable de l'impôt sur les sociétés pour l'ensemble du groupe qu'elle forme avec ses sociétés filiales. Prévu aux articles 223 A à 223 U du code général des impôts (CGI), il permet ainsi de mutualiser et de compenser, au sein du groupe, les gains et les pertes des différentes entités membres du groupe : les déficits des sociétés peuvent en effet être immédiatement imputés sur les bénéfices des autres sociétés, sans avoir à attendre le report des déficits sur un exercice ultérieur bénéficiaire, ce qui confère au groupe un avantage qui est a minima de trésorerie.

Il permet également de neutraliser les opérations intra-groupes, en particulier les abandons de créance, subventions internes, cessions intra-groupe d'immobilisations ou de titres, etc.

Le bénéfice du régime d'intégration est cependant soumis à des conditions restrictives :

- les filiales doivent être détenues à 95 % au moins, directement ou indirectement, par la société mère ; cette condition s'apprécie à la fois au regard de la propriété des titres et des droits de vote ;

- le capital de la société mère, à l'inverse, ne doit pas être détenu à plus de 95 %, directement ou indirectement, par une autre personne morale soumise à l'impôt sur les sociétés dans les conditions de droit commun ;

- les sociétés membres du groupe doivent relever de l'impôt sur les sociétés dans les conditions de droit commun, ce qui exclut, sauf exception, les sociétés totalement ou partiellement exonérées ;

- les sociétés membres du groupe doivent opter pour la même date de clôture des comptes.

L'intégration fiscale est facultative : elle bénéficie aux sociétés qui en ont fait la demande et qui, à cette occasion, doivent définir précisément le périmètre d'intégration. L'option de constituer un groupe fiscalement intégré vaut pour cinq ans et est maintenue ensuite par tacite reconduction tous les cinq ans.

Le régime d'intégration fiscale n'est pas considéré comme une dépense fiscale mais, à l'instar du régime « mère-filles », comme une « modalité de calcul de l'impôt ». Son coût est estimé à 16,7 milliards d'euros en 2015 par le rapport « Voies et moyens » annexé au projet de loi de finances pour 2016.

B. LE CAS DES DIVIDENDES DISTRIBUÉS ET L'ARRÊT STERIA DE LA COUR DE JUSTICE DE L'UNION EUROPÉENNE

Parmi les avantages procurés par le régime de l'intégration fiscale figure le fait que les dividendes distribués par la filiale à la tête de groupe ne font l'objet d'aucune imposition ou retenue intermédiaire. En particulier, ils ne sont pas soumis à la quote-part de frais et charges de 5 % applicable aux produits distribués par une filiale à sa mère en vertu du régime mères-filles : cette neutralisation est prévue par le deuxième alinéa de l'article 223 B du code général des impôts.

Toutefois, s'agissant des groupes internationaux, la quote-part de frais et charges de 5 % s'applique aux produits distribués par une filiale établie dans un autre État membre de l'Union européenne à sa tête de groupe française. En effet, les filiales non résidentes ne sont pas considérées comme appartenant au groupe fiscal intégré au sens strict ; la possibilité, pour un État membre, de ne pas permettre la constitution d'une entité fiscale unique avec une filiale non-résidente a été affirmée par la Cour de justice de l'Union européenne elle-même312(*), en considération du fait que les bénéfices de la filiale non résidente ne sont pas soumis à la loi fiscale de cet État membre.

Il en résulte une différence de traitement des distributions de dividendes intra-groupe, selon que la filiale est située en France (neutralisation de la quote-part) ou dans un autre État membre (imposition de la quote-part).

Cette différence de traitement a été contestée par l'entreprise Steria devant la Cour d'appel de Versailles, qui a transmis une question préjudicielle à la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE). La CJUE a, dans sa décision rendue le 2 septembre dernier, constaté qu'il existe bien une différence de traitement qui entrave la liberté d'établissement et a ainsi décidé que l'article 49 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne « s'oppose à une législation d'un État membre relative à un régime d'intégration fiscale en vertu de laquelle une société mère intégrante bénéficie de la neutralisation de la réintégration d'une quote-part de frais et charges forfaitairement fixée à 5 % du montant net des dividendes perçus par elle des sociétés résidentes parties à l'intégration, alors qu'une telle neutralisation lui est refusée, en vertu de cette législation, pour les dividendes qui lui sont distribués par ses filiales situées dans un autre État membre qui, si elles avaient été résidentes, y auraient été objectivement éligibles, sur option »313(*).

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article a été adopté par l'Assemblée nationale, à l'initiative du Gouvernement, après avis favorable de la commission des finances.

Il procède, en pratique, à deux principales modifications au sein du code général des impôts.

Tout d'abord, son alinéa 6 supprime la neutralisation de la quote-part de frais et charges pour les groupes fiscalement intégrés qui était prévue par le deuxième alinéa de l'article 223 B - et qui ne s'appliquait que pour les sociétés membres du groupe, c'est-à-dire les sociétés résidentes.

Ensuite, ses alinéas 3 et 4 modifient l'article 216, afin de prévoir que le taux de la quote-part de frais et charges, fixé aujourd'hui de façon forfaitaire à 5 %, est fixé forfaitairement à 1 % s'agissant des dividendes perçus par une société membre d'un groupe fiscal intégré et venant, soit d'une société membre de ce groupe (résidente), soit d'une société non résidente qui, si elle était établie en France, remplirait les conditions pour être membre de ce groupe.

Par ailleurs, le présent article procède à plusieurs coordinations, pour tenir compte, au sein des articles 223 B, 223 B bis, 223 I, 223 Q, 223 R et 223 S, de la suppression du deuxième alinéa de l'article 223 B.

Enfin, le II du présent article prévoit qu'il s'applique aux exercices ouverts à compter du 1er janvier 2016, c'est-à-dire uniquement pour l'avenir et non de façon rétroactive pour l'exercice 2015 en cours.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article procède à une nécessaire mise en conformité du régime d'intégration fiscale avec l'arrêt Steria de la Cour de justice de l'Union européenne, qui poursuit la ligne tracée par la CJUE dans plusieurs arrêts, en particulier l'arrêt Papillon314(*), visant à réduire les freins à la liberté d'établissement résultant du régime de l'intégration fiscale.

Pour assurer cette mise en conformité, trois options peuvent en pratique être retenues :

- soit l'on supprime, purement et simplement, la neutralisation de la quote-part de frais et charges pour les groupes fiscalement intégrés. Ainsi, cette quote-part de 5 % serait réintégrée au résultat du groupe, ce qui alourdirait considérablement la fiscalité pesant sur les groupes de sociétés ;

- soit l'on conserve la neutralisation de la quote-part de frais et charges, en l'étendant aux dividendes distribués par des sociétés filiales du groupe établies dans un autre État membre (non incluses dans le périmètre du groupe fiscalement intégré en raison de leur lieu d'établissement). Cette solution, qui étend l'avantage fiscal à l'ensemble des filiales européennes du groupe et qui a été proposée par notre collègue député Gilles Carrez, président de la commission des finances de l'Assemblée nationale, présenterait, d'après le Gouvernement, un coût d'environ 400 millions d'euros ;

- soit l'on supprime la neutralisation de la quote-part pour les groupes fiscalement intégrés, mais en fixant le taux forfaitaire de cette quote-part, désormais applicable que la filiale soit établie en France ou dans un autre État européen, à un niveau intermédiaire permettant de ne pas augmenter la charge fiscale globale due par les entreprises.

C'est cette troisième option qui a été proposée par le Gouvernement et adoptée par l'Assemblée nationale, après que le secrétaire d'État chargé du budget Christian Eckert a souligné, en séance publique, que la fixation d'un taux de 1 % permettait d'aboutir à une solution « globalement neutre sur le plan budgétaire ».

Cependant, derrière cette neutralité se cache des transferts significatifs de la charge fiscale entre différentes catégories d'entreprises. Comme l'a indiqué Christian Eckert devant l'Assemblée nationale, « les entreprises "franco-françaises" perdent et celles qui ont des filiales dans l'Union européenne gagnent ». Dans la mesure où le coût d'une suppression pure et simple de la quote-part est estimé à 400 millions d'euros, chaque point de pourcentage pour les sociétés filiales non résidentes représente environ 80 millions d'euros. En conséquence, les groupes de sociétés européens voient leur imposition diminuer à hauteur d'environ 320 millions d'euros, tandis que les groupes de sociétés strictement françaises voient la leur augmenter d'un montant équivalent. 110 000 entreprises sont en effet bénéficiaires du régime de l'intégration fiscale, dont une grande partie est constituée de groupes de PME ou ETI strictement françaises.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 16 duodecies (nouveau) (Art. 244 quater L du code général des impôts) - Plafond du crédit d'impôt en faveur de l'agriculture biologique pour les groupements agricoles d'exploitation en commun (GAEC)

. Commentaire : le présent article a pour objet d'appliquer le principe de transparence intégrale au plafond jusqu'à quatre associés pour le crédit d'impôt en faveur de l'agriculture biologique pour les groupements agricoles d'exploitation en commun (GAEC).

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE CRÉDIT D'IMPÔT EN FAVEUR DE L'AGRICULTURE BIOLOGIQUE

En 2005, il a été choisi d'instaurer un avantage fiscal sous forme de crédit d'impôt pour les exploitants ayant achevé leur conversion. L'article 244 quater L du code général des impôts (CGI), qui résulte de l'article 75 de la loi n°2006-11 du 5 janvier 2006 d'orientation agricole, prévoit donc un crédit d'impôt en faveur de l'agriculture biologique.

Aux termes de cet article, les entreprises agricoles qui ont engagé une production biologique peuvent bénéficier, au titre de chacune des années 2011 à 2017 d'un crédit d'impôt à la condition,

- d'une part, d'avoir au moins 40 % de leurs recettes annuelles provenant d'activités agricoles315(*)

- et, d'autre part, d'avoir fait l'objet d'une certification en agriculture biologique316(*).

Les bénéficiaires de cette mesure sont donc potentiellement toutes les exploitations agricoles, qu'elles soient soumises à l'impôt sur le revenu ou à l'impôt sur les sociétés,  et notamment les groupements agricoles d'exploitation en commun (GAEC).

Le montant de ce crédit d'impôt est limité à 2 500 euros par exploitation tandis que le cumul avec les aides à la conversion et au soutien de l'agriculture biologique est limité à 4 000 euros par an.

B. LES GAEC

Les GAEC, au nombre de 35 000 environ en France, sont des groupements comprenant entre deux et dix associés, régis par les articles L. 323-1 à L. 323-16 du code rural et de la pêche maritime.

Plus de 95 % des GAEC comptent moins de quatre associés, le nombre de GAEC ayant quatre associés s'élève - en 2010 - à 2 230. Les GAEC de plus de trois associés sont donc relativement rares.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Sur proposition de notre collègue Valérie Rabault, rapporteure générale du budget, au nom de la commission des finances, l'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable de la commission des finances et du Gouvernement, le présent article, qui propose d'appliquer le principe de transparence au plafond du crédit d'impôt en faveur de l'agriculture biologique pour les GAEC, de la même manière que le plafond commun de la déduction pour investissements (DPI) et de la déduction pour aléas (DPA) avait été réformé dans le cadre de la loi de finances rectificatives pour 2014.

Cet article est fondé sur un amendement issu des conclusions de la mission d'information sur la fiscalité agricole conduite par le député M. François André, dont le rapport a été remis en avril 2015.

La modification de l'article 244 quater L du code général des impôts vise ainsi à permettre aux associés en GAEC de multiplier le plafond annuel par le nombre d'associés au sein du groupement, dans la limite de quatre, au lieu de trois actuellement.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La réforme proposée par le présent article permet de répondre à une demande exprimée par les exploitants agricoles en GAEC. Elle contribuera, de plus, à consolider le développement de l'agriculture biologique.

En 2014, 4,14 % de la surface agricole utile (SAU), soit 1 118 190 ha, était cultivée selon le mode biologique, soit une augmentation de 5,4 % par rapport à 2014.

Or l'objectif du plan « Ambition BIO 2017 » présenté en 2013 est l'objectif du doublement des surfaces conduites en agriculture biologique d'ici 2017.

Son coût serait assez limité pour les finances publiques. Il s'élèverait à environ 5 millions d'euros alors que le crédit d'impôt en faveur de l'agriculture biologique représente actuellement 20 millions d'euros.

De surcroît, le coût de cette réforme viendrait en appui à la réforme de la politique agricole commune pour la période 2015-2020 qui permet de doubler les aides à la bio.

Votre rapporteur général est donc favorable à l'aménagement proposé par le présent article.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 17 (Art. 1649 AC du code général des impôts) - Échanges automatiques d'informations financières

. Commentaire : le présent article vise à préciser la base juridique interne de l'échange automatique d'informations financières, afin d'introduire une référence explicite à la directive européenne et à la norme OCDE, et afin de sécuriser juridiquement les procédures à la charge des institutions financières.

I. LE DROIT EXISTANT

A. L'ÉCHANGE AUTOMATIQUE D'INFORMATIONS FINANCIÈRES, UNE RÉPONSE À L'ÉVASION FISCALE DES PARTICULIERS

Actuellement, la coopération fiscale entre États prend la forme d'un échange d'informations à la demande, qui s'effectue sur le fondement de l'article 26 du modèle 2010 de convention fiscale de l'OCDE317(*), de la convention multilatérale du 25 janvier 1988318(*), ou de la directive 2011/16/UE sur la coopération administrative en matière fiscale (cf. infra).

Toutefois, l'efficacité de l'échange à la demande est entravée par d'importantes faiblesses. D'une part, cette procédure suppose par définition de savoir a priori ce que l'on cherche, puisque la demande doit être faite au cas par cas : il faut donc avoir une connaissance préalable des flux et des actifs suspects, ce qui protège de facto la plupart des comptes dissimulés. Ensuite, celle-ci demeure soumise à la bonne volonté des États et territoires partenaires, dont certains n'accomplissent pas toujours les recherches avec diligence.

A contrario, l'échange automatique d'informations financières constitue un mécanisme bien plus efficace, dans la mesure où les États partenaires sont tenus de transmettre de leur propre initiative et de façon exhaustive les informations concernant les comptes détenus par des non-résidents.

Le passage à l'échange automatique d'informations trouve son origine dans une initiative unilatérale et extraterritoriale des États-Unis, la loi « FATCA » (« Foreign Account Tax Compliance Act »), adoptée le 18 mars 2010 par le Congrès américain. Destinée à lutter contre l'évasion fiscale des particuliers, cette loi oblige les établissements financiers du monde entier à transmettre de façon automatique à l'administration fiscale américaine un grand nombre d'informations sur les comptes des contribuables américains, sous peine d'une retenue à la source de 30 % sur l'ensemble des flux financiers versés depuis les États-Unis sur ces comptes.

Afin de faciliter la mise en oeuvre de l'échange automatique et d'atténuer les contraintes pesant sur les établissements financiers, la loi FATCA a finalement été mise en oeuvre dans le cadre d'accords bilatéraux, prévoyant le plus souvent une centralisation des informations et une transmission par voie intergouvernementale. L'accord entre le la France et les États-Unis a été signé le 14 novembre 2013319(*), et la direction générale des finances publiques a procédé aux premières transmissions à l'administration fiscale américaine le 29 septembre 2015. Toutefois, les accords FATCA ne sont pas entièrement réciproques, et ne s'étendent pas, notamment, à l'information cruciale que constitue le solde des comptes.

B. VERS LA GÉNÉRALISATION DE L'ÉCHANGE AUTOMATIQUE : LA NORME DE L'OCDE ET LA RÉVISION DE LA DIRECTIVE DE 2011

Dans le sillage de l'initiative américaine, la mobilisation en faveur du passage à l'échange automatique d'informations a pris une dimension internationale. L'OCDE a ainsi élaboré une « norme commune de déclaration » (NCD), qui a été adoptée le 15 juillet 2014, puis « endossée » par les chefs d'État et de Gouvernement du G20 lors du sommet de Brisbane des 15 et 16 novembre 2014. Celle-ci contient le détail des « diligences raisonnables » que doivent accomplir les institutions financières en vue de la mise en oeuvre de l'échange automatique, et précise le champ des données à communiquer, des institutions concernées et des comptes déclarables.

Lors de la réunion plénière du Forum mondial sur la transparence et l'échange d'informations à des fins fiscales du 29 octobre 2014 à Berlin, 94 États et territoires, dont la France, se sont engagés à mettre en oeuvre l'échange automatique d'ici 2017 ou 2018, en appliquant la norme commune de déclaration de l'OCDE.

La norme commune de déclaration de l'OCDE

Aux termes de la norme commune de déclaration de l'OCDE, les États et territoires signataires de l'accord multilatéral devront obtenir de leurs institutions financières qu'elles collectent auprès de leurs clients non-résidents un large éventail d'informations relatives à l'identification de ces derniers et de leurs actifs et revenus financiers, et qu'elles transmettent ces informations à leur administration fiscale. Cette administration fiscale transmettra ensuite ces informations aux autorités de l'État ou du territoire dont le client est résident fiscal, pour qu'elles puissent les utiliser afin d'appliquer leur législation fiscale, notamment dans le cadre de contrôles fiscaux.

Le champ couvert par la norme commune de déclaration est très large, dans ses trois dimensions : informations devant être échangées, comptes déclarables, et institutions financières déclarantes.

Les renseignements qui doivent être échangés sont les suivants :

le nom, l'adresse et le numéro d'identification fiscale (NIF) du titulaire du compte, qu'il s'agisse d'une personne physique ou d'une personne morale. S'y ajoutent, pour les personnes physiques, la date et le lieu de naissance, et pour les personnes morales, ces mêmes informations au sujet des personnes physiques qui en détiennent le cas échéant le contrôle ;

le numéro du compte bancaire ou du contrat d'assurance-vie ;

le nom et le numéro d'identification de l'institution financière déclarante ;

le solde du compte, y compris la valeur de rachat dans le cas d'un contrat d'assurance-vie ;

les revenus financiers produits par les actifs détenus sur le compte, selon la nature de celui-ci : intérêts, dividendes, revenus d'assurance-vie etc.

Les comptes déclarables comprennent les comptes des personnes physiques et des entités, ce qui inclut les trusts, fiducies, fondations et autres structures analogues correspondant à de possibles sociétés-écrans. La norme requiert de regarder à travers les entités passives afin de déterminer et de déclarer les personnes physiques qui en ont le cas échéant le contrôle.

Les institutions financières soumises à l'obligation déclarative comprennent non seulement les banques et établissements gérant des dépôts de titres, mais aussi les courtiers, les sociétés d'assurance et des organismes de placement collectif. Sont notamment dispensées d'obligation déclarative les banques centrales, les caisses de retraite, les fonds de pension publics, ou encore les organismes de placement collectif publics.

Les institutions financières doivent mettre en oeuvre une série de « diligences raisonnables » afin d'identifier les comptes déclarables, c'est-à-dire les comptes dont le titulaire est résident d'une juridiction partenaire. Ces diligences diffèrent en fonction de leur titulaire, de leur date d'ouverture et de leur valeur (cf. encadré).

Source : rapport n° 59 (2015-2016) fait par Éric Doligé au nom de la commission des finances sur le projet de loi autorisant l'approbation de l'accord multilatéral entre autorités compétentes concernant l'échange automatique de renseignements relatifs aux comptes financiers, 14 octobre 2015

Règles de diligence prévues par l'accord OCDE

 

Comptes de personnes physiques

Comptes d'entités

Comptes préexistants

Aucun seuil de minimis.

Comptes de faible valeur (< 1 M$) : procédures de diligence simples. Test fondé sur l'adresse de résidence au moyen de pièces justificatives et, à défaut, recherche électronique d'indices.

Comptes de haute valeur (> 1M$) : procédures de diligence renforcées. Examen des dossiers papier et prise en compte des éléments connus du chargé de clientèle.

Seuil de minimis de 250 000 $ :
pas d'examen pour les comptes inférieurs à ce montant.

L'institution financière doit d'abord déterminer si l'entité est une personne soumise à déclaration, notamment à partir des informations dont elle dispose dans le cadre de la lutte anti-blanchiment.

Dans le cas d'une entité financière passive, donc non soumise à déclaration, l'institution financière doit ensuite déterminer si la ou les personnes qui en détiennent le contrôle sont soumises à déclaration.

Nouveaux comptes

Aucun seuil de minimis.

Pour les comptes ouverts à compter du 1er janvier 2016, la résidence fiscale est déterminée par une auto-certification du titulaire, dont la vraisemblance est confirmée par les informations dont dispose l'institution financier.

Aucun seuil de minimis.

La résidence fiscale est déterminée par une auto-certification à l'ouverture du compte.

Les règles de diligence sont les mêmes que pour les comptes préexistants.

Source : rapport n° 59 (2015-2016) fait par Éric Doligé au nom de la commission des finances sur le projet de loi autorisant l'approbation de l'accord multilatéral entre autorités compétentes concernant l'échange automatique de renseignements relatifs aux comptes financiers, 14 octobre 2015

D'après l'évaluation préalable, 96 États et territoires se sont à ce jour engagés à mettre en oeuvre le standard OCDE, et 74 États et territoires ont effectivement signé l'accord multilatéral entre autorités compétentes concernant l'échange automatique de renseignements relatifs aux comptes financiers du 29 octobre 2014.

La France a signé celui-ci dès le 29 octobre 2014320(*). L'annexe F de l'accord précise que les institutions financières françaises devront appliquer les règles de diligence permettant d'identifier les comptes de non-résidents à partir du 1er janvier 2016, en vue de transmettre les informations à la direction générale des finances publiques à partir de 2017. Les premiers échanges de renseignements avec les autres parties de l'accord auront lieu avant le 30 septembre 2017.

Signataires de l'accord multilatéral du 29 octobre 2014

Premiers échanges en 2017

(56 pays)

Afrique du Sud, Allemagne, Anguilla, Argentine, Barbade, Belgique, Bermudes, Bulgarie, Chypre, Colombie, Corée du Sud, Croatie, Curaçao, Danemark, Dominique, Espagne, Estonie, Finlande, France, Gibraltar, Grèce, Groenland, Guernesey, Hongrie, Îles Caïman, Île de Man, Îles Féroé, Îles Turques et Caïques, Îles Vierges Britanniques, Inde, Irlande, Islande, Italie, Jersey, Lettonie, Liechtenstein, Lituanie, Luxembourg, Malte, Maurice, Mexique, Montserrat, Niue, Norvège, Pays-Bas, Pologne, Portugal, République Tchèque, Roumanie, Royaume-Uni, Saint-Marin, Seychelles, Slovaquie, Slovénie, Suède, Trinidad et Tobago, Uruguay.

Premiers échanges en 2018

(40 pays)

Albanie, Andorre, Antigua et Barbuda, Arabie Saoudite, Aruba, Australie, Autriche, Bahamas, Belize, Brésil, Brunei, Canada, Chili, Chine, Costa Rica, Émirats Arabes Unis, Ghana, Grenade, Hong Kong, Îles Cook, Îles Marshall, Indonésie, Israël, Japon, Macao, Malaisie, Monaco, Nouvelle-Zélande, Qatar, Russie, Saint-Christophe et Nevis, Sainte-Lucie, Saint-Martin (Royaume des Pays-Bas), Saint-Vincent et les Grenadines, Samoa, Singapour, Suisse, Turquie.

Les pays ayant effectivement signé l'accord sont signalés en gras.
Source : OCDE et évaluation préalable du présent article

Par ailleurs, la directive 2011/16/UE du Conseil du 15 février 2011 sur la coopération administrative dans le domaine fiscal a été révisée par la directive 2014/107/UE, adoptée par le Conseil le 9 décembre 2014, afin de l'aligner sur la norme OCDE. Les nouvelles règles devront être transposées par les États membres avant le 1er janvier 2016.

L'article 8 de la directive, dans sa version d'origine, prévoyait le passage à l'échange automatique à partir du 1er janvier 2015, mais seulement pour cinq catégories de revenus : revenus professionnels, jetons de présence, produits d'assurance-vie (non couverts par d'autres directives), pensions, propriété et revenus de biens immobiliers. La révision du 9 décembre 2014, qui ajoute notamment un article 8.3 bis, consiste à étendre cette obligation aux dividendes, aux plus-values, aux autres revenus financiers et surtout au solde des comptes, et à aligner les procédures de collecte et de transmission ainsi que le champ des institutions concernées sur le standard de l'OCDE.

C. UNE BASE LÉGALE INTERNE QUI DOIT ÊTRE ADAPTÉE

Afin de conférer à l'échange automatique une base légale en droit interne, dans la perspective de l'application de l'accord FATCA puis du standard OCDE, l'article 7 de la loi n° 2013-672 du 26 juillet 2013 de séparation et de régulation des activités bancaires avait institué une obligation déclarative à la charge des établissements financiers, précisée par l'article 22 de la loi n° 2014-891 du 8 août 2014 de finances rectificative pour 2014.

L'article 1649 AC du code général des impôts (CGI) dispose ainsi que « les teneurs de compte, les organismes d'assurance et assimilés et toute autre institution financière mentionnent, sur une déclaration déposée dans des conditions et délais fixés par décret, les informations requises pour l'application des conventions conclues par la France permettant un échange automatique d'informations à des fins fiscales. Ces informations peuvent notamment concerner tout revenu de capitaux mobiliers ainsi que les soldes des comptes et la valeur de rachat des bons ou contrats de capitalisation et placements de même nature.

« Afin de satisfaire aux obligations mentionnées au premier alinéa, ils mettent en oeuvre, y compris au moyen de traitements de données à caractère personnel, les diligences nécessaires en matière d'identification et de déclaration des comptes, des paiements et des personnes.

« Ces traitements éventuels sont soumis à la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés. »

Le décret n° 2015-907 du 23 juillet 2015 a précisé les conditions et les délais dans lesquels a déclaration doit être déposée. Le texte correspond aujourd'hui aux exigences de la loi FATCA.

En outre, le 5 du I de l'article 1736 du code général des impôts prévoit une amende fiscale de 200 euros par compte déclarable comportant une ou plusieurs informations omises ou erronées, afin de sanctionner les éventuels manquements à cette obligation déclarative, sauf s'ils résultent d'un refus du client de transmettre les informations.

Toutefois, alors que la collecte des informations doit débuter à compter du 1er janvier 2016, le dispositif actuel montre deux insuffisances :

- d'une part, le texte de l'article 1649 AC ne fait à ce jour aucune référence à la directive 2011/16/UE modifiée, mais se limite à prévoir que la déclaration contient « les informations requises pour l'application des conventions conclues par la France permettant un échange automatique d'informations à des fins fiscales » ;

- d'autre part, et surtout, le texte de l'article 1649 AC ne prévoit pas explicitement pour les institutions financières la possibilité de mettre en oeuvre les « diligences nécessaires » sur l'ensemble des comptes qu'elles gèrent.

Comme l'avait souligné notre collège Éric Doligé dans son rapport sur l'accord multilatéral de l'OCDE321(*), ceci constitue un élément de fragilité juridique du dispositif existant. En effet, les « diligences » prévues par la norme commune de déclaration de l'OCDE « impliquent d'identifier la résidence fiscale des titulaires de chaque compte bancaire, même si la transmission porte sur les seules informations relatives aux non-résidents. Les établissements financiers doivent donc procéder à une "revue unique" de l'ensemble des comptes, afin de relever de possibles indices de non-résidence - adresse, lieu de naissance etc. - et le cas échéant d'interroger les titulaires. D'après les informations transmises à votre rapporteur, d'autres pays européens, notamment l'Allemagne, (...) l'Espagne ou encore les Pays-Bas, ont récemment accepté le principe de la "revue unique" ». Notre collègue Éric Doligé concluait qu'une modification législative de l'article 1649 AC du code général des impôts était donc nécessaire.

L'évaluation préalable du présent article précise que l'approche simplifiée de la « revue unique », encouragée par l'OCDE, a été retenue par au moins 28 pays à ce stade.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Afin de pallier ces insuffisances, le présent article vise :

- d'une part, à insérer une référence explicite à l'article 8.3 bis de la directive 2011/16/UE du Conseil du 15 février 2011 sur la coopération administrative dans le domaine fiscal. Cette référence vaut transposition de la directive, telle que révisée par directive 2014/107/UE du Conseil du 9 décembre 2014, et entraîne donc l'application de la norme commune de déclaration de l'OCDE ;

- d'autre part, à autoriser les institutions financières à mettre en oeuvre le principe de « revue unique », en permettant à celles-ci de collecter « les éléments relatifs à la ou les résidences fiscales et le ou les numéros d'identification fiscale de l'ensemble des titulaires de comptes et des personnes les contrôlant », qu'il s'agisse de résidents ou de non-résidents. Par conséquent, les institutions financières devront identifier la résidence fiscale de l'ensemble de leurs clients préexistants au 31 décembre 2015, le cas échéant en demandant à ceux-ci de fournir les éléments nécessaires.

Un décret d'application devrait être rédigé pour prendre en compte ces modifications, afin de modifier et compléter le décret n° 2015-907 du 23 juillet 2015 précité.

*

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

L'échange automatique d'informations constitue une avancée majeure dans la lutte contre la dissimulation, par les particuliers, de leurs avoirs sur des comptes à l'étranger, protégés par le secret bancaire. Il a d'ores et déjà produit des effets tangibles : de nombreux contribuables disposant d'actifs dissimulés se sont ainsi manifestés auprès du « service de traitement des déclarations rectificatives » (STDR). Ceci devrait permettre à l'État de collecter près de 2,7 milliards d'euros de droits et pénalités en 2015, et 2,1 milliards d'euros en 2016.

D'après l'évaluation préalable du présent article, la mention explicite de la directive 2011/16/UE constitue la « principale modification » apportée au texte de l'article 1649 AC du code général des impôts. D'un point de vue symbolique et politique, c'est effectivement le cas ; d'un point de vue pratique, toutefois, c'est bien la sécurisation juridique des procédures mises à la charge des institutions financières qui constitue l'avancée la plus importante. Celle-ci correspond à une demande de notre collègue Éric Doligé, rapporteur de l'accord du 14 octobre 2014.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 18 (Art. 44 quindecies et art. 1465 A du code général des impôts) - Réforme des zones de revitalisation rurale

. Commentaire : le présent article prévoit de prolonger jusqu'en 2020 le dispositif d'exonérations fiscales des zones de revitalisation rurale (ZRR) et de modifier les critères de classement des communes à compter du 1er juillet 2017.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES CRITÈRES DE CLASSEMENT DES COMMUNES EN ZRR

Créées par la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire et remaniées à plusieurs reprises, les zones de revitalisation rurale (ZRR) ont pour objet de favoriser l'implantation d'entreprises dans des territoires confrontés à des difficultés particulières, tels que le déclin démographique ou des handicaps géographiques, économiques et sociaux. Le législateur entendait ainsi corriger les inégalités de conditions de vie des citoyens français.

L'éligibilité au dispositif repose sur un zonage selon trois critères, prévus par l'article 1465 A du code général des impôts (CGI) appliqués aux communes322(*) :

- un critère de faible densité démographique, évalué à l'échelle des cantons, des arrondissements ou des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) ;

- un critère socio-économique, évalué au niveau de la commune323(*). Celle-ci doit remplir une des trois conditions suivantes : avoir connu une perte de population, une perte de population active, ou détenir un taux de population active agricole supérieur au double de la moyenne nationale ;

- un critère institutionnel, à savoir l'appartenance à un EPCI à fiscalité propre.

Aux termes de ces critères, en 2015, 14 691 communes sont classées en ZRR, dont environ 1 800 ne respectent plus les critères et sont pourtant maintenues dans le zonage324(*). Les ZRR concernent ainsi aujourd'hui le tiers des communes et du territoire national, mais seulement 8 % de la population totale.

Selon les mots mêmes du Gouvernement, le classement actuel est « fragile » et les arrêtés des 10 et 24 juillet 2013, en tirant les conséquences du décret du 26 juin 2013 puis en revenant sur une partie de celles-ci, ont créé une « insécurité pour les bénéficiaires des aides dans les communes maintenues en ZRR alors que celles-ci ne satisfont plus les critères ». Cette situation impose donc de revoir les critères de classement.

B. LES EXONÉRATIONS FISCALES EN ZRR

Le classement d'une commune en ZRR emporte une série d'exonérations fiscales qui bénéficient aux contribuables implantés sur ces territoires. L'article 44 quindecies du code général des impôts CGI prévoit ainsi que les entreprises de moins de dix salaries325(*) créées entre le 1er janvier 2011 et le 31 décembre 2015 dans les ZRR sont, sous certaines conditions, totalement exonérées d'impôt sur les bénéfices pendant cinq ans, puis partiellement pendant trois ans. Ces dispositifs en matière d'impôt sur le revenu (IR) ou d'impôt sur les sociétés (IS) arrivent donc à terme à la fin de l'année 2015.

Le bénéfice de ces exonérations est subordonné au respect du règlement (CE) n° 1998/2006 de la Commission du 15 décembre 2006 concernant l'application des articles 107 et 108 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) aux aides de minimis326(*).

Le zonage emporte aussi des exonérations de certains impôts locaux, sous réserve d'une délibération en ce sens par les collectivités territoriales concernées, tels que la cotisation foncière des entreprises (CFE), la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) et la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB).

Une faculté similaire est offerte pour la taxe pour frais de chambres de commerce et d'industrie et celle pour frais de chambres de métiers et de l'artisanat, toujours sur délibération des organismes consulaires concernés.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Conformément aux engagements pris par le Gouvernement lors des comités interministériels aux ruralités qui se sont tenus les 13 mars 2015 et 14 septembre 2015, le présent article prévoit de prolonger jusqu'en 2020 le dispositif d'exonérations fiscales des zones de revitalisation rurale (ZRR) et de modifier les critères de classement des communes à compter du 1er juillet 2017.

A. LA PROROGATION DU DISPOSITIF D'EXONÉRATION

Le présent article prévoit, tout d'abord, la prorogation des dispositions de l'article 44 quindecies du code général des impôts jusqu'au 31 décembre 2020. Par suite, les entreprises de moins de dix salariés - seuil porté à onze par le projet de loi de finances pour 2016 - pourront continuer à bénéficier d'une exonération d'impôt sur les bénéfices jusqu'à cette date, de même que, sur délibération de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) concerné, d'une exonération de CFE et de CVAE. L'article 1465 A du même code est également modifié pour tenir compte de cette prorogation.

B. LA CRÉATION D'UN DISPOSITIF ANTI-ABUS

Il est également proposé l'introduction, dans l'article 44 quindequies précité, d'un dispositif anti-abus afin d'éviter que des entreprises ne délocalisent leurs activités dans une autre commune à l'occasion de changements de la carte des zones de revitalisation rurale (ZRR).

C. LES NOUVEAUX CRITÈRES DE CLASSEMENT

Le classement actuel devrait demeurer jusqu'au 30 juin 2017 puis être remplacé, à compter du 1er juillet 2017, par un nouveau classement établi sur la base de critères rénovés et tenant compte des modifications de périmètres des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre pouvant intervenir jusqu'au 31 décembre 2016, en application de l'article 33 de la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (loi dite « Notre »)327(*).

Comme le précise le Gouvernement dans l'évaluation préalable du présent article, « la réforme des critères de classement des communes a quatre objectifs :

- apprécier le classement en ZRR au niveau de l'intercommunalité, sans distinction entre les communes la composant, afin d'éviter les effets de concurrence au sein d'une même intercommunalité ;

- créer un classement pluriannuel pour la durée des mandats communautaires permettant aux élus de disposer d'un cadre stable et pérenne ;

- prévoir deux nouveaux critères de classement qui, dans un souci de simplification et de lisibilité, porteront d'une part sur la densité et d'autre part sur la richesse des habitants - ces critères étant par ailleurs également utilisés en matière de politique de la ville. Ils reflètent mieux l'isolement des territoires et leur santé économique que ceux actuellement en vigueur. Les départements d'outre-mer font l'objet d'un classement spécifique ;

- maintenir les seuls avantages fiscaux ayant de réels impacts sur le développement des territoires ruraux ».

Aussi les critères actuels de classement en zone de revitalisation rurale, précisés à l'article 1465 A du code général des impôts, sont-ils remplacés par deux critères simples :

- la densité de population de l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI), qui doit être inférieure ou égale à la densité médiane nationale des EPCI à fiscalité propre métropolitains ;

- le revenu fiscal par unité de consommation de l'EPCI, qui doit être inférieur ou égal à la médiane des revenus médians par les ECPI à fiscalité propre métropolitain.

Il est précisé que les données utilisées afin d'appliquer ces critères sont établies par l'Insee et que la population prise en compte est la population municipale définie par l'article R. 2151-1 du code général des collectivités territoriales.

Le classement des communes en zone de revitalisation rurale est défini par arrêté des ministres chargés du budget et de l'aménagement du territoire et est révisé au 1er janvier de l'année qui suit le renouvellement des conseils communautaires, soit tous les six ans. En principe, le zonage ne devrait plus intégrer que des EPCI ; toutefois, le dispositif proposé précise que les communes autorisées à déroger au principe général de regroupement au sein d'EPCI à fiscalité propre en application de l'article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales - à l'instar des îles composées d'une seule commune n'étant pas rattachées à un EPCI - feront l'objet d'une évaluation au niveau communal.

Le présent article prévoit, en outre, que sont classées en ZRR les communes de la Guyane et de La Réunion définies par l'article 2 du décret n° 78-690 du 23 juin 1978 portant création d'une zone spéciale d'action rurale dans le département de La Réunion, dès lors que, dans les départements d'outre-mer (DOM), les informations relatives aux revenus ne sont pas disponibles, ce qui interdit d'application des critères susmentionnés.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté cinq amendements rédactionnels au présent article à l'initiative de la rapporteure générale de la commission des finances, Valérie Rabault, avec l'avis favorable du Gouvernement. En outre, deux amendements identiques ont été adoptés à l'initiative, d'une part, d'Alain Calmette et de plusieurs de nos collègues députés et d'autre part, de François Pupponi, avec les avis favorables du Gouvernement et de la commission des finances, visant à prévoir que « le classement en zone de revitalisation rurale d'anciennes communes devenues communes déléguées au 1er janvier 2016 ou au 1er janvier 2017, demeure également applicable jusqu'au 30 juin 2017 ». Enfin, un amendement tendant à ce que le Gouvernement remette au Parlement, avant le 1er juillet 2020, un rapport relatif à l'impact du dispositif prévu par le présent article sur les territoires classés en zones de revitalisation rurale (ZRR) a été adopté, à l'initiative d'Alain Calmette et de plusieurs de nos collègues députés, avec un avis de sagesse du Gouvernement et défavorable de la commission des finances.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général considère que le dispositif proposé comporte deux qualités essentielles, justifiant que celui-ci soit accueilli favorablement ; d'une part, il simplifie considérablement les critères d'application de l'exonération fiscale prévue par l'article 44 quindecies du code général des impôts et, d'autre part, il vient limiter le « saupoudrage » des dépenses fiscales associées en retenant une logique de zonage reposant sur les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).

Malgré cela, il convient de relever que des incertitudes demeurent quant au bilan financier de la réforme proposée. Comme le précise le Gouvernement dans l'évaluation préalable du présent article, « la dépense fiscale relative à l'exonération prévue à l'article 44 quindecies du CGI, en matière d'impôt sur le revenu (IR) et d'impôt sur les sociétés (IS) est estimée à 14 millions d'euros en 2014. La dépense couvrant les entreprises créées depuis 2011, le coût moyen annuel de l'exonération à taux plein par génération est estimé à 4,6 millions d'euros. Par convention, il est estimé que le coût en première année de création est de 4 millions d'euros puis de 5 millions d'euros en régime de croisière ».

Pour autant, à la suite de la modification du zonage, 4 000 communes devraient sortir du dispositif des zones de revitalisation rurale et 3 000 y entrer ; or, selon cette même évaluation préalable si, « le coût de la dépense fiscale associée aux 4 000 communes sortantes est estimé à 4 millions d'euros sur les 14 millions d'euros de coût 2014 », il est précisé que « le coût futur du dispositif sur les 3 000 communes entrantes n'a pu être estimé ».

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 19 (Art. 1653 F (nouveau) du code général des impôts et art. L. 59, L. 59 D (nouveau), L. 60, L. 113 et L. 136 A (nouveau) du livre des procédures fiscales) - Création d'un comité consultatif pour le crédit d'impôt pour dépenses de recherche et le crédit d'impôt d'innovation

. Commentaire : le présent article prévoit la création d'un comité consultatif du crédit d'impôt pour dépenses de recherche ainsi que les modalités de désignation de ses membres.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE CRÉDIT D'IMPÔT RECHERCHE (CIR) : UNE BASE DE CALCUL PARFOIS DIFFICILE À ÉVALUER

L'une des principales critiques faites au CIR tient au caractère relativement imprécis du périmètre des dépenses qui y sont éligibles, dans la mesure où la distinction entre recherche, innovation et industrialisation peut parfois être malaisée.

Le crédit d'impôt recherche (CIR)

Le crédit d'impôt recherche (CIR), dont le régime est principalement défini à l'article 244 quater B du code général des impôts, permet à des entreprises de bénéficier d'un crédit d'impôt au titre des dépenses de recherche qu'elles exposent au cours de l'année. Son taux est de 30 % pour la fraction de dépenses inférieure ou égale à 100 millions d'euros et de 5 % pour la fraction de dépenses supérieure à ce montant.

Source : commission des finances du Sénat

1. Les dépenses de recherche sont définies par référence à un « état de l'art » que la recherche a pour but de dépasser

Aux termes de l'article 49 septies F de l'annexe III du code général des impôts, le CIR porte sur l'ensemble des dépenses de recherche et développement des entreprises (crédit d'impôt recherche) et sur une partie des dépenses d'innovation réalisées par les PME, portant sur des activités de conception de prototype ou d'installations pilotes de nouveaux produits (crédit d'impôt dit « innovation »).

Cet article définit les activités de recherche éligibles au CIR en distinguant les trois catégories classiques que sont la recherche fondamentale, la recherche appliquée et le développement expérimental. Les textes relatifs au CIR reprennent ainsi la définition des activités de recherche qui est couramment utilisée à l'échelle internationale, notamment pour établir les statistiques nationales, expliquée dans le manuel dit « de Frascati »328(*).

En théorie, il y a recherche à partir du moment où l'état de l'art, à un instant donné, ne permet pas de résoudre les problèmes scientifiques et techniques auxquels l'entreprise se trouve confrontée en vue de mettre au point un nouveau produit ou service. C'est alors le dépassement de cet état de l'art par un effort de recherche autonome qui concerne le CIR.

Cet état de l'art peut être décrit par différents types de documents scientifiques ou techniques. Il peut être construit à partir de la littérature scientifique, de livres ou publications diverses, des bases de brevets, des revues techniques ou de toute autre documentation traitant des problèmes pour lesquels des travaux de recherche sont à engager.

Les entreprises doivent être capables de justifier leurs dépenses de recherche au regard de l'état de l'art, et cette condition doit être réunie au fur et à mesure de l'avancée des travaux.

2. Plusieurs difficultés pour cerner le périmètre des dépenses éligibles au CIR

Au-delà du cadre théorique qui vient d'être posé, la définition concrète du périmètre des dépenses éligibles au CIR pose plusieurs types de problèmes.

Tout d'abord, la notion d'« état de l'art », qui sous-tend l'ensemble du dispositif, reste floue. L'Inspection générale des finances, dans son rapport de 2010 relatif au CIR, a mis l'accent sur ce point : « la frontière entre développement expérimental et ingénierie peut être délicate à apprécier, en particulier lorsque l'aléa technologique porte sur l'assemblage de modules qui, pris séparément, utilisent des technologies déjà connues ».

La Cour des comptes a également souligné dans son rapport de 2013 sur le crédit d'impôt recherche que « paraît parfois difficile » la constitution par l'entreprise du dossier demandé par l'administration fiscale en cas de contrôle. Celui-ci doit décrire le contexte scientifique de ses travaux de recherche, identifier les objectifs visés et les performances à atteindre, analyser l'état de l'art existant et disponible au moment des travaux, indiquer les aléas et incertitudes scientifiques et techniques, les verrous technologiques et les problèmes techniques à résoudre, et montrer en quoi l'état de l'art ne permettait pas de les résoudre.

Enfin, une difficulté générale résulte de la dissociation entre l'approche de la recherche en entreprise et celle du droit fiscal : dans la première domine une démarche fonctionnelle qui assimile la recherche à un centre de coûts (le bureau d'études ou le centre de recherche avec ses investissements, le temps de travail de la main d'oeuvre affectée, les dépenses de veille technologique...) ; dans le droit fiscal prévaut une approche par objectif, qui définit la recherche par référence au dépassement de la frontière technologique. Cette dissociation entre les approches est sans doute particulièrement problématique dans les entreprises où les gestionnaires du CIR ne sont pas les organes en charge de la recherche mais ceux consacrés à d'autres fonctions (fiscalité, finances...).

B. L'ORGANISATION ACTUELLE DU CONTRÔLE FISCAL : UN TANDEM ENTRE L'ADMINISTRATION FISCALE ET UN EXPERT DU MINISTÈRE DE LA RECHERCHE

Le contrôle du CIR fait fréquemment intervenir à la fois l'administration fiscale et le ministère de la recherche, qui peut mandater des experts scientifiques chargés de juger de la validité technique des projets ayant bénéfici&