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Projet de loi relatif aux réseaux des chambres de commerce et d'industrie et des chambres de métiers et de l'artisanat

20 janvier 2016 : Chambres de commerce et d'industrie et chambres de métiers et de l'artisanat ( rapport - première lecture )

Rapport n° 310 (2015-2016) de M. Michel HOUEL, fait au nom de la commission des affaires économiques, déposé le 20 janvier 2016

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N° 310

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2015-2016

Enregistré à la Présidence du Sénat le 20 janvier 2016

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des affaires économiques (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE APRÈS ENGAGEMENT DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE, relatif aux réseaux des chambres de commerce et d'industrie et des chambres de métiers et de l'artisanat,

Par M. Michel HOUEL,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Claude Lenoir, président ; Mmes Élisabeth Lamure, Delphine Bataille, MM. Alain Bertrand, Martial Bourquin, Gérard César, Alain Chatillon, Daniel Dubois, Joël Labbé, Michel Le Scouarnec, Yannick Vaugrenard, vice-présidents ; M. Marc Daunis, Mme Valérie Létard, M. Bruno Sido, secrétaires ; MM. Gérard Bailly, Jean-Pierre Bosino, Henri Cabanel, François Calvet, Roland Courteau, Alain Duran, Mmes Frédérique Espagnac, Dominique Estrosi Sassone, M. Daniel Gremillet, Mme Annie Guillemot, MM. Michel Houel, Serge Larcher, Jean-Jacques Lasserre, Daniel Laurent, Philippe Leroy, Mmes Marie-Noëlle Lienemann, Anne-Catherine Loisier, MM. Michel Magras, Franck Montaugé, Robert Navarro, Jackie Pierre, Ladislas Poniatowski, Mme Sophie Primas, MM. Yves Rome, Henri Tandonnet.

Voir le(s) numéro(s) :

Assemblée nationale (14ème législ.) :

3262, 3295 et T.A. 641

Sénat :

252 et 311 (2015-2016)

Madame, Monsieur,

Le Sénat est saisi en première lecture du projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, relatif aux réseaux des chambres de commerce et d'industrie (CCI) et des chambres de métiers et de l'artisanat (CMA).

Ces dispositions, dont la majeure partie a déjà été examinée par le Parlement dans le cadre de la discussion de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques, tendent à permettre aux réseaux des CCI et des CMA de poursuivre l'entreprise de rationalisation et de mutualisation engagée depuis plusieurs années.

Depuis près de dix ans, dans un contexte caractérisé par une baisse du financement public des chambres consulaires, des efforts considérables ont en effet été fournis par ces deux réseaux façonnés par l'histoire pour se réorganiser autour de l'échelon régional afin, d'une part, d'offrir des services plus performants et innovants tout en conservant un service de proximité aux entreprises et, d'autre part, de mieux mener leurs activités d'enseignement ou de gestion d'équipements publics.

La poursuite de cette démarche nécessite néanmoins certains ajustements juridiques afin d'achever la mue des deux réseaux pour que ceux-ci soient en pleine capacité d'accompagner leurs ressortissants, en particulier dans leurs démarches de création ou d'expansion de leur activité économique, tant sur le territoire national qu'à l'international.

Tel est l'objet des dispositions soumises par le Gouvernement au Parlement.

I. L'OBJET DU PROJET DE LOI : RENFORCER LA RATIONALISATION DES RÉSEAUX DES CHAMBRES DE COMMERCE ET D'INDUSTRIE ET DES CHAMBRES DE MÉTIERS ET DE L'ARTISANAT

A. DES RÉSEAUX CONSULAIRES EN FORTE MUTATION DEPUIS 2005

Au début des années 2000, le constat a été fait que le paysage et l'organisation des chambres consulaires - CCI comme CMA - était trop morcelé et qu'une offre de services plus rationnelle aux entreprises sur l'ensemble du territoire pouvait être favorisée par une restructuration et une modernisation de chacun des réseaux.

1. Une marche résolue vers la restructuration et la modernisation des réseaux
a) Les chambres de commerce et d'industrie (CCI)

Historiquement, les CCI, établissements publics à caractère administratif qui, comme le souligne l'article L. 711-1 du code de commerce, ont la « qualité de corps intermédiaires de l'Etat » et assurent « une fonction de représentation des intérêts de l'industrie, du commerce et des services auprès des pouvoirs publics ou des autorités étrangères », ont toujours eu un ancrage territorial lié à la qualité de leurs ressortissants et aux caractéristiques du bassin économique dans lequel elles évoluent.

Les chambres de commerce et d'industrie : une longue histoire

À l'orée du XVIIème siècle, les principaux centres urbains (Marseille en 1599, Paris et Rouen en 1601) se dotent d'institutions ayant pour vocation d'encourager l'activité économique et d'assurer la représentation des commerçants auprès de l'administration, appelées peu à peu « chambres de commerce ».

Supprimées en 1791, les chambres sont rétablies en 1802. Alors que le principe de l'élection de leurs représentants est consacré en 1832, les chambres deviennent des établissements d'utilité publique en 1851.

La loi du 9 avril 1898 donne aux chambres de commerce et d'industrie leur statut « moderne », qui va connaître plusieurs adaptations tout au long du XXème siècle, avec notamment :

- la création de chambres régionales en 1938 ;

- l'élaboration d'un statut unique du personnel des chambres, par la loi n° 52-1311 du 10 décembre 1952 relative à l'établissement obligatoire d'un statut du personnel administratif des chambres d'agriculture, des chambres de commerce et des chambres de métiers ;

- la création d'un organe de représentation au niveau national : l'Assemblée permanente des chambres de commerce et d'industrie (décret n° 64-1200 du 4 décembre 1964 portant création d'une assemblée permanente des chambres de commerce et d'industrie) - devenue l'Assemblée des chambres françaises de commerce et d'industrie (ACFCI) en 1991, puis CCI France en 2015 ;

- la création de groupements interconsulaires par le décret n° 72-950 du 3 octobre 1972 relatif aux groupements interconsulaires.

Par la suite, le cadre législatif et réglementaire applicable aux CCI est modifié, en particulier s'agissant de leur régime électoral (notamment, par les ordonnances n° 2003-1067 du 12 novembre 2003 relative à l'élection des membres des chambres de commerce et d'industrie, à la prorogation des mandats des délégués consulaires et modifiant le code de commerce et n° 2004-328 du 15 avril 2004 relative à l'élection des délégués consulaires et des juges des tribunaux de commerce), sans que la prépondérance de l'échelon départemental soit mise en question.

En faisant du niveau régional l'échelon territorial de référence de l'organisation du réseau des chambres, les lois n° 2005-882 du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises et n° 2010-853 du 23 juillet 2010 relative aux réseaux consulaires, au commerce, à l'artisanat et aux services ont fortement modifié la répartition des fonctions et des compétences entre les différentes chambres.

Le réseau comporte aujourd'hui plusieurs types d'entités juridiques qui constituent autant de sigles ou d'acronymes complexes :

- CCI France : établissement public, tête nationale du réseau des CCI ;

les CCIR : chambres de commerce et d'industrie de région, établissements publics pouvant comporter des délégations locales elles-mêmes dépourvues de personnalité morale ;

les CCIT : chambres de commerce et d'industrie territoriales, établissements publics ;

- les CCIL : chambres de commerce et d'industrie locales, dépourvues de la personnalité juridique.

Ce n'est qu'à compter de la loi n° 2005-882 du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises qu'un réseau mieux coordonné de chambres a pu se développer, avec, d'une part, la reconnaissance d'un rôle prépondérant des chambres régionales, notamment dans le cadre de schémas directeurs et de schémas sectoriels qu'elles sont chargées d'élaborer et, d'autre part, la consécration au niveau législatif d'une structure « tête de réseau » dotée de compétences spécifiques élargies, devenue CCI France à l'issue du décret n° 2015-536 du 15 mai 2015.

C'est néanmoins la loi n° 2010-853 du 23 juillet 2010 relative aux réseaux consulaires, au commerce, à l'artisanat et aux services qui a donné l'élan et les moyens nécessaires à la structuration des CCI autour de l'échelon régional, conduisant ainsi à une régionalisation « à la carte » :

- en renforçant les compétences propres des CCI régionales (CCIR), chargées de l'encadrement et du soutien des CCI territoriales (CCIT) ainsi que de la collecte de la taxe pour frais de chambres (TFC) ;

- en assurant les moyens d'une coordination entre les stratégies régionales des chambres et l'application locale des politiques nationales, dans le cadre de conventions d'objectifs et de moyens ;

- en posant un principe de mutualisation, au niveau régional, des fonctions exercées par les membres du réseau.

Au 31 décembre 2015, le réseau des CCI était ainsi composé, outre la tête de réseau CCI France - de 162 chambres - dont, en métropole, 22 CCIR, 123 CCIT et 6 CCI départementales d'Ile-de-France et, outre-mer, 11 CCI (5 CCIR dans les départements d'outre-mer et 6 CCI dans les collectivités d'outre-mer).

b) Les chambres de métiers et de l'artisanat (CMA)

De création plus récente, les chambres de commerce et de l'artisanat (CMA), qui sont également des établissements publics, présentent un caractère plus homogène que les CCI. Elles assurent la représentation des entreprises artisanales, qui représentent 3,5 millions de personnes dégageant un chiffre d'affaires total évalué à 300 milliards d'euros, soit environ 10 % de la valeur ajoutée produite par les activités marchandes non agricoles et non financières en France.

Une représentation de l'artisanat structurée de manière plus récente

Si les compagnons exerçant un même métier se sont regroupés dès le moyen âge dans le cadre de corporations, dissoutes en 1791, la naissance d'une représentation moderne de l'artisanat est relativement récente.

Ce n'est qu'en 1925, avec la loi du 26 juillet 1925 portant création des chambres de métiers (dite « loi Paulin »), que prend forme la représentation institutionnelle actuelle, sous la forme d'établissements publics à caractère administratif, des métiers de l'artisanat.

Développé d'abord au niveau départemental, le réseau ne s'est doté d'un début d'échelon régional qu'en 1964, avec la possibilité pour des chambres départementales de se regrouper au sein de « conférences régionales des métiers » (décret n° 64-1362 du 30 décembre 1964 relatif aux chambres des métiers). La création de chambres à caractère régional n'est actée qu'en 1985, avec l'institution de chambres régionales de métiers par le décret n° 85-1205 du 13 novembre 1985. 

L'instance de représentation nationale des chambres de métiers, l'Assemblée permanente des chambres de métiers, est créée en 1966.

Le réseau comporte aujourd'hui plusieurs types d'entités juridiques qui constituent autant de sigles ou d'acronymes complexes :

- l'APCMA : Assemblée permanente des chambres de métiers et de l'artisanat, établissement public, tête nationale du réseau des CCI ;

les CRMA (chambres régionales de métiers et de l'artisanat) et les CMAR (chambres de métiers et de l'artisanat de région) : établissements publics de niveau régional ;

les CMAD : chambres de métiers et de l'artisanat de départements, établissements publics.

Si, initialement, les CMA ont été organisées autour de l'échelon départemental, la loi précitée du 23 juillet 2010 a entendu désormais faire de l'échelon régional le niveau structurant du réseau. Dans ce cadre, elle a néanmoins ouvert une option entre trois modes de regroupement au niveau régional :

- la réunion des chambres départementales au sein d'une chambre régionale de métiers et de l'artisanat (CRMA), qui constitue essentiellement une structure de coordination et de mutualisation des fonctions supports, les chambres départementales conservant leur personnalité juridique comme la majeure partie de leurs compétences ;

- la création d'une chambre de métiers et de l'artisanat de région (CMAR), établissement public unique se substituant aux chambres départementales, mais composé de sections départementales ;

- un dispositif mixte faisant cohabiter, dans une même région, une CMAR issue de la fusion de certaines chambres départementales et des chambres départementales conservant leur statut juridique et l'essentiel de leurs compétences (schéma de CMAR « partielle »).

Au 31 décembre 2015, le réseau comportait 98 établissements (69 CMAD, 2 chambres soumises au droit d'Alsace-Moselle, 21 chambres de niveau régional, 5 chambres dans les départements d'outre-mer ainsi que l'APCMA). Le schéma d'intégration régional le plus poussé - la CMAR - n'avait été retenu que par 7 régions, 4 régions ayant opté pour une CMAR partielle et les autres ayant privilégié la constitution de CRMA.

Par ailleurs, la rationalisation de la carte consulaire s'est également opérée au niveau départemental, puisqu'il ne peut plus exister désormais, dans un département, plus d'une CMA.

2. Des compléments nécessaires pour conforter la démarche de rationalisation des réseaux

Le mouvement de rationalisation engagé reste inabouti, notamment en raison de l'absence de caractère contraignant des schémas régionaux d'organisation. Des travaux parlementaires récents de notre assemblée, en particulier celui établi par nos collègues Jean-Claude Lenoir et Claude Bérit-Débat en juillet 2014,1(*) ainsi que de l'Assemblée nationale,2(*) ont ainsi mis en exergue le fait que la réorganisation des réseaux pouvait se heurter à une volonté d'autonomie encore très marquée des chambres infrarégionales.

Or, la rationalisation des réseaux, qui doit prendre la forme d'un regroupement de certains établissements publics locaux sans remettre en cause un maillage territorial resserré nécessaire au bon exercice des missions d'appui aux entreprises dont sont investies les chambres consulaires, est rendue d'autant plus nécessaire compte tenu de l'érosion des ressources publiques octroyées aux CCI et aux CMA.

La baisse du financement public des CCI

Le financement de l'activité des CCI provient, pour ce qui est de leur activité non marchande, de la taxe pour frais de chambres (article 1600 du code général des impôts), constituée de deux contributions :

- d'une part, la taxe additionnelle à la contribution foncière des entreprises - TACFE - dont le taux est régional ;

- d'autre part, la taxe additionnelle à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises - TACVAE - dont le taux est national.

Les produits sont affectés au fonds de financement des CCIR.

Ces taxes affectées ont été soumises à plafonnement par la loi de finances pour 2013, et ce plafond a été abaissé par les lois de finances pour 2014 et 2015 de telle sorte que le produit de la TACVAE a été réduit de 41 % en trois ans. En outre, les lois de finances pour 2014 et 2015 ont procédé à des prélèvements sur le fonds de financement des CCIR pour un total de 670 M€. Au total, les ressources fiscales des CCI (prélèvement inclus) se sont réduites de 62 % en 2015 par rapport à leur niveau de 2012.

L'article 41 de la loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016 a, à nouveau, abaissé le plafond de la TACVAE de 130 millions d'euros.

Au total, s'agissant des CCI, la baisse des recettes issues de la taxe pour frais de chambres a été de l'ordre de 35 % entre 2012 et 2016.

Selon les représentants de CCI France, entendus par votre rapporteur, la réduction du financement public du réseau des CCI a déjà conduit les chambres à abandonner, au 1er septembre 2015 - c'est-à-dire avant même l'abaissement du plafond prévu par la loi de finances pour 2016 - 349 millions d'euros d'investissement et à mettre en place des plans de départs volontaires concernant 1 660 employés sous statut. D'autres départs devront être envisagés.

Elle leur impose plus que jamais un approfondissement de la rationalisation et de la restructuration du réseau. Les CCI ont ainsi été conduites à mutualiser leurs moyens et à procéder à des économies d'échelle importantes dans les fonctions « support ». Dans le même temps, elle a obligé les établissements à recentrer leur offre, tant dans le cadre du soutien et du développement des entreprises, que dans le domaine de l'éducation et de l'apprentissage.

En outre, afin de conférer aux CCIT une stature suffisante de nature à renforcer leur capacité d'intervention, le réseau s'est déjà engagé sur la voie de la suppression des CCIT infra-départementales dont le nombre de ressortissants est inférieur à 10 000. À cet effet, l'article R. 711-36 du code de commerce a été modifié afin d'imposer aux CCIR d'adopter avant le 31 octobre 2015 de nouveaux schémas directeurs actant la suppression des CCIT ayant un nombre de ressortissant inférieur. 21 CCIT sont concernées et certaines fusions avec des CCI limitrophes ou transformations en CCI locales sont déjà projetées.

Si les contraintes exercées sur le financement public des CMA n'ont certes pas été aussi élevées que pour les CCI, le plafonnement de la taxe pour frais de chambres a malgré tout baissé de 12,5 % entre 2013 et 2016. Ce tassement des ressources publiques dont bénéficie le réseau constitue évidemment une incitation à la restructuration et à la mutualisation.

L'évolution du financement public des CMA

La loi du 23 juillet 2010 a également modifié les conditions du financement public du réseau des chambres de métiers et de l'artisanat par la taxe pour frais de chambres (article 1601 du code général des impôts). Celle-ci comporte trois composantes :

- un droit fixe par ressortissant, égal à la somme des droits fixes arrêtés par l'APCMA et la CMAR ou CRMA, dans la limite d'un montant maximal fixé en proportion du montant annuel du plafond de la sécurité sociale en vigueur au 1er janvier de l'année d'imposition ;

- un droit additionnel par ressortissant affecté au financement d'actions de formation des chefs d'entreprises artisanales dans la gestion et le développement de celles-ci ;

- un droit additionnel à la cotisation foncière des entreprises (TACFE) dont le produit est arrêté par la CRMA ou la CMAR et qui ne peut excéder 60 % de la part du droit fixe revenant aux chambres régionales. Toutefois, les chambres peuvent le porter jusqu'à 90 % afin de mettre en oeuvre des actions ou réaliser des investissements, sous réserve de l'accord de l'autorité de tutelle.

Le montant de cette taxe est plafonné depuis 2013. Initialement fixé à 280 millions d'euros, ce plafond a été abaissé à 245 millions d'euros en 2014, puis abaissé d'environ 1 millions d'euros les années suivantes pour aboutir à un montant de 243 millions d'euros en 2016.

Depuis la loi n° 2014-891 du 8 août 2014 de finances rectificative pour 2014, ce plafond comporte deux sous-plafonds :

- un sous-plafond relatif à la somme des produits du droit fixe par ressortissant, égal à la somme des droits fixes arrêtés par l'APCMA et la CMAR ou CRMA ;

- un sous-plafond relatif au produit du droit additionnel pour le financement d'actions de formation.

En outre, dans le cadre du projet de loi de finances rectificative du 8 août 2014, un prélèvement a été opéré sur les chambres - à l'exception de l'APCMA et des CRMA - à hauteur de 50 % des fonds de roulement excédant quatre mois de charges décaissables non exceptionnelles de 2012, hors réserves pour investissements validées par l'autorité de tutelle avant le 10 août 2014.

Enfin, la nouvelle carte des régions implique également une réorganisation des réseaux des CCI et des CMA, bien que l'échéance en la matière ait été reportée jusqu'au prochain renouvellement général des membres des chambres prévu avant la fin de l'année 2016, le ressort territorial des CCIR étant maintenu en l'état jusqu'à cette date3(*) et celui des CRMA et CMAR étant maintenu jusqu'au 31 mars 2016 au plus tard.4(*)

Le principe d'une structuration des réseaux au niveau régional a ainsi pour conséquence de rendre inévitables des fusions de CCIR ou de CMAR, ou une modification des CRMA ou CMAR dans les régions « fusionnées » :

- en Alsace-Lorraine-Champagne-Ardenne ;

- en Aquitaine-Limousin-Poitou-Charente ;

- en Auvergne-Rhône-Alpes ;

- en Bourgogne-France-Comté ;

- en Normandie ;

- en Nord-Pas-de-Calais-Picardie ;

- en Languedoc-Roussillon-Midi-Pyrénées.

Les réseaux des CCI et des CMA ont d'ores-et-déjà adopté des projets de carte prenant en compte le nouveau périmètre territorial.

Évolution de la carte des CCI après le 1er janvier 2016

REGION

CCI DE REGION actuelles

CCI TERRITORIALES mandature 2010-2016

CCI TERRITORIALES OU LOCALES ou DEPARTEMENTALES au 1er janvier 2016 ou renouvellement 2016

ALSACE - LORRAINE - CHAMPAGNE ARDENNE

ALSACE

Colmar

Alsace Eurométropole

Mulhouse

Strasbourg

CHAMPAGNE ARDENNE

Châlons-en-Champagne

Marne

Reims-Epernay

Haute-Marne

Haute-Marne

Ardennes

Ardennes

Troyes

Troyes

LORRAINE

Meuse

Lorraine

Vosges

Moselle

Meurthe-et-Moselle

AQUITAINE - LIMOUSIN - POITOU CHARENTES

AQUITAINE

Lot-et-Garonne

Lot-et-Garonne

Bayonne

Bayonne

Bordeaux

Gironde

Libourne

Landes

Landes

Pau

Pau

Dordogne

Dordogne

LIMOUSIN

Creuse

Creuse

Limoges Haute-Vienne

Limoges Haute-Vienne

Corrèze

Corrèze

POITOU-CHARENTES

Angoulême

Charente

Cognac

Deux-Sèvres

Deux-Sèvres

La Rochelle

La Rochelle

Rochefort Saintonge

Rochefort Saintonge

Vienne

Vienne

AUVERGNE - RHÔNE ALPES

AUVERGNE

Cantal

Cantal

Puy-de-Dôme

Puy-de-Dôme

Montluçon

Allier

Moulins-Vichy

Haute-Loire

Haute-Loire

RHÔNE ALPES

Haute-Savoie

Haute-Savoie

Savoie

Savoie

Ain

Ain

Grenoble

Grenoble

Nord-Isère

Nord-Isère

Lyon

Lyon métropole (au 1er janvier 2016)

Saint-Etienne

Roanne

Villefranche-en-Beaujolais

Villefranche-en-Beaujolais (CCIL)

Ardèche

Ardèche

Drôme

Drôme

BOURGOGNE - FRANCHE COMTE

BOURGOGNE

Yonne

Yonne

Cote d'Or

Côte d'or

Saône-et-Loire

Saône-et-Loire

Nièvre

Nièvre

FRANCHE COMTE

Belfort

Belfort

Doubs

Doubs

Jura

Jura

Haute-Saône

Haute-Saône

LANGUEDOC ROUSSILLON - MIDI PYRENEES

LANGUEDOC ROUSSILLON

Alès

Gard

Nîmes

Carcassonne

Aude

Narbonne

Sète

Hérault

Béziers

Montpellier

Perpignan

Perpignan

Lozère

Lozère

MIDI-PYRENEES

Tarn

Tarn

Ariège

Ariège

Gers

Gers

Lot

Lot

Montauban

Montauban

Aveyron

Aveyron

Tarbes

Tarbes

Toulouse

Toulouse

NORD-DE-FRANCE - PICARDIE

NORD-DE-France

Artois

Artois (CCIL)

Grand Hainaut

Grand Hainaut (CCIL)

Grand Lille

Grand Lille (CCIL)

Côte d'Opale

Côte d'Opale Litt.Normand Picard CCIL

PICARDIE

Littoral Normand-Picard

Amiens Picardie

Amiens Picardie

Aisne

Aisne

Oise

Oise

NORMANDIE

BASSE NORMANDIE et HAUTE NORMANDIE

Caen

Caen-Normandie (au 1er janvier 2016)

Cherbourg-Cotentin

Ouest-Normandie

(au 1er janvier 2016)

Centre et sud Manche

Flers-Argentan

Alençon

Portes de Normandie (au 1er janvier 2016)

Eure

Pays d'Auge

Seine-Estuaire (au 1er janvier 2016)

Le Havre

Fécamp-Bolbec

Dieppe

Seine-Mer Normandie (au 1er janvier 2016)

Rouen

Elbeuf

BRETAGNE

BRETAGNE

Morlaix

Finistère

Brest

Quimper Cornouailles

Morbihan

Morbihan

Côtes d'Armor

Côtes d'Armor

Saint-Malo Fougères

Ille-et-Vilaine

Rennes

PAYS DE LA LOIRE

PAYS DE LA LOIRE

Nantes St-Nazaire

Nantes St-Nazaire

Vendée

Vendée

Mayenne

Mayenne

Sarthe

Sarthe

Maine-et-Loire

Maine-et-Loire

CORSE

CORSE

Bastia et Haute-Corse

Bastia et Haute-Corse

Ajaccio et Corse du Sud

Ajaccio et Corse du Sud

CENTRE

CENTRE

Cher

Cher

Loir-et-Cher

Loir-et-Cher

Eure-et-Loir

Eure-et-Loir

Loiret

Loiret

Touraine

Touraine

Indre

Indre

PARIS ILE-DE-FRANCE

PARIS ILE-DE-FRANCE

Paris

Paris (CCID)

Seine Saint-Denis

Seine-Saint-Denis (CCID)

Hauts-de-Seine

Hauts-de Seine (CCID)

Val de Marne

Val de Marne (CCID)

Versailles Yvelines

Versailles Yvelines(CCID)

Pontoise-Val d'Oise

Pontoise-Val d'Oise (CCID)

Essonne

Essonne

Seine-et-Marne

Seine-et-Marne

PROVENCE ALPES COTE D'AZUR

PROVENCE ALPES COTE D'AZUR

Pays d'Arles

Pays d'Arles

Marseille

Marseille

Vaucluse

Vaucluse

Nice Côte d'Azur

Nice Côte d'Azur

Var

Var

Hautes Alpes

Hautes-Alpes

Alpes de Haute-Provence

Alpes de Haute-Provence

DOM

Les CCI des DOM assurent les missions des CCIT et des CCIR. Elles prennent la dénomination de CCIR

Martinique

Martinique

Iles-de-Guadeloupe

Iles-de-Guadeloupe

Guyane

Guyane

La Réunion

La Réunion

Mayotte

Mayotte

Finistère : CCI Territoriale issue d'une fusion.

Châlons-en-Champagne : CCIT infra-départementale de moins de 10 000 ressortissants, fusionnée avec une autre CCI.

Source : CCI France.

Évolution de la carte des CMA après le 1er janvier 2016

Régions

Type forme régionale

Nb départements ou de structures

Alsace
Lorraine
Champagne Ardenne

CRMA

8 CMAD
CMA Alsace (3 sections)

Bourgogne
Franche Comté

CRMA

2 CMAI (4 + 4 sections)

Aquitaine
Poitou-Charentes
Limousin

CRMA

1 CMAI (3 sections)
9 CMAD

Basse Normandie
Haute Normandie

CRMA

1 CMAI (2 sections)
3 CMAD

Auvergne
Rhône Alpes

CRMA

12 CMAD

Nord Pas de Calais
Picardie

CRMA

1 CMAI (2 sections)
3 CMAD


Pays de Loire

CMAR

5 sections


PACA

CMAR

6 sections


Centre

CRMA

6 CMAD


Corse

CRMA

2 CMAD


Ile de France

CRMA

8 CMAD

Languedoc Roussillon
Midi Pyrénées

CRMA

13 CMAD


Bretagne

CRMA

4 CMAD

Guadeloupe

CMAR

 

Martinique

CMAR

 

Guyane

CMAR

 

Réunion

CMAR

 

Mayotte

CMAR

 

     

Total CMAR

7

 

Total CRMA

11

 

Total CMAI+Alsace

6

 

Total CMAD

68

 

Total sections

29

 

Total CMA

92

 

Source : APCMA.

B. DES DISPOSITIONS RELATIVES AUX CHAMBRES CONSULAIRES DÉJÀ EXAMINÉES PAR LE PARLEMENT MAIS CENSURÉES PAR LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL

1. Les dispositions de la loi relative à la croissance, à l'activité et à l'égalité des chances économiques

La nécessité d'approfondir la démarche de rationalisation et de réorganisation des chambres a conduit le Gouvernement à déposer, au cours de l'examen en première lecture au Sénat du projet de loi pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques, des amendements tendant à insérer plusieurs articles additionnels relatifs à la gouvernance des CCI et des CMA, rédigés de concert avec les têtes des deux réseaux.

a) Les dispositions relatives au réseau des CCI

Ainsi ont été adoptés, à l'issue du débat parlementaire, six articles concernant la gouvernance des CCI :

- l'article 300 prévoyant, d'une part, un schéma régional d'organisation des missions des CCIT, arrêté par chaque CCIR, présentant un caractère contraignant et, d'autre part,  la possibilité pour les CCIR d'assurer une mission d'appui ou de soutien aux CCIT ;

- l'article 301, donnant la possibilité pour une CCIR, dans le cadre du schéma régional, de décider de la réunion de deux CCI en une seule chambre, de sa fusion avec une CCI située dans sa circonscription ou de la transformation d'une CCIT en CCI locale ne disposant pas du statut d'établissement public ;

- l'article 302, supprimant le plafond de sièges, fixé en 2010, dont peut disposer une CCI au sein d'une CCIR, actuellement fixé à 40 %, en lui substituant une répartition fondée uniquement sur le poids économique des chambres ;

- l'article 303, introduisant une dérogation temporaire aux règles d'élection des membres d'une CCIR, afin de permettre aux chambres ayant fusionné ou qui étaient sur le point de fusionner, de rapprocher leurs assemblées générales pour constituer une assemblée générale unique jusqu'aux élections de 2016 ;

- l'article 304, prévoyant que les CCIR devaient adopter leurs schémas directeurs avant le 31 octobre 2015, afin d'anticiper la nouvelle carte régionale qui entrera en vigueur le 1er janvier 2016.

b) Les dispositions relatives au réseau des CMA

De même, au cours de la première lecture au Sénat, trois articles additionnels ont été adoptés, à l'initiative du Gouvernement, concernant le réseau des CMA :

- l'article 305, ayant pour objet de permettre la création de chambres de métiers et de l'artisanat interdépartementales (CMAI) ;

- l'article 306, organisant les conditions de la fusion ou du regroupement des CMA et fixant à titre temporaire le nombre d'élus régionaux par département ;

- l'article 307, modifiant certaines règles relatives à la fixation du siège des chambres régionales et prévoyant les conditions du regroupement des chambres de métiers et de l'artisanat de région en une seule chambre de métiers et de l'artisanat de région ;

- l'article 308, abrogeant une disposition obsolète de la loi n° 2010-853 du 23 juillet 2010 relative aux réseaux consulaires, au commerce, à l'artisanat et aux services.

L'ensemble des dispositions relatives tant aux CCI qu'aux CMA ont été maintenues jusqu'au terme de la dernière lecture à l'Assemblée nationale et, ainsi, ont fait l'objet d'une adoption par le Parlement.

2. Des dispositions déclarées non conformes à la Constitution pour absence de lien avec l'objet de la loi relative à la croissance, à l'activité et à l'égalité des chances économiques

Dans sa décision n° 2015-715 DC du 5 août 2015, le Conseil constitutionnel a néanmoins estimé que ces dispositions avaient été adoptées selon une procédure contraire à la Constitution, dès lors que ces mesures étaient dépourvues de lien, même indirect, avec les dispositions initiales du projet de loi. Dans ces conditions, il a déclaré les articles 300 à 307 du texte adopté par le Parlement contraires à la Constitution.5(*)

La loi a donc été promulguée sans ces dispositions.

Néanmoins, le Gouvernement avait indiqué, au lendemain de cette décision, qu'il présenterait au Parlement, dans les meilleurs délais, un texte reprenant la substance des dispositions censurées. Tel est l'objet du texte déposé à l'Assemblée nationale le 25 novembre dernier.

C. UNE REPRISE DE LA MAJORITÉ DES DISPOSITIONS CENSURÉES PAR LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL

Le présent projet de loi a donc pour objet de reprendre, en substance, les dispositions déjà adoptées par le Parlement, quoique selon une présentation formelle modifiée à la suite de l'examen de l'avant-projet de loi par le Conseil d'Etat. Cette reprise n'est toutefois que partielle.

1. Une reprise de dispositions urgentes au sein de l'ordonnance n° 2015-1540 du 26 novembre 2015

L'article 303 de la loi adoptée définitivement par le Parlement en juillet dernier permettait, avant même le renouvellement électoral des membres des CCI et des CMA, de procéder à des regroupements de chambres pour tenir compte de la nouvelle carte régionale issue de la loi n° 2015-29 du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral et ce, avant même le 1er janvier 2016.

L'adoption rapide d'une telle disposition, afin de tenir un calendrier resserré de réorganisation des CCI et des CMA eu égard aux nouvelles délimitations régionales, s'imposait. Mais les délais de la procédure législative pouvant compromettre un tel objectif avant la date du 1er janvier 2016, le Gouvernement a choisi, sur ce point, d'intervenir par ordonnance.

En effet, les dispositions de l'article 136 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (loi NOTRe) autorisaient le Gouvernement à prendre, par ordonnance, les dispositions relevant du domaine de la loi « faisant référence à la région afin (...) le cas échéant, d'adapter le territoire d'intervention et les modalités d'organisation, de fonctionnement et de financement de tout établissement ou organisme institué par la loi ayant un périmètre d'intervention régional ». La généralité de ces dispositions autorisait en conséquence la reprise d'un dispositif permettant, en substance, d'opérer des regroupements de CCI au sein des nouvelles régions sans attendre le renouvellement de leurs membres au cours des élections.

Le Gouvernement a donc, par l'ordonnance n° 2015-1540 du 26 novembre 2015 relative aux réseaux des chambres de commerce et d'industrie et des chambres de métiers et de l'artisanat, introduit les dispositions nécessaires à une recomposition des CCI et des CMA dès le 1er janvier 2016.

Sur le fondement des dispositions de l'ordonnance du 26 novembre 2015, ont ainsi pu être opérées plusieurs fusions de CCIT, qui ont pris effet au 1er janvier 2016. Ainsi plusieurs décrets du 11 décembre 2015 ont prononcé :

- la dissolution des CCIT Centre et Sud Manche, de Cherbourg-Cotentin et de Flers et la création concomitante de la CCIT Ouest Normandie (décret n° 2015-1640 du 11 décembre 2015) ;

- la dissolution des CCIT de l'Eure et d'Alençon et la création concomitante de la CCIT Portes de Normandie (décret n° 2015-1641 du 11 décembre 2015) ;

- la dissolution des CCIT de Bolbec-Fécamp, du Havre et du Pays d'Auge et création concomitante de la CCIT Seine Estuaire (décret n° 2015-1642 du 11 décembre 2015) ;

- la dissolution des CCIT d'Elbeuf, de Dieppe et de Rouen et la création concomitante de la CCIT Seine-Mer Normandie (décret n° 2015-1643 du 11 décembre 2015).

La CCIT de Caen a, dans ce cadre, vu sa dénomination (pour devenir la CCIT de Caen Normandie), son rattachement et sa circonscription aménagés (décret n° 2015-1644 du 11 décembre 2015).

Sur le même fondement, ont été créées, à compter du 1er janvier 2016, les nouvelles CMA suivantes :

- la CRMA Nord - Pas-de-Calais - Picardie, en remplacement de la CRMA de Picardie et de la CMAR Nord - Pas-de-Calais (décret n° 2015-1734 du 22 décembre 2015) ;

- la chambre de métiers et de l'artisanat interdépartementale (CMAI) Nord - Pas-de-Calais, par transformation de la CMAR Nord - Pas-de-Calais (décret n° 2015-1734 du 22 décembre 2015) ;

- la CRMA Normandie, en remplacement de la CRMA de Haute-Normandie et de la CMAR de Basse-Normandie (décret n° 2015-1735 du 22 décembre 2015) ;

- la chambre de métiers et de l'artisanat interdépartementale (CMAI) de Basse-Normandie, par transformation de la CMAR de Basse-Normandie (décret n° 2015-1735 du 22 décembre 2015).

2. Les dispositions du présent projet de loi

Les dispositions du projet de loi - comme celles déjà adoptées par le Parlement en juillet 2015 - ont été préparées en concertation avec CCI France et l'APCMA, et reprennent ainsi des principes adoptés par ces têtes de réseau lors de leurs assemblées générales, respectivement les 24 février 2015 et 3 décembre 2014.

a) Les dispositions relatives aux CCI

Modifiant à plusieurs endroits le chapitre VII du code de commerce, l'article 1er du projet de loi rend opposables et prescriptifs les schémas directeurs adoptés par les CCIR et, opère, en conséquence, diverses coordinations.

En outre, cet article prévoit d'autres mesures non directement liées à ces schémas, tendant :

- à permettre le cumul des mandats de président d'une CCI départementale d'Ile de France et de président de la CCIR de Paris-Ile-de-France ;

- à augmenter le nombre d'élus au sein des chambres afin d'assurer une meilleure représentation de tous les territoires au sein de chambres dont la circonscription a vocation à s'étendre sur des périmètres de plus en plus vastes ;

- à instituer des schémas d'organisation des missions dans chaque CCIR, opposables aux chambres territoriales ou départementales rattachées, permettant de préciser et d'organiser clairement les missions à vocation régionale (6° de l'article L. 711-8). La nature des missions et des fonctions d'appui et de soutien assurées par les CCIR dans le cadre de ces schémas seraient définies par décret en Conseil d'État, étant précisé que les CCIR pourront déléguer tout ou partie des missions d'appui et de soutien, ainsi que toute autre mission mutualisée ;

- à supprimer le seuil de représentation d'une CCI au sein de la CCIR à laquelle elle est rattachée (article L. 713-12) afin que la représentation des CCI soit uniquement fonction de leur poids économique.

b) Les dispositions relatives aux CMA

L'article 2 du présent projet de loi modifie le code de l'artisanat avec l'objectif, énoncé dans l'exposé des motifs, de réduire le nombre d'établissements du réseau, d'assurer des économies d'échelle et des mutualisations, « tout en respectant le libre choix des élus consulaires et en maintenant des services de proximité adaptés aux entreprises. »

Il prévoit, en premier lieu, la création de chambres de métiers et de l'artisanat interdépartementales (CMAI).

En deuxième lieu, il met un terme aux CMAR « partielles », en précisant que la circonscription des CMAR couvre toute la région, sans qu'y soient rattachées des chambres de niveau inférieur (départemental ou interdépartemental). Les CRMA disposeront de chambres de métiers et de l'artisanat départementales (CMAD) ou de chambres de métiers et de l'artisanat interdépartementales (CMAI) rattachées, entre lesquelles elles répartissent, après déduction de leur propre quote-part, les ressources qui leur sont affectées.

Cet article précise en outre les modalités de décision applicables pour le regroupement des chambres infrarégionales en chambres de métiers et de l'artisanat de région : ces regroupements interviendront par un vote à la majorité des choix exprimés par les chambres, représentant la majorité des ressortissants. Il prévoit également les conditions dans lesquels peuvent s'opérer les différents regroupements intervenant au niveau des chambres de métiers et de l'artisanat interdépartementales.

Il définit enfin les conditions dans lesquelles les chambres régies par le droit local alsacien et mosellan (Haut-Rhin, Bas-Rhin, Moselle) participent au choix de la structure régionale à laquelle ces chambres sont rattachées, sans que cela ne modifie le régime juridique dérogatoire dont elles bénéficient.

En revanche, les dispositions qui figuraient dans le texte adopté par le Parlement en juillet 2015 relatives à la fixation provisoire du nombre des élus des chambres de métiers dans les nouvelles régions n'ont pas été reprises par le Gouvernement.

Le Gouvernement a en effet estimé préférable, pour éviter de potentielles contestations, de conserver une égalité de traitement pour l'ensemble des élus des CMA, dont les mandats seront donc tous maintenus dans le cadre de la nouvelle organisation régionale. Ce maintien, jusqu'au renouvellement général des élus des CMA, peut néanmoins avoir pour conséquence une surreprésentation de certains territoires dans les CCIR « reconstituées » dans les nouvelles régions.

II. DES MODIFICATIONS MARGINALES À L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Examiné par la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale, le projet de loi n'a donné lieu qu'à des modifications marginales.

Pour l'essentiel, le dispositif n'a été amendé, à l'initiative de son rapporteur, Mme Marie-Hélène Fabre, que pour apporter des modifications formelles ou des précisions rédactionnelles.

La seule disposition de fond adoptée a consisté, à l'initiative du Gouvernement, en la ratification, sans modification, de l'ordonnance n° 2015-1540 du 26 novembre 2015. Cette ratification a pour effet de donner aux dispositions prévues par l'ordonnance une valeur législative, à l'instar des dispositions de la loi du 7 août 2015 qu'elles sont venues modifier.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION : ADOPTER LE PROJET DE LOI EN GARANTISSANT UN MAILLAGE TERRITORIAL SUFFISANT DES RÉSEAUX

A. UN OBJECTIF PARTAGÉ DE POURSUITE DE LA RATIONALISATION DES RÉSEAUX CONSULAIRES

Le présent projet de loi s'inscrit dans une démarche de renforcement de l'échelon régional, rendu d'autant plus nécessaire compte tenu du nouveau poids des régions dans notre organisation territoriale. Il apporte donc des outils ponctuels nécessaires à la poursuite de la démarche de rationalisation entreprise en 2010.

Votre commission des affaires économiques en partage pleinement l'objectif, tout en soulignant que les effets immédiats de l'approfondissement de cette réorganisation, alliée à la réduction des ressources des réseaux, se traduiront d'abord par des réductions importantes des personnels des chambres. Compte tenu du chômage que nous connaissons aujourd'hui, c'est certainement regrettable. Néanmoins, si cette rationalisation permet effectivement un meilleur accompagnement des entreprises, et ce faisant, un développement de l'emploi marchand, elle mérite d'être soutenue.

En outre, d'une ambition très mesurée, ce texte n'épuise pas toutes les problématiques que peut soulever l'organisation consulaire actuelle. Pourtant, il doit pouvoir être adopté rapidement : les réseaux attendent ces mesures depuis plus de six mois déjà, par le seul fait d'une regrettable erreur de procédure parlementaire commise par le Gouvernement.

Si quelques personnes auditionnées ont pu émettre certaines réserves sur des dispositifs très circonscrits, toutes ont insisté sur la nécessité d'une adoption rapide de ce texte afin que la campagne pour les élections consulaires qui auront lieu au début du dernier trimestre 2016 puisse s'ouvrir dans un environnement juridique stabilisé.

B. LA NÉCESSITÉ DE MAINTENIR UNE OFFRE DE PROXIMITÉ

Dans le contexte de renforcement des prérogatives de l'échelon régional, votre commission insiste néanmoins sur la nécessité de maintenir une offre de service de proximité.

La mutualisation des moyens entre les chambres ainsi que la centralisation de certaines prises de décision au niveau régional ne doit pas conduire à réduire les implantations locales et le maillage territorial des réseaux consulaires. Il est donc essentiel que, dans la définition de leurs documents de planification, et s'agissant spécifiquement des CCI, des schémas directeurs et des schémas d'organisation des missions, cet objectif de service aux entreprises et de formation au plus près des acteurs ne soit pas perdu de vue. Cette nécessité est encore renforcée à l'heure des « grandes régions » instituées depuis le 1er janvier dernier.

À cet égard, votre commission souligne que le code de commerce et le code de l'artisanat offrent une large palette de solutions juridiques envisageables pour que le lien avec les territoires soit maintenu. Tel est le cas, en particulier, s'agissant des CCI, des différents types d'entités susceptibles d'être créées au sein du réseau, qui permettent d'adapter l'implantation du réseau aux caractéristiques des bassins économiques avec la présence, soit d'une chambre dotée de la personnalité juridique (la CCIT), soit d'une chambre n'ayant pas une telle personnalité mais bénéficiant de facto d'une autonomie fonctionnelle par rapport à la CCIT (la CCI locale ou la CCI départementale en Île-de-France), soit d'une délégation de la CCIR.

Toutefois, dans ce contexte, la question se pose de savoir si la carte du réseau des CCI doit être calquée sur la carte infrarégionale.

En effet, en l'absence d'obligation d'un échelon départemental, la réorganisation des CCI au sein d'une même région peut aboutir, selon le choix opéré par les élus consulaires, à ce que l'un des départements de la région soit dépourvu d'un établissement public ayant pour ressort le territoire de ce département.

Des territoires départementaux qui peuvent être dépourvus de CCI

Tel est le cas du département l'Orne, où la fusion de la CCIT d'Alençon avec la CCIT de l'Eure afin de créer la CCIT Portes de Normandie, d'une part, et celle de la CCI de Flers-Argentan avec les CCI Centre-et-Sud-Manche et Cherbourg-Cotentin, afin de créer la CCIT Ouest-Normandie, d'autre part, intervenues au 1er janvier 2016, laissent le territoire ornais dépourvu d'une CCIT propre.

D'autres projets de réorganisation en cours pourraient aboutir à la même situation : en Alsace, où il est prévu une CCIT unique par fusion des trois CCIT actuelles (CCIT Strasbourg-et-Bas-Rhin, CCIT de Colmar, CCIT de Mulhouse) ; en Pays-de-la-Loire, où il est envisagé une fusion entre la CCIT de la Sarthe et la CCIT de la Mayenne. Ils n'en constituent pas moins, à ce stade, des exceptions, le découpage infrarégional du réseau opéré depuis 2010 ayant en général retenu le ressort territorial des départements et la présence d'une CCIT par département.

Pour exceptionnelle que soit cette situation, y a-t-il lieu, dans la loi, de l'interdire ou, à tout le moins, de la limiter ?

L'esprit de la réforme de 2010 était certes d'inciter les CCI à se regrouper en adoptant les stratégies territoriales que les élus consulaires considéraient comme les plus pertinents compte tenu des caractéristiques des bassins économiques concernés. Néanmoins, il est essentiel que le choix des élus consulaires reste guidé par la volonté de continuer à assurer une offre de proximité dans l'ensemble des bassins économiques d'une même région, ce qui implique des implantations géographiques de proximité.

Si votre rapporteur a estimé préférable de s'en remettre sur ce point à la sagesse des élus consulaires, sans imposer un découpage départemental et sous le contrôle de l'autorité de tutelle,6(*) votre commission a jugé indispensable de garantir, par la loi, la présence d'au moins une CCIT dans chaque département ou, le cas échéant, d'une délégation de la CCIR par département.

Elle a en conséquence adopté les amendements identiques COM-1 et COM-4 présentés respectivement par nos collègues Jean-Jacques Lasserre, d'une part, et Philippe Leroy, Gérard César, Jackie Pierre, Elisabeth Lamure, Gérard Bailly, Bruno Sido et Daniel Grémillet, d'autre part.

C. FAVORISER DAVANTAGE LES SYNERGIES ENTRE LES DIFFÉRENTS RÉSEAUX CONSULAIRES

Au-delà de la nécessité d'instituer des synergies au sein de chacun des réseaux consulaires, votre rapporteur - tout comme votre commission - est convaincu de l'intérêt d'une meilleure coordination des réseaux consulaires entre eux : réseau des chambres de commerce et d'industrie, réseau des chambres de métiers et de l'artisanat, ainsi que réseau des chambres d'agriculture.

Il ne s'agit pas de prôner une fusion de réseaux qui ont chacun leur légitimité propre et des domaines d'actions spécifiques. Mais ces réseaux ne doivent pas se regarder comme des concurrents - comme ils se considèrent parfois - mais comme des partenaires à même de développer des coopérations profitables à tous.

Ces coopérations peuvent prendre plusieurs formes :

- des regroupements d'antennes au sein d'une même implantation géographique, afin de favoriser une présence des trois réseaux sur l'ensemble d'un territoire ;

- la mise en commun de certaines fonctions supports ;

- le développement de certaines offres communes, par exemple en matière de formation, lorsque des formations de même nature sont offertes par les trois réseaux et ne présentent pas de spécificités particulières liées à la qualité de leurs ressortissants.

Néanmoins, ces mesures appellent moins de nouveaux dispositifs juridiques qu'une volonté réelle, sur le terrain, de mettre en place des solutions adaptées lorsque le service aux entreprises - qu'elles soient commerciales, artisanales ou agricoles - peut s'en trouver amélioré. De telles coopérations peuvent certainement être mises en place plus facilement dans certains territoires que dans d'autres, mais votre rapporteur ne peut qu'encourager les réseaux à adopter des démarches de collaboration sur le terrain, comme elles se rencontrent, notamment, en Seine-et-Marne7(*) ou dans l'Oise.

Votre commission des affaires économiques a adopté le présent projet de loi ainsi modifié.

EXAMEN DES ARTICLES

TITRE PREMIER - CHAMBRES DE COMMERCE ET D'INDUSTRIE
Article 1er (art. L. 711-1, L. 711-1-1, L. 711-8, L. 711-10, L. 711-13, L. 711-22, L. 712-4, L. 713-12 et L. 920-1 du code de commerce) - Dispositions relatives aux chambres de commerce et d'industrie

Objet : Cet article modifie le code de commerce afin d'apporter plusieurs modifications destinées notamment à renforcer le caractère contraignant de documents d'orientation arrêtés par les chambres de commerce et d'industrie de région.

I. Le droit en vigueur

A. Les compétences des CCIR

La loi n° 2010-853 du 23 juillet 2010, modifiant à cet effet l'article L. 711-8 du code de commerce, a conféré aux chambres de commerce et d'industrie de région (CCIR) compétence pour élaborer trois types de documents d'orientation stratégique dans leur ressort territorial :

- une stratégie régionale, élaborée à la majorité des deux tiers des membres présents ou représentés, qui définit, pour la durée de la mandature, les axes « politiques » de l'activité de la CCIR et qui doit elle-même être cohérente avec la stratégie nationale définie par CCI France ;

- un schéma directeur, « qui définit le nombre et la circonscription des chambres territoriales et départementales d'Ile-de-France dans leur circonscription en tenant compte de l'organisation des collectivités territoriales en matière de développement et d'aménagement économique, ainsi que de la viabilité économique et de l'utilité pour leurs ressortissants des chambres territoriales » ;

- des schémas sectoriels, « destinés à encadrer les projets des chambres de commerce et d'industrie territoriales ».

Si les CCIR disposent en principe, grâce à ces documents de planification, d'outils permettant de structurer l'activité des chambres au sein de la circonscription régionale, l'absence d'opposabilité juridique de ces instruments aux chambres territoriales ou départementales ne leur permet pas d'imposer une véritable stratégie régionale qui peut parfois heurter des orientations prises localement.

Cela est d'autant plus vrai s'agissant des schémas directeurs que la fusion de plusieurs CCIT entre elles ou la fusion de CCIT avec la CCIR à laquelle elles sont rattachées ne peut provenir qu'à leur initiative et ne peut, en l'état des textes, leur être imposée.

En outre, si les dispositions actuelles du code de commerce permettent aux CCIR d'assurer des tâches mutualisées pour l'ensemble des chambres situées sur leur territoire, ces tâches sont limitativement énumérées par le 6° de l'article L. 711-8. Elles concernent les seules fonctions d'appui juridique et d'audit et les fonctions de soutien administratif dans la gestion des ressources humaines, de la comptabilité, de la communication et des systèmes d'information. En outre, l'article L. 711-10 du même code permet aux CCIR, par convention, de déléguer tout ou partie de ces fonctions aux chambres de leur ressort.

Il en découle, en pratique, une mutualisation encore très limitée des fonctions supports entre les CCI d'un même ressort régional, parfois renforcée par la résistance marquée par certaines chambres à se défaire de l'exercice de compétences qu'elles exerçaient historiquement en propre mais qui, pourtant, gagneraient, pour plus d'efficacité, à être prises en charge au niveau régional.

B. La représentation des chambres territoriales et départementales au sein de la CCIR

L'article L. 713-12 du code de commerce définit de manière précise le nombre de délégués consulaires dans chaque circonscription ainsi que le nombre de membres siégeant au sein de chaque CCIT et de chaque CCIR.

Ainsi, le nombre des sièges des délégués consulaires ne peut être inférieur à 60 ni supérieur à 600. Il est déterminé compte tenu de l'importance du corps électoral consulaire de la circonscription, du nombre de membres élus de la CCI et du nombre des tribunaux de commerce compris dans la circonscription de cette chambre.

Dans une CCIT, le nombre de sièges est fixé entre 24 et 60. L'article 63 de la loi n° 2014-626 du 18 juin 2014 relative à l'artisanat, au commerce et aux très petites entreprises a néanmoins prévu une règle particulière dans les régions composées de plusieurs départements où il n'existe qu'une seule CCIT : le nombre de sièges de cette CCIT varie alors de vingt-quatre à cent. Il s'agit, par ce biais, de ne pas créer d'obstacles à la fusion volontaire de CCIT, puisqu'à défaut d'une telle règle, le nombre d'élus dans cette CCIT serait plafonné à soixante, soit un nombre inférieur à la somme du nombre des élus de chaque chambre concernée par la fusion.

Dans une CCIR, le nombre de sièges varie de trente à cent, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat. La répartition des sièges au sein de la CCIR s'opère à proportion du poids économique de chaque CCIT et également, en Île-de-France, de chaque chambre départementale. Néanmoins, aucune CCIT ne peut disposer de plus de 40 % des sièges de la CCIR, cette règle de trouvant pas à s'appliquer lorsque le ressort de la CCIR comporte seulement deux CCIT. Par ailleurs, les élus d'une CCIT assise sur deux régions, destinés à la représenter à l'échelon régional, peuvent être présents dans chacune des deux assemblées régionales au prorata des représentations des différentes composantes géographiques de cette CCIT.

II. Le texte du projet de loi initial

L'article 1er du projet de loi apporte au titre premier du livre VII du code de commerce, relatif au réseau des chambres de commerce et d'industrie, plusieurs modifications ponctuelles ( à ), ainsi qu'une coordination au livre IX du même code ().

Le 1° de cet article modifie l'article L. 711-1 du code de commerce afin de permettre à une CCIR d'initier un regroupement de CCIT qui lui sont rattachées, afin de favoriser des fusions qui, aujourd'hui, ne peuvent être initiées que par les CCIT concernées.

Quel que soit l'initiateur du regroupement, celui-ci pourra prendre, comme aujourd'hui, la forme d'une CCIT nouvelle dans laquelle :

- soit les CCIT regroupées disparaissent purement et simplement au sein de la nouvelle entité ;

- soit ces CCIT deviennent des délégations de la CCIT nouvellement formée et ne disposent alors plus du statut d'établissement public.

Cependant, le texte proposé supprime la compétence actuellement formellement reconnues aux CCIT qui fusionnent de leur propre chef de déterminer conjointement la façon dont elles souhaitent mutualiser et exercer les fonctions normalement dévolues aux chambres territoriales, lorsque la fusion conduit à la création de délégations de la CCIT nouvellement formée.

Selon le Gouvernement, ces dispositions ne correspondent pas à la pratique effectivement suivie en cas de regroupement. En effet, en pratique, les CCIT qui doivent fusionner disposent du temps nécessaire à la préparation de cette fusion. Généralement, elles créent une structure de concertation appelée « commission mixte de rapprochement » composée d'élus et des principaux cadres des chambres, afin d'harmoniser leurs pratiques et leurs organisations et d'anticiper les évolutions nécessaires. Une fois créée et installée, la nouvelle chambre se dote d'un règlement intérieur qui précise ses modalités de fonctionnement, dans le respect des dispositions prévues dans le code de commerce. Il a donc été jugé préférable de supprimer purement et simplement cette disposition.

Le 2° modifie l'article L. 711-1-1 afin de conférer également à une CCIR la possibilité d'initier la fusion en son sein d'une CCIT qui lui est rattachée.

Les dispositions ainsi introduites - tout comme celles modifiées par le 1° du présent article - n'excluent pas expressément toute possibilité pour la CCIR de Paris-Ile-de-France d'imposer à ces deux CCIT une évolution de leur statut.

Le 3° apporte plusieurs modifications à l'article L. 711-8 du code de commerce, qui définit les compétences des CCIR.

En premier lieu, est créé au niveau législatif par le a) un nouveau document au niveau régional à caractère contraignant pour les CCI de la circonscription : le schéma régional d'organisation des missions. Ce schéma devrait permettre de mieux assurer la complémentarité et la mutualisation des actions des CCIT d'une même circonscription régionale, en déclinant en termes d'organisation fonctionnelle entre les différentes entités infrarégionales les orientations définies dans le cadre de la stratégie nationale. Ce schéma, comme la stratégie régionale, devra être adopté à la majorité des deux tiers des membres présents ou représentés de la CCIR.

Compte tenu de la proximité d'objet avec le schéma directeur, il aurait pu être envisagé d'élargir le champ de ce schéma plutôt que de créer un nouveau document. Cette option n'a cependant pas été retenue, le Gouvernement estimant que disposer d'un document spécifique en la matière était plus clair et plus souple, dès lors que le schéma directeur est soumis à l'approbation de l'autorité de tutelle, ce qui ne sera pas le cas du nouveau document.

Le b) confère expressément un caractère opposable au schéma directeur, qui définit le nombre et la circonscription des CCI situées dans la circonscription de la CCIR.

Ce schéma déterminera donc désormais également les conditions de création et le ressort tant des CCIT et des CCI départementales d'Ile-de-France que des CCI locales (CCIL) créées à l'initiative du Sénat par la loi n° 2014-1545 du 20 décembre 2014 relative à la simplification de la vie des entreprises et portant diverses dispositions de simplification et de clarification du droit et des procédures administratives. Ces CCIL sont issues de CCIT rattachées à la CCIR dont elles dépendent et qui ont, ce faisant, perdu leur statut d'établissements publics.

Le c) impose aux CCIR de répartir entre les CCI de leur circonscription les produits des impositions de toute nature qui leur sont affectés en conformité avec les schémas sectoriels arrêtés par chaque CCI, mais aussi désormais, avec le nouveau schéma régional d'organisation des missions institué par le présent article.

Le d) élargit les missions d'appui que les CCIR sont chargées d'assurer au profit des CCIT de leur circonscription.

Ainsi, au-delà des missions d'appui juridique et d'audit, ainsi que des fonctions de soutien administratif dans la gestion des ressources humaines, de la comptabilité, de la communication et des systèmes d'information, les CCIR pourront assurer, plus généralement, « des fonctions d'appui et de soutien ainsi que toute autre mission pouvant faire l'objet d'une mutualisation et figurant dans le schéma régional d'organisation des missions ». Les conditions et les domaines dans lesquels s'exerceront ces fonctions « support » seront précisés par décret en Conseil d'État.

Le 4° modifie le I de l'article L. 711-10 du code de commerce afin que la fonction de support administratif en matière de gestion des agents de droit public sous statut, exercée par une CCIR en application du 6° de l'article L. 711-8, ne puisse pas faire l'objet d'une délégation par convention aux CCIT de leur circonscription. À l'initiative de CCI France, les CCIR, à l'exception de la CCIR de Paris-Ile-de-France, se sont dotées d'un logiciel de gestion en ressources humaines (SIRH) unique, mettant ainsi fin à des modalités techniques de gestion très disparates. Cette disposition « cliquet » empêche donc toute remise en cause de cette démarche d'unification.

Le 5° supprime la vice-présidence de droit de la CCIR de Paris-Ile-de-France, accordée aux présidents des CCI départementales d'Ile-de-France, en application de l'article L. 711-13 du code de commerce, ces derniers restant néanmoins membres du bureau de la CCIR. Cette mesure tend à permettre à l'un des présidents d'une CCI départementale d'exercer la présidence de la CCIR, alors que cette fonction ne lui est actuellement pas accessible. Néanmoins, les présidents des CCI départementales restent éligibles aux fonctions de vice-président, même si cette qualité ne leur est plus désormais garantie.

Le 6° modifie l'article L. 711-22 du code de commerce afin de permettre le rattachement d'une CCIT sous forme d'une CCI locale à la CCIR dont elle relève, soit de son propre chef - ce qui est le cas depuis 2014 -, soit à l'initiative de la CCIR - ce qui est nouveau. Dans les deux cas, ce rattachement ne pourra s'opérer que pour autant qu'il s'inscrit dans le schéma directeur arrêté par la CCIR.

Le 7° abroge l'article L. 712-4 du code de commerce, disposition incitative prévue en 2010 afin que les CCI infrarégionales respectent pleinement le schéma directeur arrêté en application du 2° de l'article L. 711-8. En effet, une CCI qui n'a pas délibéré favorablement pour mettre en oeuvre ce schéma ou dont l'autorité compétente constate qu'elle n'a pas respecté les dispositions de ce schéma n'est pas autorisée à contracter d'emprunts. Dès lors, que le schéma directeur devient expressément opposable aux CCI qui en relèvent - ce qui a pour conséquence que leur refus de l'appliquer les placerait dans l'illégalité que pourra, le cas échéant, sanctionner le juge administratif -, ce mécanisme ne semble plus avoir de raison d'être.

Le 8° apporte des aménagements aux règles relatives au nombre de sièges au sein des CCI. Des modifications sont apportées à cet effet à l'article L. 713-12 du code de commerce. Elles visent à prendre en considération les modifications des équilibres résultant de la mise en oeuvre de la nouvelle carte régionale.

Ainsi, le nombre maximal de sièges d'une CCIT serait désormais fixé à 100 dans tous les cas de figure, alors qu'il est actuellement en principe de 60, quoique, dans les régions composées de plusieurs départements où il n'existe qu'une seule CCIT, le nombre maximal de sièges de cette chambre soit déjà fixé à 100.

Le nombre maximal de sièges d'une CCIR passerait de 100 à 120.

Enfin, désormais, la représentation au sein de la CCIR d'une CCIT, d'une CCI locale ou d'une CCI départementale d'Ile-de-France serait exclusivement fonction de son poids économique. Le garde-fou institué en 2010 - à savoir qu'aucune CCIT ne peut disposer à la CCIR de plus de 40 % des sièges - est supprimé. Une dérogation à cette règle de stricte proportionnalité, dont les modalités seront définies au niveau réglementaire, est néanmoins prévue lorsque le nombre de CCIT, CCI locales ou CCI départementales d'Île-de-France rattachées à une même CCIR est égal à deux.

Le 9° constitue, au sein des mesures d'adaptation propres à Mayotte prévues à l'article L. 920-1 du code de commerce, une simple mesure de coordination liée à l'abrogation de l'article L. 712-4.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

À l'initiative de son rapporteur, Mme Fabre-Magnan, l'Assemblée nationale n'a apporté à cet article que des modifications à caractère rédactionnel.

IV. La position de votre commission

Votre commission des affaires économiques souscrit aux modifications proposées, qui doteront les CCI de nouveaux moyens juridiques permettant de poursuivre et d'approfondir leur démarche de mutualisation de leurs moyens et de rationalisation de leurs structures.

Toutefois, il importe que cette démarche préserve une offre de services de proximité sur l'ensemble du territoire d'une région, ce qui est d'autant plus indispensable compte tenu du ressort désormais particulièrement étendu des régions métropolitaines. Dès lors, votre commission a estimé indispensable d'assurer la présence d'une entité du réseau des CCI dans chaque département.

À l'initiative de nos collègues Jean-Jacques Lasserre, d'une part, et Philippe Leroy, Gérard César, Jackie Pierre, Elisabeth Lamure, Gérard Bailly, Bruno Sido et Daniel Grémillet, d'autre part, votre commission a donc adopté deux amendements identiques (COM-2 et COM-4) tendant à imposer la présence d'une entité dans chacun des départements d'une même région, selon deux modalités :

- s'il est décidé dans le schéma directeur régional qu'il n'existera qu'une CCIR et aucune CCIT, une délégation de la CCIR devra être instituée dans chaque département de la région ;

- s'il est prévu dans le schéma directeur régional que la CCIR coexistera avec des CCIT, une CCIT devra être instituée dans chaque département.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

TITRE II - CHAMBRES DE MÉTIERS ET DE L'ARTISANAT
Article 2 (art. 5-1, 5-2, 5-4, 5-5, 5-7, 7 et 8 du code de l'artisanat) - Dispositions relatives aux chambres de métiers et de l'artisanat

Objet : Cet article modifie le code de l'artisanat afin d'apporter plusieurs modifications destinées notamment à renforcer l'intégration des CMA au niveau régional et à permettre la création de chambres de métiers et de l'artisanat interdépartementales.

I. Le droit en vigueur

La structuration du réseau des CMA à l'échelon régional s'est effectuée au moyen de trois structures :

- la chambre de métiers et de l'artisanat de région (CMAR), établissement public unique se substituant aux chambres départementales, composé de sections départementales en nombre égal aux départements formant la région ;

- la chambre régionale des métiers et de l'artisanat (CRMA), qui constitue essentiellement une structure de coordination et de mutualisation des fonctions supports entre des CMA départementales qui conservent leur personnalité juridique et la majeure partie de leurs compétences ;

- un dispositif mixte (communément qualifié de CMAR partielle) faisant cohabiter, dans une même région, une CMAR issue de la fusion de certaines chambres départementales et des chambres départementales conservant leur statut juridique et l'essentiel de leurs compétences.

Au niveau de chaque département, il ne peut plus exister qu'une seule CMA (CMAD).

II. Le texte du projet de loi initial

Le présent article modifie le code de l'artisanat afin de renforcer l'intégration au niveau régional et de permettre la création de chambres interdépartementales.

Le 1° modifie l'article 5-1 du code de l'artisanat afin de mentionner, parmi les membres du réseau des CMA - qui comporte l'APCMA, les CMAR, les CRMA et les CMAD - les nouvelles chambres de métiers interdépartementales qui seraient créées sur le fondement du nouveau III bis de l'article 5-2 de ce code.

Le 2° modifie l'article 5-2 afin de faciliter la transformation définitive d'une CRMA en CMAR et d'autoriser les créations de CMA interdépartementales (CMAI).

Dans ce cadre, le a) pose désormais le principe de l'existence, dans chaque région ainsi que dans la collectivité territoriale de Corse, d'une CRMA ou d'une CMAR dont le siège sera fixé par décision de l'autorité administrative compétente. L'avis préalable des chambres départementales rattachées ne sera plus requis pour la fixation du siège.

Le b) procède à une simple reformulation du principe selon lequel, dans les régions comportant un seul département, la CMA existante est une CMAR. Cette disposition concerne les régions d'outre-mer qui sont toutes monodépartementales. Bien qu'en Guyane et Martinique, une collectivité unique se soit substituée au département et à la région au 1er janvier 2016, les dispositions de l'article 5-2 du code de commerce, ainsi modifiées, doivent s'interpréter comme s'appliquant également à ces collectivités : ainsi, dans ces deux collectivités, la CMA reste une CMAR.

Le c) entend renforcer la présence des CMAR sur l'ensemble du territoire en prévoyant :

- d'une part, la possibilité pour une CRAM existante de se transformer en une CMAR.

Cette transformation serait soumise à un vote en ce sens des CMA rattachées à la CRMA, exprimé à la majorité d'entre elles et représentant la majorité des ressortissants cotisants ou exonérés de la taxe pour frais de chambres. Cette double majorité est de nature à éviter un blocage du processus de transformation par des CMAD qui ne représenteraient que peu d'artisans. Ce vote interviendrait à bulletin secret et serait exprimé par les élus au sein de chaque CMAD ou CMAI, chaque CMAI disposant d'autant de voix que de délégations départementales qui la composent.

Une fois décidée, la transformation en CMAR substituerait cet établissement public à l'ensemble des CMAD existantes dans la région ainsi qu'à la CRMA. Il serait ainsi mis fin, par ce biais, à la possibilité d'instituer à l'avenir des CMAR partielles. La CMAR serait constituée d'autant de délégations départementales que de départements dans la région et deviendrait sans autre formalité l'employeur des personnels employés par les anciens établissements de la région. Elle serait, comme aujourd'hui, instituée par décret.

Un dispositif spécifique est néanmoins prévu pour prendre en compte les particularités des chambres de métiers d'Alsace-Moselle (dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle). Ces dernières sont en effet régies par un code professionnel local, adopté alors que ces départements étaient sous domination allemande mais maintenu en vigueur par la loi du 1er juin 1924 mettant en vigueur la législation civile française dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, qui comporte des singularités par rapport à l'organisation, au fonctionnement et aux compétences des CMA dans le reste du territoire métropolitain.

Ainsi, dans le cadre de la région Alsace, Champagne-Ardenne, Lorraine, une pondération spécifique s'appliquera pour l'institution éventuelle d'une CMAR : le choix exprimé par les chambres de métiers régies par le code professionnel local sera pondéré à la fois du nombre de départements - la chambre de métiers d'Alsace couvrant en effet deux départements - et du nombre des ressortissants cotisants ou exonérés de la taxe prévue par la loi n° 48-977 du 16 juin 1948 relative à la taxe pour frais de chambre de métiers applicable dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle.

Le regroupement choisi serait opéré sous réserve des dispositions régissant les chambres de métiers dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle. Les articles 103 et suivants du code professionnel local comportent en effet des règles spécifiques en matière d'organisation ;

- d'autre part, un « effet cliquet » afin qu'aucune CMAR préexistante ou créées sur le fondement des nouvelles dispositions ne puisse, par la suite, se transformer en une CRMA. L'intégration régionale des CMAD et CMAI est ainsi conçue comme un processus irréversible.

Qu'il s'agisse d'une CMAR ou d'une CRMA, la chambre sera désormais exclusivement composée de délégations départementales. 

Le d), qui insère un III bis au sein de l'article 5-2, permet la création de CMA interdépartementales (CMAI) à l'intérieur d'une même région. Cet échelon intermédiaire entre le niveau régional et le niveau départemental permettrait de donner une plus grande flexibilité d'organisation dans les régions fusionnées au 1er janvier 2016.

La création d'une CMA interdépartementale serait soumise à une décision en ce sens des CMAD concernées d'une même région. Pour l'expression de ce choix, il serait procédé au vote, à bulletin secret, des élus au sein de chaque CMAD concernée. La nouvelle CMAI se substituerait alors aux CMAD qui l'ont créée et serait constituée d'autant de délégations départementales que de départements entrant dans son ressort territorial. Elle serait instituée par décret.

Le texte proposé autorise également des regroupements entre CMAI et CMAD ainsi qu'entre plusieurs CMAI. Ces regroupements interviendraient sur décision prise à la majorité des élus des établissements concernés. Pour l'expression de ce choix, la CMAI disposerait alors d'autant de voix que de délégations départementales qui la composent.

La CMAI ainsi créée deviendrait de plein droit l'employeur des personnels des CMAD regroupées, à l'exclusion des personnels qui occupent les fonctions exercées au niveau régional et qui relèvent de la CRAM.

Le e) élargit les fonctions, définies par décret en Conseil d'Etat, qui sont exercées au niveau régional ou national. Actuellement, seules des fonctions de « nature administrative » sont susceptibles d'être exercées au niveau national ou régional. Désormais, d'autres fonctions, telle par exemple la tenue du répertoire des métiers ou de qualification, pourront ainsi être exercées à ce niveau.

Le 3° du présent article modifie l'article 5-4 du code de l'artisanat pour tirer les conséquences de la création des CMAI et de la disparition des CMAR partielles.

Ainsi, désormais, tant les CMAD que les CMAI exerceraient leurs missions dans le respect des prérogatives reconnues à la CRMA à laquelle elles sont rattachées. La mention de la CMAR disparaîtrait, dès lors que celle-ci se substitue, sur le territoire régional, à l'ensemble des CMAD et CMAI.

Tirant également les conséquences de la disparition des CMAR partielles, le 4° modifie l'article 5-5 afin de limiter son objet à la répartition des compétences entre la CRMA et les CMAD et CMAI qui lui sont rattachées. La CRMA :

- définirait la stratégie pour l'activité du réseau dans sa région ou, pour la Corse, dans sa collectivité territoriale ;

- répartirait entre les CMAD et CMAI qui lui sont rattachées, après déduction de sa propre quote-part, les ressources qui lui sont affectées. Cette répartition se ferait désormais, en fonction notamment des projets de budget départementaux et interdépartementaux. Cette précision - nouvelle - a, selon le Gouvernement, pour objet de contraindre ces établissements à transmettre les projets de budgets à la chambre de niveau régional de rattachement. En effet, à l'heure actuelle, il arrive que des chambres de niveau régional, notamment les CRMA, éprouvent des difficultés à obtenir ces informations de la part des établissements qui leur sont rattachés, certaines CMAD revendiquant leur autonomie en raison de leur qualité d'établissements publics autonomes ;

- abonderait, dans des conditions et limites définies par décret, le budget, au-delà du budget voté, d'une chambre qui lui est rattachée pour subvenir à des dépenses exceptionnelles ou faire face à des circonstances particulières.

Le 5° modifie l'article 5-7 relatif à la composition de l'organe délibérant de l'Assemblée permanente des chambres de métiers et de l'artisanat (APCMA), afin d'assurer la représentation en son sein des présidents des délégations départementales des CMAR et des CMAI.

Le 6° modifie, par coordination, l'article 7 du code de l'artisanat, qui renvoie notamment à un décret en Conseil d'Etat le soin de définir les conditions du rattachement des CMAD à la structure régionale :

- d'une part, pour évoquer le cas du rattachement d'une CMAI ;

- d'autre part, pour supprimer la référence à la CMAR, compte tenu de la suppression des CMAR partielles.

En dernier lieu, le 7° modifie l'article 8, relatif aux modalités d'élection des membres des structures du réseau des CMA, afin de procéder à des coordinations liées à la création des CMAI.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

À l'initiative du rapporteur de sa commission des affaires économiques, l'Assemblée nationale n'a apporté que des modifications de forme ou de clarification à ces dispositions.

IV. La position de votre commission

Votre commission estime pertinents les ajustements proposés aux règles applicables aux CMA, qui leur donne les outils nécessaires à des regroupements nécessaires tout en garantissant un maillage territorial suffisant.

En particulier, dans des régions au territoire élargi, la possibilité d'instituer des CMAI constitue une modalité d'organisation permettant de mieux rationaliser l'offre de services, la présence de délégations au niveau départemental préservant malgré tout une représentation au niveau de ces territoires. En outre, la fin des « CMAR partielles », solution hybride, est de nature à donner davantage de lisibilité à l'organisation du réseau des CMA.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

TITRE III - DISPOSITIONS DIVERSES
Article 3 - Ratification de l'ordonnance n° 2015-1540 du 26 novembre 2015

Objet : Cet article tend à ratifier sans modification les dispositions de l'ordonnance n° 2015-1540 du 26 novembre 2015 relative aux réseaux des chambres de commerce et d'industrie et aux réseaux des chambres de métiers et de l'artisanat.

I. Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

À l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté en séance publique, avec l'avis favorable de sa commission des affaires économiques, un article additionnel portant ratification sans modification de l'ordonnance n° 2015-1540 du 26 novembre 2015 relative aux réseaux des chambres de commerce et d'industrie et aux réseaux des chambres de métiers et de l'artisanat, qui a repris certaines dispositions déjà votées par le Parlement dans le cadre de la loi « Macron ».

Cette ordonnance a été prise par le Gouvernement sur le fondement de l'article 136 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, qui habilite le Gouvernement « à modifier par voie d'ordonnances, dans un délai de huit mois à compter de la promulgation de la présente loi, les dispositions relevant du domaine de la loi faisant référence à la région afin (...) le cas échéant, d'adapter le territoire d'intervention et les modalités d'organisation, de fonctionnement et de financement de tout établissement ou organisme institué par la loi ayant un périmètre d'intervention régional ».

Sur cette base, elle modifie les articles 4 et 5 de cette même loi du 7 août 2015, qui comportent des dispositions transitoires relatives au mandat des membres et au ressort territorial des CCI et des CMA dans le cadre de la réorganisation territoriale opérée par la loi n° 2015-29 du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral.

L'article 1er de l'ordonnance permet aux CCIR - ainsi qu'aux CCIT qui leur sont rattachées - qui souhaitent fusionner afin de mettre en conformité leur organisation avec celle des nouvelles régions, ainsi qu'aux CCIT qui leur sont rattachées, de le faire dès le 1er janvier 2016, sans attendre le renouvellement général des membres des CCI, initialement prévu en 2015 et reporté à la fin de l'année 2016 par l'article 4 de la loi précitée du 7 août 2015.

Provisoirement, et jusqu'aux élections consulaires générales, pour les chambres qui souhaitent mettre en oeuvre leur réorganisation dès le début de l'année 2016, les assemblées générales des chambres concernées seront composées des membres en exercice des anciennes chambres et les voix seront pondérées en fonction de leur poids économique respectif jusqu'au prochain renouvellement général. Le dispositif est complété par la détermination du taux de référence de la TACFE des nouvelles CCIR qui votent chaque année le taux de la taxe, dans la limite d'un plafond. Ce plafond est calculé en 2016 en fonction de la moyenne des taux pondérés afin de maintenir un niveau global de prélèvement équivalent pour les entreprises et un niveau global de ressources constant pour les CCIR fusionnées.

L'article 2 permet d'opérer des regroupements de CMA dans les nouvelles régions avant le 31 mars 2016, afin que l'implantation des CMA coïncide avec la nouvelle carte régionale.

L'article 3 contient les dispositions permettant que :

- dans chaque région nouvelle, il n'existe qu'une chambre au niveau régional, la forme juridique de cette chambre - CRMA ou CMAR - devant être arrêtée, avant le 31 janvier 2016, par un vote des membres des CMAD et CMAR concernées, et l'absence de choix exprès à cette date conduisant à la création d'une CRMA. Des dispositions spécifiques à la région Alsace-Champagne-Ardenne-Lorraine sont prévues compte tenu des particularités des chambres actuellement soumises au droit local dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle ;

- en cas de choix en faveur d'une CRMA, les anciennes sections de la CMAR correspondant aux anciennes régions fusionnées deviennent des CMAI. En cas de choix en faveur d'une CMAR, les CMAD rattachées disparaitront pour devenir des sections sans personnalité juridique.

L'article 4 adapte l'organisation territoriale du réseau des CMA en supprimant, dans les régions maintenues dans leurs limites territoriales en vigueur au 31 décembre 2015, la possibilité de rattachement de CMAD à une CMAR. Il met ainsi fin aux organisations de « CMAR partielle » rencontrées actuellement.

II. La position de votre commission

Votre commission juge les dispositions de l'ordonnance nécessaires et pertinentes compte tenu de la réorganisation territoriale qui a pris effet au 1er janvier 2016, et qui justifiait donc des dispositifs d'application immédiats.

Le Gouvernement a certes retenu une acception large de l'habilitation qui lui était donnée par la loi du 7 août 2015, qui se limite de manière expresse à la seule modification des règles applicables aux établissements publics « ayant un périmètre d'intervention régional ». Il n'en reste pas moins que l'effet utile de l'habilitation donnée au Gouvernement serait particulièrement limité si celle-ci devait être interprétée restrictivement comme se bornant à permettre la modification des seules entités régionales du réseau des CCI ou des CMA.

Or, de fait, il est particulièrement difficile d'envisager une réforme de la structure régionale qui n'aurait pas elle-même des conséquences sur la structuration infrarégionale du réseau. Il n'est donc pas illégitime d'avoir regardé l'habilitation comme permettant également une entrée en vigueur anticipée de mesures de réorganisation au niveau infrarégional.

Dans ces conditions, votre commission est favorable à la ratification de l'ordonnance précitée.

Elle a, en conséquence, adopté cet article sans modification.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 20 janvier 2016, la commission a examiné le rapport et le texte de la commission sur le projet de loi n° 252 (2015-2016), adopté par l'Assemblée nationale relatif aux réseaux des chambres de commerce et d'industrie et des chambres de métiers et de l'artisanat.

M. Michel Houel, rapporteur. - Nous sommes saisis en première lecture du projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, relatif aux réseaux des chambres de commerce et d'industrie (CCI) et des chambres de métiers et de l'artisanat (CMA). Ses dispositions, dont la majeure partie avait déjà été examinée dans le cadre de la discussion de la loi du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques, permettent aux réseaux des CCI et des CMA de poursuivre l'entreprise de rationalisation et de mutualisation engagée depuis plusieurs années.

Depuis près de dix ans, des efforts considérables ont été fournis par ces deux réseaux pour se réorganiser autour de l'échelon régional. Les CCI ont toujours eu un ancrage territorial et une influence variables, liés aux caractéristiques du bassin économique dans lequel elles évoluent et à la qualité de leurs ressortissants. Ce n'est qu'à compter de la loi du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises qu'un réseau mieux coordonné de chambres a pu se développer. Mais c'est surtout la loi du 23 juillet 2010, relative aux réseaux consulaires, qui a donné l'élan et les moyens nécessaires à la structuration des CCI autour de l'échelon régional, conduisant à une régionalisation à la carte. Cette loi a renforcé les compétences propres des CCI régionales (CCIR), a assuré les moyens d'une coordination entre les stratégies régionales des chambres et l'application locale des politiques nationales et a posé un principe de mutualisation, au niveau régional, des fonctions exercées par les membres du réseau.

De création plus récente, les chambres de métiers et de l'artisanat (CMA) ont été organisées autour de l'échelon départemental, mais la loi du 23 juillet 2010 a également entendu faire de l'échelon régional le niveau structurant de leur réseau en permettant trois modes de regroupement : la réunion des chambres départementales au sein d'une chambre régionale des métiers et de l'artisanat (CRMA), structure de coordination et de mutualisation des fonctions supports des chambres départementales, qui conservent leur personnalité juridique comme la majeure partie de leurs compétences ; la création d'une chambre de métiers et de l'artisanat de région (CMAR), établissement public unique se substituant aux chambres départementales mais composé de sections départementales ; enfin, un dispositif mixte faisant cohabiter, dans une même région, d'une part, une CMAR issue de la fusion de certaines chambres départementales et, d'autre part, des chambres départementales conservant leur statut juridique et l'essentiel de leurs compétences - on parle alors de CMAR partielle.

Le mouvement de rationalisation initié reste inabouti, notamment en raison de l'absence de caractère contraignant des schémas régionaux d'organisation. Le rapport de MM. Jean-Claude Lenoir et Claude Bérit-Débat en juillet 2014 a ainsi démontré que la réorganisation des réseaux pouvait se heurter à une volonté d'autonomie encore très marquée des chambres infrarégionales. Or, la poursuite de la rationalisation des réseaux est rendue nécessaire par l'érosion des ressources publiques octroyées aux réseaux : par les CCI, la baisse des recettes issues de la taxe pour frais de chambres a été de l'ordre de 35 % entre 2012 et 2016 ; pour les CMA le plafonnement de la taxe pour frais de chambre a baissé de 12,5 % entre 2013 et 2016. Enfin, la nouvelle carte des régions implique une réorganisation des réseaux des CCI et des CMA. Le principe d'une structuration des réseaux au niveau régional a en effet pour conséquence de rendre inévitables des fusions de CCIR ou de CMAR ou une modification des CRMA ou CMAR dans les nouvelles grandes régions.

Afin d'approfondir cette rationalisation, le Gouvernement a déposé, au cours de l'examen du projet de loi Macron, des amendements insérant plusieurs articles additionnels - rédigés de concert avec les têtes de réseaux - relatifs à la gouvernance des CCI et des CMA, et adoptés sans opposition par les deux chambres. Dans sa décision du 5 août 2015, le Conseil constitutionnel a néanmoins estimé que ces dispositions devaient être censurées, étant dépourvues de lien avec les dispositions initiales du projet de loi. La loi a donc été promulguée sans ces articles. Le Gouvernement a cependant indiqué, au lendemain de cette décision, qu'il présenterait au Parlement, dans les meilleurs délais, un texte reprenant la substance des dispositions censurées : tel est l'objet du texte déposé à l'Assemblée nationale le 25 novembre dernier.

Cette reprise n'est toutefois que partielle. L'article 303 censuré de la loi Macron permettait, avant même le 1er janvier 2016, de procéder à des regroupements de chambres pour tenir compte de la nouvelle carte régionale. Pour mettre en oeuvre ces dispositions, une adoption rapide s'imposait. Le Gouvernement a donc choisi, sur ce point, d'intervenir par ordonnance, ce que lui permettait l'article 136 de la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République. Par une ordonnance du 26 novembre 2015, il a introduit les dispositions nécessaires à une recomposition des CCI et des CMA avant le 1er janvier 2016. Sur son fondement ont pu être opérées plusieurs fusions de CCIT et de CMA.

L'article 1er du projet de loi, qui traite des CCI, rend opposables et prescriptifs les schémas directeurs adoptés par les CCIR. Il prévoit également le cumul des mandats de président d'une CCI départementale d'Ile-de-France et de président de la CCIR de Paris-Ile-de-France, l'augmentation du nombre d'élus au sein des chambres afin d'y assurer une meilleure représentation de tous les territoires, et des schémas d'organisation des missions dans chaque CCIR, opposables aux chambres territoriales ou départementales rattachées. Il prévoit aussi que la représentation d'une CCI au sein de la CCIR à laquelle elle est rattachée est uniquement fonction de son poids économique.

L'article 2, relatif aux CMA, réduit le nombre d'établissements du réseau afin d'assurer des économies d'échelle par des mutualisations. Il prévoit ainsi la création de chambres de métiers et de l'artisanat interdépartementales (CMAI), mettant un terme aux CMAR partielles. Il définit enfin les conditions dans lesquelles les chambres peuvent décider de se regrouper, tout en préservant les spécificités du droit local alsacien et mosellan pour les chambres du Haut-Rhin, du Bas-Rhin, et de la Moselle.

Les dispositions qui figuraient dans le texte adopté par le Parlement en juillet 2015 relatives à la fixation provisoire du nombre des élus des CMA dans les nouvelles régions n'ont pas été reprises. Pour éviter de potentielles contestations, le Gouvernement a, en effet, préféré conserver une égalité de traitement pour l'ensemble des élus des CMA, dont les mandats sont donc tous maintenus dans le cadre de la nouvelle organisation régionale. À l'Assemblée nationale, le projet de loi n'a donné lieu qu'à une modification de fond à l'initiative du Gouvernement : la ratification sans modification de l'ordonnance du 26 novembre 2015. C'est désormais l'article 3 du projet.

Ce texte s'inscrit dans une démarche de rationalisation par renforcement de l'échelon régional, rendu nécessaire par le nouveau poids des régions dans notre organisation territoriale. On peut en partager l'objectif, mais l'effet immédiat de l'approfondissement de cette réorganisation, couplée à la réduction des ressources des réseaux, sera d'abord une réduction importante du personnel des chambres : rien que pour le réseau des CCI, 1 660 départs volontaires ont eu lieu en 2015 ; un plan de départ du même ordre est à prévoir dans les années à venir. Compte tenu du niveau de chômage, c'est regrettable. Néanmoins, si cette rationalisation permet effectivement un meilleur accompagnement des entreprises, et donc un développement de l'emploi marchand, elle mérite d'être soutenue.

En outre, d'une ambition très mesurée, ce texte n'épuise pas toutes les problématiques que soulève l'organisation consulaire actuelle. Pourtant, il doit être adopté rapidement : les réseaux attendent ces mesures depuis plus de six mois, par le seul fait d'une regrettable erreur de procédure parlementaire commise par le Gouvernement. Si quelques personnes auditionnées ont émis des réserves sur des dispositifs très circonscrits, toutes ont insisté sur la nécessité d'une adoption rapide afin que la campagne pour les élections consulaires, qui auront lieu au dernier trimestre 2016, s'ouvre dans un environnement juridique stabilisé. Dans ces conditions, je ne vous soumets pas d'amendements et vous propose d'adopter le présent projet de loi sans modification.

Cela dit, la commission doit réaffirmer dans son rapport l'approche qui doit être suivie dans le cadre de la réorganisation des réseaux. Vu le renforcement des prérogatives de l'échelon régional, il faut insister sur la nécessité de maintenir une offre de services de proximité. La mutualisation des moyens entre les chambres ainsi que la centralisation de certaines prises de décision au niveau régional ne doivent pas réduire les implantations locales et le maillage territorial des réseaux consulaires. Il est donc essentiel que, dans la définition de leurs documents de planification, cet objectif de service aux entreprises et de formation au plus près des acteurs ne soit pas perdu de vue. Cette nécessité est encore renforcée après l'institution des grandes régions.

Le droit positif, modifié par le projet de loi, offre une large palette de solutions pour que le lien avec les territoires soit maintenu. La carte du réseau des CCI doit-elle nécessairement être calquée sur la carte infrarégionale ? En l'absence d'obligation d'un échelon départemental, la réorganisation des CCI au sein d'une même région peut en effet aboutir, selon le choix des élus consulaires, à ce que l'un des départements de la région soit dépourvu d'un établissement public ayant pour ressort le territoire de ce département. Tel est le cas, par exemple, du département de l'Orne, où la fusion de la CCIT d'Alençon avec la CCIT de l'Eure afin de créer la CCIT Portes-de-Normandie, d'une part, et celle de la CCI de Flers-Argentan avec les CCI Centre-et-Sud-Manche et Cherbourg-Cotentin, afin de créer la CCIT Ouest-Normandie, d'autre part, intervenues au 1er janvier 2016, laissent le territoire ornais dépourvu d'une CCIT propre.

Mais d'autres projets de réorganisation devraient aboutir à la même situation : en Alsace, où il est prévu une CCIT unique par fusion des trois CCIT actuelles (CCIT Strasbourg-et-Bas-Rhin, CCIT de Colmar, CCIT de Mulhouse) ; en Pays-de-la-Loire, où il est envisagé une fusion entre la CCIT de la Sarthe et la CCIT de la Mayenne. Ils n'en constituent pas moins, à ce stade, des exceptions, le découpage infrarégional du réseau opéré depuis 2010 ayant en général retenu comme ressort territorial les départements et la présence d'une CCIT par département.

Y a-t-il lieu d'interdire cette situation ou de la limiter ? L'esprit de la réforme de 2010 était d'inciter les CCI à se regrouper en adoptant des stratégies territoriales que, compte tenu des caractéristiques des bassins économiques concernés, les élus consulaires considéraient comme les plus pertinents, quand bien même elles ne s'avéreraient pas en stricte adéquation avec le territoire des départements. Il est essentiel que le choix des élus consulaires reste guidé par la volonté de continuer à assurer une offre de proximité sur l'ensemble du territoire de la région, ce qui devrait conduire, en l'absence d'une CCIT dans un département, à l'institution d'une CCI locale voire d'une délégation de la CCIR, structures non dotées de la personnalité morale mais qui relaieront les actions de la CCIR dans le département. Il n'y a donc pas lieu de remettre en cause la souplesse d'organisation et l'autonomie reconnues depuis 2010 aux CCI, en imposant juridiquement que chaque département d'une même région dispose d'une CCIT, d'une CCIL, ni même d'une délégation de la CCIR. Il est préférable de s'en remettre sur ce point à la sagesse des élus consulaires, sous le contrôle de l'autorité de tutelle, - le ministre de l'économie - qui doit approuver les schémas directeurs.

Au-delà de la nécessité d'instituer des synergies au sein de chacun des réseaux consulaires, il faut souligner l'intérêt d'une meilleure coordination des réseaux consulaires entre eux : réseau des CCI, réseau des CMA et réseau des chambres d'agriculture dont j'ai souhaité auditionner les représentants.

Il ne s'agit pas de prôner une fusion de réseaux qui ont chacun leur légitimité propre et des domaines d'action spécifiques. Pour autant, ces réseaux ne doivent pas se regarder comme des concurrents - comme c'est malheureusement parfois le cas - mais comme des partenaires à même de développer des coopérations qui peuvent prendre plusieurs formes : regroupements d'antennes au sein d'une même implantation géographique, afin de favoriser un maillage plus dense des trois réseaux sur le territoire ; mise en commun de certaines fonctions supports ; développement d'offres communes, par exemple en matière de formation. Néanmoins, ces mesures appellent moins de nouveaux dispositifs juridiques qu'une volonté, sur le terrain, de mettre en place des solutions adaptées lorsque le service aux entreprises peut s'en trouver amélioré. De telles coopérations peuvent certainement être mises en place plus facilement dans certains territoires que dans d'autres, mais il faut encourager les réseaux à collaborer sur le terrain, comme ils le font, notamment, en Seine-et-Marne ou dans l'Oise.

M. Jean-Claude Lenoir, président. - Merci pour ce travail approfondi. Cet important projet de loi reprend des dispositions de la loi Macron qui ont été censurées par le Conseil constitutionnel.

M. Jean-Jacques Lasserre. - En 2010, les CCI et les CMA ont connu de profonds bouleversements s'agissant de leurs ressources fiscales. Aujourd'hui, il est question de régionalisation. Je suis plus que dubitatif sur cette nouvelle centralité régionale. Dans ma région, les CCI ont créé des écoles d'ingénieur et proposé de multiples formations tandis que les CMA développaient l'apprentissage. Avec cette réforme, c'est la fin des acteurs locaux, et donc des actions qu'ils mènent. Mon amendement, certes symbolique, maintient les représentations locales. Au niveau national, des gages ont sans doute été donnés aux plus tonitruants des intervenants. Je ne pourrai voter ce texte qui va à l'encontre de mes convictions.

Présidence de Mme Élisabeth Lamure, vice-présidente

M. Gérard Bailly. - J'ai été président d'un groupement inter-consulaire et responsable départemental : à ce titre, je rends hommage à l'action quotidienne des chambres consulaires. Avec cette réforme, ces chambres s'interrogent sur leur avenir. Certes, il faut des structures régionales pour répondre aux nouvelles grandes régions. Encore faudra-t-il qu'elles recouvrent les mêmes aires géographiques, ce qui ne semble pas toujours le cas. Dans ma région, la Franche-Comté souhaite fusionner avec la Bourgogne, mais l'inverse n'est pas vrai.

Comment, demain, être efficace sans proximité ? Le Gouvernement n'essaye-t-il pas de supprimer définitivement l'échelon départemental ? Voyez l'état des finances des départements qui, cette année, ne pourront participer aux actions des CCI. C'est à se demander si les sénateurs vont continuer à être élus par les départements ! Ce texte ne traite pas des chambres d'agriculture qui travaillent déjà beaucoup avec les régions. Pour toutes ces raisons, je ne le voterai pas.

M. Yannick Vaugrenard. - Lors de l'examen de la loi Macron, les mêmes inquiétudes avaient été exprimées. Néanmoins, nous avions voté à l'unanimité le texte proposé aujourd'hui aussi bien en commission qu'en séance publique.

La dimension régionale est tout aussi importante que la proximité. Je rappelle qu'en l'absence de délégation par département, il existera au moins une CCI territoriale départementale : la proximité sera donc assurée. D'ailleurs, au niveau national, les CCI et les CMA, qui attendent ce texte avec impatience, s'y sont engagées. Or, sans vote conforme, ce texte n'entrera en application que dans deux ou trois ans. Ne décevons pas l'attente des chambres consulaires.

Présidence de M. Jean-Claude Lenoir, président

M. Daniel Gremillet. - Je suis très réservé sur ce texte. Tout à l'heure, le président d'Airbus nous a dit les difficultés que ses sous-traitants avaient à recruter dans les territoires ruraux, qui souffrent d'une fuite des cerveaux. Avec la nouvelle organisation des CCI et des CMA, ce sera encore pire. Nous sommes en train d'accumuler, et peut-être même d'organiser, les fractures dans nos territoires.

Pour avoir été pendant plus de 26 ans président d'une chambre d'agriculture, je sais que les projets ne voient le jour que lorsqu'ils sont portés par une volonté commune. Depuis longtemps, nous avons travaillé avec les CCI et les CMA alors qu'aucun texte ne nous y obligeait. Ne pourrait-on reporter notre vote pour éviter d'adopter trop brutalement ce texte ? Donnons du temps au temps.

Mme Sophie Primas. - Les chambres consulaires n'ont pas attendu la loi pour mutualiser certaines actions et faire des économies. Je comprends néanmoins l'urgence à voter ce texte qui, pourtant, concourt à la dévitalisation de nos territoires. Les moyens des CCI et des CMA fondent comme neige au soleil. Le président d'Airbus rappelait ce matin l'importance de la formation professionnelle, que les CCI pilotent à des coûts souvent inférieurs à d'autres réseaux. Je suis très inquiète pour l'avenir des chambres consulaires.

M. Alain Bertrand. - Un article de la loi Macron prévoyait un fonds de péréquation pour les petites CCI. Une fois créé, il a surtout bénéficié à la CCI de Paris Ile-de-France tandis que la CCI de la Lozère, pour ne citer qu'elle, n'a rien perçu. Les capitales régionales vont attirer les richesses au détriment de la ruralité.

M. Philippe Leroyhttp://www.senat.fr/senateur/leroy_jean_claude11059r.html. - Je partage l'avis de mes collègues. Les nouveaux conseils régionaux doivent établir des schémas régionaux de développement économique. Or, ces schémas sont loin d'être adoptés : ainsi, en région Alsace, Champagne-Ardenne, Lorraine, les élus vont mettre au moins deux ans avant d'y parvenir. Ensuite, par délégation des régions, les départements devront s'inscrire dans ces schémas. Il est donc urgent d'attendre avant de figer les structures régionales des chambres consulaires.

M. Jean-Pierre Bosino. - Notre groupe est opposé à ce texte qui, comme pour l'organisation territoriale, organise la pénurie et le toujours moins. Tous les partenaires des chambres consulaires, du Medef aux organisations syndicales, sont opposés à ce texte, faute de concertation préalable. Cette réforme aura un sérieux impact sur l'emploi dans les CCI qui emploient 30 000 salariés.

M. Franck Montaugé. - Nous devons maintenir l'activité consulaire dans les territoires ruraux. La question des départements ayant été traitée par la loi NOTRe, tout va donc se jouer entre les régions et les intercommunalités, qui ont tout intérêt à travailler avec les chambres consulaires. Préférons le dialogue au diktat des grandes régions.

M. Robert Navarro. - Je m'abstiendrai sur ce texte. Nous faisons fausse route en voulant imposer à tous les mêmes règles : pourquoi ne pas tenir compte des projets, du dynamisme et des particularités de chacun ?

Mme Anne-Catherine Loisier. - J'ai rencontré les présidents des CCI de mon département et de ma région : tous m'ont dit attendre ce texte. D'ailleurs, les deux tiers des participants à l'assemblée générale de CCI France l'ont approuvé. Le rôle des CCIT, dotées d'une personnalité morale et juridique, sera valorisé. Les difficultés financières des CCI proviennent en très grande partie des prélèvements opérés par l'État. Les CCIR décideront des grandes orientations tandis que les CCIT auront un rôle de proximité. Ne soyons pas en décalage avec les attentes du terrain.

M. Joël Labbé. - Du fait des restrictions budgétaires, les CCI doivent évoluer pour rester opérationnelles. Je regrette que nous devions avancer à marche forcée alors que la poursuite du dialogue aurait permis de rapprocher les points de vue. Comme l'a dit mon collègue Bertrand, il faut revoir la péréquation pour mieux répartir les financements.

M. Jean-Claude Lenoir, président. - Les points de vue convergent...

M. Michel Houel, rapporteur. - Pour préparer ce texte, j'ai auditionné les représentants des chambres consulaires. Comme vous, je m'inquiète de cette réforme pour les CCI, notamment dans les territoires ruraux. Mais à quoi serviraient des CCI sans budget ?

La plupart des présidents de CCI et de CMA sont favorables à ce texte et ne partagent pas les inquiétudes qui viennent d'être exprimées. Si nous n'adoptons pas ce texte conforme, nous perdrons plusieurs années.

M. Jean-Claude Lenoir, président. - Sans vote conforme du texte par le Sénat, une commission mixte paritaire se réunira. Pourquoi parler d'un retard de deux à trois ans ?

M. Philippe Leroy. - De toute façon, les schémas régionaux de développement économique ne seront adoptés que dans plusieurs années. Attendons qu'ils le soient avant de fixer l'organisation des chambres consulaires.

M. Yannick Vaugrenard. - Le président de CCI France indique que « la bonne organisation des prochaines élections consulaires en octobre 2016 dépend de l'adoption de ces mesures le plus tôt possible. Les nouveaux schémas directeurs des CCI devront être votés en février pour respecter la date du 31 mars 2016 pour la fixation des règles de l'élection et la composition des collèges électoraux ». Il nous faut donc aller vite. À l'assemblée générale de CCI France, 76 % des membres présents ont voté le texte que nous examinons et qui a déjà été adopté lors de la loi Macron, inspirée sur ce point par les travaux de nos collègues Lenoir et Bérit-Débat. Malgré les craintes qui viennent d'être rappelées, nous avions été quasi-unanimes à voter ces dispositions.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er

M. Michel Houel, rapporteur. - L'amendement n° COM-3 propose de s'en tenir à l'organisation actuelle du réseau des CCI en Ile-de-France, en préservant les CCI de Seine-et-Marne et de l'Essonne de toute remise en cause de leur statut auquel elles n'auraient pas consenti. En votant cet amendement, nous donnerions des idées aux autres CCI. Néanmoins, les dispositions générales du code de commerce sur les CCI et les dispositions spécifiques à l'Ile-de-France laissent planer une difficulté d'interprétation. Je m'en remets à la sagesse de la commission.

L'amendement n° COM-3 n'est pas adopté.

M. Michel Houel, rapporteur. - Les amendements identiques nos COM-1 et COM-4 prévoient la présence d'une structure de CCI par département au sein de chaque région, selon deux modalités : soit il n'existera qu'une CCI de région et aucune CCI territoriale et, dans ce cas, une délégation de la CCI de région devra être instituée dans chaque département ; soit la CCI de région coexistera avec des CCI territoriales et, dans ce cas, une CCI territoriale sera instituée dans chaque département. Si l'on peut comprendre la volonté de maintenir des implantations des CCI dans chaque département, un cadre aussi rigide remettrait en cause le principe de la réforme de 2010, qui laissait aux élus consulaires le choix du réseau le plus pertinent, eu égard aux caractéristiques économiques des différents bassins d'activité. Sagesse.

Les amendements identiques nos COM-1 et COM-4 sont adoptés.

L'article 1er est adopté ainsi modifié.

Article additionnel après l'article 1er

M. Michel Houel, rapporteur. - Les amendements identiques nos COM-2 et COM-5 prévoient que les dispositions qui confèrent aux schémas directeurs un caractère opposable aux CCI infrarégionales ne sont pas applicables aux schémas adoptés avant l'entrée en vigueur de ce texte. Il serait difficile de concevoir, juridiquement, que des schémas directeurs arrêtés antérieurement à l'entrée en vigueur de ces dispositions puissent acquérir une portée obligatoire du fait de l'article 1er. Cette mesure constituerait certes une clarification, même si elle n'est pas indispensable. Sagesse.

Les amendements identiques nos COM-2 et COM-5 ne sont pas adoptés.

Article 2

L'article 2 est adopté sans modification.

Article 3 (nouveau)

L'article 3 est adopté sans modification.

Le projet de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

TABLEAU DES SORTS

Projet de loi relatif aux réseaux des chambres de commerce et d'industrie et des chambres de métiers et de l'artisanat

TITRE IER CHAMBRES DE COMMERCE ET D'INDUSTRIE

Article 1er

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. DELAHAYE

3

Cet amendement tend à exclure, dans la région Ile-de-France, la possibilité pour la CCI de région d'imposer aux CCI territoriales existantes (la CCI de Seine-et-Marne et la CCI de l'Essonne) leur réunion en une seule CCI territoriale.

Rejeté

M. LASSERRE

1

Cet amendement tend à imposer la présence d'une structure de CCI par département au sein de chaque région, selon deux modalités :

-         Soit il est décidé qu'il n'existera qu'une CCI de région et aucune CCI territoriale : dans ce cas, une délégation de la CCI de région devra être instituée dans chaque département de la région ;

-         Soit il est décidé que la CCI de région coexistera avec des CCI territoriales : dans ce cas, une CCI territoriale devra être instituée dans chaque département.

Adopté

M. P. LEROY

4

Cet amendement tend à imposer la présence d'une structure de CCI par département au sein de chaque région, selon deux modalités :

-         Soit il est décidé qu'il n'existera qu'une CCI de région et aucune CCI territoriale : dans ce cas, une délégation de la CCI de région devra être instituée dans chaque département de la région ;

-         Soit il est décidé que la CCI de région coexistera avec des CCI territoriales : dans ce cas, une CCI territoriale devra être instituée dans chaque département.

Adopté

Article(s) additionnel(s) après Article 1er

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. LASSERRE

2

Cet amendement tend à préciser que les dispositions du projet de loi qui confèrent aux schémas directeurs un caractère opposable aux CCI infrarégionales ne sont pas applicables aux schémas adoptés avant l'entrée en vigueur du présent projet de loi.

Rejeté

M. P. LEROY

5

Cet amendement tend à préciser que les dispositions du projet de loi qui confèrent aux schémas directeurs un caractère opposable aux CCI infrarégionales ne sont pas applicables aux schémas adoptés avant l'entrée en vigueur du présent projet de loi.

Rejeté

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES

Mardi 15 décembre 2015 :

Chambre des métiers et de l'artisanat de Seine-et-Marne : Mme Élisabeth Detry, présidente ;

CCI France : MM. André Marcon, président, Bernard Falck, directeur général, et Jérôme Pardigon, directeur des relations institutionnelles.

Mercredi 16 décembre 2015 :

Chambres de commerce et d'industrie de Paris-Ile-de-France et de Seine-et-Marne : MM. Jean-Robert Jacquemard, membre du Bureau de la CCI Paris-Ile-de-France, président de la CCI de Seine-et-Marne, et Dominique Charneau, directeur général de la CCI de Seine-et-Marne ; Mme Véronique Etienne-Martin, directeur des affaires publiques et de la valorisation de la CCI Paris-Ile-de-France ;

Assemblée permanente des chambres de métiers et de l'artisanat (APCMA) : M. Alain Griset, président, et Mme Véronique Matteoli, directrice adjointe au département des relations institutionnelles.

Mardi 12 janvier 2016 :

Cabinet de Mme Martine Pinville, Secrétaire d'État chargée du Commerce, de l'Artisanat, de la Consommation et de l'Économie sociale et solidaire : Mme Miyako Guy, conseillère chargée du commerce, et MM. Sébastien Malangeau, conseiller chargé de l'artisanat et de la restauration, et Frédéric Sardin, conseiller parlementaire ;

Direction générale des entreprises (DGE) : MM. Renaud Riché, sous-directeur des chambres consulaires, Bernard Lavergne, chef du bureau de la tutelle des chambres de commerce et d'industrie, Pierre Rebeyrol, chef du bureau de la tutelle des chambres de métiers et de l'artisanat ;

Mouvement des entreprises de France (MEDEF) : MM. Éric Giraudier, président du MEDEF Gard et membre du Comité CCI, Frédéric Motte, vice-président délégué en charge du pôle adhérents et membre du Comité CCI, et Matthieu Pineda, chargé de mission à la direction des affaires publiques, et Mme Béatrice de Courson, chef de projet « CCI 2016 » ;

Union professionnelle artisanale (UPA) : M. Pierre Burban, secrétaire général, et Mme Caroline Duc, conseillère technique chargée des relations avec le Parlement ;

Chambre d'agriculture de Seine-et-Marne : M. Hervé Billet, président de la chambre régionale d'Ile-de-France et 3ème vice-président de la chambre de Seine-et-Marne ;

Confédération générale des petites et moyennes entreprises (CGPME) : MM. Philippe Guillaume, vice-président chargé des coordinations des unions rurales, et Henry Brin, membre du bureau de l'Union nationale de l'artisanat, et Mme Sandrine Bourgogne, adjointe au secrétaire général, chargée des relations avec le Parlement.

ANNEXE - INITIATIVES DES RÉSEAUX CONSULAIRES
DE SEINE-ET-MARNE

AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION

AMENDEMENT COM-3

Présenté par

M. DELAHAYE

_________________

ARTICLE 1ER

Modifier ainsi l'alinéa 3:

« À l'initiative de la chambre de commerce et d'industrie de région autre que la région Ile de France ou à leur propre initiative, des chambres de commerce et d'industrie territoriales peuvent être réunies en une seule chambre territoriale dans le cadre des schémas directeurs mentionnés au 2° de l'article L.711-8. Elles disparaissent au sein de la chambre de commerce et d'industrie de région et ne disposent plus du statut d'établissement public. »

OBJET

Les arguments, justifiant notre demande d'amendement, visent à maintenir dans les textes le principe d'une exception francilienne.

En effet, la loi de 2010 a prévu des dispositions dérogatoires pour l'Île-de-France. Les Chambres de la Seine-et-Marne et de l'Essonne ont eu la possibilité de décider de conserver leur statut juridique d'établissement public ce qu'elles ont fait. Rien ne justifie aujourd'hui qu'il n'y ait plus juridiquement de dérogations pour l'Île-de-France, considérant surtout les disparités et les spécificités de la région.

La CCIR Paris - Île-de-France comprend 98 membres élus au sein de son assemblée générale dont 17 issus des deux CCIT soit 9 membres pour la Seine-et-Marne et 8 pour l'Essonne. Nous proposons, en conséquence, de maintenir ce principe d'exception francilienne de manière à éviter toute discussion et lever toute ambiguïté éventuelle en le rappelant dans les nouveaux articles L. 711-1 et L. 711-1-1 du code de commerce.

AMENDEMENT COM-2

Présenté par

M. LASSERRE

_________________

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 1ER

Après l'article 1er

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

« Les dispositions de l'article 1er ne s'appliquent pas aux schémas directeurs mentionnés au 2° de l'article L.711-8 votés avant l'entrée en vigueur de la présente loi. »

OBJET

L'exposé des motifs du projet de loi précise que l'un de ses objectifs est de rendre le schéma régional directeur des chambres de commerce et d'industrie obligatoire en vue de faciliter les fusions de chambres ou la transformation de leur statut. A contrario, les schémas adoptés avant l'entrée en vigueur de ce texte ne revêtent pas cette portée. Néanmoins, les services de l'État tentent, sur certains territoires, de justifier une réorganisation contrainte des chambres de commerce et d'industrie territoriales en prenant pour base légale les schémas directeurs adoptés à titre indicatif et non prescriptif. Afin d'éviter les décisions juridictionnelles contradictoires sur ce sujet, il revient au Parlement de clarifier le droit positif, en posant clairement le principe selon lequel les schémas adoptés avant l'entrée en vigueur de la présente loi ne sont pas contraignants, afin de ne les doter d'aucune rétroactivité, car telle n'est pas la volonté du législateur. Tel est donc l'objet de cet amendement

AMENDEMENT COM-5

Présenté par

MM.  P. LEROY, CÉSAR et PIERRE, Mme LAMURE et MM.  G. BAILLY, SIDO et GREMILLET

_________________

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 1ER

Après l'article 1er, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Les dispositions de l'article 1er ne s'appliquent pas aux schémas directeurs mentionnés au 2° de l'article L.711-8 votés avant l'entrée en vigueur de la présente loi.

OBJET

L'exposé des motifs du projet de loi précise que l'un de ses objectifs est de rendre le schéma régional directeur des chambres de commerce et d'industrie obligatoire en vue de faciliter les fusions de chambres ou la transformation de leur statut. A contrario, les schémas adoptés avant l'entrée en vigueur de ce texte ne revêtent pas cette portée.

Néanmoins, les services de l'État tentent, sur certains territoires, de justifier une réorganisation contrainte des chambres de commerce et d'industrie territoriales en prenant pour base légale les schémas directeurs adoptés à titre indicatif et non prescriptif.

Afin d'éviter les décisions juridictionnelles contradictoires sur ce sujet, il revient au Parlement de clarifier le droit positif, en posant clairement le principe selon lequel les schémas adoptés avant l'entrée en vigueur de la présente loi ne sont pas contraignants, afin de ne les doter d'aucune rétroactivité, car telle n'est pas la volonté du législateur.

Tel est l'objet de cet amendement.


* 1 « Réforme des chambres de commerce et d'industrie : des résultats régionaux contrastés », rapport n° 712 (2013-2014, Sénat) fait au nom de la commission des Affaires économiques et de la commission sénatoriale pour l'application des lois.

* 2 « Les chambres consulaires, leurs missions, leurs financements », rapport n° 3064 (XIVème lég., AN) de Mmes Monique Rabin et Catherine Vautrin au nom de la mission d'évaluation de contrôle de la commission des Finances.

* 3 Article 4 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe).

* 4 Article 5 de la loi NOTRe.

* 5 De manière étonnante, il n'a en revanche pas jugé que l'article 308 de la loi, qui visait à abroger une disposition obsolète de la loi n° 2010-853 du 23 juillet 2010 relative aux réseaux consulaires, au commerce, à l'artisanat et aux services, qui concernait le regroupement des CMA, était également dépourvu de lien avec la loi examinée, et ne l'a en conséquence pas censuré.

* 6 Le ministre de l'économie, qui doit approuver les schémas directeurs en application de l'article R. 711-39 du code de commerce afin que ceux-ci puissent entrer en vigueur.

* 7 Voir, en annexe, le document d'information retraçant les initiatives engagées par les trois réseaux consulaires en Seine-et-Marne.