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Projet de loi relatif à la liberté de la création, à l'architecture et au patrimoine

27 janvier 2016 : Liberté de création, architecture et patrimoine ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

TITRE IER - Liberté de création et création artistique
Chapitre Ier - Liberté création artistique
Article 1er - - Affirmation de la liberté de création artistique

I. - Le texte du projet de loi

L'article 1er affirme dans son alinéa unique que : « la création artistique est libre ».

A. État des lieux

L'étude d'impact attachée au projet de loi précise que si « le principe de la création artistique constitue un enjeu majeur de notre démocratie », en fait, « à ce jour, il n'est pas formellement consacré en tant que tel en droit interne ». Contrairement à d'autres pays européens (Autriche, Allemagne, Italie, Espagne, Grèce, Portugal...), il ne figure pas dans notre Constitution et n'est pas reconnu expressément par la jurisprudence du Conseil constitutionnel.

Aujourd'hui, la liberté de création est considérée comme une composante de la liberté d'expression qui, quant à elle, est garantie par l'article 11 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen (DDHC) du 26 août 1789 : « la libre communication des pensées et des opinions est un des droits les plus précieux de l'Homme : tout citoyen peut donc parler, écrire, imprimer librement, sauf à répondre de l'abus de cette liberté, dans les cas déterminés par la loi ». L'article 10 de la même Déclaration prévoit quant à lui que « Nul ne doit être inquiété pour ses opinions, mêmes religieuses, pourvu que leur manifestation ne trouble pas l'ordre public établi par la Loi ».

Ces principes fondamentaux, qui font partie de notre « bloc de constitutionnalité » depuis la décision n° 73-51 du Conseil constitutionnel du 27 décembre 1973, sont reconnus depuis longtemps au niveau réglementaire. Le décret n° 59-889 du 24 juillet 1959 donne ainsi mission au ministère chargé des affaires culturelles de « favoriser la création des oeuvres de l'art et de l'esprit qui l'enrichissent » tandis que le décret n° 82-394 du 10 mai 1982 reconnaît au même ministère la mission de « permettre à tous les Français de cultiver leur capacité d'inventer, de créer, d'exprimer librement leurs talents et de recevoir la forme artistique de leur choix ». Ces mêmes missions figurent toujours aujourd'hui dans le décret n° 2014-411 du 16 avril 2014 relatif aux attributions du ministre de la culture et de la communication.

B. Le dispositif proposé

L'inscription dans la loi du principe de liberté de création doit permettre de donner un fondement incontestable au soutien de la nation à l'égard de la création artistique. Ce cadre légal vise à consacrer le rôle de l'État en faveur de la protection des artistes et de la liberté de création artistique. Le dispositif proposé a aussi pour effet de « combler un vide » en inscrivant dans le droit interne la liberté de création artistique et d'affirmer, ainsi, la spécificité de la démarche artistique au sein de la liberté d'expression.

II. - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le débat à l'Assemblée nationale a soulevé deux questions principales concernant d'une part la portée de la disposition et, d'autre part, l'éventuelle nécessité de la compléter.

La question de la portée de l'affirmation du principe de la liberté de création a été d'autant plus débattue que l'étude d'impact annexée au projet de loi a semblé minimiser la portée normative de la disposition en expliquant que « la mesure proposée a une indéniable portée normative puisqu'elle porte sur un droit, même si cette reconnaissance aura davantage de portée symbolique que pratique »5(*). La même étude d'impact explique également que « cette reconnaissance par le législateur ne va pas modifier substantiellement l'état du droit dans la mesure où la liberté artistique a toujours été appréhendée par l'intermédiaire de la liberté d'expression qui peut se prévaloir d'un ancrage constitutionnel et constitue l'un des droits fondamentaux » tout en considérant que « la reconnaissance législative permettra toutefois de mettre pour la première fois en exergue la spécificité de la démarche artistique au sein de la liberté d'expression, ce qui pourra peut-être peser dans l'appréciation portée par le juge ».

Lors des débats, tant en commission qu'en séance publique, la ministre de la culture et de la communication a expliqué que la disposition avait une double portée, à la fois normative et symbolique. Elle s'est, par ailleurs, attachée à préserver la rédaction de l'article 1er dans sa version issue du projet de loi afin de lui conserver une portée symbolique particulièrement forte.

III. - La position de votre commission

A. Sur la portée de cet article

Si la liberté d'expression bénéficie d'une reconnaissance de niveau constitutionnel, certaines de ses composantes bénéficient déjà d'une reconnaissance législative. C'est le cas de la liberté de publier qui est reconnue à l'article 1er de la loi du 29 juillet 1881 - « L'imprimerie et la librairie sont libres » - et de la liberté de communiquer qui est consacrée par le premier alinéa de l'article 1er de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication - « La communication au public par voie électronique est libre ». Il n'est donc pas illégitime, dans ces conditions, de prévoir une consécration législative du principe de la liberté de création comme le fait l'article 1er du projet de loi même si, comme le précise l'étude d'impact, celle-ci « ne va pas modifier substantiellement l'état du droit ».

Même s'il ne s'agit que de symbole, vos rapporteurs estiment que la République est aussi affaire de symboles et qu'il n'est sans doute pas inutile, dans les temps troublés que nous connaissons, de réaffirmer certaines valeurs qui fondent notre société démocratique à l'image du rôle de la création artistique.

Concernant la portée normative stricto sensu de cette disposition, vos rapporteurs considèrent que même si elle faisait déjà l'objet d'une protection juridique solide, il n'est pas vain de proclamer à travers cet article 1er la spécificité de la création artistique afin d'inciter le juge à limiter au minimum les contraintes qui pourront lui être opposées au nom du respect des autres libertés.

B. Sur la nécessité de compléter l'article 1er

Plusieurs propositions ont été faites pour compléter la rédaction de l'article 1er afin, d'une part, de proclamer d'autres libertés « complémentaires » comme la liberté de la diffusion et de la programmation artistiques et de prévoir, d'autre part, que la liberté de création devait respecter la propriété intellectuelle. Dans un cas, il s'agissait de compléter l'article en spécifiant d'autres libertés tandis que, dans l'autre cas, il était plutôt question d'encadrer la liberté proclamée dans cet article6(*).

Concernant l'intérêt d'élargir le champ de l'article à la liberté de diffusion, vos rapporteurs considèrent qu'il y a un risque que la reconnaissance d'un tel droit dans cet article affaiblisse la notion même de droits d'auteur dans le cadre d'un contentieux sur l'originalité d'une oeuvre, cette notion apparaissant, dès lors, comme étant d'une importance moindre que la liberté de diffusion.

Une autre solution aurait pu consister à compléter l'article 1er pour à la fois en élargir la portée tout en précisant les limites de son application. Le Gouvernement a exclu cette perspective afin de préserver « la pureté de la rédaction de l'article 1er »7(*) en invoquant le précédent de l'article 1er de la loi de 1881.

Pourtant, un autre exemple aurait pu être utilement convoqué pour élargir le débat, celui de l'article 1er de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication qui énonce de manière tout aussi symbolique une autre liberté fondamentale - la liberté de communication - tout en comprenant deux alinéas supplémentaires (voir encadré ci-dessous). Or le deuxième alinéa de cet article énonce les motifs susceptibles de limiter le principe général comme, par exemple, le respect de la dignité de la personne humaine, la protection de l'enfance et de l'adolescence ou encore la sauvegarde de l'ordre public sans, pour autant, affaiblir la portée du premier alinéa. Une telle rédaction, dans l'esprit de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen permet de rappeler qu'aucune liberté n'est absolue et qu'elles peuvent être également limitées par d'autres principes de rang législatif.

L'article 1er de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication

« La communication au public par voie électronique est libre.

L'exercice de cette liberté ne peut être limité que dans la mesure requise, d'une part, par le respect de la dignité de la personne humaine, de la liberté et de la propriété d'autrui, du caractère pluraliste de l'expression des courants de pensée et d'opinion et, d'autre part, par la protection de l'enfance et de l'adolescence, par la sauvegarde de l'ordre public, par les besoins de la défense nationale, par les exigences de service public, par les contraintes techniques inhérentes aux moyens de communication, ainsi que par la nécessité, pour les services audiovisuels, de développer la production audiovisuelle.

Les services audiovisuels comprennent les services de communication audiovisuelle telle que définie à l'article 2 ainsi que l'ensemble des services mettant à disposition du public ou d'une catégorie de public des oeuvres audiovisuelles, cinématographiques ou sonores, quelles que soient les modalités techniques de cette mise à disposition ».

Vos rapporteurs estiment qu'il n'est pas souhaitable de compléter l'article 1er de manière imprécise ou lacunaire. Soit cet article se limite à énoncer la liberté de création artistique seule, soit il doit être complété afin de préciser l'ensemble des restrictions qui peuvent lui être apportées. Mais vos rapporteurs ne sont pas favorables à ce que la seule limite apportée à la liberté de création concerne le respect des droits d'auteur, même s'il est, bien entendu, très attaché à ce principe. Un tel choix pourrait, en effet, laisser entendre que les autres motifs de restriction seraient moins légitimes, ce qui n'est pas la volonté du législateur.

Compte tenu du fait que les références à la liberté de programmation et à la liberté de diffusion artistique ainsi celle relative au respect des droits des auteurs et des artistes sont mentionnées dans l'article 2 dans sa rédaction adoptée par l'Assemblée nationale, vos rapporteurs vous proposent d'adopter cet article sans modification.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 2 - Définition des objectifs de la politique en faveur de la création artistique

I. - Le texte du projet de loi

Le présent article détermine les objectifs des politiques publiques de l'État et des collectivités territoriales en faveur de la création artistique.

Il donne également aux collectivités publiques la responsabilité de veiller au respect de la liberté de programmation artistique.

A. État des lieux

Comme le rappelle l'étude d'impact annexée au projet de loi : « à la différence des autres secteurs culturels tels le patrimoine ou l'audiovisuel, le cadre juridique de l'intervention de l'État, des collectivités territoriales, de leurs établissements publics et de leurs groupements en faveur du spectacle vivant et des arts plastiques n'a fait l'objet d'aucun dispositif législatif d'ensemble et s'est construit au fil du temps sur des bases juridiques éparses, composées de textes de niveaux différents, institués soit pour certains secteurs, soit pour certaines activités »8(*). Un tel cadre juridique hétérogène constitue à la fois une source d'insécurité juridique et une difficulté pour l'ensemble des acteurs concernés par l'action culturelle.

Parmi les références juridiques en vigueur concernant le spectacle vivant on peut mentionner l'article 1er -2 de l'ordonnance du 13 octobre 1945 issu de l'article 2 de la loi n° 99-198 du 18 mars 1999 qui prévoit que « les entreprises de spectacles vivants peuvent être subventionnées par l'État, les collectivités territoriales et leurs groupements et établissements publics dans le cadre de conventions ». Toutefois, aucun dispositif ne prévoit un principe similaire concernant les arts plastiques. Et, plus généralement, aucune loi n'est venue, jusqu'à présent, préciser les objectifs de l'intervention des collectivités publiques dans le domaine de la création artistique.

Cette absence de cadre législatif n'a pas empêché une forte implication de l'État et des collectivités territoriales en faveur de l'émergence d'un vaste réseau de structures dédiées à la production et à la diffusion du spectacle vivant et des arts plastiques9(*). Elle est néanmoins à l'origine de dysfonctionnements qui peuvent pénaliser le financement de certains projets.

Comme le souligne l'étude d'impact : « l'absence de coordination des actions publiques peut conduire à des approches partielles, à une perte d'efficacité globale de l'intervention publique, voire à de possibles conflits entre plusieurs politiques sans approche d'ensemble ». Par ailleurs, il apparaît que l'absence d'instance de concertation réunissant l'État et les collectivités territoriales en matière de culture ne permet pas de corriger ces évolutions.

B. Le dispositif proposé

Le présent article a pour objectif d'améliorer la cohérence des politiques menées en faveur de la création artistique par les différents acteurs publics en donnant un cadre législatif à leurs interventions et en précisant les principes qui dictent leurs actions, dans le respect de la libre administration des collectivités territoriales.

Dans cette perspective, le premier alinéa de l'article prévoit que l'État, les collectivités territoriales et leurs groupements, ainsi que leurs établissements publics, définissent et mettent en oeuvre une politique en faveur de la création artistique.

Il prévoit ensuite que les collectivités publiques ont vocation à soutenir :

- le développement de la création artistique sur l'ensemble du territoire ainsi que l'émergence et le développement des talents (1°) ;

- la liberté de choix des pratiques culturelles (2°) ;

- le développement des moyens de diffusion de la création artistique (3°) ;

- l'égal accès des citoyens à la création artistique et aux oeuvres y compris dans l'espace public (4°) ;

- les artistes, les structures publiques et privées qui oeuvrent dans le domaine de la création, la production, la diffusion des oeuvres, l'enseignement supérieur, la sensibilisation des publics et l'éducation artistique et culturelle (5°) ;

- le dynamisme de la création artistique au plan local, national et international, ainsi que le rayonnement de la France à l'étranger (6°) ;

- la promotion de la circulation des oeuvres et des artistes, la diversité des expressions culturelles et les échanges et les interactions entre les cultures (7°) ;

- la formation des professionnels de la création artistique et la transmission des savoirs et des savoir-faire entre les générations (8°) ;

- le développement et la pérennisation de l'emploi artistique, la structuration des secteurs professionnels ainsi que la lutte contre la précarité (9°) ;

- le maintien et le développement d'un dialogue régulier avec les organisations professionnelles et l'ensemble des acteurs de la création artistique (10°).

Le dernier alinéa de l'article 2 donne pour mission à l'État et aux collectivités territoriales de veiller au respect de la liberté de programmation artistique. Ce principe important qui ne figure pas à l'article 1er est donc bien mentionné à l'article 2.

II. - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article a été complété et précisé lors de son examen par l'Assemblée nationale. Une référence aux services centraux et déconcentrés a été introduite afin de pouvoir mentionner indirectement le rôle des directions régionales des affaires culturelles (DRAC). La notion de « service public » de la culture a également été introduite dans le premier alinéa.

Le 1° a été complété pour mentionner en particulier le soutien à la création d'oeuvres d'expression originale française et le soutien à l'émergence, au développement et au renouvellement des talents « et de leur expression ».

Un 1°bis a ensuite été ajouté qui prévoit de « garantir la liberté de diffusion artistique ». Cet ajout permet de répondre aux demandes exprimées afin de compléter l'article 1er pour qu'il mentionne la liberté de diffusion artistique.

Le 3° a été complété afin de mentionner la nécessité pour les collectivités publiques de « garantir la diversité de la création en mobilisant notamment le service public des arts, de la culture et de l'audiovisuel ».

Le 4°, relatif à l'égal accès des citoyens à la création artistique a été modifié afin de faire référence au « respect de l'équité territoriale » tandis la nécessité de garantir également « la diversité des expressions culturelles » a été ajoutée. Une référence au fait qu'il était nécessaire de favoriser l'accès du public le plus large aux oeuvres de la création « notamment dans une perspective d'émancipation individuelle et collective » a été adjointe tandis qu'il est également précisé que la mise en valeur des oeuvres dans l'espace public doit se faire « dans le respect des droits des auteurs et des artistes ». Cette dernière référence au respect des droits des auteurs permet de répondre à des demandes qui avaient été formulées concernant des compléments à apporter à l'article 1er.

Un 4°bis a été également ajouté qui prévoit que les collectivités publiques doivent mettre en oeuvre, à destination de toutes les personnes, notamment celles qui sont les plus éloignées de la culture, des publics spécifiques, ainsi que des jeunes, des actions d'éducation artistique et culturelle permettant l'épanouissement des aptitudes individuelles et favorisant l'égalité d'accès à la culture, en veillant notamment à la conception et à la mise en oeuvre du parcours d'éducation artistique et culturelle mentionné à l'article L. 121-6 du code de l'éducation10(*) et en favorisant l'implication des artistes dans ces actions.

Le 5° a été modifié afin, d'une part, de préciser que les collectivités publiques peuvent soutenir des établissements de droit public ou de droit privé « bénéficiant ou non d'un label » et, d'autre part, d'assurer le respect des droits sociaux et des droits de propriété intellectuelle des artistes et des auteurs dans l'attribution des subventions.

Un 5°bis a été ajouté qui prévoit que les collectivités publiques doivent contribuer à la promotion des initiatives portées par le secteur associatif, les lieux intermédiaires indépendants, acteurs de la diversité culturelle et de l'égalité des territoires.

Un 5°ter a, par ailleurs, été inséré afin de favoriser, notamment à travers des initiatives territoriales, les activités de création artistiques pratiquées en amateur au motif qu'elles sont sources de développement personnel et de lien social.

Le 7° a été modifié afin de prévoir la promotion de la mobilité des auteurs en plus de celle des artistes déjà prévue par le texte initial ;

Un 7°bis a été adopté qui vise à favoriser l'accès de la culture dans le monde du travail.

Le 8° a été complété afin de préciser que les collectivités publiques contribuent à la formation « initiale et continue » des professionnels de la création artistique et que des dispositifs de reconversion professionnelle adaptés aux métiers artistiques sont mis en place. La rédaction de cet alinéa prévoit aussi que la transmission des savoirs et des savoir-faire doit également se faire « au sein » des générations et non seulement entre elles.

La rédaction du 9° a précisé que les collectivités publiques doivent contribuer à la lutte contre la « précarité des auteurs et des artistes » et non de l'activité artistique.

Un 9°bis prévoit que les collectivités publiques doivent favoriser une juste rémunération des créateurs et un partage équitable de la valeur, notamment par la promotion du droit d'auteur et des droits voisins aux plans européen et international.

Le 10° a été complété pour prévoir, au-delà du dialogue évoqué initialement, une « concertation » entre l'État, l'ensemble des collectivités publiques concernées, les organisations professionnelles, le secteur associatif, l'ensemble des acteurs de la création et le public concerné.

Un 11° a été inséré qui prévoit la nécessité, pour les collectivités publiques, de favoriser l'égalité entre les femmes et les hommes dans le domaine de la création artistique.

Le dernier alinéa de l'article relatif au respect de la liberté de programmation artistique n'a pas été modifié.

III. La position de votre commission

Vos rapporteurs remarquent que la rédaction de l'article 2 a été complétée lors du débat à l'Assemblée nationale afin d'inclure certains principes qui avaient fait l'objet d'un débat pour compléter l'article 1er. C'est en particulier le cas de la liberté de diffusion artistique mentionnée dans le 1°bis et de la nécessaire défense des droits d'auteurs invoquée aux 4° et 5°. Le principe de liberté de programmation artistique figurait déjà dans la rédaction originelle du dernier alinéa de l'article 2.

Outre ces ajouts qui apparaissent justifiés, vos rapporteurs observent que les nombreuses mentions supplémentaires réalisées présentent néanmoins le risque d'affaiblir la portée de cet article qui au lieu de fixer des priorités tend, de plus en plus, à lister des objectifs sans véritable portée normative. Une seconde conséquence tient au fait qu'à partir du moment où le choix a été fait de lister de manière exhaustive les objectifs de la politique publique en faveur de la création artistique, chaque oubli ou omission peut être considérée comme l'expression d'un choix politique.

Afin de prévenir ce dernier risque, vos rapporteurs ont estimé utile de mieux mettre en valeur le rôle des acteurs privés en général et celui des fondations reconnues d'utilité publique agissant dans le domaine culturel en particulier, ainsi que la nécessité de favoriser le mécénat. Comme cela a été soulevé lors du débat en commission à l'Assemblée nationale, certains ajouts qui insistent sur le rôle du service public peuvent donner le sentiment d'exclure les acteurs privés ou parapublics de la définition et de la mise en oeuvre des politiques culturelles en faveur de la création. Le service public a un rôle essentiel à jouer en faveur du développement de la création artistique mais il ne saurait embrasser à lui seul toutes les initiatives en sa faveur.

Vos rapporteurs vous proposent ainsi (dans le cadre d'un amendement COM-158 rectifié) de supprimer la référence au « service public » dans le premier alinéa compte tenu du fait que la politique en faveur de la création ne se limite pas au seul secteur public notamment du fait des difficultés budgétaires qui contraignent structurellement son action. Ils rappellent que l'article 2 fait déjà référence dans son 3° au « service public des arts, de la culture et de l'audiovisuel ».

Concernant les objectifs de la politique en faveur de la création artistique, vos rapporteurs vous proposent une nouvelle rédaction de certains alinéas11(*) afin d'en réduire le nombre de 18 à 17 tout en ajoutant deux nouveaux alinéas. Pour ce faire, ils rapprochent les alinéas suivants :

- le 11° relatif à l'égalité entre les femmes et les hommes dans le domaine de la création artistique est intégré au 1° afin de rappeler l'importance de cet objectif ;

- les dispositions du 3° relatives au développement de la diffusion de la création artistique et à la diversité de la création sont rapprochées de celles du 4° qui évoquent la diversité des expressions culturelles au sein d'un nouveau 2°, le reste du 4° étant maintenu dans un nouveau 5° ;

- le 6°, qui prévoit de favoriser le dynamisme de la création artistique sur les plans local, national et international, ainsi que le rayonnement de la France à l'étranger, est intégré au 1°.

Deux nouveaux alinéas sont ensuite ajoutés :

- le nouveau 9° prévoit de garantir la transparence et l'équité dans l'octroi des subventions publiques à des personnes morales publiques et privées intervenant en faveur de la création artistique à travers le recours à des appels à projet et l'évaluation régulière des actions menées ;

- le nouveau 11° prévoit d'encourager les actions de mécénat des particuliers et des entreprises en faveur de la création artistique et de favoriser le développement des actions des fondations reconnues d'utilité publique qui accompagnent la création.

Plusieurs rédactions d'alinéas ont enfin fait l'objet de modifications afin de préciser les dispositions, clarifier la compréhension ou alléger la formulation :

- la référence dans le 4° (ancien 5°ter) au fait que les activités de création artistique pratiquées en amateur constituent des « sources de développement personnel et de lien social » est supprimée pour alléger la rédaction ;

- le 5° (ancien 4°) est complété afin de préciser que la mise en valeur des oeuvres dans l'espace public peut se faire au travers de dispositifs de soutien adaptés12(*) ;

- la rédaction du 6° (ancien 4°bis) est modifiée pour supprimer la référence au parcours d'éducation artistique et culturelle qui n'apparaît pas nécessaire compte tenu du fait que l'alinéa fait référence aux actions d'éducation artistique et culturelle ;

- la rédaction du 13° (ancien 8°) est également modifiée afin de supprimer la référence au fait que la transmission des savoirs et des savoir-faire se fait « au sein et entre les générations », cette précision n'apparaissant pas nécessaire.

La rédaction proposée par vos rapporteurs ne modifie pas l'alinéa 21 du texte voté par l'Assemblée nationale qui prévoit que l'État, les collectivités territoriales et leurs groupements ainsi que leurs établissements publics veillent au respect de la liberté de programmation artistique.

Lors de l'examen du texte, votre commission a adopté, avec un avis favorable de vos rapporteurs un amendement COM-113 de Mmes Marie-Christine Blandin et Corinne Bouchoux, au premier alinéa, qui précise que la politique en faveur de la création artistique est définie et mise en oeuvre dans le respect des droits culturels des personnes. Cet amendement vise à mieux articuler l'article 2 du projet de loi avec l'article 103 de la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (« NOTRe ») qui prévoit que : « La responsabilité en matière culturelle est exercée conjointement par les collectivités territoriales et l'État dans le respect des droits culturels énoncés par la convention sur la protection et la promotion de la diversité des expressions culturelles du 20 octobre 2005 ».

Votre commission a également adopté, avec un avis favorable de vos rapporteurs, un amendement au premier alinéa COM-11 de M. Patrick Abate, Mme Brigitte Gonthier-Maurin, M. Pierre Laurent, Mme Christine Prunaud et les membres du groupe CRC qui souligne que cette même politique en faveur de la création artistique est construite en concertation avec les acteurs de la création artistique.

Votre commission a ensuite adopté un sous-amendement de Mmes Marie-Christine Blandin et Corinne Bouchoux (COM-113) à l'amendement COM-158 rectifié qui complète le nouveau 12° afin de prévoir que les échanges culturels doivent être conduits avec une attention particulière pour les pays en développement afin de contribuer à des échanges culturels équilibrés.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 2 bis - (art. L. 1111-9-1 du code général des collectivités territoriales) - Inscription annuelle à l'ordre du jour des conférences territoriales de l'action publique d'un débat sur la politique en faveur de la création artistique

I. - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté, sur proposition du rapporteur, un amendement proposant la création d'un article 2 bis prévoyant l'obligation pour le président de la conférence territoriale de l'action publique (CTAP) d'inscrire à son ordre du jour au moins une fois par an un débat en faveur de la création artistique.

Cet amendement a été adopté à l'issue d'un débat sur l'opportunité de compléter cette disposition par la création d'une commission de la culture au sein de chaque CTAP, comme cela avait préconisé par la même commission des affaires culturelles dans le cadre du débat sur le projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République. Cette proposition a finalement été repoussée compte tenu, en particulier, d'un avis défavorable de la ministre de la culture et de la communication et du rapporteur.

II. - La position de votre commission

Lors du débat sur le projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République, votre commission, sur la proposition de sa rapporteure, Mme Catherine Morin-Desailly, avait fait adopter à l'article 28 (voir encadré ci-dessous) le principe de la création au sein de chaque CTAP prévue par l'article L. 1111-9-1 du code général des collectivités territoriales d'une commission de la culture, d'une commission du sport et d'une commission du tourisme. Votre commission avait, en effet, estimé « qu'il était nécessaire de permettre aux collectivités territoriales de mieux coordonner leurs actions »13(*). L'amendement adopté devait permettre d'établir un lien « entre compétence partagée et commission thématique de la CTAP, afin que le cadre propice au dialogue soit garanti au sein de la conférence territoriale ».

Vos rapporteurs vous proposent dans ces conditions, au travers d'un amendement COM-159, de compléter le deuxième alinéa du III de l'article L. 1111-9-1 du code général des collectivités territoriales afin de prévoir que la CTAP comprend une commission de la culture. Ils vous proposent également de prévoir de donner une vocation plus générale au débat annuel au sein de la CTAP prévu par cet article 2 bis en prévoyant qu'il portera sur la politique en faveur de la culture dans son ensemble et non seulement sur la création et la diffusion artistiques.

Article 28 du projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République tel qu'adopté par le Sénat en première lecture le 27 janvier 2015

Après le premier alinéa de l'article L. 1111-4 du code général des collectivités territoriales, sont insérés deux alinéas ainsi rédigés :

« Les compétences en matière de culture, de sport, de tourisme, d'action extérieure et de coopération internationale sont partagées entre les communes, leurs groupements, les départements, les régions et les collectivités territoriales à statut particulier.

La conférence territoriale de l'action publique définie à l'article L. 1111-9-1 comprend une commission de la culture, une commission du sport et une commission du tourisme ».

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 3 - Labellisation des institutions de référence nationale

I. - Le texte du projet de loi

Le présent article a pour objectif de donner une base législative à la politique de labellisation des institutions dans le domaine du spectacle vivant et des arts plastiques.

A. État des lieux

La politique de labellisation ne dispose aujourd'hui d'aucun fondement législatif alors même qu'elle occupe une place déterminante dans la politique culturelle d'aménagement du territoire.

L'étude d'impact annexée au projet de loi rappelle qu'il existe aujourd'hui dix types de label dans les secteurs du spectacle vivant.

En 2014, les structures bénéficiant d'une labellisation sont réparties entre : 38 centres dramatiques nationaux et régionaux (CDN-CDR), 70 scènes nationales (SN), 18 centres chorégraphiques nationaux (CCN), 14 opéras et 19 orchestres en régions, 8 centres nationaux de création musicale (CNCM), 92 scènes de musiques actuelles (SMAC) et autres lieux de musiques actuelles, 12 pôles nationaux des arts du cirque (PNAC) ; 9 centres nationaux des arts de la rue (CNAR), 9 centres de développement chorégraphique (CDC), soit au total 289 établissements représentant un subventionnement de plus de 194 millions d'euros pour l'État.

Hormis le décret n° 72-904 du 2 octobre 1972 relatif aux contrats de décentralisation dramatique qui encadre les rapports entre l'État et les centres dramatiques nationaux, la politique de soutien aux structures de création et de diffusion dite « labels et réseaux » repose aujourd'hui sur une circulaire du 31 août 2010, modifiée le 22 février 201314(*), qui regroupe en un seul texte les circulaires relatives à chaque label du spectacle vivant. Par ailleurs, dans le secteur des arts plastiques, la politique de soutien aux structures et aux lieux de création et de diffusion de l'art contemporain repose sur la circulaire du 9 mars 2001 pour les centres d'art.

L'étude d'impact considère que « ces dispositifs ne sont pas d'une portée juridique suffisante compte tenu de la variété des modes d'intervention des collectivités publiques dans le fonctionnement des structures et ne permettent pas en conséquence à l'État et aux collectivités territoriales d'avoir une influence suffisante pour s'assurer du respect de ce qui a conduit à l'attribution du label ».

Les structures bénéficiaires d'un label ou constituant un réseau sont pour la plupart des structures de droit privé majoritairement constituées sous forme associative, à part les centres dramatiques nationaux et régionaux qui ont, à deux exceptions près, un statut de sociétés commerciales (SARL ou SA) et sur lesquelles l'État attributeur du label n'a, en l'absence de disposition législative dérogatoire au droit commun, aucun autre outil de contrôle ou d'influence sauf à jouer sur le montant des subventions versées, ou à retirer le label.

Le cadre de l'intervention de l'État repose sur le schéma classique de subvention d'activités privées présentant un intérêt général avec comme contreparties des responsabilités spécifiques et un encadrement particulier. Ce régime a été institué par le décret du 2 octobre 1972, relatif aux centres dramatiques nationaux, qui a été décliné pour les différentes structures, en l'adaptant à chaque « label ».

Dans ce schéma, l'État apporte son soutien aux structures qui présentent un niveau d'exigence artistique et de développement culturel, répondent aux critères de la politique publique et présentent un caractère d'intérêt général par leurs activités et leurs projets.

La politique d'attribution des labels

Le cahier des missions et des charges spécifique au label conféré à une structure fixe les obligations que celle-ci doit remplir pour satisfaire aux critères de la politique publique d'aides mise en oeuvre au niveau national par l'État. Ces obligations varient suivant chaque label mais sont identifiées autour d'un socle d'engagements communs qui se traduisent par des responsabilités en termes de :

- missions artistiques : les établissements contribuent à développer la création et/ou la diffusion artistique dans un objectif d'exigence et d'innovation artistiques ;

- missions territoriales et en direction des publics : ils assument une responsabilité vis-à-vis de la population du territoire dans lequel ils sont implantés en proposant une politique visant à développer, renouveler et diversifier tous les publics, et particulièrement les plus éloignés et les publics empêchés, par tous moyens de diffusion ;

- missions pédagogiques par le développement d'actions d'éducation artistique et culturelle et de sensibilisation en direction des enfants, des jeunes et des publics spécifiques ;

- missions professionnelles : ils doivent constituer des espaces de ressources pour les artistes et les professionnels du territoire et leur offrir la possibilité de développer leur pratique artistique notamment par la mise en oeuvre de dispositifs d'accueil et d'espace de travail, d'assistance et de conseil, voire de soutien financier à la production. Ils participent également à la formation et à l'insertion professionnelle des jeunes, notamment par l'accueil d'étudiants stagiaires et d'apprentis et la mise en place de contrats de professionnalisation.

Sur cette base, le cadre d'intervention de l'État se caractérise par l'instauration de procédures harmonisées et transparentes pour la sélection du projet artistique et la désignation des personnes chargées de la mise en oeuvre de ce projet au sein de la structure, qui reposent sur une procédure d'appel à candidatures et une évaluation qui se traduit par un dispositif d'encadrement conventionnel.

Source : Étude d'impact annexée au projet de loi

Le Gouvernement estime que le cadre juridique de l'intervention de l'État mérite d'être renforcé et précisé. En particulier, l'État souhaite pouvoir organiser et définir les modalités retenues pour la désignation du dirigeant de la structure candidate à une labellisation, le choix de ce dernier constituant un élément essentiel pour le succès du projet culturel porté par la structure candidate. Il s'agit donc de ce point de vue de permettre, sans que cela puisse être contesté et par dérogation aux règles de droit commun s'appliquant aux structures susceptibles d'être candidates pour un label, de pouvoir intervenir dans la désignation des dirigeants.

B. Le dispositif proposé

Le premier alinéa de l'article 3 donne un caractère législatif aux pratiques existantes. Il rappelle, en effet, que c'est le ministre chargé de la culture qui peut attribuer des labels aux structures, personnes morales de droit public ou de droit privé ou services en régie d'une collectivité territoriale, qui en font la demande et dont le projet artistique et culturel présente un intérêt général pour la création artistique dans les domaines du spectacle vivant ou des arts plastiques.

Cet intérêt s'apprécie au regard d'un cahier des missions et des charges, qui fixe des objectifs de développement et de renouvellement artistique, de diversité et de démocratisation culturelles, de traitement équitable des territoires, d'éducation artistique et culturelle ainsi que de professionnalisation des artistes et des auteurs des secteurs du spectacle vivant et des arts plastiques. Là encore, cette disposition correspond au droit applicable.

Le deuxième alinéa introduit un novation puisque si la circulaire du 30 août 2010 prévoyait déjà que le dirigeant d'une structure labellisée est choisi à l'issue d'un appel à candidatures associant les collectivités territoriales et leurs groupements partenaires et l'État15(*), elle ne mentionnait pas le fait que sa nomination devait faire l'objet d'un agrément du ministre chargé de la culture. Cet alinéa prévoit également que les nominations des dirigeants des structures labellisées concourent à une représentation paritaire des femmes et des hommes ce qui avait été rappelé par la circulaire du 22 février 2013.

En réalité, le principal objectif du deuxième alinéa vise à sécuriser juridiquement la procédure d'agrément des nominations par l'État.

Le dernier alinéa de l'article renvoie à un décret en Conseil d'État le soin de fixer la liste des labels et de définir les modalités de mise en oeuvre de l'article, notamment les conditions d'attribution du label et la procédure de sélection du projet artistique et culturel et du dirigeant de la structure labellisée ainsi que les modalités d'instruction des demandes d'attribution de label et ses conditions de retrait.

II. - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article après avoir modifié son dernier alinéa pour préciser que les conditions d'attribution du label et la procédure de sélection du projet artistique et culturel et du dirigeant de la structure labellisée doivent respecter les principes de transparence, d'égalité d'accès des femmes et des hommes aux responsabilités, de renouvellement des générations et de mixité sociale.

L'ajout de ces termes comme l'introduction dans la rédaction initiale de l'article d'une procédure d'agrément du dirigeant par l'État, qui n'était pas prévue dans la circulaire du 31 août 2010, ont été à l'origine d'un large débat qui a mis en évidence le risque d'une part que les nominations ne privilégient pas la qualité des candidatures compte tenu des nombreux critères à prendre en compte et, d'autre part, que la procédure de labellisation se révèle comme déséquilibrée au bénéfice de l'État et au détriment des collectivités territoriales.

III. - La position de votre commission

Vos rapporteurs observent que la détermination des critères et des procédures de labellisation dans des textes de niveau réglementaire ou infra-réglementaire n'avait pas empêché le développement de ces structures. Ils remarquent que c'est la volonté de l'État d'intervenir davantage dans les nominations sur la base de critères très généraux et sans lien avec la compétence des candidats qui justifie au final de passer par la loi compte tenu du caractère privé d'une grande majorité des structures concernées. Or on ne peut que s'interroger sur cette volonté de l'État de pouvoir disposer d'un véritable « droit de véto » sur les nominations de dirigeants de structures privées.

Certes, cette prérogative s'inscrirait dans le cadre des nécessaires contreparties aux subventions accordées mais outre le fait que le montant de ces subventions n'est pas garanti, on ne peut qu'être inquiet du caractère arbitraire que pourrait prendre la décision de refus d'agréer une nomination, la rédaction actuelle ne prévoyant pas la nécessité d'une motivation.

Vos rapporteurs estiment qu'il n'y aurait que des inconvénients à créer les conditions d'une « mise sous tutelle » de l'État des structures labellisées à travers cette procédure d'agrément des nominations. Outre le fait qu'il convient de s'interroger sur la constitutionnalité d'une telle mesure qui porte atteinte à la liberté de nomination des structures privées, vos rapporteurs s'inquiètent des conséquences pour la culture de la désignation de dirigeants sur des critères extra-professionnels. Ils rappellent, en particulier, que selon les termes de l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, tous les citoyens sans distinction sont admissibles aux emplois publics « sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leur talents ».

Article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen

« La Loi est l'expression de la volonté générale. Tous les Citoyens ont droit de concourir personnellement, ou par leurs Représentants, à sa formation. Elle doit être la même pour tous, soit qu'elle protège, soit qu'elle punisse. Tous les Citoyens étant égaux à ses yeux sont également admissibles à toutes dignités, places et emplois publics, selon leur capacité, et sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents ».

Si le principe d'un agrément du seul ministre de la culture n'est donc pas satisfaisant, il convient de poursuivre la réflexion sur la façon dont doivent être associés l'ensemble des acteurs au pilotage de ces structures afin de ne pas déséquilibrer les relations entre l'État et les collectivités territoriales. Par ailleurs, la rédaction doit sans doute être précisée afin de mieux distinguer entre les structures nationales labellisées pour lesquelles il est complètement légitime que l'État dispose d'un pouvoir d'agrément et les structures locales pour lesquelles les collectivité territoriales devraient avoir davantage leur mot à dire compte tenu en particulier de leur participation financière. Les membres de notre commission ont considéré que la réflexion devait se poursuivre sur ce sujet d'ici l'examen du projet de loi en séance publique.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 3 bis (supprimé) - Rapport au Parlement sur la mise en place d'un dispositif de « 1 % travaux publics »

I. - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article prévoit que le Gouvernement devra remettre au Parlement, dans les six mois suivant la promulgation de la loi, un rapport sur l'opportunité de créer un nouveau dispositif, à côté du dispositif dit du « 1 % artistique » ou « 1 % bâtiments publics » créés en 1951, destinés à promouvoir l'accès et la diffusion des oeuvres d'art plastique contemporaines. L'objectif serait de permettre à l'État et aux collectivités territoriales de consacrer volontairement 1 % du coût des opérations de travaux publics au soutien d'actions artistiques dans l'espace public.

Le recours à un rapport s'explique, selon le rapporteur, par le fait que le dépôt d'un amendement prévoyant la disposition aurait été irrecevable financièrement.

II. - La position de votre commission

Le « 1 % artistique » constitue un dispositif original de soutien de la création dans le domaine des arts plastiques, la diffusion des oeuvres dans l'espace public et la constitution d'un patrimoine pérenne. L'objectif du rapport étant d'examiner la possibilité d'étendre le périmètre du 1 % artistique à des formes de création éphémères à l'image des arts de la rue, votre rapporteur s'interroge sur les risques qu'une telle évolution pourrait constituer pour le secteur des arts visuels.

Par ailleurs, les représentants des associations d'élus locaux ont indiqué à vos rapporteurs qu'il n'était pas envisageable d'étendre de manière obligatoire le dispositif du 1 % artistique à l'ensemble des projets de construction publique compte tenu des difficultés budgétaires.

En outre, alors que les dépenses de travaux publics peuvent être considérées comme des investissements, un financement des formes d'arts éphémères par le biais d'un prélèvement sur le montant total des travaux n'apparaît pas comme le schéma le plus vertueux.

Afin de ne pas minimiser le rôle des arts de la rue dans la création artistique vos rapporteurs rappellent qu'il ont proposé dans sa rédaction de l'article 2 de compléter le nouveau 5° afin de préciser que la politique en faveur de la création artistique met en valeur les oeuvres dans l'espace public à travers des dispositifs de soutien adaptés. Une telle disposition ouvre donc la voie à la recherche de mesures de soutien nouvelles et rend moins utile le maintien de cet article 3 bis.

En conséquence, vos rapporteurs vous proposent de supprimer cet article (COM-161).

Votre commission a supprimé cet article.

Chapitre II - Le partage et la transparence des rémunérations dans les secteurs de la création artistique
Article 4 A (art. L. 131-2 du code de la propriété intellectuelle) - Formalisme des contrats de transmission des droits d'auteur

I. - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

À l'initiative de son rapporteur, la commission des affaires culturelles de l'Assemblée nationale a introduit le présent article, visant à compléter le premier alinéa de l'article L. 131-2 du code de la propriété intellectuelle.

Cet alinéa prévoit que les contrats de représentation, d'édition et de reproduction audiovisuelle, comme les autorisations gratuites d'exécution doivent être constatés par écrit. Aux termes du présent article, l'obligation de constatation par écrit est élargie aux contrats par lesquels sont transmis des droits d'auteur, c'est-à-dire à tout contrat de cession de droits.

Il s'agit de protéger les auteurs contre les pratiques contractuelles informelles qui se sont développées, notamment dans le domaine des arts visuels, et de garantir aux parties une meilleure transparence des relations contractuelles.

L'Assemblée nationale n'a apporté, en séance publique, aucune modification au dispositif adopté par sa commission des affaires culturelles.

II. - La position de votre commission

Bien que la très grande majorité des contrats de cession de droits soit déjà constatés par écrit, cette disposition ne pose aucune difficulté de principe.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 4 B (supprimé) - Rapport sur l'amélioration du partage et de la transparence des rémunérations dans le secteur du livre

I. - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

La commission des affaires culturelles de l'Assemblée nationale a, à l'initiative de son rapporteur adopté le présent article, qui prévoit que, dans un délai de six mois suivant la promulgation du texte le Gouvernement remettra au Parlement un rapport relatif aux conséquences qu'il entend tirer de la concertation entre les organisations représentatives des éditeurs et des titulaires de droits d'auteur.

Cette concertation relative aux conditions de partage et de transparence des rémunérations dans le secteur du livre, est envisagée comme le prolongement des négociations ayant permis d'aboutir, à l'issue de quatre années de négociation, à l'accord du 21 mars 2013 portant modification du contrat d'édition à l'ère numérique. Selon les voeux des auteurs, largement repris par la rédaction de l'Assemblée nationale, la seconde phase de discussion doit porter sur cinq points :

- la fréquence et la forme de la reddition des comptes, que l'éditeur n'est aujourd'hui tenu d'adresser à l'auteur qu'une fois par an ;

- la mise en place d'une obligation d'établissement et de transmission du compte d'exploitation des livres à un organisme de confiance désigné par décret, afin, sur le modèle du dispositif prévu par l'article 8 du projet de loi pour le secteur du cinéma, d'assurer un meilleur contrôle de la véracité des chiffres transmis aux titulaires de droits ;

- la mise en place d'une obligation, pour l'éditeur, d'envoyer à l'auteur un certificat de tirage initial, réimpression, de réédition et, le cas échéant, de pilonnage, afin de garantir son information pleine et entière ;

- les conditions d'un encadrement des provisions sur retour, qui conduit à reporter d'un an le versement d'une part conséquente de la rémunération due à l'auteur comme à rendre confuse la reddition des comptes portant alors sur des chiffres différents, et d'une interdiction de la pratique de la compensation intertitre, consistant, pour un éditeur, à compenser les droits d'un auteur entre plusieurs ouvrages. Plus précisément, l'éditeur déduit d'un à-valoir non couvert sur un ouvrage des droits à percevoir sur un autre ouvrage, ce mécanisme lui évitant alors de verser la rémunération due à l'auteur telle que prévue par second titre ;

- enfin, l'opportunité d'un élargissement des compétences du médiateur du livre aux litiges opposant auteurs et éditeurs, à l'instar des pouvoirs conférés par l'article 7 au nouveau médiateur de la musique.

L'Assemblée nationale n'a apporté, en séance publique, aucune modification au dispositif adopté par sa commission des affaires culturelles.

II. - La position de votre commission

Votre commission rappelle que le nouveau contrat d'édition n'est applicable que depuis le 1er décembre 2014. Les premiers effets s'en font donc encore à peine sentir, d'autant que certaines mesures ne sont mises en oeuvre que progressivement, notamment la reddition des comptes, dont le premier envoi en application du nouveau contrat ne sera réalisé qu'au printemps 2016.

Le contrat d'édition désormais applicable fait des auteurs français les mieux protégés au monde au regard des particularités de l'édition numérique, comme le rappelait récemment un rapport du Parlement européen.

Pourtant, certains auteurs, sans attendre que puisse être tiré un bilan du nouveau dispositif, ont réclamé de nouvelles avancées s'agissant du partage de la valeur et de la transparence des rémunérations. Comme l'indiquait le Syndicat national de l'édition (SNE) lors de son audition, des négociations ont d'ores et déjà commencé avec le Conseil permanent des écrivains (CPE). Une dizaine de réunions se sont tenues depuis le mois de septembre et les parties sont sur le point de trouver un accord sur un certain nombre de points évoqués par le présent article, notamment l'encadrement de la provision sur retour et de la compensation intertitre.

Dès lors, le maintien du présent article, qui a essentiellement pour objet de faire pression sur les parties aux fins de trouver un accord, n'a guère d'intérêt, d'autant qu'il propose, en pratique, le dépôt d'un énième rapport au Parlement, méthode à laquelle votre commission n'est traditionnellement pas favorable, dès lors, elle a considéré justifié de supprimer cette disposition (COM-162).

Votre commission a supprimé cet article.

Article 4 (chapitre II du titre unique du livre II du code de la propriété intellectuelle) - Coordination

I. - Le texte du projet de loi

Le présent article vise à modifier la structure du chapitre II du titre unique du livre II de la première partie du code de la propriété intellectuelle, relatif aux droits voisins du droit d'auteur.

Ce chapitre traite des droits des artistes-interprètes et comprend les articles L. 212-1 à L. 212-11. La création, par l'article 5 du projet de loi, d'une section 3 consacrée, au sein de ce chapitre, aux contrats conclus entre un artiste-interprète et un producteur de phonogrammes rend nécessaire de modifier la numérotation d'une partie des articles existants et de les répartir en deux sections distinctes précédant la nouvelle section 3.

Dès lors, aux termes de l'alinéa 2, les articles L. 212-10 et L. 212-11 deviennent respectivement les articles L. 212-3-5 et L. 212-3-6. L'alinéa 3 les intègre, avec les articles L. 212-1 à L. 212-3, dans une section 1 intitulée « Dispositions communes ». Enfin, l'alinéa 4 crée une section 2 « Contrats conclus entre un artiste-interprète et un producteur de vidéogrammes » rassemblant les articles L. 212-4 à L. 212-9.

II. - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a apporté, via la direction de la séance, une modification rédactionnelle.

III. - La position de votre commission

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 5 (art. L. 212-10, L. 212-11, L. 212-12 nouveau, L. 212-13 nouveau, L. 212-13-1 nouveau et L. 212-14 nouveau du code de la propriété intellectuelle) - Protection contractuelle des artistes-interprètes

I. - Le texte du projet de loi

A. État des lieux

Les tensions entre acteurs de la filière musicale n'ont cessé de croître, ces dernières années, dans un contexte économique particulièrement déprimé. À 570 millions d'euros de chiffre d'affaires en 2014, le marché de la musique a perdu 65 % de sa valeur et plus de la moitié de ses emplois en douze ans.

La crise de l'industrie musicale, pour partie due au développement des usages illicites, a été renforcée par une difficulté des professionnels à s'adapter au numérique. Mais désormais, si les revenus issus du numérique ne parviennent pas encore à compenser le recul des ventes physiques, ils enregistrent depuis plusieurs années une forte croissance.

Parts des ventes physiques et numériques

En millions de dollars

En pourcentage

 

2013

2014

Évolution 2014/2013

2013

2014

Ventes de supports

7 419

6 819

-8,1 %

51 %

46 %

Ventes numériques

6 412

6 852

+6,9 %

39 %

46 %

Droits perçus en gestion collective

876

948

+8,3 %

7 %

6 %

Synchronisation

320

346

+8,4 %

2 %

2 %

Total marché

15 027

14 965

-0,4 %

100 %

100 %

Source : International federation of the phonographic industry (IFPI)

Selon les éléments statistiques publiés par le Syndicat national des éditeurs phonographiques (SNEP), les ventes numériques ont augmenté de 6 % en 2014 et se concentrent progressivement sur le streaming : le marché du téléchargement a subi une forte diminution (- 14 %), tandis que le streaming légal a fortement progressé (+ 34 %), jusqu'à représenter, avec 73 millions d'euros, 16 % du chiffre d'affaires de l'industrie musicale et 55 % des revenus du marché numérique.

Structure du marché de la musique

Source : SNEP

Le streaming permet à l'utilisateur d'écouter légalement de la musique sans avoir à l'acquérir. En cela, il diffère du téléchargement et de l'achat physique, qui impliquent une possession définitive du titre ou de l'album. On distingue deux modèles économiques : un service d'écoute gratuit pour l'utilisateur et financé par la publicité ou un système d'abonnement payant. La croissance du streaming, qui permet de compenser la baisse des revenus du téléchargement, est essentiellement tirée par l'accroissement du nombre des abonnements, qui contribuent à hauteur de 67 % au chiffre d'affaires global du streaming : en 2014, deux millions de Français sont abonnés à un service de streaming musical.

L'offre est dominée par le « champion national » Deezer, avec ses 6,5 millions d'abonnés et ses 16 millions de visiteurs uniques par mois, et par la plateforme suédoise Spotify. Le service de streaming d'Apple, Apple Music, lancé le 30 juin dernier, devrait sans doute rapidement occuper une place centrale sur le marché. D'autres plateformes existent mais, malgré des offres variées, connaissent des situations économiques souvent précaires. La structure du marché du streaming demeure largement oligopolistique : en 2013, les chiffres d'affaires de Spotify et de Deezer s'établissaient respectivement à 747 millions d'euros et à 65 millions d'euros, tandis que le chiffre d'affaires cumulé de leurs concurrents affichait péniblement 15 millions d'euros. La plateforme de musique en ligne Qobuz a ainsi été placée en redressement judiciaire par le tribunal de commerce de Paris le 9 novembre 2015, après une période de sauvegarde ouverte, sans succès, le 19 août 2014.

En 2015, le streaming poursuit sa croissance grâce notamment aux revenus générés par les abonnements (+ 66 %). À la fin du mois de juillet, le SNEP enregistrait déjà une progression de 43 % des revenus générés : le streaming, avec près de neuf milliards d'écoutes en sept mois, réalisait à cette date les deux tiers des revenus numériques et 28 % du chiffre d'affaires global du secteur. Les quatre plateformes principales ont enregistré, depuis le mois de janvier 2015, près de 50 millions de visites uniques mensuelles, soit, selon les sites, une croissance variant entre 4 % et 18 %. Dans ce contexte, le streaming pourrait devenir en France la source principale de revenus de l'industrie musicale et de ses artistes, comme c'est déjà le cas en Suède et en Norvège, où il représente deux tiers des ventes de morceaux.

S'il constitue indéniablement l'avenir de l'industrie musicale, le développement des pratiques numériques d'écoute de la musique, et notamment celle du streaming, fondée sur la location et non plus sur l'achat, conduit à une remise en cause profonde des modes de rémunération des différentes parties et, partant, à une virulente critique des nouvelles modalités de partage de la valeur.

En effet, en streaming, comme en téléchargement sur des plateformes du type iTunes, la rémunération des artistes est extrêmement faible, même s'il convient de prendre en considération que le modèle économique du streaming, consiste à ce que chaque écoute rapporte à l'artiste et au producteur, à la différence d'un achat d'album pour lequel, même plus élevée, la rémunération n'est perçue qu'une fois. Le calcul applicable à la rémunération de chacun doit donc être réalisé sur le long terme pour être exact.

Partage de la valeur pour un morceau de musique en streaming

Source : SNEP - E&Y

Dans ces conditions, nombreux sont les artistes à s'opposer aux modalités de partage des revenus issus du streaming. Les plus puissants d'entre eux obtiennent parfois gain de cause, à l'instar de l'artiste américaine Taylor Swift, qui, récemment, a réussi à faire plier le géant Apple. Sous sa pression, le groupe est revenu sur une disposition controversée d'Apple Music, le service de streaming que la société a lancé le 30 juin dernier, qui prévoyait qu'aucune rémunération ne serait versée aux artistes, compositeurs et maisons de disque pendant la période d'essai de trois mois offertes aux utilisateurs. Déjà, elle avait décidé, en novembre 2014, de retirer ses chansons de la plateforme Spotify, s'estimant lésée par la rétribution proposée par le leader suédois. Un tel bras de fer n'est cependant pas à la portée de tous les artistes.

La problématique du partage de la valeur dans l'univers numérique a fait l'objet d'une réflexion entre les acteurs français de la filière, conduisant à la signature, en janvier 2011, des « treize engagements pour la musique en ligne » avec pour objectifs de développer une offre légale innovante et rentable, de garantir l'accès des éditeurs aux catalogues des producteurs et d'améliorer le partage de la valeur avec les artistes interprètes. En février 2013, Jacques Toubon, alors membre du Collège de la Hadopi, a été chargé d'évaluer les actions mises en oeuvre dans ce cadre, afin de permettre à la ministre de la culture et de la communication d'envisager les suites à donner à cette initiative.

Ses travaux ont mis en exergue les bénéfices de l'accord sur l'économie du secteur de la musique en ligne, notamment dans les relations entre plateformes et producteurs. En revanche, il est apparu que persistait le désaccord entre les parties sur les modalités de création et de partage de la valeur : les plateformes continuent à dénoncer les conditions défavorables imposées par les producteurs, qui ne leur permettent pas d'assurer la viabilité du modèle économique de la musique en ligne. Ces derniers souhaitent la définition d'un modèle de répartition de la valeur correspondant aux coûts, moins élevés que ceux des supports physiques, de la diffusion numérique des oeuvres. Les relations entre producteurs et artistes-interprètes sur le sujet ne sont guère meilleures : les artistes souhaitent la création d'une gestion collective des droits de la musique en ligne, au grand dam des producteurs.

Dès lors, quelques mois plus tard, le rapport de Pierre Lescure16(*) préconise la conclusion d'accords collectifs, étendus à l'ensemble du secteur par arrêté, pour déterminer le taux minimum et l'assiette de la rémunération des artistes dans le champ numérique. Les sociétés de gestion collective d'artistes devaient ensuite être mandatées par les producteurs afin de percevoir et de répartir les revenus, en contrepartie d'obligations relatives à l'efficacité de la répartition et à sa transparence. Un tel système vise à calculer les rémunérations dues aux artistes sur des assiettes correspondant au prix réellement payé par le public ou aux recettes réellement encaissées par le producteur.

Aux fins d'envisager sa mise en oeuvre pratique et notamment celle de son volet relatif à la mise en place d'une gestion collective des droits des artistes-interprètes s'agissant de l'exploitation numérique des oeuvres, Aurélie Filippetti, alors ministre de la culture et de la création, a confié, en septembre 2013, une mission à Christian Phéline, conseiller maître à la Cour des comptes. Ce rapport, remis en décembre 2013 et dont nombre de recommandations ont été reprises par le présent projet de loi, suggère d'encadrer les pratiques contractuelles dans le but d'assurer une meilleure transparence et une plus grande protection aux artistes-interprètes. Ainsi, l'obligation de mentionner l'ensemble des droits d'exploitation cédés dans le contrat de cession des droits patrimoniaux conclu entre un artiste-interprète et un producteur doit, selon l'auteur, permettre de mieux protéger les artistes, notamment en cas d'inexploitation de leur oeuvre. Par ailleurs, pour améliorer les relations entre les producteurs et les plateformes de musique en ligne, le rapport Phéline préconise qu'à défaut d'autorégulation par la signature d'un code des usages, soient insérés dans la loi les « treize engagements pour la musique en ligne », notamment ceux relatifs à l'information et la transparence.

Compte tenu de l'absence persistante de consensus entre les parties sur la question du partage des recettes d'exploitation numériques, Fleur Pellerin, ministre de la culture et de la communication, a confié à Marc Schwartz une mission de médiation destinée à aboutir à un accord interprofessionnel. Sa lettre de mission, en date du 21 mai 2015, indique ainsi que « l'absence de transparence des données et de constat partagé en matière de monétisation et de rémunération des exploitations numériques des enregistrements musicaux a conduit à de profonds désaccords entre représentants des artistes-interprètes, des producteurs de phonogrammes et des plateformes de musique en ligne, quant à la répartition des revenus au sein de la chaîne de valeur ». Il s'agit en conséquence, pour le médiateur, « de chercher, dans un contexte marqué par une progression soutenue du streaming, à faire converger les positions des parties prenantes (...) sur le renforcement des règles, en particulier de transparence, applicables aux relations contractuelles et à la structure de la rémunération ».

Les discussions, qui ont associé les organismes représentant les artistes-interprètes, les producteurs de phonogrammes et les plateformes de musique en ligne, ainsi que les sociétés de perception et de répartition des droits des artistes-interprètes et des producteurs de phonogrammes, ont été relativement tendues, au point de faire craindre un échec de la médiation. L'un des points d'achoppement résidait dans le souhait des artistes-interprètes de se voir appliquer une rémunération minimale additionnelle devant, pour l'ADAMI et la SPEDIDAM, être prélevée directement sur les plateformes dans un système de gestion collective obligatoire, d'une part, et, la suppression de l'abattement sur les revenus digitaux, d'autre part.

Sous la menace que le présent projet de loi n'intègre unilatéralement, à l'Assemblée nationale, des éléments n'ayant fait l'objet d'aucun accord, un protocole a finalement été adopté in extremis. Il renouvelle pour trois ans les engagements de janvier 2011, qui constituent un socle de bonnes pratiques préfigurant le futur code des usages qui devra être institué par le nouveau médiateur de la musique. En outre, les artistes-interprètes bénéficieront d'une rémunération minimale sur la diffusion numérique de leurs oeuvres, pour laquelle les producteurs ont consenti à un effort sur leurs marges, même s'il ne s'agit finalement pas d'une rémunération additionnelle et qu'elle n'entre pas dans le champ de la gestion collective obligatoire. Enfin, est prévue la création d'un fonds de soutien à l'emploi des musiciens par les plus petites structures de production et d'un observatoire de l'économie de la musique, qui s'intéressera aux usages de la musique numérique et physique.

B. Le dispositif proposé

Le présent article complète le chapitre II du titre unique du livre II du code de la propriété intellectuelle, structurellement modifié par l'article 4 du projet de loi, par une section 3 consacrée aux contrats conclus entre un artiste-interprète et un producteur de phonogrammes, comprenant les articles L. 212-10 à L. 212-14, en vue d'améliorer la transparence des relations entre les parties. Il constitue, pour ce qui concerne cet objectif, le pendant législatif à l'accord obtenu par la médiation de Marc Schwartz s'agissant du partage de la valeur et de la rémunération des artistes-interprètes dans le marché numérique.

La protection contractuelle des artistes-interprètes : état du droit

1. Le code de la propriété intellectuelle

L'article L. 212-3 du code de la propriété intellectuelle pose l'exigence d'un contrat écrit pour autoriser la cession des droits exclusifs d'un artiste-interprète, tout en établissant la liste de ces droits. Il dispose en effet que « sont soumises à l'autorisation écrite de l'artiste-interprète la fixation de sa prestation, sa reproduction et sa communication au public, ainsi que toute utilisation séparée du son et de l'image de la prestation lorsque celle-ci a été fixée à la fois pour le son et l'image. Cette autorisation et les rémunérations auxquelles elle donne lieu sont régies par les dispositions des articles
L. 762-1 et L. 762-2 du code du travail, sous réserve des dispositions de l'article L. 212-6 du présent code ».

L'article L. 7121-3 du code du travail, auquel le code de la propriété intellectuelle renvoie, instaure une présomption de salariat au bénéfice des artistes-interprètes : « Tout contrat par lequel une personne s'assure, moyennant rémunération, le concours d'un artiste du spectacle en vue de sa production, est présumé être un contrat de travail dès lors que cet artiste n'exerce pas l'activité qui fait l'objet de ce contrat dans des conditions impliquant son inscription au registre du commerce. » Les artistes-interprètes employés ponctuellement pour la réalisation d'un album par exemple exécutent donc leur travail sous le régime du contrat à durée déterminée (CDD).

L'article L. 7121-8 du code du travail précise enfin que la rémunération, lorsqu'elle n'est pas fixée en fonction du salaire initial, est « fonction du produit de la vente ou de l'exploitation de cet enregistrement. »

L'article L. 212-3 du code de la propriété intellectuelle énumère ainsi les droits permettant aux artistes-interprètes de contrôler les différents actes de reproduction et de communication au public de leurs prestations, y compris dans l'univers numérique.

Les contrats des artistes-interprètes sont en revanche très peu encadrés par le code de la propriété intellectuelle, à la différence de ceux des auteurs.

Les droits voisins des artistes doivent s'articuler avec la régulation de leur activité prévue par le droit social. La présomption de salariat constitue une spécificité du statut des artistes interprètes. L'article L. 111-1, alinéa 3 du code de la propriété intellectuelle dispose pour sa part que la qualité de salarié de l'auteur n'empêche pas la reconnaissance de droits de propriété intellectuelle. L'absence de disposition similaire au bénéfice des artistes-interprètes a pu nourrir certaines ambiguïtés en ce qui concerne la mise en oeuvre du droit exclusif au profit des artistes interprètes. La jurisprudence a toutefois considéré, par transposition de la règle posée en droit d'auteur, que le contrat de travail n'emporte aucune dérogation à la jouissance des droits voisins de l'artiste-interprète.

Enfin, en ce qui concerne la rémunération, l'article L. 212-3 du code de la propriété intellectuelle renvoie à l'article L. 7121-8 du code du travail, lequel indique que la rémunération, lorsqu'elle n'est pas fixée en fonction du salaire initial, est « fonction du produit de la vente ou de l'exploitation de cet enregistrement ».

Ainsi, la rémunération des artistes n'est pas nécessairement fixée en fonction des modes d'exploitation cédés. La jurisprudence a cependant jugé que le cachet touché par l'artiste lors des séances d'enregistrement de sa prestation ne couvre pas la communication au public ultérieure de cette prestation.

Si un principe de proportionnalité « aux recettes provenant de la vente ou de l'exploitation » est posé à l'article L. 131-4 du code de la propriété intellectuelle en matière de cession des droits des auteurs, il importerait de prévoir, pour les droits voisins des artistes-interprètes, que la cession des droits d'exploitation doit donner lieu à une rémunération distincte pour chaque mode d'exploitation.

Par ailleurs, par l'intermédiaire de leur société de gestion collective - l'ADAMI ou la SPEDIDAM - les artistes bénéficient des ressources issues de licences légales et dont la loi prévoit qu'elles sont obligatoirement perçues et réparties en gestion collective. Il s'agit de la rémunération pour copie privée et de la rémunération équitable, créées par la loi n° 85-660 du 3 juillet 1985 relative aux droits d'auteur et aux droits des artistes-interprètes, des producteurs de phonogrammes et de vidéogrammes et des entreprises de communication audiovisuelle.

2. La convention collective nationale de l'édition phonographique

Les conditions de travail et de rémunération des artistes-interprètes sous contrat avec une maison de disques sont encadrées par la Convention collective nationale de l'édition phonographique du 30 juin 2008 conclue entre les producteurs de phonogrammes et les syndicats d'artistes-interprètes. Cette convention collective a été étendue par un arrêté du ministre chargé du travail du 20 mars 2009.

La convention collective établit tout d'abord un salaire minimum, dénommé « cachet de base », ayant pour objet de rémunérer, outre la prestation de travail de l'artiste-interprète liée à l'enregistrement d'une oeuvre musicale, l'autorisation de fixer la prestation de cet artiste-interprète ainsi que l'autorisation de l'exploiter sous certaines formes expressément visées.

Outre ce salaire minimum, la convention collective institue également des rémunérations complémentaires au profit des artistes-interprètes en contrepartie de l'exploitation de leurs prestations.

L'annexe 3 de la convention collective dresse une nomenclature des modes d'exploitation des phonogrammes qui ouvrent droit à une rémunération forfaitaire complémentaire dont le montant minimum est déterminé par la convention. Une rémunération proportionnelle complémentaire est également due dès lors qu'un producteur de phonogrammes fait le choix de confier la gestion de l'un de ces modes d'exploitation à une SPRD de producteurs. L'artiste-interprète perçoit alors, outre la rémunération forfaitaire complémentaire, une rémunération complémentaire proportionnelle dont le montant est déterminé selon des modalités de calcul fixées par la convention collective.

Source : ministère de la culture et de la communication

La rédaction proposée pour l'article L. 212-10 par l'alinéa 4 du présent article prévoit que l'existence d'un contrat de travail ou de prestation de service entre un artiste-interprète et un producteur phonographique n'entraîne pas la cession de ses droits voisins au dit producteur, par parallélisme avec l'article L. 111-1 du code de la propriété intellectuelle, qui dispose qu'un tel contrat ne prive par l'auteur de la jouissance de ses droits. Dès lors, la perception d'un salaire en contrepartie d'une prestation n'épuise pas les droits d'exploitation de l'artiste-interprète.

Aux termes de l'article L. 212-11 (alinéas 5 à 7), la cession des droits voisins de l'artiste-interprète n'est possible que si chacun des droits cédés (droit d'autoriser la fixation de la prestation, sa reproduction ou sa communication au public) fait l'objet d'une mention spécifique dans le contrat signé avec le producteur, d'une part, et que si l'exploitation de ses droits est délimitée quant à son étendue, c'est-à-dire le nombre d'exemplaires concernés, sa finalité, son champ géographique et sa durée, d'autre part. Là encore, il s'agit de faire bénéficier les artistes-interprètes d'un droit reconnu aux auteurs par l'article L. 131-3 du code de la propriété intellectuelle.

Comme les contrats d'auteurs (article L. 131-6), ceux des artistes-interprètes devront préciser, le cas échéant, le droit d'exploiter la prestation sous une forme non prévisible ou non prévue à la date de la signature et prévoir une rémunération sur les recettes issues de cette nouvelle exploitation. Cette disposition permet d'éviter aux parties d'avoir à systématiquement renégocier les contrats à la faveur de l'émergence de nouveaux modes d'exploitation, comme ce fut le cas avec la diffusion numérique. Aux termes de la convention collective nationale de l'édition phonographique, les musiciens et artistes d'accompagnement bénéficient actuellement d'une rémunération forfaitaire incluant tous les modes d'exploitation.

Enfin, la cession au producteur, par l'artiste-interprète, d'autres droits que ceux attachés à l'enregistrement de sa prestation (droit à l'image ou droits attachés à des revenus éditoriaux, tirés de produits dérivés ou liés à une tournée par exemple) doit être, pour chaque droit, expressément stipulée dans le contrat qui les lie.

L'alinéa 8 précise, pour l'article L. 212-12, que la juridiction civile compétente peut ordonner toute mesure appropriée en cas d'abus notoire, par le producteur, en matière d'usage des droit d'exploitation, qui lui ont été cédés contractuellement par un artiste-interprète. Il ne s'agit pas ici, à proprement parler, de la création d'une obligation d'exploitation au profit des producteurs de phonogrammes, comme il en existe pour les éditeurs de livres, mais d'une possibilité, pour l'artiste-interprète de faire trancher par le juge un litige lié à une exploitation nulle ou manifestement insuffisante de sa prestation. Cette disposition complète le mécanisme prévu par la directive 211/77/UE, dit « use it or lose it », qui impose la perte des droits en cas d'absence d'exploitation sur une période donnée.

L'article L. 212-13 nouveau du code de la propriété intellectuelle (alinéas 9 à 11 du présent article) distingue le salaire de l'artiste-interprète, défini comme « une rémunération minimale garantie en contrepartie de l'autorisation de fixation » de la prestation, de la rémunération due, au titre des droits voisins, pour chaque mode d'exploitation du phonogramme prévu au contrat et incluant ladite prestation. Dans ce cadre, est notamment différenciée l'exploitation numérique de l'exploitation physique.

Enfin, l'article L. 212-14 nouveau (alinéas 12 et 13 du projet de loi initial) instaure une reddition semestrielle de comptes obligatoire à la charge du producteur, distinguant, par souci de clarté, les rémunérations versées pour chaque modes d'exploitation et complétée, si l'artiste-interprète en fait la demande, des justificatifs nécessaires à la vérification des données inscrites. Cette disposition traduit, dans le code de la propriété intellectuelle, l'un des treize engagements précités de janvier 2011, convenablement respecté dans les faits, qui prévoyait que « les producteurs de phonogrammes et les éditeurs de services en ligne s'engagent à trouver les formes de mise à disposition, aux artistes-interprètes, des informations dont ils disposent sur l'exploitation de leurs prestations. Ils transmettront des informations semestrielles de redevance par modes d'exploitation ».

II. - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Outre un amendement rédactionnel du rapporteur à l'alinéa 5, la commission des affaires culturelles de l'Assemblée nationale a modifié l'alinéa 12 (article L. 212-14 nouveau du code de la propriété intellectuelle), aux fins de préciser que la reddition des comptes ne concernera pas les artistes musiciens mais les seuls artistes-interprètes, qui bénéficient, en sus de leur cachet, d'une rémunération proportionnelle sur les recettes d'exploitation prévue par le contrat les liant à leur producteur.

En séance publique, l'Assemblée nationale a, à l'initiative du Gouvernement, introduit un article L. 212-13-1 nouveau, afin de compléter les dispositions de la nouvelle section 3 créée par le présent article des engagements pris par les parties dans le cadre de la médiation de Marc Schwartz.

Le I de l'article L. 212-13-1 nouveau prévoit ainsi que l'exploitation en streaming fait l'objet d'une garantie de rémunération minimale pour les artistes-interprètes. Aux termes du II, les modalités et le niveau de cette garantie sont établis par un accord collectif conclu entre les organisations représentatives des artistes-interprètes et des producteurs de phonogrammes, accord pouvant être rendu obligatoire par arrêté du ministre en charge de la culture. À défaut d'accord dans un délai de douze mois à compter de la promulgation du présent texte, le III dispose qu'une commission, composée paritairement de représentants des parties et présidée par un représentant de l'État, fixe la garantie de rémunération minimale.

III. - La position de votre commission

Le dispositif proposé par le présent article constitue un compromis entre les tenants d'un mécanisme de gestion collective obligatoire et ses détracteurs, permettant de renforcer la protection contractuelle des artistes-interprètes, mais aussi d'améliorer la transparence de leur rémunération dans l'univers numérique, puisque la rémunération due pour chaque mode d'exploitation devra être précisée et distinguée du salaire versé par le producteur.

Aux termes de l'article 38 du projet de loi, il entrera en vigueur le premier jour du quatrième mois suivant sa publication du Journal officiel et sera, s'agissant de l'obligation de reddition des comptes, applicable aux contrats en cours.

Au cours de la table ronde organisées par votre commission le 2 décembre dernier sur les articles du projet de loi relatifs à la musique, il est apparu que la grande majorité des acteurs de la filière, signataires du protocole d'accord Schwartz relative au partage de la valeur tirée de l'exploitation numérique à l'exception notable de l'ADAMI et de la SPEDIDAM, ne s'accordaient guère sur les différentes dispositions « musique » du projet de loi.

Pour autant, le présent article, qui renforce les garanties contractuelles des artistes-interprètes, n'est pas le plus concerné par ces antagonismes. Du reste, les modifications qu'il nécessite sont limitées :

- d'abord, la rédaction de l'alinéa 6 n'assure pas de distinction entre les artistes principaux, sous le nom duquel les phonogrammes sont publiés et qui ont le statut de créateurs, et les artistes musiciens exécutants, qui effectuent une prestation ponctuelle lors de l'enregistrement et ne bénéficient pas de ce statut. Selon les usages en vigueur dans l'édition phonographique, les artistes musiciens ne bénéficient pas, à la différence des artistes principaux, de rémunérations proportionnelles aux recettes d'exploitation. Dès lors, il est nécessaire de préciser que l'alinéa 6, relatif aux formes non prévisibles et non prévues d'exploitation, ne concerne que les artistes principaux (COM-163) ;

- ensuite, à l'alinéa 11, le mot « notamment » n'apporte qu'une précision inutile au regard du sens de la phrase. Il peut donc être supprimé (COM-164) ;

- enfin, à l'alinéa 17, la rédaction actuelle ne garantit pas, en l'état, la confidentialité des informations transmises. L'obligation, pour le producteur, de fournir à la demande de l'artiste « toutes justifications propres à établir l'exactitude des comptes » ne tient pas compte de la réalité des flux de revenus : le producteur perçoit les recettes d'exploitation de distributeurs, d'éditeurs de services de communication, de sociétés de gestion collective, français ou étrangers, qui eux-mêmes perçoivent les recettes auprès de détaillants, de consommateurs ou d'utilisateurs très divers. Les informations traitées pour établir les comptes concernent généralement l'ensemble des phonogrammes exploités par le producteur : les documents échangés comportent donc des informations relatives à d'autres artistes-interprètes ou à des relations commerciales.

Il est ainsi préférable de prévoir que les informations demandées par l'artiste sont transmises par le producteur à un expert-comptable mandaté par l'artiste et, par nature, soumis au secret professionnel (COM-165).

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 6 (art. L. 213-2 nouveau du code de la propriété intellectuelle) - Relations entre les producteurs de phonogrammes et les éditeurs de services de musique en ligne

I. - Le texte du projet de loi

Le présent article complète le chapitre III du titre unique du livre II de la première partie du code de la propriété intellectuelle, consacré aux droits des producteurs de phonogrammes par un article L. 213-2 nouveau prévoyant que tout contrat conclu par un producteur avec un éditeur de services de musique en ligne doit fixer les conditions d'exploitation de matière objective et équitable et s'interdire toute clause discriminatoire non justifiées par une contrepartie réelle.

Ainsi, le recours, sans justification, à des conditions d'exploitation différenciées ou créant des avantages concurrentiels discriminants à l'égard de la concurrence est interdit. Néanmoins, la pratique, par les producteurs, des exclusivités demeure autorisée dès lors qu'elle s'accompagne d'une contrepartie.

Le caractère objectif et équitable des conditions d'exploitation fixées sera estimé au regard de l'accès au catalogue du producteur, des critères financiers du contrat commercial et de la définition des objectifs de résultats. Le médiateur de la musique institué par l'article 7 du projet de loi pourra traiter des litiges relatifs aux contrats entre éditeurs et producteurs, sur le modèle du rôle confié au Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) par la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, qui peut être saisi par les parties sur tout différend portant sur le caractère objectif, équitable et non discriminatoire des conditions de la mise à disposition de programmes et sur les relations commerciales entre éditeurs et distributeurs de services audiovisuels.

La mesure viendra compléter les dispositifs, insuffisants, visant à assurer une meilleure transparence dans les relations commerciales entre acteurs de la filière musicale. Les articles L. 441-6 et suivant du code de commerce prévoient ainsi notamment une obligation de communication des conditions générales de vente applicables entre professionnels, dont la charte des « treize engagements pour la musique en ligne » confiait aux producteurs la charge de la publication. Cet engagement, difficilement conciliable avec les principes de la liberté commerciale et du droit de la concurrence, n'a de fait pas été toujours tenu, notamment s'agissant des contrats applicables à l'exploitation des oeuvres en streaming, comme l'a montré le bilan dressé par Jacques Toubon sur la mise en oeuvre des treize engagements précités.

Dès lors, le déséquilibre des relations commerciales entre producteurs et plateformes, bien souvent au détriment de ces dernières, n'a pas réellement cessé. Christian Phéline, dans son rapport précité, évoque ainsi encore, en décembre 2013, « l'ampleur des divergences d'appréciation qui subsistent entre plateformes et fournisseurs de catalogues ». De fait, le caractère non normatif des treize engagements a eu pour conséquence un respect limité, d'où le choix d'intégrer l'exigence de transparence et d'équité dans les relations commerciales entre plateformes et producteurs dans le code de la propriété intellectuelle.

II. - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

À l'initiative de son rapporteur, la commission des affaires culturelles de l'Assemblée nationale a adopté deux amendements de précision au présent article : les éditeurs de services de communication au public par voie électronique dont il est question sont ceux qui mettent à disposition des oeuvres musicales, d'une part, et les conditions d'exploitation visées concernent bien l'exploitation des phonogrammes, d'autre part.

La rédaction retenue par la commission a ensuite été adoptée sans modification par l'Assemblée nationale au cours de sa séance publique du 29 septembre dernier.

III. - La position de votre commission

Le dispositif proposé par le présent article va dans le sens d'une plus grande objectivité et d'une meilleure équité des contrats conclus entre producteurs phonographiques et plateformes de téléchargement ou de streaming et, partant, de l'instauration de relations commerciales plus transparentes et saintement concurrentielles.

Trop souvent, les producteurs de phonogrammes font preuve d'une transparence limitée quant aux conditions d'exploitation de leurs catalogues, tandis que certaines plateformes internationales puissantes n'hésitent pas à imposer brutalement leur décision dans la négociation tarifaire des licences. La filière musicale s'était ainsi mobilisée contre YouTube, qui, aux termes d'un accord conclu pour la période 2010-2012, versait des rémunérations encore inférieures à celles des plateformes de streaming. À l'occasion de sa renégociation, YouTube avait fait pression en menaçant de retirer les publicités sur les clips et de cesser le partage de revenus publicitaires. Lors du MIDEM de Cannes en 2013, le patron d'Universal Music France, Pascal Nègre, avait, en retour, menacé de retirer ses vidéos de la plateforme de Google. La difficulté portait alors sur le montant que le groupe américain reverse aux ayants droit lorsque les internautes visionnent un clip musical, que Google voulait réviser à la baisse. Finalement, en avril 2013, le site a signé un contrat de trois ans avec la SACEM et Universal Music, qui, selon des modalités restées confidentielles, le conduit à rémunérer les auteurs, les compositeurs et les éditeurs de musique français, lors du visionnage de clips intégrant leurs morceaux. Dans un cas comme dans l'autre, un rapport de force profondément déséquilibré nuit à l'ensemble du marché.

En assurant un accès équitable aux catalogues musicaux pour les éditeurs les plus modestes et en protégeant les producteurs de toute discrimination, la mesure favorisera, en outre, au-delà d'une relation plus équilibrée entre les acteurs, l'exposition des oeuvres en ligne au bénéfice des artistes-interprètes, qui verront leurs revenus augmenter en conséquence.

Elle devrait également rendre plus aisée l'entrée sur le marché de la musique en ligne pour de nouveaux acteurs, dont la mortalité demeure extrêmement élevée, comme le rappelait Christian Phéline dans son rapport susmentionné : « il est normal qu'un marché en voie d'essor et de structuration s'avère assez discriminant entre des modèles économiques ou des projets entrepreneuriaux inégalement viables ou qui ne rencontrent pas leur public. Ce phénomène peut toucher même des offres portées par des opérateurs puissants (...). L'ampleur de la mortalité observée en quelques années parmi les plateformes d'origine nationale et le nombre de celles qui sont aujourd'hui en difficulté plus ou moins sérieuse paraissent cependant excéder cet effet d'éviction concurrentielle. Le phénomène touche tant le téléchargement que le streaming et aussi bien des modèles gratuits que payants ».

Sous réserve de ces observations, votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 6 bis (supprimé) (art. L. 214-1, L. 214-3 et L. 214-4 du code de la propriété intellectuelle) - Application du régime de la licence légale aux services radiophoniques diffusés sur Internet

I. - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Introduit en séance publique à l'initiative du Gouvernement, le présent article vise à étendre, au-delà des radios hertziennes, le principe de la licence légale aux webradios en modifiant, à cet effet, l'article L. 214-1 et en complétant les articles L. 214-3 et L. 214-4 du code de la propriété intellectuelle.

Pour mémoire, cet article crée une limite aux droits exclusifs de l'artiste-interprète et du producteur en instituant un système de licence légale, qui supprime l'exigence du consentement des titulaires des droits, pour n'accorder qu'un droit à une rémunération en cas d'utilisation, par un tiers, de la prestation ou de la production. Il prévoit ainsi que, lorsqu'un phonogramme a été publié à des fins de commerce, l'artiste-interprète comme le producteur ne peuvent s'opposer :

- à sa communication directe dans un lieu public, dès lors qu'il n'est pas utilisé dans un spectacle, ce que la doctrine appelais autrefois la sonorisation « au moyen d'un appareil lecteur » ;

- ni à sa radiodiffusion et à sa câblodistribution simultanée et intégrale, ainsi qu'à sa reproduction strictement réservée à ces fins, effectuées par ou pour le compte d'entreprises de communication audiovisuelle en vue de sonoriser des programmes.

Dès lors, l'utilisation des phonogrammes ouvre en contrepartie droit à rémunération pour les artistes-interprètes et les producteurs. Cette rémunération, répartie équitablement entre les parties, est versée par l'utilisateur du phonogramme. Son montant est assis sur les recettes d'exploitation ou évalué forfaitairement, lorsque le calcul proportionnel est matériellement difficile, selon des barèmes fixés par accords interprofessionnels.

Dans les faits, il revient aux tribunaux de fixer au cas par cas la ligne de partage entre droit exclusif et licence légale. Les contentieux sont, en effet, nombreux car la frontière entre le principe et l'exception au droit des artistes-interprètes et de producteurs, que représente la licence légale, n'est pas toujours évidentes, les enjeux financiers élevés et les antagonismes fortement marqués.

La loi n° 2006-961 du 1er août 2006 relative au droit d'auteur et aux droits voisins dans la société de l'information, dite DADVSI, a, dans le respect des engagements internationaux de la France en matière de droit d'auteur et de droits voisins (convention de Rome du 26 octobre 1961, directives européennes du 29 octobre 1993 et du 22 mai 2001), élargi le champ d'application de la licence légale. Le présent article poursuit cet élargissement, déjà applicable aux radios hertziennes, aux webradios en webcasting non interactif.

La radiodiffusion sur Internet : le « simulcasting » et le « webcasting »

Le « simulcasting » consiste à diffuser simultanément sur Internet un programme déjà diffusé par radiodiffusion hertzienne terrestre. Le programme est inchangé. Comme la radiodiffusion traditionnelle de phonogrammes, le « simulcasting » relève de la licence légale de l'article L.214-1 du code de la propriété intellectuelle.

Le « webcasting » consiste, pour sa part, à diffuser, exclusivement sur Internet, un programme musical. Dans la mesure où ce programme n'utilise pas la technologie de la radiodiffusion, il n'existe a pas de limites au nombre de programmes musicaux envisageables. Le « webcasting » peut prendre plusieurs formes :

- le « webcasting » non interactif, au sens où il ne permet pas d'interaction avec le public, n'offre pas de programme personnalisé. Il comporte toutefois des fonctions qui le différencient significativement de la radiodiffusion, telle que pause ou skip (passage au titre suivant) ;

- le « webcasting » semi-interactif correspond à la diffusion exclusivement sur Internet d'un programme musical établi avec une interaction avec un auditeur individuel, mais sans que celui-ci puisse choisir individuellement les titres qui composent le programme musical. Il s'agit donc d'un programme personnalisé, qui reste composé par le « webcaster » ;

- enfin, le « webcasting » interactif permet de diffuser un programme musical composé à la demande d'un auditeur individuel (choix des titres et de leur ordre de passage).

Les services de « webcasting » ne sont pas couverts par l'exception de la licence légale. Ils relèvent donc actuellement du droit exclusif d'autoriser ou d'interdire.

Le 1° a) du présent article crée une troisième exception à l'application du droit exclusif de l'artiste-interprète et du producteur en cas de communication du phonogramme au public par un service de radio au sens de l'article 2 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, dans sa rédaction issue de la loi n° 2009-258 du 5 mars 2009 relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision. Y est considéré comme service de radio « tout service de communication au public par voie électronique destiné à être reçu simultanément par l'ensemble du public ou par une catégorie de public et dont le programme principal est composé d'une suite ordonnée d'émissions comportant des sons. »

Le 1° b) rend applicable à la communication d'un phonogramme au public par une webradio les modalités de rémunération des titulaires de droits déjà prévues par l'article L. 214-4 pour les communications directes au public hors spectacle, les radiodiffusions et les câblodistributions.

Enfin, le 2° ajoute la référence aux radios en ligne aux articles L. 214-3 et L. 214-4 du code de la propriété intellectuelle relatifs au barème et aux modalités de versement des rémunérations dans le cadre de la licence légale.

II. - La position de votre commission

Avec seulement quelques centaines de milliers d'euros collectés chaque année au profit des ayants droit, le marché des radios en ligne demeure encore embryonnaire. Dès lors, l'extension du mécanisme réputé efficace de licence légale à leur profit pourrait, dans son principe, faciliter l'accès aux catalogues des producteurs de phonogrammes et, partant, favoriser leur développement.

L'élargissement de la licence légale aux radios en ligne qui proposent des services non interactifs ressortirait, en outre, de l'application du principe de neutralité technologique, auquel votre commission, comme elle l'a autrefois exprimé s'agissant du livre numérique et de la presse en ligne au cours des débats relatifs à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), est particulièrement attachée.

Au regard des usages, à la différence des services interactifs de streaming, les webradios non interactives, sur lesquelles l'internaute ne peut choisir les titres qu'il souhaite entendre, s'apparentent effectivement aux radios traditionnelles par voie hertzienne. La logique plaiderait donc pour une application identique du régime de licence légale, que constitue la rémunération équitable, aux deux modes de diffusion.

Pour autant, il n'est pas certain que le dispositif soit réellement favorable, aussi bien aux artistes qu'aux producteurs. En effet, l'extension de la licence légale au webcasting pourrait entrainer un nivellement par le bas des rémunérations de l'ensemble des ayants droit. Dans le régime de la licence légale, la rémunération collectée est partagée également entre les artistes et les producteurs. Celle-ci représentant, pour les radios hertziennes, un taux net de 2,85 %, les artistes principaux et les artistes musiciens reçoivent respectivement en licence légale près de 0,58 % de ces revenus.

En droit exclusif, pour les principales formes de webcasting, que constituent le webcasting non-interactif et le webcasting semi-interactif, les artistes musiciens bénéficient de la rémunération complémentaire prévue à l'annexe III de la Convention collective nationale de l'édition phonographique (CCNEP), soit 6 % des sommes gérées collectivement. Sur le taux net de 11,25 % est appliquée une retenue de 10 % pour les frais de gestion. Les musiciens reçoivent donc 0,61 % des revenus des webradios non interactives, soit une rémunération supérieure à ce qu'ils sont susceptibles de recevoir en licence légale. Ainsi, bien que la quote-part des revenus soit plus élevée en licence légale qu'en droit exclusif, le montant net qu'ils reçoivent en droit exclusif est supérieur, les écarts défavorables de quotes-parts étant plus que compensés par le niveau plus élevé de l'assiette de calcul de leur rémunération. La situation est encore plus favorable pour les artistes principaux, puisqu'ils reçoivent de leurs producteurs des rémunérations s'échelonnant de 8 à 25 % des revenus du producteur, alors qu'en licence légale, ils bénéficient de sommes identiques à celles des artistes musiciens.

Dans l'attente d'une véritable étude d'impact qui viendrait infirmer ces chiffres et plaider en faveur de la licence légale au-delà du seul argument de la neutralité technologique, il ne semble pas opportun de légiférer sur ce sujet (COM-166).

Votre commission a supprimé cet article.

Article 7 (art. L. 214-6 nouveau du code de la propriété intellectuelle) - Création d'un médiateur de la musique

I. - Le texte du projet de loi

Le présent article complète le chapitre IV, qui traite des dispositions communes aux artistes-interprètes et aux producteurs de phonogrammes, du livre deuxième « Les droits voisins du droit d'auteur » du code de la propriété intellectuelle, par un article L. 214-6 instituant un médiateur de la musique.

La création de cette instance ressort directement des propositions du rapport « Musique et ligne et partage de la valeur - État des lieux, voies de négociations et rôles de la loi » remis par Christian Phéline, conseiller maître à la Cour des comptes, à Aurélie Filippetti, alors ministre de la culture et de la communication, le 18 décembre 2013, qui prônait l'instauration d'une procédure ad hoc de traitement précontentieux des conflits dans le secteur de la musique. « Le régime des contrats des artistes-interprètes se fonde sur une imbrication complexe du droit du travail et de la propriété littéraire et artistique. La rédaction des contrats est en outre elle-même d'une complexité qui confine souvent à l'équivoque ou à l'opacité. Cela suffit à expliquer que ceux des contentieux qui sont soumis à la justice ne soient traités qu'avec difficulté tant par les juridictions prud'homales que par les tribunaux de grande instance. De manière générale, les tensions entre parties, aussi bien dans les rapports des producteurs et des plateformes que dans ceux avec les artistes, sont accentuées par l'ensemble des incertitudes demeurant sur l'économie des offres musicales en cours d'essor dans l'univers numérique et par l'absence à ce jour de normes directrices partagées. Dans sa spécificité, ce type de situations pourrait ainsi justifier le recours à des formes spécialisées de traitement des conflits, telles qu'il a pu s'en mettre en place dans d'autres domaines. »

Le I de l'article L. 214-6 nouveau du code de la propriété intellectuelle crée par le présent article précise le cadre de la mission du médiateur de la musique et les modalités de son exercice. Sans préjudice du droit des parties de saisir le juge, a contrario du médiateur du cinéma dont la saisine constitue un préalable obligatoire à l'action judiciaire, le médiateur est chargé d'une mission de conciliation pour tout litige relatif à l'interprétation ou à l'exécution des accords interprofessionnels entre les artistes-interprètes, les producteurs de phonogrammes et les éditeurs de services de musique en ligne, comme d'un engagement contractuel entre un artiste-interprète et un producteur ou entre un producteur et un éditeur de services de musique en ligne.

Le médiateur peut être saisi par tout artiste-interprète, producteur de phonogramme et éditeur de services de musique en ligne, mais également par leurs mandataires, la ministre chargée de la culture et de la communication et toute organisation professionnelle ou syndicale représentative des acteurs de la filière musicale.

Pour l'exercice de sa mission, il invite les parties prenantes au litige, sans que puisse lui être opposé le secret des affaires, à lui fournir les informations nécessaires. Il peut également entendre toute personne dont l'audition lui paraît utile. Son rôle consiste à favoriser ou à susciter une solution de conciliation aux litiges qui lui sont soumis : si un accord aboutit entre les parties à l'issue de la médiation, il rédige un procès-verbal de conciliation précisant les mesures à prendre pour le mettre en oeuvre. En cas d'échec, il peut émettre une recommandation proposant des solutions en vue de mettre fin au litige. Cette recommandation, à la différence du pouvoir d'injonction dont dispose le médiateur du cinéma ou des décisions de justice, n'a aucun caractère obligatoire pour les parties. Sous réserve des informations couvertes par le secret des affaires, le procès-verbal de conciliation comme la recommandation peuvent être rendus publics.

L'action du médiateur de la musique n'interfère pas avec les missions de l'Autorité de la concurrence. Il devra donc saisir cette dernière s'il décèle, dans l'exercice de sa mission, des faits pouvant constituer des pratiques anticoncurrentielles au sens du code du commerce.

Le II de l'article L. 214-6 créé par le présent article dispose que le médiateur de la musique, outre sa mission de conciliation en cas de litige, peut faire au ministre chargé de la culture toute proposition relative aux relations interprofessionnelles dans la filière musicale (modification législative ou réglementaire, mesure favorisant l'adoption de codes des usages entre les parties, etc.). Il lui adresse par ailleurs chaque année un rapport d'activité, qui est rendu public.

Enfin, le III de l'article L. 214-6 précité renvoie à un décret en Conseil d'État ses conditions d'application, notamment les modalités de désignation du médiateur de la musique. L'étude d'impact préalable au projet de loi précise d'ores et déjà que, comme le médiateur du livre, sa désignation sera au choix du ministre en charge de la culture. Par décret du 5 septembre 2014, Laurence Engel, conseillère maître à la Cour des comptes, a ainsi été nommée médiateur du livre.

L'étude d'impact dévoile également, à grands traits, l'impact économique et financier du dispositif envisagé. Pour les parties, dans la mesure où la médiation vise à tenter de trouver un accord rapidement et à moindre frais, le bénéfice financier est évident par rapport au recours à une procédure judiciaire potentiellement longue et coûteuse.

Pour l'État, en revanche, le coût de la mesure n'est pas neutre. Les moyens nécessaires au fonctionnement du médiateur, estimé entre vingt et trente dossiers par an en première analyse, seront fonction de l'évolution de son niveau d'activité, dont le rapport annuel d'activité constituera la jauge. Toutefois, il est d'ores et déjà prévu de lui adjoindre un chargé de mission de catégorie A et une assistante. Ces créations de poste seront rendues possibles par un redéploiement des effectifs du ministère de la culture et de la communication, ce qui n'est pas le cas du médiateur lui-même, qui représente un nouvel emploi, dont la rémunération sera sans nul doute conséquente. Les frais de fonctionnement (locaux, fournitures, communications, déplacements, etc.) seront également couverts par redéploiement des moyens du ministère.

II. - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

À l'initiative de son rapporteur, la commission des affaires culturelles de l'Assemblée nationale a élargi les compétences du médiateur de la musique aux relations entre les producteurs de phonogrammes et les producteurs de spectacles, en créant un 4° au I et en complétant le II de l'article L. 214-6 nouveau du code de la propriété intellectuelle. En conséquence, tout producteur de spectacles est autorisé à saisir le médiateur (alinéa 7 du présent article).

Elle a également précisé, aux alinéas 3 et 11 du présent article, que les éditeurs de services de communication au public par voie électronique concernés par le dispositif sont les plateformes mettant à disposition des oeuvres musicales.

Elle a enfin prévu qu'une copie du rapport d'activité annuel du médiateur de la musique est adressée aux présidents des commissions parlementaires permanentes en charge de la culture.

Au cours de sa séance publique du 29 septembre 2015, l'Assemblée nationale n'a apporté aucune modification à la rédaction issue des travaux de sa commission des affaires culturelles.

III. - La position de votre commission

La solution choisie par le projet de loi est celle d'une médiation publique, telle que le proposait le rapport Phéline précité, néanmoins considérablement plus étendue que le rôle confié au médiateur du cinéma, créé en 1982 pour traiter des litiges relatifs à la diffusion des films entre distributeurs et exploitants de salles, ou au médiateur du livre institué par la loi n° 2014-344 du 17 mars 2014 relative à la consommation avec une mission de conciliation des conflits portant sur l'application de la législation relative au prix unique du livre.

Dans le cinéma comme dans le secteur du livre, la médiation a souvent fait la preuve de son efficacité. Ainsi, Laurence Engel, toute récente médiatrice du livre, a, au mois de février dernier, remis un premier avis à la ministre de la culture et de la communication sur la conformité des offres d'abonnement avec accès illimité à la loi n° 2011-590 du 26 mai 2011 relative au prix du livre numérique. Une procédure de conciliation a parallèlement été menée avec succès, puisqu'à son terme les prestataires d'abonnement concernés se sont engagés à adapter leur offre pour la rendre conforme à la législation sur le prix du livre numérique.

Les bouleversements des modes de consommation des oeuvres musicales induits par la révolution numérique a, dans un secteur peu régulé, conduit d'importantes tensions dans les relations entre les acteurs, en particulier entre les artistes-interprètes et les producteurs phonographiques s'agissant du partage des rémunérations dans un marché de plus en plus exsangue, mais également entre producteurs et éditeurs de musique en ligne pour ce qui concerne les conditions d'exploitation des phonogrammes sur les plateformes.

Or, les normes applicables à la filière (code de la propriété intellectuelle, code du travail, code de commerce ou encore convention collective nationale de l'édition phonographique) ne suffisent ni à éviter les litiges, ni à garantir les équilibres économiques entre les différents acteurs. Dès lors, il n'est pas rare que les plus modestes pâtissent de rapports de force peu régulés, d'autant que le recours au juge leur apparaît aussi complexe que coûteux.

En conséquence, les médiations et négociations interprofessionnelles sont fréquentes dans l'industrie musicale. C'est ainsi, comme cela a été évoqué précédemment, qu'une réflexion s'est tenue entre les acteurs de la filière, conduisant à la signature, en janvier 2011, des « treize engagements pour la musique en ligne » avec pour objectifs de développer une offre légale innovante et rentable, de garantir l'accès des éditeurs aux catalogues des producteurs et d'améliorer le partage de la valeur avec les artistes interprètes. De même, Fleur Pellerin, ministre de la culture et de la communication, a confié à Marc Schwartz une mission de médiation, qui a abouti en septembre dernier à un protocole d'accord relatif à la définition de la structure des rémunérations et au partage des revenus issus des exploitations numériques de la musique.

Par ailleurs, le recours à la médiation constitue une voie de régulation économiquement équitable pour les parties. Tel n'aurait pas été le cas d'une solution fondée sur une médiation privée - un médiateur est choisi par les parties, qui s'accordent sur l'opposabilité de sa décision -, qui n'aurait pu éviter les écueils du rapport de force originellement déséquilibré entre les acteurs, notamment lorsque le litige oppose un artiste-interprète et un producteur phonographique. Elle est également plus souple qu'une médiation judiciaire - le médiateur est alors désigné par le juge -, puisqu'elle ne nécessite nullement, pour se tenir, l'engagement préalable d'une procédure judiciaire, dont les inconvénients pour les acteurs de la filière musicale ont été précédemment évoqués.

En outre, votre commission est attachée à la négociation interprofessionnelle. En ce sens, le fait que le médiateur de la musique soit également chargé de favoriser le conclusion d'accords entre les parties et le développement des bonnes pratiques contractuelles, sur le modèle des « treize engagements » d'Emmanuel Hoog, lui semble particulièrement bienvenu.

Lors de la table ronde organisée le 2 décembre dernier par votre commission sur les dispositions du projet de loi portant sur la filière musicale, il est apparu que les professionnels présents étaient globalement favorables à la création d'une instance de médiation, exception faite des représentants des producteurs, qui dénonçaient la mise en place d'un dispositif de surveillance généralisée de leur profession. La SACEM a également fait part de ses craintes que le médiateur s'impose en « tribunal du droit d'auteur ».

Telle n'est pas l'opinion de votre commission, qui estime que le déséquilibre du rapport de force au sein de la filière rend nécessaire la création d'un médiateur, dans les termes prévus par le présent article.

Elle estime notamment que le dispositif pourrait être mieux articulé avec les missions de l'Autorité de la concurrence en complétant l'alinéa 9 (COM-168) : d'une part, le médiateur de la musique doit pouvoir saisir l'Autorité en urgence, ainsi que pour avis. Réciproquement, une faculté de saisine pour avis du médiateur par l'Autorité s'agissant des affaires, consultatives ou contentieuses, intervenant dans le secteur de la musique, doit être prévue.

Il lui apparaît en outre nécessaire d'éviter un conflit de compétence entre le médiateur de la musique et la commission paritaire d'interprétation, de conciliation et de validation des accords de l'édition phonographique. Ainsi, votre commission a précisé, après l'alinéa 9 (COM-3), que lorsque le litige dont est saisi le médiateur relève du champ de compétence d'une autre instance créée par convention ou accord collectif de travail, il peut saisir cette instance pour avis et doit se déclarer incompétent dès lors que cette dernière lui en fait la demande.

Par ailleurs, le niveau de publicité prévu à l'alinéa 10 s'agissant du procès-verbal de conciliation ou la recommandation est excessive au regard du secret des affaires. Il convient donc de limiter cette publicité à la seule conclusion de la conciliation et à la recommandation (COM-169).

Enfin, à l'alinéa 11, la rédaction mérite d'être précisée afin qu'il soit clairement indiqué que le médiateur a en charge, avec les parties, l'élaboration d'un code des usages faisant suite aux engagements de 2011 (COM-170).

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 7 bis AA (nouveau) (art. L 212-5, L. 211-3 et L. 311-4 du code de la propriété intellectuelle) - Assujettissement à la rémunération pour copie privée de certaines pratiques de copie dans le nuage

Le mécanisme de la copie privée permet, en contrepartie de l'exception ouverte aux utilisateurs pour effectuer des copies d'oeuvres à usage privé, d'offrir une compensation équitable aux créateurs par un prélèvement sur le prix de vente des matériels utilisés pour la copie. La copie privée représente à la fois une liberté pour les utilisateurs et une ressource non négligeable pour les titulaires de droit, dont un quart est destiné à des actions d'intérêt général telles que des projets de création artistique, des festivals ou des formations pour les artistes.

Or, l'émergence rapide de nouveaux services recourant à l'« informatique dans les nuages », qui permettent à des particuliers de louer de l'espace de stockage en vue de conserver à distance des oeuvres et des objets protégés, ainsi que de les consulter et de les reproduire sur une pluralité d'appareils, interroge aujourd'hui le mécanisme de la copie privée.

Le Conseil supérieur de la propriété littéraire et artistique (CSPLA) a examiné, en 2012, le statut juridique des actes de reproduction permis par ces services et a considéré que certaines pratiques effectuées dans le nuage correspondent à une forme de copie privée et devraient donc être assujetties à la rémunération correspondante.

Le rapport de la mission d'information parlementaire de l'Assemblée nationale sur le bilan et les perspectives de trente ans de copie privée17(*) invite également à s'interroger sur la pertinence de l'assiette actuelle de la rémunération eu égard au développement de nouvelles technologies.

Il est effectivement incontestable que les services de l'informatique en nuage ont profondément modifié l'accès aux oeuvres et aux objets protégés et les conditions dans lesquelles les particuliers peuvent en effectuer des copies. Aussi le cadre législatif actuel doit-il être adapté en conséquence, afin de garantir l'application de l'exception de copie privée et un juste équilibre entre l'intérêt des créateurs et celui du public.

L'application de l'exception pour copie privée dans le nuage suppose, en premier lieu, de revoir la jurisprudence dite « Rannou-Graphie » de la Cour de cassation du 7 mars 1984. Celle-ci subordonne en effet l'application du régime de la copie privée à une identité de personnes entre celui qui réalise la copie et le bénéficiaire de la copie réalisée. Or, dans le nuage, le prestataire de services est le détenteur du matériel de copie, ce qui tend à écarter la possibilité de copies privées, par l'utilisateur, dans le nuage. Le présent article additionnel adopté par votre commission à l'initiative de David Assouline et des membres du groupe socialiste (COM-5), précise donc que l'intervention d'un tiers dans l'acte de copie n'interdit pas de considérer que ces copies puissent être qualifiées de copie privée.

Votre commission a identifié, en second lieu, les services de l'informatique dans les nuages qui devraient relever du champ de l'exception pour copie privée. Il s'agit des services de communication au public en ligne qui permettent aux utilisateurs d'obtenir la copie d'un programme de télévision ou de radio qu'ils éditent ou distribuent, au moment de sa diffusion, dits network personal video recorder (VPVR). Au regard des usages de copie, il apparaît que ce type de copie est destinée à se substituer aux modalités actuelles de la copie effectuée par les particuliers sur les supports permettant la réception des programmes de télévision et de radio.

Enfin, le dispositif procède à une adaptation de la détermination des redevables de la rémunération pour copie privée et des conditions de sa fixation rendue nécessaire par l'assujettissement de certains services de l'informatique en nuage.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 7 bis A - Publicisation du rapport du médiateur du livre

I. - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Au cours de sa séance publique du 29 septembre dernier, l'Assemblée nationale a introduit l'article 7 bis A, qui vise à ce que le rapport d'activité du médiateur du livre soit rendu public.

Pour mémoire, aux termes de l'article 144 de la loi n° 2014-344 du 17 mars 2014 relative à la consommation, le médiateur du livre est chargé, sans préjudice du droit des parties de saisir le juge et dans le respect des prérogatives de l'Autorité de la concurrence, d'une action de conciliation dans le cadre de litiges relevant de l'application des lois n° 81-766 du 10 août 1981 relative au prix du livre et n° 2011-590 du 26 mai 2011 relative au prix du livre numérique.

Il peut être saisi à cet effet par tout détaillant, toute personne qui édite des livres, en diffuse ou en distribue auprès des détaillants, par toute organisation professionnelle ou syndicale concernée, par les prestataires techniques auxquels ces personnes recourent ou par le ministre intéressé. Il peut également se saisir d'office de toute affaire entrant dans sa compétence.

Pour l'examen de chaque affaire, le médiateur du livre invite les parties à lui fournir toutes les informations qu'il estime nécessaires, sans que puisse lui être opposé le secret des affaires, et peut entendre toute personne dont l'audition lui paraît utile.

Dans le respect de la liberté de négociation commerciale des parties, le médiateur du livre favorise ou suscite toute solution de conciliation. Lorsque le médiateur constate un accord entre les parties, il rédige un procès-verbal précisant les mesures à prendre pour le mettre en oeuvre. Il peut rendre public le procès-verbal de conciliation, sous réserve des informations couvertes par le secret des affaires. Si aucun accord n'a pu être trouvé entre les parties, il peut adresser aux parties une recommandation précisant les mesures qui lui paraissent de nature à mettre fin à la situation litigieuse.

En cas d'échec de la conciliation, le médiateur du livre peut saisir la juridiction compétente pour lui demander d'ordonner la cessation des pratiques contraires aux lois précitées relatives au prix du livre. Si les faits dont il a connaissance sont susceptibles de recevoir une qualification pénale, il en informe le ministère public.

Le médiateur du livre peut enfin formuler des préconisations afin de faire évoluer les dispositions normatives relevant de son champ de compétences.

Il adresse enfin chaque année un rapport sur ses activités au ministre chargé de la culture. En application du présent article, ce rapport sera désormais public, comme celui du médiateur de la musique créé par l'article 7 du projet de loi.

II. - La position de votre commission

À l'instar du dispositif prévu par l'article 7 du projet de loi relatif au médiateur de la musique, le présent article rend public le rapport annuel d'activité du médiateur du livre. Afin de parachever le parallélisme des formes et d'améliorer l'information du Parlement, votre commission propose qu'une copie en soit également adressée aux présidents des commissions permanentes parlementaires chargées de la culture (COM-171).

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 7 bis (art. L. 311-5 du code de la propriété intellectuelle) - Participation de trois représentants des ministres chargés de la culture, de l'industrie et de la consommation aux travaux de la commission de la copie privée

I. - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

À l'initiative du Gouvernement, la commission des affaires culturelles de l'Assemblée nationale a introduit le présent article, portant modification de l'article L. 311-5 du code de la propriété intellectuelle. Son premier alinéa indique, s'agissant de la rémunération pour copie privée, que « les types de supports, les taux de rémunération et les modalités de versement (...) sont déterminés par une commission présidée par un représentant de l'État et composée, ou outre, pour moitié, de personnes désignées par les bénéficiaires du droit à rémunération, pour un quart, de personnes désignées par les organisations représentant les fabricants ou importateurs de supports (...) et, pour un quart, de personnes désignées par les organisations représentant des consommateurs. » Chaque participant y dispose d'une voix, à l'exception de la société de gestion collective Copie France, dotée de dix voix.

Comme le constatait récemment le député Michel Rogemont, dans son rapport d'information relatif à la copie privée18(*), « concilier les points de vue d'interlocuteurs ayant des intérêts contradictoires s'est avéré de plus en plus difficile à mesure que les montants en jeu s'accroissaient. L'adoption même des procès-verbaux des réunions occasionne des débats et des tensions. »

Pour tenter de remédier à ces blocages, le décret n° 2009-744 du 19 juin 2009 a introduit plusieurs modifications préconisées par le plan France numérique 2012 et destinées à apporter un certain apaisement :

- le président de la commission, personnalité indépendante ayant voix prépondérante en cas de partage des voix, n'est plus seulement nommé par le ministre en charge de la culture, dont on estime en creux la position proche de celle des ayants droit, mais conjointement par ce dernier et par les ministres en charge de l'industrie et de la consommation ;

- lorsque le président fait usage de la faculté de demander une seconde délibération, la décision est désormais adoptée à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés ;

- enfin, est déclaré démissionnaire d'office par le président tout membre qui n'a pas participé sans motif valable à trois séances consécutives de la commission.

Composition de la commission pour la rémunération de la copie privée fixée par l'arrêté du 31 octobre 2012

Au titre des fabricants et importateurs de supports :

- Fédération du e-commerce et de la vente à distance (FEVAD)*

- Fédération française des télécoms (FFT)

- Syndicat des entreprises de commerce international de matériel audio, vidéo et informatique grand public (SECIMAVI)*

- Syndicat des industries de matériels audiovisuels électroniques (SIMAVELEC)*

- Syndicat de l'industrie des technologies de l'information (SFIB)*

- Syndicat national des supports d'image et d'information (SNSII)*

Au titre des organisations des consommateurs :

- Association de défense, d'éducation et d'information du consommateur (ADEIC)

- Association études et consommation (ASSECO-CFDT)

- Confédération de la consommation, du logement et du cadre de vie (CLCV)

- Familles de France (FF)

- Familles rurales (FR)

- Union nationale des associations familiales (UNAF)

Au titre des bénéficiaires du droit à rémunération :

- Société pour la perception de la rémunération de la copie privée sonore et audiovisuelle (Copie France)

- Société française des intérêts des auteurs de l'écrit (SOFIA)

- Société des arts visuels associés (AVA)

Les membres ayant quitté la commission le 12 novembre 2012 sont suivis d'un astérisque.

Cette réforme a minima n'a guère apaisé les tensions, puisque les contentieux devant le Conseil d'État contre les délibérations de la commission n'ont pas cessé. Pire, le 12 novembre 2012, cinq des six industriels représentant les fabricants et importateurs de supports d'enregistrement ont présenté leur démission, entraînant la paralysie de la commission.

Dans la perspective du renouvellement de la commission à la fin de l'année 2015, Marcel Rogemont, dans son rapport d'information précité, se montrait particulièrement pessimiste sur une possible reprise des travaux en l'état, compte tenu des oppositions frontales qui se sont manifestées ces dernières années. En effet, « les relations entre les représentants des ayants droit, d'une part, et les principaux fabricants et importateurs de supports, d'autre part, sont marquées par une défiance réciproque, si bien qu'un retour des industriels au sein de la commission semble difficile ».

À cet égard, le rapport issu de la mission de médiation sur le fonctionnement de la commission de la copie privée, menée par Mme Christine Maugüé du 15 avril au 30 juin 2015, propose, pour permettre à la commission de fonctionner à nouveau à cadre législatif et réglementaire constant, conformément à la lettre de mission signée par la ministre chargée de la culture, d'y renforcer « la présence de la puissance publique (...), perçue comme le moyen de ramener davantage de sérénité dans les débats ». Cette évolution pourrait « par exemple prendre la forme de la présence dans la commission de commissaires du Gouvernement, sans voix délibérative, représentant respectivement le ministère de la culture, le ministère de l'industrie et le ministère de la consommation ».

Le présent article complète le premier alinéa précité de l'article L. 311-5 du code de la propriété intellectuelle relatif à la composition de la commission, dans le sens proposer par la médiation de Christine Maugüé, afin de lui adjoindre, avec voix consultative, trois représentants des ministres chargés de la culture, de l'industrie et de la consommation.

La rédaction de sa commission des affaires culturelles a été adoptée sans modification par l'Assemblée nationale.

II. - La position de votre commission

Si la commission de la copie privée a récemment, et c'est heureux, repris ses travaux en décembre, avec Jean Musitelli, son nouveau président, il n'en demeure pas moins que les sujets de tensions sont loin d'être aplanis. Or, le dispositif proposé par le présent article ne règle en rien la difficulté de la commission à trouver de véritables accords, d'autant que les représentants des ministères concernés n'auront qu'une voix consultative. En outre, il est probable que le représentant du ministère en charge de la culture aura tendance à soutenir les ayants droit, ceux du ministère de l'industrie les industriels et ceux du ministère de la consommation, les consommateurs.

Marcel Rogemont, dans son rapport précité, considérait d'ailleurs la mesure inutile : « Tout d'abord, l'ajout de représentants de l'État ne constitue pas nécessairement une garantie d'indépendance. En effet, le Président actuel de la commission, représentant de l'État, est considéré par les représentants des fabricants et importateurs de supports et par les représentants des consommateurs comme insuffisamment neutre et trop souvent favorable à la cause des ayants droit. Ensuite, l'État peut avoir intérêt à ce que le montant de la rémunération pour copie privée soit le plus élevé possible dans la mesure où la part des 25 % consacrée à l'action artistique et culturelle sera d'autant plus importante. Alors que le ministère de la culture est soumis à une contrainte budgétaire importante, une contribution croissante des SPRD au financement de la culture peut être bienvenue. Par ailleurs, la présence de représentants des différents ministères pourrait se traduire par des conflits interministériels, un rapport de force déséquilibré au profit du ministère chargé de l'industrie et un risque de blocage nécessitant un arbitrage systématique du Premier ministre. »

Christine Maugüé elle-même considérait, en conclusion de son rapport, s'agissant de ses propositions relatives à la composition et à la gouvernance de la commission de la copie privée, « les mesures préconisées dans le rapport ne parviendront pas nécessairement à faire disparaître le sentiment d'un déséquilibre structurel de la commission » et que « si la commission devait parvenir à une nouvelle situation de blocage, il ne pourrait alors être fait l'économie d'une réforme de sa gouvernance, réforme qui passerait nécessairement par une modification des règles de fonctionnement de la commission, voire de sa composition ».

Votre commission estime à tout le moins que les objectifs évoqués par la ministre de la culture et de la communication lors de la présentation de son amendement devant la commission des affaires culturelles de l'Assemblée nationale - « renforcer la légitimité du prélèvement, apaiser le fonctionnement de la commission de la copie privée et limiter les risques de recours contentieux » - paraissent disproportionnés au regard de la modestie de la réforme proposée.

Elle estime donc plus efficient que soient nommés, en lieu et place de simples représentants des ministères, un conseiller d'État désigné par le vice-président du Conseil d'État, un magistrat de la Cour de cassation désigné par le premier président de la Cour de cassation et un magistrat de la Cour des comptes désigné par le premier président de la Cour des comptes.

Il lui semble, en outre, nécessaire, au regard de l'objectif de transparence, que les membres de la commission soient soumis à une déclaration d'intérêt auprès de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique.

Enfin, toujours aux fins d'une meilleure transparence et d'une visibilité accrue, elle souhaite que le règlement intérieur de la commission de la copie privée, comme les éventuelles modifications qui y seraient apportées, soient publiés au Journal officiel (COM-172).

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 7 ter (art. L. 311-6 du code de la propriété intellectuelle) - Financement des études d'usage pour l'établissement des barèmes de la rémunération pour copie privée

I. - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article a été introduit par la commission des affaires culturelles de l'Assemblée nationale, par l'adoption d'un amendement de Marcel Rogemont, rapporteur de la mission d'information précitée portant sur le bilan et les perspectives de trente ans de copie privée.

L'article L. 311-6 du code de la propriété intellectuelle dispose que la rémunération pour copie privée est perçue pour le compte des ayants droit par un ou plusieurs organismes, Copie France en l'espèce, pour être répartie ensuite entre les ayants droit à raison des reproductions privées dont chaque oeuvre fait l'objet.

Le présent article complète l'article L. 311-6 pour préciser qu'une part, ne pouvant excéder 1 % des sommes provenant de la rémunération pour copie privée, de cette ressource devra être affectée par Copie France au financement d'enquêtes d'usage portant sur la réalité de la copie d'oeuvre à des fins personnelles, réalisées par la commission de la copie privée.

Aux termes de l'article L. 311-4, l'adoption des barèmes de la rémunération pour copie privée par la commission est subordonnée à la réalisation préalable d'études d'usage, portant sur chaque type de supports et de matériels soumis à la rémunération pour copie privée, destinées à évaluer l'évolution des comportements de copie au regard du changement des technologies et des pratiques numériques. Le Conseil d'État, dans sa décision du 17 juin 2011 rappelait la nécessité de leur régulière réactualisation, de façon à ce que les barèmes fixés tiennent compte au plus près du préjudice subi par les ayants droit. Or, les études d'usage au fondement des barèmes actuels datent d'il y a quatre ans, lorsque le téléchargent direct ou le ripping, par exemple, n'étaient encore que peu développés. Pour Marcel Rogemont, l'actualisation des données d'usage devraient être a minima annuelle.

Trop peu fréquentes, les études d'usages présentent également des écueils méthodologiques, notamment l'absence d'une approche qualitative de l'évolution des pratiques de copie.

En revanche, dans deux décisions du 19 novembre 2014, le Conseil d'État a rejeté les recours pour excès de pouvoir, présentés par des fabricants et importateurs de supports, tendant à l'annulation des décisions de la commission, considérant notamment « qu'il ne résulte d'aucune disposition, ni d'aucun principe que les enquêtes doivent nécessairement être financées par les pouvoirs publics ». Ainsi, le fait qu'une étude ait été quasi exclusivement financée par les représentants des bénéficiaires de la rémunération pour copie privée, comme ce fut le cas en 2012, ou par Copie France n'est pas de nature à porter atteinte à l'impartialité de la commission.

Pour autant, en synthèse de sa médiation, Christine Maugüé, rappelant que les études d'usage jouent un rôle clé dans la fixation des tarifs de la copie privée, puisqu'ils sont fondés à la fois sur la capacité d'enregistrement du support concerné et sur les usages de copie qui en sont faits par les consommateurs, propose de formaliser certains principes relatifs à l'élaboration et à la réalisation de ces études :

- les études d'usage doivent être confiées à des personnes indépendantes des acteurs dont le choix ne peut intervenir qu'après une procédure transparente de passation d'un marché public ;

- le questionnaire de l'étude doit faire l'objet d'une élaboration contradictoire et d'une approbation par les membres de la commission ;

- les études doivent être financées par les pouvoirs publics sous la forme d'un prélèvement sur le budget de fonctionnement de la commission ;

- les résultats doivent être communiqués à tout membre de la commission qui en fait la demande, sous réserve de confidentialité ;

- enfin, elles doivent être programmées sur un calendrier organisé sur deux ans.

Le présent article ne réalise qu'une reprise timide de ces propositions puisqu'il se limite à la question du financement des études d'usage par une part de la rémunération pour copie privée récoltée par Copie France.

La rédaction de sa commission des affaires culturelles a été adoptée sans modification par l'Assemblée nationale.

II. - La position de votre commission

Votre commission approuve le principe d'un versement d'une portion, raisonnable, de la rémunération pour copie privée au financement d'études d'usage, qui représentent le fondement de l'évaluation du préjudice des ayants droit, d'une part, et de la mesure des comportements de copie des consommateurs pour chaque support, d'autre part.

Compte tenu de l'importance de ces études en amont du dispositif, Marcel Rogemont a tenté de faire valoir, au cours de la séance publique à l'Assemblée nationale, que le cahier des charges des études d'usage devait faire l'objet d'une adoption à la majorité après avis motivé de chacun des trois collèges. Un avis défavorable lui a été opposé, la mesure ressortant du règlement intérieur de la commission de la copie privée. Fleur Pellerin, ministre de la culture et de la communication a indiqué à cette occasion que « par le passé, les questionnaires des études d'usage ont fait l'objet d'une élaboration contradictoire entre les membres des différents collèges de la commission de la copie privée. Cette pratique devrait être confortée quand elle reprendra prochainement ses travaux. Je suis très attachée à ce qu'elle s'attelle à la mise en oeuvre des préconisations du rapport de médiation de Christine Maugüé, parmi lesquelles figure la mise en place de groupes de travail en son sein pour préparer ses séances et élaborer le cahier des charges des études d'usage. Par ailleurs, la nomination d'un pôle public au sein de cette commission est à même de garantir le nécessaire dialogue qui doit présider à la rédaction dudit cahier des charges ».

Sans revenir à cette proposition, votre commission souhaite rappeler que les études d'usage doivent répondre à un cahier des charges fixé par la commission. Elle estime, en outre, que la réalisation de ces études doit être confiée à la Haute Autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur Internet (Hadopi), à laquelle l'article L. 331-13 du code de la propriété intellectuelle confère déjà, entre autres, une mission d'« observation de l'utilisation licite et illicite des oeuvres et des objets auxquels est attaché un droit d'auteur et un droit voisin sur les réseaux de communication électroniques utilisés pour la fourniture de services de communication au public en ligne ».

Son indépendance au regard de la commission de la copie privée et son expertise en matière d'observation et d'évaluation des pratiques culturelles en ligne justifient pleinement de lui confier cette mission, dans le respect du cahier des charges imposé par la commission. À titre d'illustration, le premier motif d'annulation, par le Conseil d'État de plusieurs décisions relatives aux barèmes, prises par la commission en 2006, 2007 et 2008, tenait au fait que n'avaient pas été exclues de l'assiette de la rémunération les copies illicites d'oeuvres. La part respective, pour chaque support, des usages licites et illicites de copies privées n'avait pas été recherchée dans le cadre d'une étude. Cette différenciation n'est certes pas évidente ; or, la Hadopi la maîtrise parfaitement.

Enfin, votre commission, compte tenu des montants élevés de la rémunération pour copie privée, considère que son ou ses organismes de gestion doivent faire, à l'instar des sociétés de gestion collective, l'objet d'un agrément conjoint des ministres en charge de la culture, de l'industrie et de la consommation (COM-173).

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 7 quater AA (nouveau) (art. L. 311-4 et L. 331-31 du code de la propriété intellectuelle) - Élargissement des missions de la Hadopi aux études d'usage de la copie privée

En conséquence des modifications apportées par votre commission à l'article L. 311-6 du code de la propriété intellectuelle, deux coordinations doivent être réalisées aux articles L. 311-4 et L. 331-31 du même code (COM-174) :

- à l'article L. 311-4, il est nécessaire de préciser au troisième alinéa que les enquêtes d'usage servant à la fixation des barèmes de la rémunération pour copie privée sont réalisées par la Hadopi ;

- logiquement, l'article L. 331-31 relatif aux missions de la Haute Autorité doit être complété pour faire référence à cette nouvelle tâche.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 7 quater A (art. L. 311-8 du code de la propriété intellectuelle) - Exonération de redevance copie privée pour les exportateurs

I. - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article a été introduit par l'Assemblée nationale au cours de sa séance publique du 29 septembre dernier, par l'adoption d'un amendement de Marcel Rogemont, membre de sa commission des affaires culturelles.

Le code de la propriété intellectuelle précise, dans son article L. 311-4, que la rémunération pour copie privée est versée par le fabricant, l'importateur ou la personne qui réalise les acquisitions intracommunautaires de supports d'enregistrement lors de leur mise en circulation en France.

Aux termes du I de l'article L. 311-8, la rémunération pour copie privée n'est cependant pas due par les entreprises de communication audiovisuelle, les producteurs de phonogrammes ou de vidéogrammes, les éditeurs d'oeuvres publiées sur supports numériques, les organismes qui utilisent les supports d'enregistrement dans le cadre de l'exception handicap. Son II ajoute qu'elle n'est pas non plus due sur les supports d'enregistrement acquis à des fins professionnelles, dont les conditions d'utilisation ne permettent pas de présumer un usage pour une activité de copie privée. Dès lors, en application du III de ce même article, les personnes visées par les I et II peuvent conclure avec Copie France une convention constatant l'exonération. À défaut, elles ont droit au remboursement de la rémunération pour copie privée versée sur production de justificatifs.

Cette rédaction est issue de la loi n° 2011-1898 du 20 décembre 2011 relative à la rémunération pour copie privée, qui a rendu la législation française conforme aux dispositions de la directive 2001/29 du 22 mai 2001 relative aux droits d'auteur s'agissant de l'exonération des supports utilisés à des fins professionnelles de la rémunération pour copie privée. Ce principe est réaffirmé par la jurisprudence constante de la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE), en particulier dans son arrêt Padawan du 21 octobre 2010, qui affirme que « l'application sans distinction de la redevance pour copie privée, notamment à l'égard d'équipements, d'appareils ainsi que de supports de reproduction numérique non mis à la disposition d'utilisateurs privés et manifestement réservés à des usages autres que la réalisation de copies à usage privé, ne s'avère pas conforme à la directive 2001/29 ».

En cela, la loi du 20 décembre 2011 a donné valeur législative au principe développé par le Conseil d'État dans son arrêt du 17 juin 2011 précité, qui annulait une décision de la commission au motif qu'elle n'excluait pas du champ de la rémunération pour copie privée « les supports acquis, notamment à des fins professionnelles, dont les conditions d'utilisation ne permettent pas de présumer un usage de ces matériels à des fins de copie privée », la pondération du taux de la rémunération à raison du degré professionnel d'usage ne pouvant suffire l'exonération des usages autres que la copie privée.

La loi du 20 décembre 2011 prévoit certes deux modalités d'exonération des professionnels (une exonération sur le fondement d'une convention ou un remboursement sur justificatifs) mais, en pratique, les remboursements des professionnels restent limités. De fait, il a fallu attendre le 10 décembre 2013 pour que l'arrêté relatif aux factures soit publié, rendant ainsi le remboursement effectif au 1er janvier 2014 seulement. L'étude d'impact accompagnant la loi du 20 décembre 2011 évaluait les remboursements à un montant annuel de 58 millions d'euros. Or, en 2014, le total des remboursements depuis la mise en place de ce système atteignait environ 375 000 euros, soit moins de 0,65 % de la somme prévue.

En réalité, comme le rappelle Marcel Rogemont dans son rapport d'information précité, le manque d'effectivité des remboursements des professionnels tient en grande partie à la lourdeur des démarches administratives que ces derniers doivent engager, notamment s'agissant du nombre de justificatifs à fournir à Copie France.

L'absence de remboursement effectif pose la question de la compatibilité du système français avec le droit européen. En effet, la CJUE, dans son arrêt Amazon du 11 juillet 2013 a apporté une précision à la jurisprudence Padawan précitée : si elle admet que la rémunération puisse, pour des raisons de simplicité, s'appliquer indistinctement à l'ensemble des supports mis en circulation, elle demande à ce qu'un tel système soit assorti, pour ceux qui ont été acquis à des fins professionnelles, d'un mécanisme permettant un remboursement effectif et ne rendant pas excessivement difficile la restitution de la rémunération payée.

Dès lors, le rapport de médiation de Christine Maugüé, comme le conseil pour la simplification de la vie des entreprises dans son rapport du 14 avril 2014, ont appelé à une simplification effective des démarches relatives au remboursement de la rémunération pour copie privée aux professionnels. Las, l'arrêté du 19 décembre 2014 relatif au remboursement de la rémunération pour copie privée n'a apporté au système que des modifications cosmétiques ; il n'a, notamment, pas réduit le nombre de documents à fournir.

Le présent article est, pour sa part, muet sur le sujet des remboursements pour des supports à usage professionnel utilisés en France. Il se contente de traiter de la problématique de l'exportation de supports soumis à la rémunération pour copie privée.

Le dispositif présente également des difficultés s'agissant des supports acquis auprès d'un fournisseur implanté en France en vue d'être exportés et, ce faisant, non soumis en principe à la rémunération pour copie privée. En effet, l'entreprise exportatrice est tenue d'engager une procédure en remboursement fort complexe, sans exonération possible, et longue de plusieurs mois, qui impose dès lors souvent une importante mobilisation de trésorerie. De plus, lorsque le remboursement est acquis, Copie France en verse le montant au fabricant ou à l'importateur, vers lequel doit ensuite se tourner le distributeur, avant que l'exportateur ne soit enfin destinataire du remboursement.

Le présent article vise donc à compléter l'article L. 311-8 du code de la propriété intellectuelle par un II bis précisant que la rémunération pour copie privée n'est pas due non plus par les personnes qui procèdent à l'exportation ou à la livraison intracommunautaire des supports d'enregistrement mis en circulation en France, afin de permettre aux exportateurs d'être exonérés sur la base d'une convention signée avec Copie France ou d'obtenir directement auprès de la société le remboursement de la rémunération pour copie privée.

Cette disposition ressort des propositions de Christine Maugüé, qui estimait qu'« on pourrait passer à un mécanisme de doubles comptes qui permettrait, lorsque les flux de matériels exportés sont pérennes entre un fournisseur et un client donné, d'exonérer du paiement de la rémunération pour copie privée les supports destinés à l'exportation. Il y a en ce domaine probablement place pour une contractualisation entre Copie France, le fournisseur et l'acquéreur, avec élaboration d'un contrat type ».

II. - La position de votre commission

Le présent article représente un progrès indéniable pour les exportateurs, mais il ne règle nullement les difficultés des professionnels évoquées précédemment, alors que le constat de l'inefficacité du système actuel est partagé à la fois par Marcel Rogemont et par Christine Maugüé, auteurs des travaux les plus récents sur le fonctionnement de la copie privée.

Dans cette perspective, il est nécessaire d'apporter des modifications à l'article L. 311-8, afin d'exonérer du paiement de la rémunération pour copie privée, en application d'une convention ou sur remboursement, tout support acquis pour un usage professionnel (COM-175).

Reste que, pour être efficace, cette mesure devra s'accompagner sans délai d'une réécriture de l'arrêté précité du 19 décembre 2014, dans le sens d'une véritable simplification des démarches imposées aux professionnels désireux d'obtenir le remboursement de la rémunération pour copie privée indument payée.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 7 quater (art. L. 321-9 du code de la propriété intellectuelle) - Champ et transparence de l'utilisation des 25 % de la rémunération pour copie privée affectés au financement d'actions artistiques et culturelle

I. - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Aux termes de l'article L. 321-9 du code de la propriété intellectuelle, les sociétés de perception et de répartition des droits doivent consacrer 25 % des sommes perçues au titre de la rémunération pour copie privée, ainsi que les sommes qui n'ont pu être réparties, à des actions d'aides à la création, à la diffusion du spectacle vivant et à des actions de formation des artistes, selon un principe admis par la CJUE dans son arrêt Amazon précité du 11 juillet 2013 en application de la directive du 22 mai 2001.

Les ressources brutes consacrées à l'action artistique et culturelle par les sociétés de gestion collective s'élevaient à 109 millions d'euros en 2013, soit 52,3 millions d'euros de la quote-part issue de la copie, 26,9 millions d'euros n'ayant pu être répartis, 24,9 millions d'euros de reports de l'année précédente, 4,8 millions d'euros d'aides volontaires mises en oeuvre par la SACEM, la SACD et l'ARP, enfin, 100 000 euros de produits financiers issus des sommes mises en réserve.

Si le principe d'un tel financement n'est nullement remis en cause, tel n'est pas le cas de la transparence du système, dont l'insuffisance est régulièrement dénoncée, notamment s'agissant de la difficulté à obtenir des informations sur les actions aidées chaque année. Pierre Lescure, dans son rapport de mai 2013 relatif à l'acte II de l'exception culturelle, dresse un constat similaire en notant que « l'information disponible publiquement est pour le moins laconique. Les rapports remis au ministre de la Culture et aux commissions parlementaires compétentes ne sont pas rendus publics ».

Des efforts récents ont toutefois permis d'améliorer l'accès aux données. Ainsi, la loi susmentionnée du 20 décembre 2011 rend destinataire les présidents des commissions des affaires culturelles de l'Assemblée nationale et du Sénat des rapports annuels des sociétés de gestion, auparavant uniquement transmis au ministre de la culture. Surtout, ces rapports sont désormais consultables en ligne. Dès lors, la commission permanente de contrôle des sociétés de gestion et de répartition des droits, qui dénonçait régulièrement le manque de précision et de transparence quant à l'utilisation des fonds dédiés à l'action artistique et culturelle, reconnaît, dans son rapport de 2014, les efforts accomplis.

Les améliorations ont, en outre, été réelles s'agissant de la transparence des procédures d'attribution des aides, afin que les divers soutiens apportés à des manifestations ou événements dans le cadre de l'action artistique et culturelle échappent à toute suspicion de complaisance ou de conflit d'intérêt. Des règles déontologiques claires ont ainsi été adoptées par les différentes sociétés de gestion, ce que la commission de contrôle a également salué en 2014.

Pour autant, comme le note Marcel Rogemont dans son rapport précité, les crédits destinés aux actions artistiques et culturelles font l'objet d'une sous-consommation chronique, entraînant une accumulation des reports. Ainsi, en 2013, seulement 68 % des ressources brutes disponibles ont été effectivement affectées. C'est pourquoi, il a proposé que « le champ des actions éligibles aux 25 % pourrait intégrer le soutien à l'éducation artistique et culturelle, dispensée par des artistes », par ailleurs insuffisamment financés par le ministère de la culture et de la communication.

Le présent article est le fruit de l'adoption consécutive, par la commission des affaires culturelles de l'Assemblée nationale, d'un amendement du Gouvernement et d'un amendement présenté par Marcel Rogemont, tous deux modifiant l'article L. 321-9 du code de la propriété intellectuelle, et visant à répondre au double sujet de la transparence des comptes et de la sous-consommation des crédits.

À l'initiative du Gouvernement et comme le proposait Marcel Rogemont, les 25 % du montant de rémunération pour copie privée perçu par les sociétés de gestion collectives utilisés pour le financement d'actions culturelles pourront ainsi également être destinés au développement de l'éducation artistique et culturelle, entendu comme le concours apporté par des auteurs ou des artistes-interprètes aux actions mentionnées au 4° bis de l'article 2 du projet de loi, c'est-à-dire « permettant l'épanouissement des aptitudes individuelles en favorisant l'égalité d'accès à la culture » au bénéfice plus particulièrement des personnes « les plus éloignées de la culture, des publics spécifiques, ainsi que des jeunes ».

Pour sa part, l'amendement de Marcel Rogemont, prévoit que les sociétés de perception et de répartition des droits établissent une base de données électronique unique recensant le montant et l'utilisation de ces sommes, régulièrement mise à jour et accessible gratuitement. Les informations qui y figurent sont vérifiées par un commissaire aux comptes au regard de leur sincérité et de leur concordance avec les documents comptables de chaque société de gestion.

Au cours de sa séance publique du 29 septembre 2015, l'Assemblée nationale a précisé que la base de données recensant l'utilisation, par les sociétés de gestion collective, des 25 % de la rémunération pour copie privée destinés aux actions culturelles devra être accessible dans un format ouvert et librement réutilisable.

II. - La position de votre commission

Le système des 25 % permet d'apporter à la création un soutien financier particulièrement utile à son développement et à son rayonnement. Dès lors, la sous-consommation chronique des crédits est particulièrement dommageable. En cela, l'ouverture du dispositif au soutien à l'éducation artistique et culturelle semble particulièrement appropriée.

Reste qu'il incombe normalement à l'État d'assumer le financement de ces actions. Votre commission rappelle donc que la rémunération pour copie privée, pour utile qu'elle soit, ne doit pas servir de compensation à une diminution des crédits publics en faveur de la culture. De fait, entre 2006 et 2013, la croissance des crédits d'action artistique et culturelle des sociétés de gestion collective (+ 33 %) a dépassé de treize points celle des crédits d'intervention de l'État, qui ont augmenté de 20 %.

Elle est également favorable à la mesure de transparence proposée par Marcel Rogemont, qui complètera utilement les dispositions de la directive européenne du 26 février 2014 relative à la gestion collective des droits d'auteur et des droits voisins, que l'article 29 du projet de loi autorise à transposer par voie d'ordonnance.

La transparence devrait, en effet, s'en trouver renforcée et la gestion de la part de la rémunération pour copie privée consacrée à l'action artistique et culturelle améliorée, notamment par les articles 9 (fonction de surveillance), 10 (obligations des personnes qui gèrent les activités de l'organisme de gestion collective), 11 (perception et utilisation des revenus provenant des droits), 21 (publicité des informations) et 22 (rapport de transparence annuel).

Pour plus de clarté, il convient toutefois, à l'alinéa 4, de remplacer « en particulier les sommes utilisées à des actions d'aide à la jeune création » par « toutes les subventions accordées sont inscrites dans cette base de données établies par les sociétés de perception et de répartition des droits avec le nom de leurs bénéficiaires » (COM-176).

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 8 (art. L. 213-24 à L. 213-37 nouveaux du code du cinéma et de l'image animée) - Transparence des comptes de production et d'exploitation des films de cinéma

I. - Le texte du projet de loi

A. État des lieux

Selon les termes de l'étude d'impact annexée au projet de loi, « l'exigence de transparence résulte, de manière générale, de la spécificité de l'industrie cinématographique et de son modèle économique tenant à la solidarité qui sous-tend les relations économiques entre les multiples intervenants, des auteurs aux différentes personnes auxquelles a été confiée l'exploitation de l'oeuvre, en raison du principe de la rémunération au pourcentage des ayants droit. Plus particulièrement, le secteur de la production cinématographique, caractérisé par des montages complexes de financement impliquant de multiples acteurs, doit constamment renforcer ses exigences de transparence économique tant sur le coût des oeuvres que sur la réalité des remontées de recettes ou encore l'état d'amortissement des investissements des différents intervenants ».

René Bonnell, après un premier travail en décembre 2008 sur « Le droit des auteurs dans le domaine cinématographique : coûts, recettes et transparence », ne dit pas autre chose dans son rapport de décembre 2013 portant sur « Le financement de la production et de la distribution cinématographique à l'heure du numérique », qui sert en grande partie de fondement aux dispositions du projet de loi relatives au cinéma. Considérant que la transparence et le partage de la recette représentent un axe stratégique de l'amélioration du financement, il y souligne la nécessité de renforcer la transparence des relations entre acteurs, notamment quant aux rendus de comptes, et de clarifier la pratique des mandats groupés.

L'amélioration de la transparence a déjà fait l'objet d'accords interprofessionnels. Ainsi, en juin et en juillet 2010, deux accords ont été conclus s'agissant des conditions d'évaluation et de remontée de la rémunération revenant aux auteurs, puis les associations concernées d'auteurs, d'agents et de producteurs sont parvenues à un texte commun en date du 16 décembre 2010, étendu par arrêté du ministre de la culture le 17 février 2011.

L'accord du 16 décembre 2010

Cet accord a pour objet d'assurer la transparence de l'ensemble de la filière cinématographique pour les films de long métrage. Il rappelle un principe : l'attachement « indéfectible » des signataires à « la liberté contractuelle et aux principes et aux règles qui fondent la rémunération des auteurs pour ce qui concerne la gestion individuelle. »

La gestion individuelle traite ainsi, de gré à gré, de la rémunération des auteurs et de ses éventuels compléments dans le cadre du code de la propriété intellectuelle. Cet accord ne présuppose cependant pas le principe d'une rémunération additionnelle qui relève du contrat auteur/producteur, mais précise que, si elle est prévue, « elle aura pour assiette les recettes nettes par producteur. »

Ce protocole s'attache « à simplifier, clarifier, harmoniser, les notions clés qui président à la définition des coûts, des recettes et des modalités d'amortissement des oeuvres cinématographiques ».

Pour l'essentiel l'accord s'attache ensuite à définir avec beaucoup de précision :


· l'ensemble des paramètres entrant dans le coût d'un film qui vont des minimums garantis consentis aux auteurs jusqu'aux taux d'intérêts qui entrent le calcul des frais financiers ;


· les produits de commercialisation qui entrent dans la recette permettant l'amortissement du coût du film. À cette fin, les recettes nettes part producteur sont détaillées par type d'exploitation (salles, vidéo, exportation), les commissions de commercialisation opposables plafonnées, les frais divers précisés.

L'accord comporte à deux avancées substantielles susceptibles d'apaiser certaines dissensions anciennes :


· le crédit d'impôt entre en amortissement du coût du film ;


· 75 % de l'aide automatique à la production générée (au-delà d'une franchise de 50 000 euros) fait partie des recettes.

Cependant, l'un et l'autre ne peuvent être pris en compte que pour calculer l'amortissement du coût du film et non la rémunération additionnelle de l'auteur.

Les producteurs s'engagent à communiquer aux auteurs dans les deux mois suivant la délivrance de l'agrément définitif le coût final du film et l'état de son amortissement assorti de tous les éléments entrant dans ce calcul. Pour faciliter ce travail, le CNC doit produire dans les six mois suivant la date de l'accord un bordereau type facilitant la tâche du producteur.

L'accord met à la charge du CNC l'institution d'un audit comptable approfondi de dix films par an, tirés au sort dans cinq tranches de budget. Ce contrôle s'exerce « chez le producteur et ses mandataires ». Le CNC doit transmettre chaque année un rapport de synthèse sur ces audits à une commission de suivi de l'accord créée pour en surveiller l'application et éventuellement l'adapter à l'évolution de l'environnement du secteur.

Début 2013, une première vague d'audits a été réalisée sur huit films, qui, selon le CNC, n'a relevé aucun manquement significatif à la façon de calculer l'amortissement et de présenter les comptes. Les auditeurs ont relevé une pratique satisfaisante en général, grandement améliorée d'ailleurs depuis l'instauration du crédit d'impôt cinéma. Les remarques des auditeurs sur certaines écritures (placement de produit imputé au chiffre d'affaires de la société et non du film par exemple) ont été corrigées par les producteurs sans opposition. Une seconde vague de dix audits est en cours.

Cet accord a le mérite de favoriser un climat de coopération interne à l'industrie du cinéma, permettant d'augurer qu'il est possible de bâtir peu à peu une économie du droit d'auteur satisfaisante pour toutes les parties.

Source : rapport de René Bonnell - décembre 2013

Cependant, les principes de transparence posés par l'accord du 16 décembre 2010 ne sont pas toujours respectés. En outre, il ne s'applique qu'aux rapports entre producteurs et auteurs : ni les financeurs ni les mandataires ou cessionnaires ne sont concernés.

B. Le dispositif proposé

Sur le fondement des propositions du rapport précité de René Bonnell, le présent article créé un chapitre III bis au titre Ier du livre II du code du cinéma et de l'image animée relatif à l'exercice des professions et activités du cinéma, intitulé « Transparence des comptes de production et d'exploitation des oeuvres cinématographique de longue durée » et composé de deux sections.

La première section porte sur la transparence des comptes de production et comporte deux sous-sections. La première, avec les articles L. 213-24 à L. 213-26 nouveaux, concerne les obligations des producteurs délégués.

Le nouvel article L. 213-24 impose au producteur délégué, entendu comme le responsable financier, artistique et technique de la réalisation, d'une oeuvre cinématographique d'une durée supérieure à une heure, admise au bénéfice des aides financières à la production du CNC, d'établir et de transmettre le compte de production de l'oeuvre à ses coproducteurs (bénéficiaires d'une part de propriété sur les droits corporels et incorporels de l'oeuvre et d'un droit à recettes correspondant) et cofinanceurs intéressés aux recettes (SOFICA intervenant dans le cadre d'un contrat d'association à la production par exemple), ainsi qu'aux auteurs avec lesquels il est lié par un contrat de production audiovisuelle et qui bénéficient, à ce titre, d'une rémunération proportionnelle. Aux termes de l'article L. 113-7 du code de la propriété intellectuelle, sont présumés auteurs : l'auteur du scénario, celui de l'adaptation, du texte parlé, des compositions musicales réalisées pour l'oeuvre et le réalisateur.

La transmission du compte de production, comprenant l'ensemble des dépenses engagées pour la préparation, la réalisation et la post-production d'une oeuvre, devra intervenir dans les huit mois suivant la date de délivrance du visa d'exploitation par le ministre en charge de la culture. Ce délai correspond à celui posé par l'article 211-63 du règlement général des aides financière (RGA) du CNC pour demander l'agrément de production, qui constitue la décision d'attribution à titre définitif d'une aide à la production. Une fois cet élément fourni, le producteur délégué est donc en mesure de transmettre au CNC les comptes définitifs de l'oeuvre, ainsi que les rendus de comptes à ses partenaires financiers.

En moyenne, 200 à 210 films d'initiative française devraient être concernés chaque année par la nouvelle obligation de transmission. L'établissement des comptes de production, déjà réalisé pour l'obtention des aides du CNC varie en moyenne entre 3 000 et 5 000 euros par film ; la transmission ne devrait pas sensiblement modifier ce coût.

L'article L. 213-25 nouveau dispose que la forme du compte de production et la définition des différentes catégories de dépenses qui y figureront sont déterminées par accord professionnel conclu entre les organisations représentatives des producteurs, les organismes professionnels d'auteurs et les sociétés de perception et de répartition des droits concernées.

Les dépenses de préparation du film recouvrent l'ensemble des dépenses engagées avant le tournage, soit les dépenses des différentes phases du travail d'écriture (option et achat de droits d'adaptation cinématographique d'oeuvre littéraire ou de scénario original, écriture et réécriture, recherches et documentation), les frais éventuels de traduction, le versement de droits musicaux, les conseils juridiques ou encore les frais de repérage de tournage. Les dépenses de réalisation correspondent aux dépenses engagées pendant le tournage (salaires des artistes et techniciens, location de studios de tournage, construction de décors, costumes, effets spéciaux de tournage, dépenses de matériels techniques, etc.). Enfin, les dépenses de post-production concernent les frais de laboratoire, les travaux sur les images (étalonnage, effets spéciaux) et le son (montage, mixage), mais également les effets spéciaux numériques.

Le protocole d'accord précité du 16 décembre 2010 relatif à la transparence dans la filière cinématographique devrait constituer le fondement de l'accord prévu par l'article L. 213-25 nouveau, qui pourra être rendu obligatoire pour l'ensemble des professionnels intéressés par un arrêté du ministre en charge de la culture. À défaut d'accord dans un délai d'un an suivant la promulgation du présent texte, les dispositions prévues seront fixées par un décret en Conseil d'État.

Pour garantir la bonne information des parties, le nouvel article L. 213-26 précise que le contrat de production, le contrat de financement, ainsi que le contrat de production audiovisuelle comporteront une clause rappelant les obligations relatives à l'établissement et à la transmission du compte de production.

Une seconde sous-section porte sur l'audit des comptes de production. Son unique article L. 213-27 nouveau précise que le CNC peut, dans un délai de trois ans suivant la délivrance du visa d'exploitation, procéder ou faire procéder par un expert indépendant à un audit visant à contrôler la régularité et la sincérité du compte de production. Ce délai correspond au cycle d'exploitation d'une oeuvre cinématographique, de la salle à la diffusion par un service de vidéo à la demande par abonnement.

À cet effet, le producteur délégué devra transmettre au CNC ou à l'expert indépendant tous les documents ou pièces utiles à la réalisation de l'audit, dont les résultats lui seront transmis, ainsi qu'aux destinataires du compte de production.

En application du protocole d'accord étendu du 16 décembre 2010, le CNC diligente déjà chaque année des experts indépendants pour réaliser un audit comptable sur dix films ayant bénéficié d'une aide à la production.

La section 2 du nouveau chapitre III bis concerne la transparence des comptes d'exploitation. Elle comprend trois sous-sections, dont la première est relative aux obligations des cessionnaires de droits d'exploitation ou des détenteurs de mandats de commercialisation, avec les articles L. 213-28 à L. 213-31 nouveaux

Le nouvel article L. 213-28 prévoit que « tout cessionnaire de droits d'exploitation ou détenteur de mandats de commercialisation d'une oeuvre cinématographique de longue durée admise au bénéfice des aides financières à la production du Centre national du cinéma et de l'image animée doit, dans les six mois suivant la sortie en salles puis au moins une fois par an pendant la durée d'exécution du contrat conclu avec le producteur délégué, établir et transmettre à ce dernier le compte d'exploitation de cette oeuvre ».

Le compte d'exploitation doit indiquer : le montant des encaissements bruts réalisés par le cessionnaire de droits d'exploitation ou le détenteur de mandats de commercialisation, le prix payé par le public dans le cadre de l'exploitation en salles et de la vidéo à la demande à l'acte, le montant des coûts d'exploitation (coûts techniques, achats d'espaces publicitaires, la conception et tirage du matériel publicitaire, coût de promotion et de mission, etc.), celui de la commission retenue par le mandataire, l'état d'amortissement des coûts d'exploitation et des minimas garantis éventuellement consentis et le montant des recettes nettes revenant au producteur après rémunération du cessionnaire de droits d'exploitation ou du détenteur de mandats de commercialisation et déduction des coûts d'exploitation. Le montant des encaissements bruts réalisés, le prix payé par le public, le montant des coûts d'exploitation et le montant de la commission éventuellement retenue sont fournis pour chaque mode d'exploitation de l'oeuvre en France, ainsi que pour chaque territoire d'exploitation de l'oeuvre à l'étranger.

Le compte d'exploitation doit également faire mention des aides financières perçues (aides automatiques et sélectives à la distribution en salles ou en faveur des éditeurs vidéographiques et des éditeurs de vidéo à la demande) et des frais généraux supportés, à raison de l'exploitation de l'oeuvre, par le cessionnaire de droits d'exploitation ou par le détenteur de mandats de commercialisation. Pour mémoire, le cessionnaire de droits d'exploitation a conclu un contrat de cession ou de concession de droits d'exploitation avec le producteur pour une durée et des territoires donnés. Il exploite alors l'oeuvre pour son propre compte et encaisse les recettes d'exploitation correspondantes. Le producteur peut céder ses droits moyennant une somme forfaitaire et/ou un intéressement aux recettes. En revanche, dans le cadre d'un contrat de mandat conclu avec le producteur, le mandataire assure la commercialisation de l'oeuvre pour le ou les modes d'exploitation concernés au nom et pour le compte du producteur. Il se rémunère par une commission sur les recettes d'exploitation.

Le délai de six mois prévu par l'article L. 213-27 nouveau pour la transmission du compte d'exploitation correspond à un cycle moyen d'exploitation d'une oeuvre cinématographique en salle et un début d'exploitation en vidéo à la demande à l'acte. La fréquence annuelle paraît ensuite raisonnable ; elle est d'ailleurs retenue pour la fourniture, à l'auteur, par le producteur d'un état des recettes provenant de l'exploitation de l'oeuvre, au terme de l'article L. 132-28 du code de la propriété intellectuelle.

Comme pour les comptes de production, le nouvel article L. 213-29 précise que « la forme du compte d'exploitation, ainsi que la définition des encaissements bruts, des coûts d'exploitation et des frais généraux d'exploitation sont déterminées par accord professionnel conclu entre les organisations représentatives des producteurs d'oeuvres cinématographiques de longue durée, les organisations professionnelles représentatives des cessionnaires de droits d'exploitation ou des détenteurs de mandats de commercialisation de ces oeuvres, les organismes professionnels d'auteurs et les sociétés de perception et de répartition des droits ». De la même manière, l'accord peut être rendu obligatoire à l'ensemble des intéressés par arrêté du ministre de la culture. À défaut, dans un délai d'un an, interviendra un décret en Conseil d'État.

Les obligations relatives au compte d'exploitation seront rappelées dans le contrat de cession de droits d'exploitation ou le contrat de mandat de commercialisation, afin de garantir l'information des parties (article L. 213-30 nouveau).

Les dispositions nouvelles concernant le contrat d'exploitation ne seront toutefois, aux termes de l'article L. 213-31 nouveau, pas applicables aux concessions de droits de représentation en salles de spectacles cinématographiques conclues entre distributeurs et exploitants de salles, ni aux cessions de droits de diffusion à un éditeur de services de télévision. En effet, la transparence des contrats de concession des droits de représentation cinématographique est déjà garantie par le contrôle des recettes d'exploitation réalisé par le CNC, tandis que les contrats de cession de droits de diffusion aux chaînes de télévision sont acquis pour un montant forfaitaire et ne donnent pas lieu à une commercialisation par les chaînes.

La deuxième sous-section porte sur les obligations du producteur délégué s'agissant du compte d'exploitation.

En application du nouvel article L. 213-32, il devra transmettre le compte d'exploitation, qui lui sera remis par le cessionnaire de droits d'exploitation ou par le détenteur de mandats de commercialisation, aux autres coproducteurs, aux entreprises avec lesquelles il est lié par un contrat de financement leur conférant un intéressement aux recettes d'exploitation, ainsi qu'aux auteurs avec lesquels il est lié par un contrat de production audiovisuelle.

Toutefois, si le producteur délégué exploite directement une oeuvre, il lui revient d'établir et de transmettre aux intéressés, selon des règles identiques à celles qui s'appliquent aux cessionnaires de droits d'exploitation et aux détenteurs de mandats de commercialisation, le compte d'exploitation (article L. 213-33 nouveau).

Le nouvel article L. 213-34 précise que « lorsqu'un contrat de cession de droits de diffusion d'une oeuvre cinématographique à un éditeur de services de télévision prévoit une rémunération complémentaire en fonction des résultats d'exploitation de cette oeuvre en salles de spectacles cinématographiques, le producteur délégué joint à la transmission du compte d'exploitation (...) les informations relatives au versement de cette rémunération ». Il peut s'agir, par exemple, des « primes au succès » prévues par les accords professionnels conclus entre les organisations de producteurs et les chaînes cinéma Canal + et OCS, qui consistent, pour une chaîne, à verser au producteur une rémunération complémentaire, en sus du montant initial des droits de diffusion, dès lors que l'oeuvre a dépassé un certain nombre d'entrées en salles.

Enfin, une troisième sous-section concerne l'audit des comptes d'exploitation.

À l'instar des comptes de production, le nouvel article L. 213-35 confie au CNC le soin de procéder ou de faire procéder par un expert indépendant à un audit du compte d'exploitation, en vue d'en contrôler la régularité et la sincérité. À cet effet, le cessionnaire de droits d'exploitation, le détenteur de mandats de commercialisation ou le producteur délégué dans le cadre d'une exploitation directe transmet au CNC ou à l'expert tous les documents ou pièces utiles à la réalisation de l'audit.

Le CNC transmet le rapport d'audit au cessionnaire de droits d'exploitation ou au détenteur de mandats de commercialisation, ainsi qu'au producteur délégué. Ce dernier est seul destinataire du rapport lorsqu'il se charge lui-même d'exploiter l'oeuvre. Il le transmet ensuite aux coproducteurs et à toute personne physique ou morale intéressée, en application d'un contrat, à l'exploitation de l'oeuvre.

Par ailleurs, en application de l'article L. 213-36 nouveau, lorsqu'un accord professionnel étendu relatif à la rémunération des auteurs comporte des stipulations relatives au coût de production, à son amortissement et aux recettes d'exploitation, le CNC peut procéder ou faire procéder à un audit du compte d'exploitation établi par le producteur délégué en application de cet accord, dans les mêmes conditions que celles prévues à l'article L. 213-35 précité.

Lors de son audition, le CNC a indiqué viser l'audit d'environ cinquante films par an, soit un quart de la production de films d'initiative française, choisie de façon aléatoire. Or, l'exploitation des films pouvant être assurée par une ou plusieurs sociétés de distribution, trois sociétés devraient en moyenne être auditées par film, sur un prix de prestation, au regard des marchés passés par le CNC par le passé, d'une moyenne de 5 000 euros. Le coût total prévu serait donc de l'ordre de 600 000 euros par an à la charge de l'opérateur.

Un décret fixera les conditions d'application du chapitre III bis du code du cinéma et de l'image animée relatif à la transparence des comptes de production et d'exploitation créé par le présent article (article L. 213-37 nouveau).

II. - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

À l'initiative de son rapporteur, la commission des affaires culturelles de l'Assemblée nationale a apporté plusieurs éléments de précision au présent article :

- à l'article L. 213-28 nouveau, un nouvel alinéa a été inséré, visant à ce que « le montant des coûts d'exploitation ainsi que l'état d'amortissement de ces coûts mentionnés aux 3° et 5° ne (soient) indiqués que lorsqu'ils sont pris en compte pour le calcul du montant des recettes nettes revenant au producteur ».

En effet, si dans un modèle classique de partage des revenus d'exploitation entre le détenteur d'un mandat de commercialisation ou cessionnaire de droits d'exploitation et le producteur délégué, un certain nombre de coûts variables sont opposables par le mandataire (frais de sortie en salle pour le distributeur, frais d'édition de vidéo physiques pour le distributeur vidéographique, etc.) pour le calcul des recettes nettes revenant au producteur, tel n'est pas le cas, par exemple, d'une exploitation en vidéo à la demande (VàD), où le partage des revenus dépend du seul prix de vente au public ;

- au même article, l'état d'amortissement des coûts d'exploitation et des minimas garanties éventuellement consentis, ainsi que le montant des recettes revenant au producteur, dès lors que ces éléments sont individualisables, ont été intégrés aux informations devant figurer au compte d'exploitation.

Dans le cas contraire, lorsque, par exemple, le mandataire mutualise les risques en se donnant la possibilité de « compenser » entre eux les coûts et les résultats afférents aux différents modes d'exploitation couverts par le mandat, ces informations peuvent être fournies sans précision quant au territoire ou au monde d'exploitation.

- à l'article L. 213-31 nouveau, ont été exclus de l'obligation relative à l'établissement et à la transmission de comptes d'exploitation les éditeurs de services de télévision au titre des cessions de droits de diffusion conclues avec le producteur.

De fait, la diffusion télévisuelle d'une oeuvre ne générant pas de recettes d'exploitation dont les chaînes auraient à rendre compte au producteur délégué qui leur a cédé des droits de diffusion, cette obligation n'aurait pas eu de sens. En revanche, demeurent concernés par l'établissement d'un compte d'exploitation les mandataires ou cessionnaires de droits d'exploitation télévisuels, qui concluent des cessions de droits de diffusion pour des exploitations secondaires.

Au cours de la séance publique du 29 septembre dernier, la rédaction proposée pour l'article L. 213-31 nouveau a été, à nouveau, modifiée : désormais les dispositions relatives au compte d'exploitation ne sont applicables ni aux éditeurs de services de télévision s'agissant des cessions de droits de diffusion contribuant au financement de la production de l'oeuvre, ni aux salles de spectacles cinématographiques elles-mêmes pour les concessions de droits de représentation.

III. - La position de votre commission

La création d'une obligation de transparence des comptes de production et d'exploitation, contrôlée par le biais d'audits diligentés par le CNC et pouvant faire l'objet de sanctions administratives conformément à l'article 9 du projet de loi, devrait assurer une responsabilisation accrue de l'ensemble des acteurs de la filière cinématographique, placés dans une situation d'interdépendance économique. De fait, une transparence accrue est essentielle au regard du cas fréquent de financements s'appuyant sur un mécanisme de garanties croisées, où des mandats cédés sur plusieurs marchés (télévision, salle, vidéo, export) peuvent se compenser les uns les autres lorsqu'ils sont groupés par un même distributeur.

La mesure, qui représente le fruit d'une négociation de plusieurs mois entre les parties dans le cadre des Assises du cinéma, renforcera également la confiance réciproque des parties et permettra, en conséquence, de contribuer à l'amélioration des conditions de financement de la production en oeuvrant à la diversification des sources de financement et de garantir la remontée des recettes au bénéfice des différents acteurs de la chaîne de valeur en évitant la tendance de chacun à s'assurer une rémunération en amont de la sortie des oeuvres en salles afin de réduire leur risque. Cette tendance est par ailleurs source d'inflation des devis et de certaines rémunérations, au détriment du financement des oeuvres.

Votre commission y est donc favorable. Elle estime également, à l'instar de René Bonnell, que « l'harmonisation et l'accélération des rendus de compte accompliraient des progrès décisifs si était conçu, à cette fin, un logiciel commun à toute la profession, sur le modèle du logiciel ARECOA élaboré par des producteurs indépendants pour la télévision. (...) La conception finale d'un tel logiciel pourrait être prise en charge par le CNC. Certes la tâche n'est pas aisée car les montages financiers des films sont souvent complexes et singuliers. Ils comportent, pourtant, suffisamment de caractéristiques communes pour persévérer dans cette voie. Chacune des parties y gagnerait, notamment les sociétés de production mal outillées pour ce type d'exercice ». Elle estime enfin qu'une véritable transparence consisterait à ce que le CNC publie la liste des aides automatiques distribuées.

Votre commission a complété le présent article afin d'intégrer les auteurs au sens de l'article L. 113-7 du code de la propriété intellectuelle (auteur du scénario, de l'adaptation, des dialogues, le compositeur, le réalisateur, etc.) dans la liste des bénéficiaires des informations relatives aux comptes de production et d'exploitation (COM-8 et COM-321).

En outre, elle propose, afin de ne pas encadrer trop strictement la négociation interprofessionnelle prévue par l'article L. 213-29 nouveau s'agissant de la forme et du contenu du compte d'exploitation, de modifier l'article L. 213-28 nouveau afin de supprimer les précisions données sur ledit compte (COM-177). Par ailleurs, les précisions relatives au compte d'exploitation se doivent d'être rédigées similairement à celles du compte de production, en modifiant à cet effet l'article L. 213-29 nouveau (COM-178).

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 9 (art. L. 421-1 du code du cinéma et de l'image animée) - Sanctions des manquements aux obligations de transparence des comptes de production et d'exploitation des oeuvres cinématographiques de longue durée

I. - Le texte du projet de loi

En cohérence avec les obligations créées par l'article 8 du projet de loi concernant l'établissement et la transmission des comptes de production et d'exploitation, le présent article prévoit, pour en assurer le respect, l'application de sanctions administratives par la commission du contrôle de la réglementation (CCR) en cas de manquement.

À cet effet, sont insérés les 6 ter et 6 quater à l'article L. 421-1 du code du cinéma et de l'image animée. Le 6 ter intègre dans les manquements susceptibles d'être sanctionnés ceux relatifs à l'établissement et à la transmission du compte de production et du compte d'exploitation, ainsi que ceux qui concernent l'obligation d'information et la transmission du rapport d'audit. Le 6 quater cite, pour sa part, les manquements aux dispositions des accords interprofessionnels et décrets en Conseil d'État portant sur les comptes de production et d'exploitation et sur l'audit de ce dernier.

À l'instar des fautes pouvant déjà faire l'objet d'une sanction, les infractions aux dispositions de l'article 8 du projet de loi seront constatées par des agents assermentés et commissionnés du CNC, qui en dresseront le procès-verbal. À compter de sa notification, l'intéressé disposera de quinze jours pour faire état de ses observations au CNC. Le procès-verbal sera parallèlement communiqué au président du CNC, qui sera habilité à saisir la CCR, autorité administrative indépendante présidée par un magistrat de l'ordre administratif et composée de deux collèges distincts compétents pour des catégories différentes d'infractions. À l'issue d'une nouvelle procédure écrite contradictoire et, le cas échéant, d'une audition de l'intéressé, la CCR pourra prendre une décision administrative de sanction (avertissement, réduction ou remboursements des aides versées par le CNC, amende, fermeture temporaire d'établissement, exclusion du bénéfice des aides, etc.). Les sanctions pécuniaires viendront abonder le budget du CNC.

L'article 28 du projet de loi prévoit de modifier cette procédure par voie d'ordonnance, notamment en réservant la possibilité de saisine de la CCR à un rapporteur indépendant.

II. - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.

III. - La position de votre commission

Votre commission a opéré une coordination nécessaire, s'agissant des sanctions pouvant être appliquées par le CNC, eu égard aux modifications qu'elle a apportées à l'article 8 du projet de loi (COM-10).

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 9 bis A (nouveau) (art. 43-1 de la loi n°1067 du 30 septembre 1986) - Définition du distributeur de programmes audiovisuels

Cet article, inséré par votre commission, sur proposition de notre collègue David Assouline et des membres du groupe socialiste (COM-12) avec avis favorable de ses rapporteurs, vise à introduire une définition du distributeur de programmes dans la loi du 30 septembre 1986.

Cette définition qui figurerait dans un nouvel article 43-1 de la loi n°87-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, prévoit que le distributeur de programmes audiovisuels est la personne physique ou morale, à laquelle un ou plusieurs détenteurs de droits desdits programmes confient le mandat d'en assurer la commercialisation.

La rédaction proposée par cet article ne modifie pas le droit en vigueur mais permet de reconnaître une profession qui joue un rôle important dans le fonctionnement du marché de l'audiovisuel et qui est mentionnée en particulier dans les dispositions prévues par l'article 9 quater du présent projet de loi relatives à la transparence des comptes de production et d'exploitation des oeuvres audiovisuelles.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 9 bis (art. L. 132-25 et L. 132-25-1 du code de la propriété intellectuelle) - Champ des accords entre représentants des auteurs et des producteurs d'oeuvres audiovisuelles pouvant donner lieu à une extension par arrêté

I. - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

À l'initiative de son rapporteur, la commission des affaires culturelles de l'Assemblée nationale a introduit le présent article en vue d'adapter le champ des accords conclus entre les représentants des auteurs, les organisations professionnelles des producteurs et, le cas échéant, d'autres secteurs d'activité en lien avec la production audiovisuelle, pouvant être étendus par arrêté du ministre en charge de la culture.

Initialement, aux termes du dernier alinéa de l'article L. 132-25 du code de la propriété intellectuelle, seuls les accords relatifs à la rémunération des auteurs conclus entres les organismes professionnels d'auteurs ou les sociétés de perception et de répartition des droits et les organisations représentatives d'un secteur d'activité pouvaient être rendus obligatoires pour l'ensemble des intéressés par arrêté du ministre de la culture.

Cette formulation s'est révélée à la fois trop restrictive et délicate à manipuler lors de procédures d'extension d'accords. En effet, une lecture juridique stricte peut inviter à réserver le bénéfice de l'extension par arrêté aux seuls articles d'un accord contenant des chiffres et des pourcentages en relation directe avec la rémunération des auteurs, alors que celle-ci peut être influencée par d'autres types de dispositions.

Le risque est alors de ne pouvoir étendre un accord que partiellement, alors que ses dispositions sont fréquemment inséparables et insécables. De fait, certains accords collectifs n'ont pu être étendus, à l'instar de celui relatif aux pratiques contractuelles en matière de documentaires, ou ont du faire l'objet d'arrêtés modificatifs ultérieurs, comme l'accord signé en 2013 entre auteurs scénaristes et producteurs de fiction, cette dernière solution faisant peser une insécurité juridique certaines sur l'extension.

Pour remédier à ce risque, le 1° du présent article supprime le dernier alinéa susmentionné de l'article L. 132-25 du code de la propriété intellectuelle, que son 2° remplace par un article L. 132-25-1 nouveau. Celui-ci prévoit de pouvoir étendre par arrêté du ministre en charge de la culture les accords relatifs non seulement à la rémunération des auteurs, mais également aux pratiques contractuelles ou aux usages professionnels entre auteurs et producteurs. Dès lors, il est prévu que les organisations professionnelles représentatives des producteurs soient obligatoirement signataires des accords ainsi étendus, afin que la profession ne se voit pas imposer des règles qu'elle n'aurait pas approuvées dans le cadre d'un accord initial.

Au cours de sa séance publique du 29 septembre 2015, l'Assemblée nationale a adopté la rédaction issue des travaux de sa commission des affaires culturelles sans modification.

II. - La position de votre commission

Il n'apparaît pas incohérent à votre commission qu'un arrêté ministériel puisse procéder à l'extension intégrale des accords collectifs signés entre les représentants des auteurs et des organisations représentatives d'un secteur d'activité.

La rédaction proposée ne fait, en outre, pas fi de la nécessité de devoir compter, parmi les signataires de l'accord, les organisations représentatives des parties et offre une garantie juridique appréciable pour les syndicats signataires. En cas de non-extension d'un accord collectif, il sera, par ailleurs, toujours possible aux adhérents d'un syndicat signataire d'en démissionner, afin de ne pas avoir à l'appliquer.

L'extension du champ de l'extension par arrêté représente donc une sécurité apportée à la négociation et aux accords collectifs, qu'il est utile d'encourager pour favoriser la diffusion de bonnes pratiques contractuelles.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 9 ter (nouveau) (art. L. 132-28 du code de la propriété intellectuelle) - Information des auteurs en cas de cession d'une oeuvre audiovisuelle

Dans la rédaction actuelle de l'article L. 132-28 du code de la propriété intellectuelle, le producteur est tenu de fournir à l'auteur et aux co-auteurs, au moins une fois par an, un état des recettes provenant de l'exploitation de l'oeuvre au titre de chaque mode d'exploitation. Cette information peut être complétée, à la demande de l'auteur ou des co-auteurs, des justificatifs correspondants, notamment la copie des contrats de cession de tout ou partie des droits.

Or, en pratique, les auteurs et co-auteurs ne sont souvent pas informés des cessions intervenues sur leurs oeuvres, y compris lorsqu'elles ont pour effet de transmettre la totalité des obligations d'un contrat à un tiers, avec lequel les auteurs se trouvent alors liés.

En outre, le cédant peut n'avoir pas respecté son obligation de rendre compte et de verser les droits au titre des exploitations qu'il a initiées. Les auteurs rencontrent alors les plus grandes difficultés à exiger de lui le respect d'obligations dont il n'est plus, en principe, débiteur une fois le contrat cédé. Le cessionnaire est également susceptible de se trouver confronté à des revendications de la part des auteurs sans qu'il en ait été informé par le cédant.

Il apparaît donc nécessaire, pour assurer la sécurité juridique des auteurs et la transparence des comptes, que, en complétant l'article L. 132-28 précité, le cédant ait l'obligation d'informer, en amont, les auteurs et les co-auteurs de la prochaine cession de leur contrat (COM-179), afin de permettre à ces derniers d'engager, le cas échéant, les démarches relatives au respect de ce contrat par le cédant. L'obligation d'information devant figurer sur les contrats de production audiovisuelle, le juge pourrait être saisi de tout manquement au respect de cette clause.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 9 quater (nouveau) (art. L. 251-1 à L. 251- 13 et L. 421-1 du code du cinéma et de l'image animée) - Transparence des comptes de production et d'exploitation des oeuvres audiovisuelles

La commission a adopté un amendement de notre collègue David Assouline et des membres du groupe socialiste (COM-15), sous-amendé par le sous-amendement COM-322 de vos rapporteurs, insérant un nouveau titre V au sein du code du cinéma et de l'image animée, consacré à la transparence des comptes de production et d'exploitation des oeuvres audiovisuelles.

Ce nouveau titre crée en particulier treize nouveaux articles dans le code du cinéma et de l'image animée.

Les dispositions de ce nouvel article 9 quater constituent le pendant, pour les oeuvres audiovisuelles, des dispositions adoptées à l'article 8 concernant la transparence des comptes de production et d'exploitation des films de cinéma qui font suite au rapport de René Bonnell.

Vos rapporteurs ont déjà eu l'occasion de préciser que la création d'une obligation de transparence des comptes de production et d'exploitation était de nature à assurer une responsabilisation accrue de l'ensemble des acteurs de la filière cinématographique placés dans une situation d'interdépendance économique. Ils partagent le même état d'esprit concernant ces dispositions « miroir » relatives aux comptes de production et d'exploitation concernant les oeuvres audiovisuelles.

Le nouvel article L. 251-1 du code du cinéma et de l'image animée prévoit une obligation de transmission du compte de production de l'oeuvre par le producteur ayant bénéficié des aides financières à la production du CNC à l'ensemble des partenaires (financeurs, diffuseurs, auteurs, éditeurs concessionnaires...).

Le nouvel article L. 251-2 prévoit que les modalités du compte de production sont définies par un accord professionnel qui associe les producteurs, les distributeurs, les éditeurs de services de télévision, les auteurs et les sociétés de perception et de répartition des droits des auteurs. À défaut d'accord professionnel rendu obligatoire dans l'année suivant la publication de la présente loi, les modalités du compte seront définies par décret en Conseil d'État.

Le nouvel article L. 251-3 prévoit que le contrat de coproduction, le contrat de financement, les contrats conclus avec les auteurs ou toute autre personne physique ou morale bénéficiant d'un intéressement aux recettes d'exploitation de l'oeuvre comporte une clause rappelant les obligations de l'article L. 251-1.

Le nouvel article L. 251-4 reconnaît la possibilité au CNC de procéder dans les trois années suivant la date d'achèvement de l'oeuvre audiovisuelle à un audit du compte de production.

Le nouvel article L. 251-5 prévoit d'obliger les distributeurs à transmettre au producteur délégué le compte d'exploitation des oeuvres. Suite à l'adoption du sous-amendement COM-322 de votre rapporteur, les dispositions précisant les détails du compte d'exploitation ont été supprimées et renvoyées à un décret.

Le nouvel article L. 251-6 prévoit que la forme du compte d'exploitation et - selon les termes du sous-amendement COM-322 - la définition des différentes catégories qui le composent, ainsi que les conditions dans lesquelles est négociée la commission opposable, sont déterminées par accord professionnel conclu par les représentants des producteurs, des distributeurs, des éditeurs de services de télévision, des auteurs et des sociétés de perception et de répartition des droits des auteurs. L'accord peut être rendu obligatoire à l'ensemble des intéressés du secteur par arrêté. À défaut d'accord, dans un délai d'un an à compter de la publication de la présente loi, la forme du compte d'exploitation, la définition des encaissements bruts et des coûts d'exploitation ainsi que les conditions dans lesquelles est négociée la commission opposable seront fixées par décret en Conseil d'État.

Le nouvel article L. 251-7 prévoit que la cession des droits d'exploitation ou le contrat de mandat de commercialisation comporte une clause rappelant les obligations relatives à la transmission du compte d'exploitation prévue par l'article L. 251-5.

Le nouvel article L. 251-8 prévoit que les obligations prévues à l'article L. 251-5 précité ne sont pas applicables aux éditeurs de services de télévision et aux éditeurs de services de médias audiovisuel à la demande (SMAD) au titre des acquisitions de droits de diffusion ou de mise à disposition du public sur les services qu'ils éditent réalisés en contrepartie d'un prix forfaitaire et définitif.

Le nouvel article L. 251-9 prévoit d'appliquer la même obligation de transmission du compte d'exploitation par le producteur délégué aux autres coproducteurs, aux entreprises avec lesquelles il est lié par un contrat de financement leur conférant un intéressement aux recettes d'exploitation, aux auteurs et, le cas échéant, aux éditeurs concessionnaires des droits d'adaptation audiovisuelle d'une oeuvre imprimée.

Le nouvel article L. 251-10 prévoit que l'obligation d'établir un compte d'exploitation s'impose aussi au producteur délégué qui exploite directement une oeuvre audiovisuelle par un ou plusieurs modes d'exploitation. Ce compte d'exploitation est transmis aux autres coproducteurs, aux entreprises avec lesquelles il est lié par un contrat de financement leur conférant un intéressement aux recettes d'exploitation.

Le nouvel article L. 251-11 prévoit que le CNC peut procéder ou faire procéder par un expert indépendant à un audit du compte d'exploitation ayant pour objet de contrôler la régularité et la sincérité du compte. Le rapport d'audit est transmis au distributeur, au producteur délégué, aux autres coproducteurs ainsi qu'aux éditeurs de services de télévision qui ont contribué au financement de la production de l'oeuvre. L'article prévoit également les conditions de sanction lorsque l'audit révèle un manquement.

Le nouvel article L. 251-12 prévoit les conditions dans lesquelles le CNC peut faire procéder à un audit du compte d'exploitation établi par le producteur délégué en application d'un accord interprofessionnel obligatoire prévoyant notamment la définition du coût de production d'une oeuvre audiovisuelle.

Un second paragraphe complète l'article L. 421-1 du code du cinéma et de l'image animée qui définit les cas dans lesquels des sanctions administratives peuvent être prononcées à l'encontre des personnes ayant méconnu des obligations qui leur incombent afin de tenir compte des nouveaux impératifs prévus par le présent article.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 10 (art. L. 212-32, L. 212-33, L. 212-33-1 et L. 212-34 nouveaux et L. 213-21 du code du cinéma et de l'image animée) - Contrôle des recettes d'exploitation cinématographique et échanges d'informations relatives à la projection numérique des oeuvres cinématographiques en salle

I. - Le texte du projet de loi

Le présent article modifie, dans son I, les dispositifs de contrôle des recettes d'exploitation cinématographique et précise, dans son II, l'organisation et les destinataires des échanges d'informations relatives à la projection numérique des oeuvres cinématographiques en salles.

Les mesures figurant au I et visant à compléter l'article L. 212-32 du code du cinéma et de l'image animée sont, pour l'essentiel, prévues dans la réglementation au sein de la section 7 relative au contrôle des recettes d'exploitation cinématographique du chapitre 2 du titre 1er du Livre II de la partie réglementaire du même code, soit aux articles D. 212-67 à D. 212-89. De fait, l'encadrement juridique du contrôle des recettes d'exploitation des oeuvres cinématographiques, qui constitue le fondement des mécanismes de remontée de ces recettes vers le CNC comme vers les ayants droit, est au coeur de l'activité de l'opérateur depuis sa création. Il a fait l'objet d'une premier modernisation en 2009 lors de l'édiction de la partie législative du code du cinéma et de l'image animée et de la publication de son décret d'application n° 2009-1254 du 16 octobre 2009, codifié aux articles D. 212-67 à D. 212-89 précité.

La taxe sur les entrées en salle

Cette taxe, assise sur les recettes de la billetterie des salles de cinéma, est recouvrée et contrôlée directement par le CNC. Son taux est établi 10,72 % en métropole et à 1 % dans les départements d'Outre-mer, auxquels le périmètre de la taxe sera étendu au 1er janvier 2016, en application de la loi de finances rectificative pour 2014.

La diffusion en salle de cinéma étant un marché d'offre, ses résultats sont difficilement prévisibles au-delà d'un horizon de six mois correspondant au calendrier connu des sorties de films. Il est néanmoins possible de tirer de l'analyse des années précédentes des tendances et d'en déduire des projections pour l'avenir.

Dès lors, les prévisions de rendement pour 2016 reposent sur une hypothèse de fréquentation globale annuelle de 198,3 millions d'entrées, dont 195 millions en métropole (moyenne de la fréquentation des dix dernières années) et 3,3 millions dans les départements ultramarins. S'agissant du prix moyen du billet, l'hypothèse retenue s'établit à 6,44 euros en métropole et 6,58 euros Outre-mer.

Ces prévisions conduisent à estimer le produit de la taxe à 134,8 millions d'euros en 2016, dont 217 000 liés à son extension aux départements d'Outre-mer. Cette stabilité devrait se confirmer dans les années à venir.

Or, il est apparu que la base légale de ces dispositions, qui précisent les contraintes reposant sur les exploitants quant à la manière dont fonctionne et dont est tenue leur billetterie, ainsi que leurs obligations de transmission régulière d'informations, devaient ressortir du niveau législatif et non pas de la partie réglementaire. En effet, en application de l'article 34 de la Constitution, relèvent du domaine de la loi, au titre de la garantie des libertés publiques, toute disposition imposant une contrainte à un professionnel ou à individu.

À cet effet, le A du I complète l'article L. 212-32 relatif au contrôle des recettes d'exploitation cinématographique et en modernise certains termes.

Le 1° remplace le mot « billet » par le mot « droit » afin que les recettes prises en compte ne se limitent pas à la seule vente de billets imprimés mais concernent également les titres d'entrée dématérialisés.

Le 2° élargit l'obligation de transmission hebdomadaire, au CNC, de la déclaration des recettes réalisées par l'exploitant pour chaque programme aux distributeurs et à la SACEM. Il permet également que cette transmission aux distributeurs et à la SACEM soit réalisée par le CNC lui-même en lieu et place de l'exploitant.

Enfin, le 3° fait remonter dans la partie législative du code les obligations suivantes, relatives au contrôle des outils de vente et d'émission des titres d'entrée :

- les fabricants, les importateurs et les marchands de billets déclarent au CNC la livraison de ces billets aux établissements ;

- les constructeurs et les fournisseurs de systèmes informatisés de billetterie les font homologuer par l'opérateur, sur la base de leur conformité à un cahier des charges, et lui en déclarent la livraison aux établissements ;

- les installateurs des systèmes précités déclarent au CNC leur installation dans les établissements, ainsi, à l'instar des exploitants, que l'état des compteurs de numérotation lors de toute mise en service, tout changement de lieu d'implantation ou toute modification technique nécessitant l'intervention du constructeur ou du fournisseur.

Le B du I complète, pour sa part, la section 7 du chapitre II du titre Ier du livre II du code du cinéma et de l'image animée précitée par deux articles L. 212-33, qui reprend également des dispositions figurant dans la partie réglementaire du même code, et L. 212-34.

L'article L. 212-33 nouveau précise que le droit d'entrée à une séance est individuel et sa tarification est organisée en catégories selon des modalités fixées par voie réglementaire. Sauf exception, un droit d'entrée non dématérialisé ne peut être délivré hors d'un établissement. Quelle que soit sa forme, il doit être conservé par le spectateur jusqu'à la fin du spectacle.

L'article L. 212-34 nouveau renvoie au pouvoir réglementaire le soin de fixer les modalités d'application de la section 7 susmentionnée ainsi complétée.

Le II du présent article complète, quant à lui, avec des dispositions nouvelles, l'article L. 213-21, introduit dans le code par la loi n° 2010-1149 du 30 septembre 2010 relative à l'équipement numérique des établissements de spectacles cinématographiques, qui dispose que « les exploitants d'établissements de spectacles cinématographiques transmettent aux distributeurs les données extraites des journaux de fonctionnement des équipement de projection numérique relative à l'exploitation des oeuvres cinématographiques de longue durée que ces distributeurs ont mis à leur disposition. » Les données relatives à l'utilisation de l'ensemble des équipements de projection numérique sont également transmises au CNC. Cette double obligation vise à assurer la transparence de la programmation des films en salles, ainsi que, en matière d'exploitation numérique, l'efficacité de la remontée comme la sincérité des recettes d'exploitation.

Elle n'a cependant jamais été mise en oeuvre, en raison de difficultés techniques. Pour remédier à ce blocage, le CNC a diligenté une mission d'évaluation puis une mission de maîtrise d'oeuvre, afin de concevoir et organiser les modalités pratiques d'une transmission et d'une interprétation automatisées de données. Ces travaux ont mis en lumière la nécessité d'imposer des obligations de transmission de données accessoires, mais indispensables pour l'interprétation des données extraites des journaux de fonctionnements, à la charge d'autres professionnels que les exploitants d'établissements de spectacles cinématographiques.

Dès lors, outre le 1°, qui, comme pour la déclaration de recettes hebdomadaire de l'exploitant qui peut être transmise aux distributeurs et à la SACEM par le CNC, permet à l'opérateur de se charger de la transmission des données extraites des journaux de fonctionnement des équipements de projection numérique en lieu et place de l'exploitant, le 2° impose aux exploitants de transmettre au CNC les certificats de ces équipements. En outre, les distributeurs et les régisseurs de messages publicitaires qui mettent à la disposition des exploitants des oeuvres sous forme numérique ou les laboratoires qui réalisent ces fichiers pour le compte des distributeurs et des régisseurs sont tenus de transmettre au CNC les identifiants universels uniques, ainsi que les numéros internationaux normalisés de ces oeuvres.

Les modalités relatives à la mise en oeuvre de ces nouvelles obligations, qui porteront sur l'ensemble des exploitants et des distributeurs puisque l'intégralité des salles françaises est équipée pour la projection numérique, seront fixées par décision du président du CNC.

II. - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

À l'initiative de son rapporteur, la commission des affaires culturelles de l'Assemblée nationale a permis, à l'article L. 212-32 du code du cinéma et de l'image animée, que la SACEM ne soit pas l'unique société de perception et de répartition des droits musicaux à être récipiendaire des bordereaux de recettes hebdomadaires transmises directement par les exploitants de salles ou via le CNC, afin de ne pas créer un régime de gestion collective obligatoire pour les droits musicaux dans les salles.

En outre, à l'initiative du Gouvernement, elle a introduit un article L. 212-33-1 nouveau au sein du même code visant à interdire la diminution artificielle du prix du droit d'entrée, soit en raison d'une vente liée (achat groupé d'un billet avec une boisson ou une confiserie par exemple), soit par la facturation de frais de réservation ou de vente en ligne. Il s'agit de préserver la sincérité de l'assiette applicable à la taxe spéciale additionnelle (TSA) versée au CNC sur le montant des recettes réalisées sur les entrées en salles, comme à la rémunération des titulaires de droits.

Puis, au cours de sa séance publique du 29 septembre 2015, l'Assemblée nationale a procédé à deux modifications rédactionnelles au présent article.

III. - La position de votre commission

Le présent article est majoritairement constitué de dispositions figurant déjà dans la partie réglementaire du code du cinéma et de l'image animée. D'ailleurs, son contenu figurait originellement à l'article 28, visant à habiliter le Gouvernement à introduire des dispositions nouvelles dans la partie législative dudit code, mais le Conseil d'État a considéré que son niveau de précision justifiait un article à part entière dans le projet de loi.

Les mesures nouvelles, notamment celle introduite par l'Assemblée nationale dans le cadre de l'article L. 212-33-1 nouveau relatif aux ventes liées, apportent une clarification utile dans le calcul et la remontée des recettes d'exploitation. Si des interrogations ont pu naître, s'agissant de ce dispositif, quant à la prise en compte des frais de vente ou de réservation en ligne, il apparaît que leur fondement est largement exagéré. En effet, avec un taux moyen d'occupation des salles de 16 %, la réservation de billets en ligne reste un phénomène minoritaire.

Reste que la rédaction proposée pour l'article L. 212-34 nouveau n'est guère satisfaisante. Il convient de la modifier afin de la limiter à un renvoi, sans précision inutile, à un texte réglementaire (COM-180).

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 10 bis (art. L. 234-1 du code du cinéma et de l'image animée) - Limitation à trois ans de la validité de l'arrêté d'extension des accords professionnels relatifs à la chronologie des médias

I. - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

À l'initiative du Gouvernement, la commission des affaires culturelles de l'Assemblée nationale a introduit le présent article, qui vise à compléter l'article L. 234-1 du code du cinéma et de l'image animée relatif à l'extension par arrêté du ministre en charge de la culture des accords professionnels portant sur l'exploitation des oeuvres cinématographiques sur les services de médias audiovisuels à la demande (SMAD) et sur les services de télévision.

En application de la directive 97/36/CE du 30 juin 1997, « la question des délais spécifiques à chaque type d'exploitation télévisée des oeuvres cinématographiques doit, en premier lieu, faire l'objet d'accords entre les parties intéressées ou les milieux professionnels concernés ». En revanche, la fixation des délais applicables à la vidéo et à la vidéo à la demande ressort de la compétence du législateur, qui en a fait d'ailleurs usage lors de l'examen de la loi n° 2009-669 du 12 juin 2009 favorisant la diffusion et la protection de la création sur Internet.

Ces accords professionnels, étendus par arrêté, constituent le fondement de la chronologie des médias, dont le principe repose sur la cohérence et la proportionnalité des différentes fenêtres d'exploitation par rapport au poids et aux obligations de chacun dans le préfinancement des oeuvres.

La chronologie des médias

La loi n° 2009-669 du 12 juin 2009 favorisant la diffusion et la protection de la création sur Internet (dite loi Hadopi) a renouvelé les bases juridiques du dispositif, désormais prévu aux articles L. 231-1 à L. 234-2 du code du cinéma et de l'image animée.

Concernant l'exploitation sous forme de vidéogrammes, le délai minimum, fixé par la loi a été avancé à quatre mois après la date de sortie en salles, contre six mois, en pratique, dans le régime précédent. Une possibilité de dérogation, accordée par le président du CNC, est prévue pour l'application contractuelle d'un délai inférieur, lorsque le film concerné enregistre moins de 200 entrées au cours de sa quatrième semaine d'exploitation.

Les délais d'exploitation sur les services de médias audiovisuels à la demande (SMAD) et de télévision ont été fixés par l'accord professionnel étendu du 6 juillet 2009 conformément à la directive 2007/65/CE du 11 décembre 2007 dite « Services de médias audiovisuels » et aux accords de l'Élysée. Ces délais sont de dix mois pour une chaîne payante ayant signé un accord avec les organisations du cinéma, de douze mois pour la télévision payante en générale, de vingt-deux mois pour une chaîne coproductrice, de trente mois pour toute autre chaîne, de trente-six mois pour la VàD par abonnement et de quarante-huit mois pour la VàD gratuite.

Faute d'avoir été dénoncé par une ou plusieurs organisations professionnelles représentatives dans un délai de trois mois avant sa date d'échéance, l'accord du 6 juillet 2009, initialement conclu pour trois ans, est reconduit tacitement chaque année.

Source : CNC

L'évolution de la chronologie a fait l'objet de négociations sous l'égide du CNC dès le premier trimestre 2012. Ces discussions ont été gelées à compter de l'été 2012, dans le contexte de la mise en place de la mission confiée par le Gouvernement à Pierre Lescure concernant l'acte II de l'exception culturelle, dont la remise du rapport en mai 2013 a permis de relancer les échanges.

En 2014, le CNC a rencontré formellement l'ensemble des organisations professionnelles et sociétés signataires de l'accord du 6 juillet 2009, la Société des auteurs et compositeurs dramatiques (SACD) et la Société civile des auteurs, réalisateurs et producteurs (ARP). Durant cette phase d'échanges bilatéraux, il a recueilli les positions des professionnels et sondé auprès d'eux, de manière confidentielle, les principales hypothèses de travail relatives aux évolutions de l'accord.

À l'issue de ce processus, lors d'une seconde phase de négociations, le CNC a soumis aux signataires potentiels plusieurs projets d'avenant à l'accord actuel. Le dernier date de janvier 2015 et envisage les évolutions suivantes :

- l'amélioration des conditions de dérogation automatique à trois mois pour la vidéo et la vidéo à la demande (VàD), élargie aux films ayant fait moins de 20 000 entrées cumulées au cours des quatre premières semaines d'exploitation et moins de 1 000 entrées sur la quatrième semaine ; soit environ 40 % des films sortant en salles chaque année ;

- l'avancement de deux mois de l'ensemble des fenêtres des chaînes de télévision ;

- la mise en place d'un principe de « fenêtres glissantes », par dérogation automatique : le glissement pourrait aller jusqu'au début de la fenêtre précédente, pour les seuls films ayant réalisé moins de 200 000 entrées, et sans diffuseurs avérés sur la fenêtre précédente ;

- la limitation du « gel des droits » pour la VàD à l'acte, selon des modalités en cours de discussion avec les chaînes de télévision ;

- l'exclusion du court métrage de l'accord.

Les discussions ont été suspendues durant les négociations professionnelles de deux accords : l'un entre les organisations professionnelles du cinéma et Canal+, l'autre entre ces mêmes organisations et OCS. Après leurs conclusions respectives, les échanges relatifs à l'accord chronologie des médias ont repris et se poursuivent durant le dernier trimestre 2015.

En vue d'inciter fortement les parties à trouver rapidement un accord, le rapporteur de la commission des affaires culturelles de l'Assemblée nationale avait initialement envisagé de limiter à trois ans la durée des accords professionnels relatifs à la chronologie des médias. Dès lors, celui de 2009 devenait immédiatement caduc à la date de la promulgation du présent texte en 2016, forçant ainsi les professionnels à s'entendre avant cette date.

A été préférée à cette solution la rédaction proposée par le Gouvernement, qui consiste à appliquer le délai maximum de trois ans à la validité de l'arrêté ministériel d'extension et non à l'accord lui-même. Fleur Pellerin, ministre de la culture et de la communication, justifiait ainsi sa position devant la commission des affaires culturelles de l'Assemblée nationale : « Je suis effectivement favorable au renforcement de la clause de rendez-vous de l'accord professionnel relatif à la chronologie des médias. Toutefois, je crois qu'il faut veiller à ne pas prendre le risque d'une absence, même temporaire, d'accord collectif, qui entraînerait un retour automatique à la fixation de la chronologie par le contrat individuel. Ce serait, à mon avis, extrêmement préjudiciable aux différents intérêts en présence et, probablement, source de déstabilisation de la filière cinématographique ».

Au cours de sa séance publique du 29 septembre 2015, l'Assemblée nationale a adopté la rédaction issue des travaux de sa commission des affaires culturelles sans modification.

II. - La position de votre commission

Votre commission est convaincue de l'intérêt de faire évoluer la chronologie des médias par la conclusion d'un nouvel accord, en vue d'améliorer l'offre légale disponible et de renforcer les possibilités d'exploitation des oeuvres. Elle est donc favorable à l'esprit du présent article, qui reprend notamment les recommandations des rapports Lescure de 2013 et Bonnell de 2014, qui invitaient à sortir de l'inertie.

Toutefois, elle s'étonne de l'argumentation développée par la ministre de la culture et de la communication à l'Assemblée nationale car la limitation à trois ans, qu'elle s'applique à l'accord de 2009 ou à son arrêté d'extension, ne modifie en rien le fait qu'une négociation devra aboutir avant la promulgation du présent texte. En effet, la caducité de l'arrêté précité rendra, quoi qu'il en soit, l'accord de 2009 difficilement applicable. Dès lors, quelle que soit la terminologie choisie, un nouvel accord devra être négocié avant l'été, calendrier probable de ladite promulgation.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 10 ter (art. L. 421-1 du code du cinéma et de l'image animée) - Coordination

I. - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article, intégré par la commission des affaires culturelles à l'initiative de son rapporteur, modifie l'article L. 421-1 du code du cinéma et de l'image animée, relatif aux sanctions administratives, afin de tenir compte des dispositions figurant à l'article 10.

Outre les modifications apportées à l'article L. 212-32 s'agissant du contrôle des recettes des oeuvres cinématographiques dans les établissements de spectacles cinématographiques, l'article 10 créé les articles L. 212-33 relatif à la délivrance et à la tarification du droit d'entrée et L. 212-34 renvoyant à un texte réglementaire les modalités d'application de l'ensemble des dispositions relatives au contrôle des recettes d'exploitation cinématographique. Le non-respect de ces dernières pourra donc faire l'objet d'une sanction administrative aux termes de l'article L. 421-1.

II. - La position de votre commission

Il convient en réalité d'intégrer à l'article L. 421-1 du code du cinéma et de l'image animée, outre les deux premiers alinéas de l'article L. 212-33 nouveau, non pas l'article 212-34 nouveau, qui renvoie à un texte réglementaire, mais l'article L. 212-33-1 nouveau, intégré en séance publique à l'article 10 du projet de loi, qui créé de nouvelles obligations pour les exploitants de salles s'agissant des ventes liées (COM-181).

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 10 quater (nouveau) (articles L. 136-1 à L. 136-3 [nouveaux] du code de la propriété intellectuelle) - Rémunération des photographes et plasticiens dont les oeuvres sont reproduites par des services de moteur de recherche et de référencement sur Internet

Adopté par votre commission à l'initiative de ses rapporteurs, cet article additionnel vise à assurer la rémunération des auteurs d'oeuvres d'art plastiques, graphiques et photographiques ou de leurs ayants droit pour les images que les moteurs de recherche et de référencement mettent à la disposition des internautes sans avoir obtenu d'autorisation préalable (COM-182).

Ces pratiques échappent jusqu'à présent à toute rétribution, à l'inverse des banques d'images, qui offrent un service payant aux utilisateurs et rémunèrent les auteurs des oeuvres reproduites. Les services de recherches d'images reproduisent sur leurs serveurs les pages des sites web incluant des images fixes, les indexent et les offrent aux internautes en fonction de leurs recherches par mots-clés, leur donnant la possibilité de visualiser et de copier les images en format « vignette » ou en format non réduit, hors de tout contexte des sites d'origine. Dans la plupart des cas, les actes de reproduction et de mise à la disposition du public des images fixes ne sont ni autorisés par les ayants droit, ni rémunérés, avec des conséquences en termes de précarité sur la situation des auteurs d'oeuvres d'art, en particulier des photographes.

Le présent article instaure un système de gestion de droits obligatoire, qui devrait permettre de rétribuer les auteurs, tout en garantissant une sécurité juridique aux éditeurs des services de moteur de recherche et de référencement dont l'activité sur Internet n'est pas remise en cause.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 10 quinquies (nouveau) (Art. 27 de la loi n°86-1067 du 30 septembre 1986) - Fixation à 60 % du quota de production indépendante

Le présent article est le fruit de l'amendement (COM-185) présenté par vos rapporteurs, qui vise à fixer à au moins 60 % le niveau du quota de production indépendante pour les diffuseurs publics comme privés.

Cette disposition s'inscrit dans le droit fil des propositions faites par votre commission dans le cadre du groupe de travail sur les relations entre les producteurs audiovisuels et les éditeurs de services de télévision, dont le rapporteur était notre collègue Jean-Pierre Plancade19(*). La majorité des membres du groupe de travail proposait en effet de porter à 50 % le quota de part dépendante, ce qui constitue un niveau plus élevé que celui proposé par votre rapporteur20(*).

Les recommandations du rapport Plancade : « Un assouplissement du quota d'indépendance »21(*)

« Votre groupe de travail considère que le retour des « parts de copro » ne suffira pas, à lui seul, à répondre aux défis qui attendent l'audiovisuel français. Il considère que l'on est devant une alternative :

- soit l'on reste dans le système actuel de l'éparpillement des structures de production, avec certes une incitation des chaînes à avoir plus d'audace grâce aux parts de coproducteurs, mais un risque que cela soit insuffisant face aux rouleaux compresseurs américains (Apple, Netflix, Amazon) qui débarqueront demain sur nos écrans de télévision, comme ils ont débarqué sur le marché de la musique et du livre en ligne ;

- soit l'on souhaite réellement structurer le marché de la production en France et dans ce cas l'idéal serait que soient créés quelques grands pôles (autour des chaînes de télévision ou non), susceptibles de tenir un rang dans la compétition mondiale des programmes, tout en maintenant une production indépendante à un niveau élevé afin de préserver l'innovation et la diversité dans la production audiovisuelle.

Il a la conviction que si notre tissu industriel n'est pas construit pour le marché domestique, il le sera encore moins, demain, dans un monde où la concurrence sera internationale. Il faut donc laisser aux diffuseurs le choix : travailler avec des producteurs indépendants ou internaliser une partie de leur production, selon des stratégies propres d'optimisation du financement des oeuvres.

Votre rapporteur a donc suggéré au groupe de travail que soit diminué le quota de production indépendante pour l'ensemble des diffuseurs, publics comme privés. Tous les membres se sont pleinement accordés sur cet objectif.

Un long débat a cependant eu lieu, au sein du groupe de travail, sur l'importance de cette baisse du quota. (...)

Votre rapporteur, rejoint par une partie du groupe de travail, estime que l'on pourrait assez simplement s'orienter vers une baisse du quota à 50 % pour tous les diffuseurs.

Il ne souhaite pas, avec une telle suggestion, remettre en cause le « modèle français » reposant sur la production indépendante. En effet :

- d'une part, le taux de 50 % reste élevé (il est de 10 % en Angleterre) ;

- et, d'autre part, il est convaincu que le choix sera fait par la plupart des chaînes de prolonger le partenariat qu'elles ont avec les producteurs. Ainsi une chaîne comme NRJ 12, qui a une obligation à 70 %, connaît de facto un taux de production indépendante de 90 %.

Il a en revanche comme objectif assumé d'enclencher (enfin) une recomposition du marché de la production audiovisuelle autour d'acteurs moins nombreux et plus solides.

Une telle liberté laissée aux diffuseurs encouragera en effet forcément des rachats de sociétés de production par les chaînes et, pour répondre à cette conséquence, des regroupements de producteurs indépendants ».

Comme l'expliquait notre collègue Jean-Pierre Plancade dans son rapport, la hausse de la part dépendante doit permettre d'engager une véritable restructuration du marché de la production audiovisuelle de nature à permettre un meilleur équilibre et l'émergence de groupes audiovisuels français de taille européenne.

Cette évolution n'aura pas pour conséquence, selon vos rapporteurs, de limiter la créativité ou l'autonomie des sociétés de production puisque ces dernières devront pouvoir continuer à travailler avec l'ensemble des diffuseurs, ce qui nécessitera de la part des diffuseurs des engagements sur le respect de l'autonomie de leurs filiales22(*).

Le maintien d'un quota de 60% de production indépendante apparaît, par ailleurs, comme une garantie forte permettant d'assurer le maintien d'un tissu important de sociétés de production indépendantes qui constitue une caractéristique du modèle français.

L'amendement COM-185 prévoit à cette fin de modifier le premier alinéa du 3° de l'article 27 de la loi n° 86 -1067 du 30 septembre 1986. Cet alinéa dispose que des décrets en Conseil d'État, dits « décrets Tasca », peuvent fixer des obligations concernant la contribution des éditeurs de services au développement de la production, en tout ou partie indépendante à leur égard, d'oeuvres cinématographiques et audiovisuelles, ainsi que la part de cette contribution ou le montant affectés à l'acquisition des droits de diffusion de ces oeuvres sur les services qu'ils éditent, en fixant, le cas échéant, des règles différentes pour les oeuvres cinématographiques et pour les oeuvres audiovisuelles et en fonction de la nature des oeuvres diffusées et des conditions d'exclusivité de leur diffusion. Cette contribution peut tenir compte de l'adaptation de l'oeuvre aux personnes aveugles ou malvoyantes, et, en matière cinématographique, comporter une part destinée à la distribution.

L'amendement précité introduit dans ce 3° deux références au fait que la part indépendante devra représenter au moins 60 % des oeuvres audiovisuelles23(*) ce qui revient a contrario à porter à 40 % le quota de part dépendante. Il prévoit également de supprimer la possibilité d'encadrer par voie réglementaire l'acquisition des droits de diffusion et la limitation de la durée de ces droits lorsqu'ils sont exclusifs par cohérence avec les modifications apportées à l'article 71-1 de la même loi du 30 septembre 198624(*).

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 10 sexies (nouveau) (art. 28 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986) - Modification de la convention prévue entre le Conseil supérieur de l'audiovisuel et les éditeurs de services de télévision

Sur proposition de ses rapporteurs, votre commission a adopté cet article additionnel (COM-186) qui modifie le 2° de l'article 28 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 afin de supprimer le fait que la convention signée entre le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) et les éditeurs de services de télévision puisse limiter la durée des droits des oeuvres commandées au titre de ses obligations en termes de production indépendante.

Cette suppression est une conséquence des modifications proposées par vos rapporteurs dans l'article 10 octies du présent projet de loi afin de modifier l'article 71-1 de la loi du 30 septembre 1986 de sorte de prévoir que la qualification de la commande en production indépendante doit se faire au regard du seul critère de l'indépendance capitalistique de la société de production avec laquelle l'éditeur contracte.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 10 septies (nouveau) (art. 33 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986) - Coordinations

Adopté par votre commission sur proposition de ses rapporteurs (COM-187) cet article additionnel modifie l'article 33 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986. Il procède à plusieurs coordinations avec les modifications apportées par ailleurs.

La première phrase du 6° de l'article précité est ainsi modifiée pour tenir compte dans le visa de l'alinéa supplémentaire ajouté dans l'article 27 de la loi précitée à l'article 10 quinquies. Une référence au quota de 60 % de production indépendante est également insérée dans le même 6°.

La première phrase du 7° est supprimée par coordination avec les modifications apportées à l'article 10 sexies afin de supprimer la possibilité de fixer par voie réglementaire les modalités d'acquisition des droits de diffusion et la limitation de ces droits lorsqu'ils sont exclusifs. Cette modification intervient en cohérence avec les modifications apportées par l'article 10 octies à la définition de l'indépendance.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 10 octies (nouveau) (art. 71-1 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986) - Définition de la production audiovisuelle indépendante

Sur proposition de ses rapporteurs, votre commission a adopté cet article additionnel. Il constitue l'aboutissement de la réflexion sur les nouveaux rapports à établir entre les diffuseurs et les producteurs dans la perspective de la restructuration nécessaire du marché de la production audiovisuelle.

Si le rapport de notre collègue Jean-Pierre Plancade ne traitait pas spécifiquement ce point, celui de l'Institut Montaigne de février 201525(*) considérait qu'il s'agissait d'une condition nécessaire. Consacré à l'avenir de la production audiovisuelle, il constatait, en particulier, que « l'indépendance des producteurs vis-à-vis des diffuseurs, jusqu'à maintenant calculée à partir de 15% du capital social, devrait être définie comme moins de 50% du capital qui revient au diffuseur. Cette nouvelle définition de l'indépendance, qui correspond à des critères de droit commun, devrait permettre de renforcer les liens entre les producteurs et les diffuseurs et ainsi de créer des entreprises de médias plus puissantes sur le marché mondial ».

Vos rapporteurs partagent l'objectif d'encourager la restructuration du marché de la production audiovisuelle en favorisant des rapprochements respectueux de l'autonomie opérationnelle des sociétés de production. Dans cet esprit, ils ont proposé à votre commission, qui l'a adopté, un amendement (COM-188) qui vise à modifier l'article 71-1 de la loi du 30 septembre 1986 afin de faire référence à des critères de droit commun pour apprécier la réalité du contrôle d'une société par une autre.

Les critères du contrôle selon les termes de l'article L. 233-3 du code de commerce

« I.- Toute personne, physique ou morale, est considérée, pour l'application des sections 2 et 4 du présent chapitre, comme en contrôlant une autre :

1° Lorsqu'elle détient directement ou indirectement une fraction du capital lui conférant la majorité des droits de vote dans les assemblées générales de cette société ;

2° Lorsqu'elle dispose seule de la majorité des droits de vote dans cette société en vertu d'un accord conclu avec d'autres associés ou actionnaires et qui n'est pas contraire à l'intérêt de la société ;

3° Lorsqu'elle détermine en fait, par les droits de vote dont elle dispose, les décisions dans les assemblées générales de cette société ;

4° Lorsqu'elle est associée ou actionnaire de cette société et dispose du pouvoir de nommer ou de révoquer la majorité des membres des organes d'administration, de direction ou de surveillance de cette société.

II. Elle est présumée exercer ce contrôle lorsqu'elle dispose directement ou indirectement, d'une fraction des droits de vote supérieure à 40 % et qu'aucun autre associé ou actionnaire ne détient directement ou indirectement une fraction supérieure à la sienne.

III. Pour l'application des mêmes sections du présent chapitre, deux ou plusieurs personnes agissant de concert sont considérées comme en contrôlant conjointement une autre lorsqu'elles déterminent en fait les décisions prises en assemblée générale ».

Alors que le décret du 2 juillet 2010 prévoit que la détention du capital ou des droits de votes d'un éditeur de services dans une société de production audiovisuelle est limitée à 15 % pour que celle-ci soit considérée comme indépendante, cet article additionnel renvoie à l'article L. 233-3 du code de commerce qui définit les conditions de droit commun selon le principe de la majorité.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 10 nonies (nouveau) (article L. 123-7 du code de la propriété intellectuelle) - Transmission du droit de suite par legs aux musées et aux associations et fondations reconnues d'utilité publique à but culturel

Le droit de suite permet aux auteurs d'oeuvres d'arts graphiques et plastiques de percevoir, à chaque revente d'une de leurs oeuvres, une fraction du prix de la vente. Cet outil a été mis en place en France en 1920 pour assurer un complément de rémunération aux auteurs d'oeuvres d'art originales et leur permettre de bénéficier de la valorisation de leurs oeuvres après la première cession de celles-ci. Il garantit une compensation au cas où la valeur de l'oeuvre viendrait à augmenter, suite à la réputation croissante de l'artiste.

L'article L. 122-8 du code de la propriété intellectuelle prévoit qu'il s'agit toutefois d'un droit inaliénable, c'est-à-dire que l'auteur ne peut pas le céder, le donner ni le léguer. Seuls les héritiers de l'artiste peuvent ensuite en jouir, pendant un délai de soixante-dix ans après son décès.

L'encadrement du droit de suite

Pour qu'une vente donne lieu au droit de suite, il faut qu'elle remplisse plusieurs types de conditions :

 Des conditions relatives à l'auteur de l'oeuvre :

- l'auteur doit être ressortissant d'un État membre de l'Union européenne ou d'un État faisant partie de l'espace économique européen ;

- l'auteur doit être vivant ou décédé depuis moins de soixante-dix ans ;

2° Des conditions relatives à l'oeuvre elle-même :

- il doit s'agir d'une oeuvre graphique ou plastique, telle qu'un tableau, un collage, une peinture, un dessin, une gravure, une estampe, une lithographie, une sculpture, une tapisserie, une céramique, une verrerie, une photographie ou une création plastique sur support audiovisuel ou numérique ;

- il doit s'agir d'une oeuvre originale ou d'un exemplaire exécuté en quantité limitée, par l'artiste lui-même ou sous sa responsabilité, ce qui nécessite qu'il soit numéroté, signé ou dûment autorisé d'une autre manière par l'auteur.

3° Des conditions relatives à la vente :

- la vente doit avoir lieu en France ou y être assujettie à la TVA.

Le taux du droit de suite est dégressif en fonction du montant de la vente. Le décret n° 2007-756 du 9 mai 2007 pris pour l'application de l'article L. 122-8 du code de la propriété intellectuelle et relatif au droit de suite prévoit qu'il s'établit à 4 % du prix de vente pour les ventes inférieures à 50 000 euros, à 3 % pour les ventes pouvant atteindre 200 000 euros, à 1 % pour celles pouvant atteindre 350 000 euros, à 0,5 % pour celles pouvant atteindre 500 000 euros et, enfin à 0,25 % pour les ventes dont le montant excède 500 000 euros. Le montant du droit de suite est toutefois plafonné à 12 500 euros.

Si la France a été pionnière dans la mise en oeuvre du droit de suite en Europe, de nombreux pays européens qui l'ont ensuite mis en place ont laissé ouverte la possibilité, pour l'auteur, de léguer son droit de suite à la personne de son choix, sans jamais remettre en cause l'interdiction de pouvoir le céder de son vivant. Une directive européenne26(*) est intervenue sur ce sujet en 2001, afin de permettre aux artistes de bénéficier de ce droit, quel que soit le pays de l'Union européenne dans lequel leurs oeuvres sont vendues. Elle a fixé des règles minimales relatives au droit de suite, telles que l'éligibilité et la durée de la protection, les catégories d'oeuvres d'art soumises au droit de suite, son application à toutes les ventes dans lesquelles intervient un professionnel du marché de l'art ou la valeur en pourcentage du droit de suite en fonction du prix de vente. Cette directive prévoit en particulier en préambule qu'il s'agit du « droit incessible et inaliénable de l'auteur d'une oeuvre originale d'art graphique ou plastique à être intéressé économiquement aux reventes successives de l'oeuvre concernée ». Pour respecter le principe de subsidiarité, la directive n'est pas intervenue sur les questions relatives aux droits des successions et prévoit simplement que « les ayants droit de l'auteur doivent pouvoir pleinement bénéficier du droit de suite après sa mort ».

Par rapport à la solution retenue par d'autres États membres, la législation française pénalise aujourd'hui les musées et les fondations d'artistes créées par testament, qui pourraient profiter de ce droit de suite pour faciliter leur fonctionnement et enrichir leurs collections. Elle peut freiner le dynamisme de la vie artistique.

Adopté à l'initiative des rapporteurs dans l'objectif d'encourager et de soutenir la création artistique, cet article additionnel ouvre la possibilité pour un auteur d'oeuvres originales graphiques et plastiques de léguer son droit de suite à un musée ou à une fondation, dès lors qu'il n'existe aucun héritier réservataire (COM-183). Ce droit de suite serait alors acquis pour une durée de soixante-dix ans, comme le prévoit le droit actuel.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Chapitre III Promouvoir la diversité culturelle et élargir l'accès à l'offre culturelle
Article 11 A (article L. 7121-4-1 du code du travail) - Reconnaissance des pratiques artistiques amateurs

I. - Le droit en vigueur

Le cadre juridique applicable aux pratiques artistiques amateurs est très imprécis. Un décret de 195327(*) encadre en principe ces pratiques mais il concerne le seul théâtre et est aujourd'hui, bien que non abrogé, totalement obsolète.

Le cadre juridique applicable aux amateurs se déduit donc « en creux » de celui applicable aux artistes professionnels. L'artiste professionnel est celui qui tire les moyens de sa subsistance de son travail artistique. À ce titre, il perçoit une rémunération qu'il est tenu de déclarer.

Dans un souci de lutter contre le travail dissimulé dans le domaine du spectacle vivant, le code du travail pose une présomption de caractère lucratif de représentations publiques ainsi qu'une présomption de salariat, très larges, sur la base de faisceaux d'indices (rémunération, billetterie, caractère professionnel du matériel utilisé, etc.).

L'article L. 8221-4 du code du travail relatif au travail dissimulé prévoit qu'une activité ayant recours à la publicité est présumée accomplie à titre lucratif ; de même qu'une activité artisanale lorsqu'elle est réalisée « avec un matériel présentant (...) un caractère professionnel ».

Or les artistes amateurs ont souvent recours à de la publicité (par affichage et tractage notamment) pour assurer la promotion de leurs représentations publiques et ils utilisent fréquemment du matériel professionnel ou quasi-professionnel (instruments de musique, matériel d'amplification sonore, costumes, décors, etc.).

La présomption de salariat pour les artistes du spectacle (extraits du code du travail)

Article L. 7121-3

« Tout contrat par lequel une personne s'assure, moyennant rémunération, le concours d'un artiste du spectacle en vue de sa production, est présumé être un contrat de travail dès lors que cet artiste n'exerce pas l'activité qui fait l'objet de ce contrat dans des conditions impliquant son inscription au registre du commerce ».

Article L. 7121-4

« La présomption de l'existence d'un contrat de travail subsiste quels que soient le mode et le montant de la rémunération, ainsi que la qualification donnée au contrat par les parties.

« Cette présomption subsiste même s'il est prouvé que l'artiste conserve la liberté d'expression de son art, qu'il est propriétaire de tout ou partie du matériel utilisé ou qu'il emploie lui-même une ou plusieurs personnes pour le seconder, dès lors qu'il participe personnellement au spectacle ».

Les amateurs qui apportent leur concours à des représentations publiques à but lucratif ou non peuvent ainsi se retrouver très rapidement dans la situation de voir cette participation requalifiée en contrat de travail. Ce risque est de nature à freiner la contribution des amateurs à de certaines représentations, alors même que leur présence fait partie parfois intégrante du projet artistique ou pédagogique.

II. - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Sur proposition du Gouvernement, la commission des affaires culturelles de l'Assemblée nationale a adopté un article additionnel qui confère un cadre juridique rénové aux pratiques artistiques amateurs.

La question de l'instauration d'un tel cadre juridique est un sujet ancien. Un avant-projet de loi avait déjà été préparé en ce sens en 2008. Une nouvelle concertation impliquant l'ensemble des acteurs concernés (organisations syndicales, associations d'amateurs, ministère de la culture et de la communication, etc.) a été engagée en 2013 dans la perspective du présent projet de loi.

Cette nouvelle disposition fait également écho aux débats intervenus sur l'article 2 du présent projet de loi qui reconnait désormais les « activités de création artistique pratiquées en amateur, sources de développement personnel et de lien social »28(*).

Le I. du présent article définit l'artiste amateur : l' « artiste amateur dans le domaine de la création artistique » est « toute personne qui pratique seule ou en groupe une activité artistique à titre non professionnel et qui n'en tire aucune rémunération ».

Il est précisé que l'artiste amateur « peut obtenir le remboursement des frais occasionnés par son activité sur présentation de justificatifs ». Cette disposition explicite vise à éviter tout risque de requalification en salariat ou travail dissimulé : le défraiement des frais engagés ne peut s'apparenter à une quelconque « rémunération ». Il s'agit ainsi de faire échec à la rigueur du premier alinéa de l'article L. 7121-4 du code du travail qui maintenait la présomption de salariat « quels que soient le montant et le mode de la rémunération ».

Le II. du présent article précise les conditions dans lesquelles les artistes amateurs se produisent en public dans un cadre non lucratif.

Le texte du présent article prévoit que, par dérogation aux dispositions de l'article L. 8221-4 du code du travail, les représentations en public d'artistes amateurs relèvent d'un cadre non lucratif, « y compris lorsque (leur) réalisation a lieu avec recours à la publicité et à l'utilisation de matériel professionnel ».

Ces représentations ne relèveront donc pas des articles L. 7121-3 et L. 7121-4 du code du travail relatifs à la présomption de salariat.

Le cadre non lucratif de ces représentations n'interdit toutefois pas la mise en place d'une billetterie payante. La part de la recette attribuée à l'artiste amateur ou à son groupement servira à payer ses activités amateurs (achat de matériel, voyage du groupe, préparation d'un prochain concert) et, le cas échéant, les frais engagés pour les représentations concernées. Seule « une part » de cette recette est attribuée aux amateurs qui sont intervenus, ce qui permet, par exemple, qu'une association caritative organise un concert faisant intervenir des amateurs, qu'elle instaure une billetterie payante et qu'elle puisse, une fois les amateurs défrayés, conserver le produit de la billetterie pour ses activités propres29(*).

Le III. du présent article précise les conditions dans lesquelles les artistes amateurs peuvent se produire en public dans un cadre lucratif.

Sur proposition du Gouvernement adoptée par l'Assemblée nationale, le III. réaffirme tout d'abord le principe de la présomption de salariat.

Il prévoit ensuite que les entreprises du spectacle vivant pourront faire participer des artistes amateurs à des représentations publiques à caractère commercial sans les rémunérer, sous deux conditions cumulatives :

1- « dans la limite d'un nombre annuel de représentations » qui sera défini par voie réglementaire (probablement de l'ordre de 30) ;

2- et « dans le cadre d'un accompagnement de la pratique amateur ou d'actions pédagogiques et culturelles » ce qui suppose que ces structures développent des actions de promotion de l'activité amateur, autres que ces seules représentations publiques.

Comme dans le cadre non lucratif, une part de la recette de ces spectacles pourra être attribuée aux artistes amateurs pour financer « leurs frais liés aux activités pédagogiques et culturelles et, le cas échéant, leurs frais engagés pour les représentations concernées ».

III. - La position de votre commission

On estime à 12 millions le nombre d'artistes amateurs en France, et à 300 000 le nombre de leurs associations, essentiellement dans le domaine de la musique et du théâtre. C'est une formidable richesse que l'on doit à un réseau d'écoles de musique et de conservatoires exceptionnel mais aussi au maillage de ces associations sur l'ensemble de nos territoires.

Il est de tradition constante dans notre pays que ces amateurs participent à des représentations publiques, non lucratives mais aussi parfois lucratives, le cas échéant en collaboration avec des artistes professionnels. Certaines oeuvres d'ailleurs ne pourraient être représentées sans le concours d'amateurs et les initiatives amateurs sont aussi génératrices d'emplois pour les professionnels du spectacle.

La mixité amateurs/professionnels concourt au perfectionnement des amateurs. Elle permet aussi de diversifier l'offre culturelle et d'amener les publics à découvrir d'autres pratiques artistiques.

Le dispositif proposé par le présent article permet de reconnaître et de sécuriser les pratiques artistiques amateurs30(*). Votre commission partage entièrement ces objectifs et y est très favorable.

Elle regrette cependant que le dispositif proposé ait été introduit en cours de discussion du présent projet de loi par voie d'amendement gouvernemental, et qu'il n'ait pas pu être stabilisé dès le projet de loi. L'absence d'exposé des motifs et d'étude d'impact de ce dispositif est en effet regrettable.

Les organisations syndicales représentatives des professionnels du spectacle ont exprimé des inquiétudes quant à la rédaction du III du présent article, notamment sur un risque de concurrence (voire d'éviction) d'artistes professionnels par les amateurs. Évoquant un risque d'« ubérisation » du secteur, ces organisations syndicales craignent notamment que, dans un contexte économique difficile, les producteurs de spectacles ne soient tentés de remplacer des professionnels (notamment des « artistes de complément », figurants, choristes) par des amateurs, pour des raisons purement économiques.

Votre commission est très attentive à la défense de l'emploi artistique et également soucieuse que la concurrence entre entreprises de spectacle se déroule dans des conditions équitables et loyales.

Elle estime que le dispositif proposé, amélioré au cours d'un long et riche débat à l'Assemblée nationale, est relativement équilibré. En particulier, les deux conditions posées à la présence d'amateurs dans des représentations à caractère commercial (l'accompagnement des pratiques amateurs doit faire partie des missions des entreprises de spectacle ; le nombre de spectacles sur l'année31(*) est limité) sont de nature à permettre une coexistence harmonieuse et même créatrice entre professionnels et amateurs.

Toutefois, afin de conforter plus avant l'emploi artistique, à l'initiative de ses rapporteurs, votre commission a adopté plusieurs amendements de clarification. Ils :

- codifient ce nouveau dispositif au sein du code du travail (COM-190) ;

- remplacent la notion d'« artiste amateur dans le domaine de la création artistique » par celle, plus simple, d'« amateur dans le domaine de la création artistique » ; il s'agit de bien distinguer les « artistes » qui sont des professionnels32(*), des « amateurs » qui n'en sont pas (COM-189 et COM-190) ;

- prévoient que l'accompagnement des pratiques amateurs doit être attesté dans un document de nature contractuelle établi entre l'entreprise de spectacle et une ou plusieurs collectivités publiques (COM-192).

Votre commission a également adopté un amendement de cohérence légistique proposé par vos rapporteurs (COM-191), inversant les deux premiers alinéas du II du présent article et prévu d'insérer ce nouveau dispositif dans le code du travail afin d'éviter qu'il ne constitue une « disposition flottante » dans notre droit.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 11 (art. L. 122-5, L. 122-5-1 nouveau et L. 122-5-2 nouveau du code de la propriété intellectuelle) - Réforme de l'exception au droit d'auteur au bénéfice des personnes handicapées

I. - Le texte du projet de loi

A. État des lieux

À la différence du droit moral de l'auteur, perpétuel, inaliénable, imprescriptible et opposable à tous, les droits patrimoniaux comptent de nombreuses exceptions, destinées à assurer la compatibilité du droit d'auteur avec les libertés et droits fondamentaux, comme avec l'intérêt public, notamment en matière d'information et d'enseignement. Peuvent être citées la diffusion d'une oeuvre dans le cercle de famille, la copie privée rémunérée par redevance auprès des sociétés de gestion collective puis répartie entre les ayants droit, la citation, la revue de presse, la diffusion de discours, l'utilisation d'une oeuvre aux fins de parodie ou de caricature, l'exception pédagogique ou en faveur des personnes handicapées.

Autorisées, dans leur principe, par la directive 2001/29/CE du 22 mai 2001 sur l'harmonisation de certains aspects du droit d'auteur et des droits voisins dans la société de l'information, dite DADVSI, qui constitue une mise en conformité du droit européen avec les traités de l'Organisation mondiale de la propriété intellectuelle (OMPI) de 1996, le choix des exceptions applicables au droit d'auteur et aux droits voisins ressort de la liberté des États membres. Pour la France, ces exceptions ont été définies par la loi n° 2006-961 du 1er août 2006 relative au droit d'auteur et aux droits voisins dans la société de l'information, qui les a introduites à l'article L. 122-5 du code de la propriété intellectuelle.

Dans ce cadre, l'exception au profit des personnes handicapées, dite « exception handicap », consiste à ce que des organismes titulaires d'un agrément ministériel mettent à disposition des personnes handicapées, pour une consultation strictement personnelle, des versions adaptées d'oeuvre de l'esprit protégées, sans autorisation préalable ni rémunération des titulaires de droits. S'agissant plus précisément de l'édition (livres, presse, partitions musicales), ces organismes peuvent produire une version adaptée des oeuvres à partir du fichier numérique ayant servi à leur édition.

Toutefois, le nombre de titres accessibles, en braille, en très gros caractères ou en écoute vocale, est encore faible, en raison du retard pris, depuis 2006, dans la mise en oeuvre effective de l'exception handicap. De fait, il a fallu attendre le décret du 19 décembre 2008, puis celui du 6 février 2009 s'agissant du dépôt des fichiers numériques à la BnF et enfin l'ouverture de la plateforme PLATON de la BnF, qui met à disposition des organismes agréés les fichiers numériques des oeuvres, en juin 2010 pour que le dispositif prévu par la loi DADVSI soit applicable.

Une première évaluation en a été dressée en mai 2013 par l'IGAC dans son rapport « Exception handicap au droit d'auteur et développement de l'offre de publications accessibles à l'ère numérique ».

Le bilan de l'exception handicap par l'IGAC

Le rapport de l'IGAC fait le constat de la faiblesse du nombre d'oeuvres accessibles malgré la mise en oeuvre de l'exception handicap : la production annuelle de publications adaptées ne représente que 3,5 % de l'offre grand public et l'offre globale, moins d'un cinquième des références disponibles en France selon les estimations les plus optimistes. La réalité se situe plus vraisemblablement autour d'un dixième. Dès lors, le taux d'oeuvres accessibles par rapport aux oeuvres référencées diminuera inéluctablement.

Selon l'IGAC, la production de publications adaptées ne bénéficie qu'à la marge des technologies issues de l'Internet. Cette anomalie n'est pas l'effet d'une mise en oeuvre défectueuse du dispositif, mais la conséquence de la rédaction des dispositions législatives et réglementaires qui ont organisé ce dispositif, la nature et la portée des obligations respectives des acteurs ayant été mal définies. Cette rédaction, qui explique la faible part des fichiers XML transmis par les éditeurs aux organismes agréés, serait la seule cause du faible volume d'ouvrages adaptés. Le législateur a fait obligation à la BnF de mettre les fichiers numériques des oeuvres à disposition des organismes agréés dans un standard ouvert, définition correspondant également au format PDF, majoritairement utilisés par les éditeurs et la BnF alors qu'il ne permet pas une adaptation aisée et à moindre coût.

Ensuite, l'offre globale de publications adaptées est non seulement indigente et mal connue, mais également largement théorique, les bénéficiaires de l'exception n'ayant accès qu'à une faible part de la totalité de cette offre, du fait du cloisonnement des différents catalogues disponibles.

Enfin, la définition du champ des bénéficiaires ne permet pas de répondre aux besoins avérés, en particulier dans le domaine de l'éducation. La définition législative se fonde sur des critères d'éligibilité purement quantitatifs, qui font référence à un taux d'incapacité conçu pour déterminer des droits à prestations sociales. Fixé à 80 % minimum, il exclut du bénéfice de l'exception certaines déficiences cognitives, qui compromettent pourtant grandement la réussite scolaire, voire la scolarisation.

Sur la base de ce constat, le rapport de l'IGAC énonce vingt-six propositions, organisées en trois axes :

- créer les conditions d'un développement substantiel de l'offre de publications adaptées, en généralisant la fourniture, aux organismes agréés des fichiers des éditeurs en format XML ;

- faire entrer les bibliothèques de l'édition adaptée dans l'ère de l'inclusion numérique ;

- modifier les critères d'éligibilité pour élargir le bénéfice de l'exception handicap aux publics « dys ».

Source : ministère de la culture et de la communication

À l'issue de ce bilan, les propositions de l'IGAC ont fait l'objet d'une concertation entre les éditeurs, les associations de personnes handicapées, les bibliothèques et les services de l'État concernés, dont le présent article constitue l'aboutissement.

B. Le dispositif proposé

Le 1° du I du présent article modifie le 7° de l'article L. 122-5 du code de la propriété intellectuelle portant définition de l'exception handicap, afin d'en faire bénéficier l'ensemble des personnes empêchées, du fait de déficiences des fonctions motrices, physiques, sensorielles, mentales, cognitives ou psychiques, d'accéder à l'oeuvre dans la forme sous laquelle l'auteur la rend disponible au public. Cette définition élargie permet notamment d'inclure dans le champ de l'exception les dyslexiques et les dyspraxiques.

La réalité de l'empêchement devra être vérifiée par les organismes agréés, qui devront également s'assurer, avant toute adaptation, qu'une version correspondant au besoin avéré n'est pas disponible dans le commerce. Les modalités de mise en oeuvre de cette responsabilité seront précisées dans un guide pratique prochainement mis à leur disposition.

Par cohérence avec les dispositions du II du présent article relatives aux modalités d'application du 7° de l'article L. 122-5, le 2° du I supprime une précision devenue inutile au même article.

Le II créé ensuite deux articles nouveaux au code de la propriété intellectuelle, respectivement numérotés L. 122-5-1 et L. 122-5-2.

L'article L. 122-5-1 reprend la définition des structures autorisées à assurer la reproduction et la représentation des oeuvres, figurant actuellement au 7° de l'article L. 122-5. Il s'agit des personnes morales ou des établissement figurant sur une liste arrêtée conjointement par les ministres chargés respectivement de la culture et des personnes handicapées. Elles doivent, à cet effet, faire la preuve de l'effectivité de leur activité d'adaptation des oeuvres au bénéfice des personnes handicapées, des effectifs de leurs membres et de leurs usagers, mais également des moyens humains et matériels dont ils disposent. Les candidatures sont examinées par la commission en charge de la mise en oeuvre de l'exception handicap, composée à parité de représentants des ayants droit et des personnes handicapées. Quatre-vingt-dix structures sont actuellement inscrites sur cette liste. Il s'agit à 60 % d'associations, le reste étant composé de bibliothèques municipales et universitaires, ainsi que d'établissements publics.

Il prévoit, en outre, que la reproduction et la représentation peut porter sur toute oeuvre dont le fichier numérique est déposé par l'éditeur à la BnF, qui le met ensuite à la disposition des structures inscrites sur la liste précitée, disposant en sus d'un agrément, accordé conjointement par les ministres de la culture et des personnes handicapées, obtenu au regard des garanties apportées en matière et sécurisation et de confidentialité des fichiers. Ces structures agréés, au nombre de quarante aujourd'hui, transmettent ensuite les fichiers des oeuvres aux bénéficiaires de l'exception handicap.

À rebours des préconisations de l'IGAC, il a été choisi d'attribuer aux éditeurs et non à la BnF la responsabilité du format dans lequel le fichier est transmis. Cette solution permet d'éviter de faire peser sur un établissement public une charge financière liée à de lourds processus de conversion, alors que le format XML par exemple, qui permet de fabriquer simultanément des formats de diffusion à destination de l'édition papier et de l'édition numérique, est déjà utilisé pour les éditeurs pour une majorité de textes. La facilité d'adaptation que représente ce format devrait conduire à accélérer la mise à disposition des oeuvres au profit des personnes handicapées. En tout état de cause, une liste des formats autorisés sera définie par un arrêté du ministre en charge de la culture, après avis de la BnF, des personnes morales et des établissements publics agréés, ainsi que des organisations représentatives des titulaires de droit et des personnes handicapées concernées.

Le dépôt des fichiers à la BnF est rendu obligatoire pour les livres scolaires mis à disposition du public à compter du 1er janvier 2016. Dans le cadre actuel de l'exception, les fichiers des livres sont déposés par les éditeurs, à la demande des structures adaptatrices, dans un délai de deux mois après la demande. Or, les enseignants choisissent tardivement les manuels pour l'année à venir et la demande de fichiers pour l'usage des élèves handicapés intervient rarement avant la rentrée scolaire. Le délai de deux mois et le temps de réaliser l'adaptation rendent dès lors souvent caduque la demande elle-même. L'obligation de dépôt à la BnF porte, en outre, sur toute oeuvre pour laquelle une demande est effectuée par une structure inscrite sur la liste précitée, formulée dans les dix ans suivant le dépôt légal s'il est postérieur au 4 août 2006 ou si l'oeuvre est disponible sous forme numérique.

Les fichiers déposés par les éditeurs sont conservés sans limitation de temps par la BnF ; elle garantit leur confidentialité et la sécurisation de leur accès. En revanche, les personnes morales et établissements publics agréés en vue d'être bénéficiaires directs de ces fichiers sont dans l'obligation de les détruire une fois réalisé le travail de conception, de réalisation et de communication de la version adaptée de l'oeuvre.

Les fichiers adaptés par les structures figurant sur la liste susmentionnés sont également transmis à la BnF, qui les met à disposition des autres personnes morales et établissements. Outre l'entremise de la BnF, ces structures peuvent mutuellement se mettre à disposition lesdits fichiers. À la différence des fichiers des éditeurs, l'opérateur sélectionne les fichiers qu'il conserve - la conservation intégrale de ces documents impliquerait un coût élevé - et rend compte de ses choix dans un rapport annuel.

Les modalités d'application de l'article L. 122-5-1 seront précisées par un décret en Conseil d'État.

L'article L. 122-5-2 nouveau, pour sa part, prévoit les conditions de la diffusion à l'étranger d'oeuvres adaptées en France pour un public handicapé. Ses modalités d'application seront également précisées par un décret en Conseil d'État.

La possibilité est ainsi offerte, sur autorisation conjointe des ministres en charge respectivement de la culture et des personnes handicapées, aux personnes morales et aux établissements, qui bénéficient de l'agrément les autorisant à reproduire et représenter les oeuvres en version adaptée, de recevoir et de mettre à disposition ces formats d'un organisme à but non lucratif établi à l'étranger et autorisé par son État, en vue de leur consultation par les bénéficiaires de l'exception handicap, dès lors qu'une telle exception existe dans l'État concerné.

Afin de s'assurer que cette diffusion se fera dans des conditions de sécurité juridique et de transparence satisfaisantes, des conventions devront être conclues entre les organismes français et étrangers concernés, afin de préciser les conditions de mise à disposition et les garanties quant au contrôle des bénéficiaires. S'agissant des structures nationales, elles devront rendre compte chaque année aux ministres concernés de la mise en oeuvre de ces conventions (nombre et liste des oeuvres, pays de destination, etc.)

II. - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

La commission des affaires culturelles de l'Assemblée nationale a adopté plusieurs précisions au présent article. Outre quelques modifications rédactionnelles, elle a :

- clarifié les contours de l'obligation de destruction des fichiers par les organismes transcripteurs une fois effectué leur travail d'adaptation des oeuvres. Dans la mesure où les fichiers qu'il convient de protéger sont seulement ceux déposés par les éditeurs auprès de la BnF, l'obligation de destruction ne pèse que sur les organismes agréés par le Gouvernement en vue d'avoir accès à ces fichiers ;

- précisé que le rapport annuel de la BnF concernant son activité de sélection et de conservation des documents est rendu public ;

- indiqué que la mise à disposition des fichiers des éditeurs par la BnF est limitée aux seuls organismes agréés à cet effet.

L'article a ensuite été adopté sans nouvelle modification en séance publique.

III. - La position de votre commission

Le présent article représente le fruit de longues discussions entre le SNE, le ministère de l'éducation nationale, celui de la culture et les associations de personnes handicapées, comme le rappelait le SNE lors de son audition.

En élargissant à l'ensemble des handicaps entraînant une impossibilité de lire, y compris aux troubles du langage et de l'apprentissage les dispositions de l'exception handicap prévue par le code de la propriété intellectuelle, le présent article renforce l'application du dispositif tout en en respectant pleinement l'esprit. Selon les études disponibles, dont les résultats varient sensiblement, entre 5 % et 15 % de la population française éprouverait des difficultés graves en lecture en raison d'un trouble « dys ».

Le présent article donne également toute sa mesure à la signature par la France, le 30 avril 2014, du traité de Marrakech en introduisant dans la législation des dispositions en faveur de l'accès à la lecture pour les déficients visuels par des échanges de documents adaptés entre pays.

Les dispositions prévues par le traité de Marrakech

Le traité de l'OMPI du 27 juin 2013, dit traité de Marrakech, vise à faciliter l'accès des aveugles, des déficients visuels et des personnes ayant d'autres difficultés de lecture des textes imprimés aux oeuvres publiées.

Le traité établit un ensemble de règles internationales, qui garantissent l'existence, au niveau national, de limitations ou d'exceptions au droit d'auteur en faveur des handicapés et permettent l'échange transfrontalier des exemplaires en format accessible d'oeuvres publiées réalisés en application d'une limitation ou d'une exception au droit d'auteur sur le territoire d'un État partie au traité.

La définition des bénéficiaires au sens du traité (article 3) est plus large que celle retenue actuellement par le code de la propriété intellectuelle. Le traité définit les bénéficiaires comme les personnes qui sont aveugles, souffrent d'une déficience visuelle, d'une déficience de perception ou de difficultés de lecture ou sont incapables, en raison d'un handicap physique, de tenir ou de manipuler un livre ou encore de fixer ou de bouger les yeux afin de pouvoir lire. Ainsi, les dyslexiques, dyspraxiques et dysphasiques font partie des bénéficiaires au sens du traité, tandis qu'ils ne sont pas concernés par l'exception nationale française existante. Pour autant, une réflexion sur l'inclusion d'autres catégories de bénéficiaires avait commencé antérieurement à la conclusion du traité et une réforme avait été envisagée en ce sens.

Par ailleurs, le traité permet aux établissements publics et aux organisations, qui offrent des services en matière d'enseignement, de formation pédagogique, de lecture adaptée ou d'accès à l'information aux aveugles, déficients visuels ou personnes ayant d'autres difficultés de lecture, d'exporter les exemplaires en format adapté réalisés en vertu d'une limitation ou d'une exception au droit d'auteur. Selon l'article 2 du traité, ces entités autorisées doivent être à but non lucratif, ne distribuer les formats adaptés qu'à des bénéficiaires et décourager la reproduction, la distribution et la mise à disposition d'exemplaires non autorisés. De plus, elles doivent tenir un registre de reproduction, de distribution et de mise à disposition des exemplaires d'oeuvres qu'elles gèrent.

Le traité précise également que, dans la mesure où une partie contractante autorise une personne bénéficiaire ou une entité autorisée à réaliser un exemplaire d'une oeuvre en format accessible, elle doit aussi autoriser l'importation de tels exemplaires en format adapté.

Source : ministère de la culture et de la communication

La ratification du traité impliquera toutefois d'apporter plusieurs modifications aux dispositions du présent article : le transfert de fichiers devra être autorisé directement aux personnes handicapées vivant à l'étranger, et non plus via des organismes autorisés, et les conventions deviendront inutiles du fait des garanties entre États apportées par l'Union de Marrakech.

Par ailleurs, s'agissant de la rédaction proposée pour l'article L. 122-5-1 nouveau, la précision apportée par la dernière phrase de l'alinéa 23 du présent article semble superfétatoire dans la mesure où l'alinéa suivant renvoie ses modalités d'application à un décret en Conseil d'État (COM-193). En outre, à l'alinéa 24, le développement relatif au contenu dudit décret est également inutile (COM-194).

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 11 bis - Respect des quotas de chansons francophones par les radios

I. - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Aux termes de l'article 18 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, il revient au conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) d'établir chaque année un rapport public, adressé au Président de la République, au Gouvernement et au Parlement, rendant compte de son activité, de l'application de la loi précitée et du respect de leurs obligations par les opérateurs audiovisuels.

Ce rapport peut comporter des suggestions de modifications de nature législative et réglementaire rendues nécessaires par l'évolution technologique, économique, sociale et culturelle des activités du secteur de l'audiovisuel. Il peut également formuler des observations sur la répartition du produit de la redevance et de la publicité entre les organismes du secteur public. Il fait, en outre, état du volume d'émissions télévisées sous-titrées ainsi que de celles traduites en langue des signes.

Le présent article, introduit à l'initiative de son rapporteur par la commission des affaires culturelles de l'Assemblée nationale, propose de spécifier que le rapport d'activité du CSA rend compte du respect des obligations de diffusion d'oeuvres en langue française ou régionales, que la loi précitée du 30 septembre 1986 impose aux radios privées33(*), de la variété des oeuvres proposées au public, mais également des mesures prises, le cas échéant, par le CSA pour mettre fin aux manquements constatés et des raisons pour lesquelles ces mesures n'ont éventuellement pas été mises en oeuvre. Le détail des obligations prévues est explicité supra, dans le cadre de l'analyse du dispositif proposé par l'article 10 ter du projet de loi.

Cette précision quant au rôle du CSA s'agissant du contrôle de l'application de la législation sur les quotas est justifiée, selon le rapporteur de l'Assemblée nationale, par le fait que « des doutes ont été émis sur la réalité du respect de ces dispositions par les opérateurs radiophoniques et sur le contrôle (...) du CSA. Il appartient pourtant à l'instance de régulation de veiller à la bonne application de la loi et d'en sanctionner les manquements ».

Plus précisément, selon les derniers relevés établis par la société Yacast relatifs aux taux de diffusion de titres francophones, de nouvelles productions et de nouveaux talents en radio pour les mois de juin et juillet 2015, le constat est alarmant. En prenant pour base le panel de trente-et-unes radios établi par l'Observatoire de la musique, il apparaît qu'aucune des treize radios soumises au quota de 35 % de chansons francophones ne l'a respecté la moitié des onze radios soumises au quota de 40 % ne l'a pas appliqué.

Or, en dix ans, le CSA n'a décidé que deux mises en demeure. Dès lors, soit ces manquements sont récents, soit leur contrôle n'est pas suffisamment effectif.

II. - La position de votre commission

Compte tenu des accusations que certains acteurs, notamment les représentants des artistes et des producteurs, font peser sur le CSA s'agissant de sa mission de contrôle de l'application, par les radios, des obligations relatives aux quotas d'oeuvres francophones ou en langues régionales définies dans la loi du 30 septembre 1986, cette disposition a l'avantage de clarifier le rôle de l'instance de régulation en la matière.

Elle permettra également que les pouvoirs publics disposent d'une information régulière et objective sur l'effectivité du respect de cette obligation et, le cas échéant, des sanctions prises à l'encontre des contrevenants.

Il apparaît toutefois à votre commission que le niveau de détail de la rédaction de l'Assemblée nationale pour le présent article ne se justifie pas. Elle propose, en conséquence, de supprimer la mention relative à la justification des actions du CSA dans le cadre de son rapport annuel, pour se limiter à la description des mesures prises (COM-195).

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 11 ter - Diversité des titres francophones diffusés au titre des quotas radiophoniques

I. - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'alinéa 2° bis de l'article 28 de la loi du 30 septembre 1986 précitée, introduit par la loi du 1er février 1994 modifiant la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, impose aux services radiophoniques la diffusion d'un minimum de chansons en langue française ou régionales. Ainsi, « la proportion substantielle d'oeuvres musicales d'expression française ou interprétées dans une langue régionale en usage en France doit atteindre un minimum de 40 % de chansons d'expression française, dont la moitié au moins provenant de nouveaux talents ou de nouvelles productions, diffusées aux heures d'écoute significative par chacun des services de radio autorisés par le Conseil supérieur de l'audiovisuel, pour la part de ses programmes composée de musique de variétés ».

Par dérogation, le CSA peut toutefois autoriser, depuis l'entrée en vigueur de la loi n° 2006-961 du 1er août 2006 relative au droit d'auteur et aux droits voisins dans la société de l'information, pour des formats spécifiques, des proportions différentes :

- pour les radios spécialisées dans la mise en valeur du patrimoine musical : 60 % de titres francophones, dont un pourcentage de nouvelles productions pouvant aller jusqu'à 10 % du total, avec au minimum un titre par heure en moyenne ;

- pour les radios spécialisées dans la promotion de jeunes talents : 35 % de titres francophones, dont 25 % au moins du total provenant de nouveaux talents.

Depuis leur application au 1er janvier 1996, les règles relatives aux quotas de chansons francophones n'ont cessé d'être décriées par les radios autant que soutenues par les producteurs et les artistes. Les antagonismes se concentrent essentiellement sur l'adaptation des quotas à certains formats radiophoniques, à la concentration des titres diffusés et à la promotion des nouveaux talents.

Pour faire suite aux engagements annoncés en 2013 en faveur des artistes francophones lors du Marché international du disque et de l'édition musicale (MIDEM) et du Printemps de Bourges, Aurélie Filippetti, alors ministre de la culture et de la communication a confié, au mois de septembre de la même année, à Jean-Marc Bordes, ancien directeur de l'Institut national de l'audiovisuel (INA), une mission consacrée à l'exposition de la musique dans les médias.

Le rapport, remis le 17 mars 2014, s'appuyant sur une large consultation des professionnels concernés et sur une analyse des études disponibles, dresse un état des lieux détaillé de l'exposition de la musique sur les services de communication audiovisuelle traditionnels (télévision et radio) et sur les services numériques.

Il fait notamment état d'une moindre exposition du répertoire francophone sur les ondes depuis 2007 : diminution de 14 % du nombre de titres en programmation, recul de 26 % de l'audience des nouveautés francophones et des listes de lecture composées d'un nombre de titres plus restreint que les listes internationales, alors même que le nombre de titres envoyés aux radios par les producteurs a cru sur la période. En 2014, seulement une nouveauté sur dix diffusées sur les ondes est en français, contre une sur quatre en 2007.

936

804

- 14 %

Nombre de titres francophones entrés en programmation

2007 2013

Source : Observatoire de la radio / Yacast

Nombre de nouveautés francophones envoyées aux radios

Source : Yacast/Muzicenter nov. 2014

Au final, la concentration est extrême : une dizaine de titres, soit 2 % des chansons disponibles, bénéficie, sur certaines stations, des trois quarts du nombre de diffusions. Sur un panel de trente-et-unes radios majeures, à peine un quart de l'offre francophone produite est diffusée, comme le montre le rapport de l'Observatoire de la musique pour 2014, avec de grandes variations de rotation selon les titres. Par exemple, NRJ, Skyrock, Fun Radio et Virgin Radio respectent leur obligation de quotas avec seulement cinquante titres diffusés, sur un total de 6 700 nouveautés produites chaque année. Un titre peut ainsi atteindre une centaine de diffusions hebdomadaires, soit environ une toutes les heures en journée.

Or, pour se faire connaître, les jeunes artistes doivent pouvoir compter sur un nombre élevé de passages sur les ondes, d'autant que, comme le rappelait un sondage IFOP du mois de janvier 2014, la radio demeure, pour 74 % des Français, le média privilégié de découverte de nouveaux talents.

Le rapport de Jean-Marc Bordes comporte, au-delà du constat, des propositions pour améliorer l'exposition de la musique francophone et des jeunes talents dans les médias, afin de soutenir le développement et la créativité du secteur musical face aux mutations technologiques et concurrentielles et aux nouvelles attentes du public. Il souligne notamment l'importance du maintien - et du respect - des quotas de musique francophone, ainsi que la nécessité de limiter la concentration des titres diffusés.

Compte tenu de ce constat et conformément aux recommandations du rapport précité, le présent article instaure, en complétant le 2° bis de l'article 28 de la loi du 30 septembre 1986 susmentionnée, un seuil de référence mensuel, à hauteur de 50 % des diffusions francophones, pour les dix oeuvres musicales d'expression françaises les plus diffusées par un service de radio. Au-delà de ce seuil, les diffusions de ces titres ne seront plus prises en compte pour atteindre les quotas imposés.

II. - La position de votre commission

Cette mesure permet d'améliorer l'exposition de nouveaux talents francophones en radio et de promouvoir la diversité des expressions culturelles. Il ressort, en effet, de façon évidente des travaux de Jean-Marc Bordes que le respect des règles en matière de quotas de chansons francophones par les radios, lorsqu'il est effectif, est dévoyé par l'extrême concentration des titres diffusés à rebours de l'esprit de la loi du 1er février 1994.

Contrairement aux dires de ses détracteurs, la disposition prévue n'augmente nullement le pourcentage de chansons francophones ou en langues régionales devant obligatoirement être diffusées, ni ne remet en cause de la liberté éditoriale des radios. Elle consiste uniquement à ce que les quotas prévus soient respectés sans méconnaître l'objectif de diversité. À titre d'illustration, pour une radio qui concentre actuellement les deux tiers de sa programmation francophone sur dix titres, la mise en place du plafond de 50 % prévu génèrera automatiquement une proportion de 16 % de la programmation pour d'autres titres, soit environ deux nouveaux titres par mois.

La contrainte est raisonnable, d'autant qu'elle portera sur les seules radios coupables d'une extrême concentration des titres, c'est-à-dire presque exclusivement les stations nationales qui s'adressent à un public jeune, sans avoir aucune conséquence sur la majorité des opérateurs radiophoniques.

En outre, rien n'empêche aujourd'hui les radios d'appliquer les obligations de quotas, compte tenu du nombre de titres et de la diversité de la production francophone. Jean-Marc Bordes, dans son rapport précité, estime ainsi que, selon les informations fournies par les producteurs depuis 2010, « la production francophone se serait maintenue au-dessus de 32 % du total des titres produits, ce qui paraît cohérent avec le maintien d'un quota francophone en radiodiffusion de 40 % ou de 35 % suivant le choix du régime. En effet, les radios programmant des nouveautés doivent faire leur marché dans la production fraîche de l'année, quelle que soit l'évolution de ce chiffre de production ». Nul doute qu'avec un tel niveau de production francophone, le programmateur le plus exigeant trouve suffisamment d'artistes francophones talentueux pour respecter son obligation de quotas tout en veillant à la diversité des oeuvres diffusées.

Votre commission se fait enfin l'écho des propos tenus en séance publique, à l'Assemblée nationale, par Fleur Pellerin, qui rappelait à cette occasion que les services de radiodiffusion par voie hertzienne occupent le domaine public des fréquences radioélectriques ; compte tenu de leur rareté, il n'est pas absurde que des contreparties visant à soutenir la création d'oeuvres d'expression originale française leur soient imposées.

Pour autant, il serait malhonnête de ne pas rappeler l'opposition des radios à la mesure proposée. Lors d'une table ronde organisée avec les représentants des principales radios privées le 2 décembre dernier, la principale critique émise a porté sur le constat du rapport Bordes s'agissant du niveau de production en chansons francophones, jugé erroné. En réalité, la production de chansons en français aurait considérablement diminué ces dernières années (- 60 % en 2015 et seulement 17 % des nouveautés) et son niveau, dans certains genres musicaux, ne permettrait pas aux radios de présenter autant de nouveautés qu'elles le souhaiteraient. Les producteurs, auxquels ne s'impose aucun quota de production, ne feraient aucun effort qualitatif ou quantitatif en faveur de la chanson française. En outre, ils ne communiqueraient pas d'indicateurs précis à l'Observatoire de la musique.

Par ailleurs, les radios ont fait valoir qu'un artiste ne peut s'imposer auprès du public que grâce à un nombre élevé de rotations, d'autant que la durée moyenne d'écoute d'une radio ne dépasse pas deux heures. De fait, les producteurs eux-mêmes harcèleraient les programmateurs pour que leurs artistes soient entendus fréquemment.

Selon elles, la mesure proposée au présent article comporte un risque d'uniformisation des programmes, alors même que les radios doivent affirmer leurs spécificités face à la concurrence des plateformes, non régulées par ailleurs en matière de diversité culturelle. Elle sera également défavorable aux artistes français qui chantent en anglais. La réglementation de 1994 n'est peut-être plus adaptée aux usages, comme le suppose un récent rapport du CSA.

Le CSA, a publié, en décembre 2013, un rapport relatif à « l'exposition des musiques actuelles sur les radios musicales privées », qui préconise une modification de la loi précitée du 30 septembre 1986, visant à assouplir le système des quotas pour donner plus de place à la régulation via l'introduction de critères de diversité dans les conventions. Ainsi, les radios respectant certains critères (variété des interprètes et des titres différents diffusés, part des nouveaux talents, rotation périodique maximale d'un même titre, etc.) pourraient bénéficier d'un régime adapté. Le CSA envisage ce type d'assouplissement en faveur des radios qui « sont confrontées à une production d'expression française limitée dans les genres musicaux sur lesquels est construite leur programmation » et qui « jouent un rôle de découverte en exposant des titres et/ou des artistes peu connus du grand public et faiblement exposés dans les médias ».

Il est exact que la diffusion d'artistes émergents constitue un risque pour les programmateurs. En outre, la propension fréquente des jeunes talents francophones à chanter en anglais pose la question de l'adaptation des quotas à ce phénomène, qui semble perdurer.

Au final, tout en maintenant la contrainte supplémentaire proposée par l'Assemblée nationale en faveur d'une diversité culturelle effective, il pourrait s'avérer utile d'autoriser une adaptation plus souple de ces quotas en fonction du type de radios et des actions mises en oeuvre, au-delà de la seule programmation musicale, en faveur de la chanson francophone et des jeunes talents. Votre commission a, à cet effet, jugé opportun de laisser la possibilité au CSA d'accorder une dérogation au seuil imposé par le présent article aux radios qui s'engageraient concrètement en faveur de la diversité musicale dans le cadre de leur programmation comme hors antenne (COM-196).

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 12 (art. L. 211-3 du code de la propriété intellectuelle) - Coordination

I. - Le texte du projet de loi

Le présent article vise à compléter le 6° de l'article L. 211-3 du code de la propriété intellectuelle, qui dispose que les bénéficiaires de droits voisins ne peuvent interdire « la reproduction et la communication au public d'une interprétation d'un phonogramme, d'un vidéogramme ou d'un programme dans les conditions définies au 7° de l'article L. 122-5 », c'est-à-dire dans le cadre posé par l'exception au droit d'auteur au bénéfice des personnes handicapées.

Il s'agit de prendre en compte l'élargissement de cette exception, par l'article 11 du projet de loi, au travers de la création des articles L. 122-5-1 et L. 122-5-2 du code de la propriété intellectuelle.

II. - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a apporté, via la direction de la séance, une modification rédactionnelle.

III. - La position de votre commission

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 13 (art. L. 342-3 du code de la propriété intellectuelle) - Coordination

I. - Le texte du projet de loi

Le présent article tend à compléter le 3° de l'article L. 342-3 du code de la propriété intellectuelle, qui autorise l'extraction et la réutilisation d'une base de données dans le cadre de l'exception au droit d'auteur au bénéfice des personnes handicapées, pour y intégrer la référence aux articles L. 122-5-1 et L. 122-5-2 créés par l'article 11 du projet de loi.

II. - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a apporté, via la direction de la séance, une modification rédactionnelle.

III. - La position de votre commission

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 13 bis (art. L. 132-27 du code de la propriété intellectuelle) - Renforcement de l'obligation d'exploitation des oeuvres audiovisuelles

I. - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Introduit par la commission des affaires culturelles de l'Assemblée nationale à l'initiative de son rapporteur, le présent article modifie l'article L. 132-27 du code de la propriété intellectuelle relatif à l'obligation d'exploitation des oeuvres audiovisuelles par les producteurs.

Issue de la loi n° 85-660 du 3 juillet 1985 relative aux droits d'auteur et aux droits des artistes-interprètes, des producteurs de phonogrammes et de vidéogrammes et des entreprises de communication audiovisuelle, dite loi Lang, cette disposition prévoit que « le producteur est tenu d'assurer à l'oeuvre audiovisuelle une exploitation conforme aux usages de la profession ».

Le droit applicable en matière d'obligation d'exploitation

L'obligation exploitation créée par la loi du 3 juillet 1985 se justifiait à l'origine par la volonté de substituer à l'antagonisme fréquent entre auteurs et producteurs, une nouvelle conception de leurs relations où ils seraient associés dans l'exploitation de l'oeuvre, face aux diffuseurs.

L'article L. 132-27 énonce l'existence d'une obligation d'exploitation conforme aux usages de la profession à la charge du producteur audiovisuel. La loi du 12 juin 2009 a ajouté la possibilité, pour les organisations professionnelles, d'établir un recueil des usages.

Il s'agit d'une obligation de moyens, qui peut fonder, en cas de manquement, une résolution du contrat aux torts exclusifs du producteur. Cette résolution ne pose pas de difficulté lorsque le manquement est caractérisé par l'absence de réalisation de l'oeuvre. A ainsi été résolue une cession de droits d'auteur sur un scénario et une cession de droits d'un réalisateur pour un projet de film n'ayant jamais vu le jour, faute de financement. Mais les conséquences d'une telle résiliation restent incertaines une fois l'oeuvre audiovisuelle achevée. La jurisprudence, consciente des conséquences excessives d'une résiliation, utilise la qualification d'obligation de moyens.

Les auteurs parlent plus généralement, d'un ordre public économique de protection des auteurs, obligeant à une mise en valeur optimum de l'oeuvre audiovisuelle. Le fondement de cette obligation est le mandat, la commission ou la fiducie, tous impliquant une notion de représentation et de confiance, source d'obligations renforcées. Cette obligation se justifie également au regard de l'intérêt commun qui caractérise le contrat de production audiovisuelle, le producteur bénéficiant d'une part des recettes tirées de la diffusion de l'oeuvre qu'il assure pour les auteurs.

La jurisprudence a précisé le contenu de cette obligation : elle implique pour le producteur, d'accomplir les diligences nécessaires pour obtenir le financement d'un film pour lequel il s'est fait céder les droits sur un scénario. Elle a également énoncé, pour le commanditaire d'un téléfilm, une obligation de diffusion lorsque la cession était consentie à titre exclusif. Elle l'a également étendue aux mandataires du producteur pour considérer, par exemple, que le distributeur exclusif du producteur devait déployer tous les efforts possibles pour promouvoir le film et son exploitation en salles ainsi que de rechercher les débouchés existants pour son exploitation télévisuelle et vidéographique. Ces mandataires, notamment lorsqu'ils sont rémunérés, peuvent ainsi voir leur responsabilité engagée par le producteur sur ce fondement.

Aux termes du second alinéa du même article, introduit pas la loi du 12 juin 2009 précitée, l'établissement d'un code des usages relève de la responsabilité conjointe des organisations représentatives des producteurs, des organisations professionnelles d'auteurs et des sociétés de perception et de répartition des droits concernées.

Lesdits usages n'ayant jamais été définis, ni même aucune réunion jamais organisée pour engager une concertation professionnelle sur le sujet, l'obligation d'exploitation est demeurée à l'état de principe, tant et si bien que de trop nombreuses oeuvres sont encore indisponibles légalement comme le soulignait récemment les sénateurs Corinne Bouchoux et Loïc Hervé dans un rapport d'information consacré à la Hadopi34(*). À titre d'exemple, sur un potentiel de 28 000 oeuvres, seuls 12 000 films français sont actuellement disponibles sur le moteur de recherche créé par le CNC. En outre, l'imprécision de la notion d'usages ne permet pas aux auteurs de s'assurer que le producteur accomplit toutes les diligences pour que les films restent disponibles ou pour susciter leur exploitation.

L'indisponibilité de certaines oeuvres s'explique généralement soit parce qu'elles ne sont pas numérisées - c'est le cas de nombreux films patrimoniaux -, mais il est vrai que le coût de la numérisation d'une oeuvre approche 80 000 euros, soit parce que les droits ne sont pas disponibles en application de la chronologie des médias, soit parce que les titulaires de droits ne souhaitent pas les diffuser (c'est notamment le cas des films de Jean Eustache), soit enfin parce que des producteurs ne font pas montre d'une extrême motivation pour les exploiter.

De nombreux auteurs ont été confrontés à l'absence de volonté de certains producteurs de s'engager en faveur de l'exploitation de leurs oeuvres. Le cas le plus emblématique reste à ce jour celui de Pierre Etaix qui, aux côtés de Jean-Claude Carrière, a dû saisir la justice pour obtenir la restitution de ses droits à l'égard d'un producteur, qui, ne souhaitant pourtant pas exploiter l'oeuvre, avait même assigné en justice la fondation GAN pour contrefaçon alors que cette dernière avait restauré l'un de ses films. En tout état de cause, le nombre extrêmement élevé de films indisponibles pose question.

Le constat de l'indisponibilité d'un grand nombre de films sur les plateformes numériques a conduit le rapporteur de la commission des affaires culturelles de l'Assemblée nationale à présenter en commission un amendement en faveur d'une révision de l'article 132-27, afin de substituer une « obligation d'exploitation permanente et suivie » à l'actuelle obligation d'exploitation « conforme aux usages de la profession ». La modification proposée rappelait les récentes évolutions du contrat d'édition. Fleur Pellerin, ministre de la culture et de la communication, a toutefois émis des réserves à son adoption, rappelant que « le producteur n'est en général pas lui-même diffuseur ou distributeur et ne maîtrise donc pas totalement les conditions d'exposition des oeuvres dont il détient les droits », et proposé, en conséquence, de lancer une réflexion sur le sujet afin d'être en mesure de présenter une rédaction mieux adaptée lors du débat en séance publique. Dans cette attente, l'amendement du rapporteur a été adopté par la commission des affaires culturelles.

Lors du débat en séance publique, Fleur Pellerin a présenté une modification de l'obligation d'exploitation initialement prévue, qui permet de répondre à la nécessité d'améliorer la disponibilité des oeuvres, tout en protégeant le mécanisme de préfinancement. L'obligation de résultat en matière d'exploitation est ainsi remplacée par une obligation de moyens.

Un amendement du gouvernement est, en outre, venu compléter la rédaction issue des travaux de la commission des affaires culturelles en intégrant les éditeurs de service de communication audiovisuelle et de communication au public en ligne dans le champ de la négociation interprofessionnelle.

In fine, aux fins d'élargir l'offre légale d'oeuvres audiovisuelles et cinématographiques sur les plateformes numériques et de garantir aux auteurs une continuité dans l'exploitation des oeuvres qu'ils ont créées et dont ils ont cédé les droits à des tiers à des fins de bonne exploitation, le 1° du présent article renforce les obligations des producteurs, désormais tenus « de rechercher une exploitation suivie de l'oeuvre audiovisuelle, conformément aux usages de la profession, notamment par un service de communication au public en ligne ».

Le 2° renvoie à la concertation professionnelle entre représentants des auteurs, des producteurs, des éditeurs de service de communication audiovisuelle et des plateformes de VàD pour définir les modalités pratiques d'application de la nouvelle obligation, afin d'envisager un dispositif tenant compte des spécificités relatives aux mécanismes de financement des oeuvres, à la distinction de l'économie de l'audiovisuel et du cinéma, mais également à la nécessité de maintenir des conditions objectives, équitables et non-discriminatoires dans les relations entre les détenteurs des droits et les diffuseurs des oeuvres. À cet égard, les exclusivités de ceux qui financent les oeuvres doivent demeurer protégées, tout comme le droit des plateformes de diffusion de choisir les oeuvres qu'elles acquièrent. Cet accord pourra être rendu obligatoire par arrêté d'extension du ministre de la culture.

Pour autant, si aucun accord n'était trouvé entre les parties dans un délai de trois mois à compter de la promulgation du présent texte, un décret en Conseil d'État fixera les conditions d'application de l'obligation susmentionnée. Il s'agit, en obligeant les professionnels à faire rapidement aboutir leurs discussions, que la législation relative à l'exploitation des oeuvres prévue par cet article ne reste pas lettre morte.

II. - La position de votre commission

Votre commission est favorable à toute mesure permettant, dans le respect des droits de chacun, un développement accéléré de l'offre légale bénéfique à la lutte contre le piratage. La mesure proposée, qui n'a pas vocation à mettre à la charge des détenteurs de droits une obligation de résultat mais seulement de moyens et un engagement à fournir ses meilleurs efforts pour que les oeuvres soient exploitées, correspond à cette philosophie.

À cet égard, la modification ne s'éloigne pas fondamentalement des prescriptions de l'article L. 132-27 dans sa rédaction actuelle s'agissant de l'obligation de moyens. Il y est juste précisé que cette exploitation recherchée doit être suivie, ce qui ne doit pas être confondu avec l'obligation d'exploitation permanente et suivie imposée à l'éditeur. De fait, un rapprochement intégral avec l'édition littéraire n'aurait guère de sens, puisque la diffusion des oeuvres audiovisuelles ne dépend pas uniquement du producteur, mais est subordonnée à l'action d'autres intervenants et à l'existence d'autres mécanismes, notamment le droit des plateformes de choisir les oeuvres qu'elles acquièrent.

D'ailleurs, cette obligation limitée aux moyens, comme les facilités qu'offre le numérique en matière d'exploitation, expliquent le délai particulièrement court dont disposent les parties pour trouver un accord. Selon les informations dont dispose votre commission, des contacts ont d'ores et déjà été établis entre les représentants des auteurs, les chaînes de télévision et les cataloguistes et un accord pourrait être envisagé prochainement. Cet accord devra prendre en compte les impératifs de production et les conditions de distribution pour préciser cette obligation.

Par ailleurs, il pourrait être utile que le CNC aide particulièrement les producteurs, qui mettent les oeuvres à disposition.

Afin d'améliorer la clarté de la rédaction proposée pour le 1°, il est nécessaire de supprimer la précision relative aux services de communication au public en ligne (COM-197).

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 13 ter (nouveau) (art. L. 331-3 du code de la propriété intellectuelle et L. 442.1 du code du cinéma et de l'image animée) - Renforcement de l'action du Centre national du cinéma et de l'image animée en matière de lutte contre la contrefaçon

Le 6° de l'article 111-2 du code du cinéma et de l'image animée confie au Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC) la mission « de participer à la lutte contre la contrefaçon des oeuvres cinématographiques et audiovisuelles et des oeuvres multimédia ». Dès lors, l'article 331-3 du code de la propriété intellectuelle lui permet d'exercer les droits reconnus à la partie civile en ce qui concerne le délit de contrefaçon, entendu comme la reproduction, la représentation ou la diffusion d'une oeuvre en violation du droit d'auteur, lorsque l'action publique a été mise en mouvement par le ministère public ou la partie lésée.

Le présent article additionnel, adopté à l'initiative de David Assouline et les membres du groupe socialiste et républicain, renforce les pouvoirs du CNC en la matière en lui permettant, par une modification de l'article L. 331-3 précité, de porter plainte et de se constituer partie civile devant le juge d'instruction dès lors que le délit de contrefaçon constaté emporte pour lui un préjudice quant aux ressources qui lui sont affectées. Il étend en outre le champ des délits au titre duquel le CNC peut intervenir en partie jointe au délit concernant les droits voisins.

En cohérence, l'article L. 442-1 du code du cinéma et de l'image animée, relatif au délit de contrefaçon, est complété pour intégrer cette nouvelle prérogative (COM-26). Dans le droit en vigueur, le président du CNC ne pouvait qu'exercer les droits reconnus à la partie civile.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 13 quater (nouveau) (art. L. 336-2 du code de la propriété intellectuelle et L. 443.1 nouveau du code du cinéma et de l'image animée) - Renforcement de l'action du Centre national du cinéma et de l'image animée en matière de lutte contre le piratage sur Internet

Cet article additionnel, des mêmes auteurs que le précédent, poursuit un objectif identique au dispositif précédent pour ce qui concerne, cette fois, les atteintes au droit d'auteur sur Internet. Il autorise ainsi le CNC à engager une action en cessation devant le tribunal de grande instance lorsqu'il constate une telle atteinte. À cet effet, est complété l'article L. 336-2 du code de la propriété intellectuelle qui n'offre, dans sa rédaction actuelle, cette possibilité qu'aux seuls titulaires de droits sur les oeuvres et objets protégés, à leurs ayants droit, aux société de perception et de répartition des droits et aux organismes de défense professionnels.

Par coordination, cette nouvelle prérogative du CNC est intégrée, dans un nouveau chapitre III du titre IV du Livre IV comprenant l'article L.443-1 nouveau, au code du cinéma et de l'image animée (COM-29).

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Chapitre IV Développer et pérenniser l'emploi et l'activité professionnelle
Article 14 A (supprimé) - Rapport sur la situation du dialogue social et de la représentativité des négociateurs professionnels du secteur du spectacle vivant et enregistré

I. - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article a été introduit par l'Assemblée nationale en séance publique, à l'initiative de M. Jean-Patrick Gille, rapporteur en 2013 de la mission d'information commune de cette même assemblée sur les conditions d'emploi dans les métiers artistiques. Il visait initialement à compléter l'article L. 2152-2 du code du travail afin d'étendre le mécanisme de la consultation multi-professionnelle au champ du spectacle vivant et enregistré. Ce mécanisme, créé par la loi n° 2014-288 du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l'emploi et à la démocratie sociale afin de fixer des règles relatives à la représentativité nationale des organisations patronales dans les secteurs dits du « hors champ », c'est-à-dire non couverts par les accords nationaux interprofessionnels, s'applique aujourd'hui dans trois secteurs : ceux de l'agriculture, des professions libérales et de l'économie sociale et solidaire. Il prévoit l'obligation pour les organisations patronales représentatives au niveau national et interprofessionnel, avant toute ouverture et toute conclusion d'un accord national et interprofessionnel, de consulter les organisations représentatives au niveau national et multiprofessionnel.

À la suite d'une seconde délibération demandée par le Gouvernement, la rédaction de l'article 14 A a été modifiée au profit de la rédaction initialement prévue par l'amendement de repli de M. Jean-Patrick Gille. Cet article prévoit désormais la remise par le Gouvernement d'un rapport au Parlement, dans un délai d'un an à compter de la promulgation de la loi, portant sur la situation du dialogue social et de la représentativité des négociateurs professionnels du secteur du spectacle vivant et enregistré.

II. - La position de votre commission

Cet article s'inscrit dans le cadre de la réforme mise en oeuvre par la loi n° 2015-994 du 17 août 2015 relative au dialogue social et à l'emploi. Compte tenu de l'existence de règles spécifiques pour l'indemnisation chômage des artistes et techniciens intermittents du spectacle, l'article 20 de cette loi a en effet autorisé les organisations représentatives des intermittents et de leurs employeurs à négocier directement ces règles entre elles, sur la base d'un cadre fixé par l'échelon interprofessionnel.

Ce nouveau mécanisme devrait s'appliquer dès 2016, à l'occasion de l'ouverture de la renégociation de l'assurance chômage, qui devrait se prolonger jusqu'en 2018. La question de la représentativité des négociateurs professionnels revêt donc une importance stratégique à l'aube de telles échéances. Deux lois sont intervenues pour définir les critères relatifs à la représentativité respectivement syndicale et patronale : la loi n° 2008-789 du 20 août 2008 portant rénovation de la démocratie sociale et réforme du temps de travail et la loi n° 2014-288 du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l'emploi et à la démocratie sociale.

Pour autant, votre commission s'interroge sur l'opportunité de cette demande de rapport, pour des raisons tenant tant à la forme qu'au fond.

D'un point de vue purement formel, votre commission rappelle les réticences du Sénat à l'égard des demandes de rapport, qui conduisent à insérer dans la loi des dispositions dépourvues de tout caractère normatif. Elle observe par ailleurs que cette demande de rapport émane d'un amendement finalement repris à son compte par le Gouvernement à l'occasion d'une seconde délibération. Votre commission estime dès lors que si le Gouvernement souscrit à l'objectif du rapport au point d'en déposer l'amendement, il peut tout à fait prendre l'initiative de le rédiger sans qu'un article de loi ne l'y ait invité.

Sur le fond, votre commission estime que la rédaction d'un rapport ne constitue pas une réponse suffisante au regard du problème soulevé par la représentativité des négociateurs professionnels dans le domaine du spectacle et de l'imminence de l'ouverture des négociations. À quelques semaines des échéances, il convient de déterminer les parties qui seront autorisées à prendre place autour de la table des négociations. C'était d'ailleurs le sens de la position de la commission des affaires sociales du Sénat au moment de l'examen du projet de loi relatif au dialogue social et à l'emploi. Elle avait alors estimé qu'une négociation reposant sur le principe de reconnaissance réciproque des organisations, notamment patronales, serait vouée à l'échec, compte tenu des problèmes de reconnaissance qui existent aujourd'hui dans ce secteur. Elle avait alors proposé que les organisations représentatives de l'ensemble des professions de la production cinématographique, de l'audiovisuel et du spectacle soient définies par décret avant l'ouverture des négociations. Cette solution n'avait cependant pas recueilli l'aval du Gouvernement et avait été supprimée par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture.

Votre commission a adopté un amendement de suppression à l'initiative de ses rapporteurs (COM-198).

En conséquence, votre commission a supprimé cet article.

Article 14 (article L. 7121-2 du code du travail) - Élargissement de la liste des métiers des artistes du spectacle aux artistes de cirque, aux marionnettistes et aux artistes-interprètes du spectacle

I. - Le droit en vigueur

Le chapitre Ier du titre II du livre Ier de la septième partie du code du travail est consacré aux dispositions particulières relatives aux artistes du spectacle. L'article L. 7121-2 du code du travail ne donne pas de définition des artistes du spectacle, mais en dresse la liste des principaux métiers. Dix types d'artistes y figurent : l'artiste dramatique, l'artiste chorégraphique, l'artiste de variétés, le musicien, le chansonnier, l'artiste de complément, le chef d'orchestre, l'arrangeur-orchestrateur et le metteur en scène pour l'exécution matérielle de sa conception artistique.

La qualité d'artiste du spectacle confère à la personne qui en bénéficie des droits spécifiques. L'article L. 7121-3 du code du travail pose en particulier le principe de la présomption de salariat de l'artiste du spectacle, quels que soient le mode et le montant de sa rémunération ou la qualification donnée au contrat par les parties. Cette présomption s'accompagne de l'octroi de droits sociaux, tels que l'assurance chômage, la sécurité sociale, la médecine du travail, les prestations de retraite et de retraite complémentaire ou les congés payés.

Les artistes de cirque, les marionnettistes et les artistes-interprètes ne sont pas aujourd'hui explicitement mentionnés dans le code du travail. Seul le code de la propriété intellectuelle leur consacre un chapitre spécifique. L'article L. 212-1, en particulier, définit la notion d'artiste-interprète : « l'artiste-interprète ou exécutant est la personne qui représente, chante, récite, déclame, joue ou exécute de toute autre manière une oeuvre littéraire ou artistique, un numéro de variétés, de cirque ou de marionnettes ».

II. - Le texte du projet de loi

Cet article complète l'article L. 7121-2 du code du travail afin d'y intégrer les artistes de cirque, les marionnettistes et les personnes reconnues comme artistes-interprètes par les conventions collectives du spectacle vivant étendues.

D'une part, il vise à clarifier le régime juridique applicable à ces artistes en levant toute ambiguïté sur leur appartenance à la catégorie des artistes du spectacle. Bien que la rédaction de l'article L. 7121-2 du code du travail ne fasse pas obstacle à ce que les artistes de cirque, les marionnettistes ou les artistes-interprètes se voient octroyer la qualité d'artiste du spectacle et les droits qui l'accompagnent, certains se sont parfois vus exclure du bénéfice des dispositions particulières du code du travail qui leur sont applicables en raison d'interprétations restrictives de l'article L. 7121-2 du code du travail. L'ajout de ces trois nouvelles catégories pourrait permettre de mettre un terme aux risques juridiques qui pèsent sur ces artistes et aux risques contentieux qui en découlent.

D'autre part, il a pour objet d'apporter une plus grande souplesse dans la définition de la catégorie en renvoyant aux conventions collectives négociées dans le domaine du spectacle vivant. Les métiers du spectacle ont subi d'importantes évolutions ces dernières années, les pratiques artistiques étant marquées par une diversité et une transdisciplinarité croissantes. Certains métiers ont fait leur apparition ou ont pris une ampleur nouvelle. Un certain nombre d'artistes ne se retrouvent pas dans la définition des artistes du spectacle, telle qu'elle est donnée à l'article L. 7121-2 du code du travail. La référence aux conventions collectives pourrait donc permettre d'adapter la législation aux évolutions actuelles, mais aussi à celles qui interviendront demain et que les conventions collectives ne manqueront pas de prendre en compte. Elle ne concernerait cependant que les conventions collectives applicables dans le domaine du spectacle vivant. Le domaine du cinéma, par exemple, ne serait pas concerné.

III. - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Les seules modifications apportées par l'Assemblée nationale sont d'ordre légistique et ont été introduites, sans amendement, à la demande de la direction de la séance.

IV. - La position de votre commission

Au-delà des objectifs premiers de clarification et d'actualisation de notre droit, cet article devrait se traduire par la reconnaissance de certaines professions artistiques, mais aussi du rôle joué par le dialogue social dans ce secteur.

Par ailleurs, votre commission a adopté un amendement de ses rapporteurs (COM-199) qui modifie le 10° de l'article L. 7121-2 du code du travail afin de préciser que le statut d'artiste du spectacle est également applicable aux chorégraphes. En théorie, le 10°, qui mentionne le metteur en scène, couvre déjà le chorégraphe, puisqu'il est entendu dans un sens large comme le metteur en scène d'ouvrages dramatiques, lyriques et chorégraphiques. Cependant, l'ajout de cette précision permet de lever tout risque contentieux. Il convient de noter que le statut d'artiste du spectacle, ce qui sous-entend une rémunération sous forme de salaire, ne leur est octroyé que pour l'exécution matérielle de leur conception artistique, à savoir les répétitions et les premières représentations. La création intellectuelle de la conception artistique relève, pour sa part, d'une rémunération sous forme de droits d'auteur.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 15 - Conditions d'emploi des artistes du spectacle vivant par les collectivités territoriales

I. - Le droit en vigueur

La jurisprudence du Tribunal des conflits relative à la nature, publique ou privée, du contrat de travail des artistes du spectacle vivant engagés par les collectivités territoriales a évolué en 2011. En application de la jurisprudence dite « Berkani », le Tribunal des conflits considérait, jusqu'à cette date, que « les personnels non statutaires travaillant pour le compte d'un service public administratif sont des agents contractuels de droit public, quel que soit leur emploi ». La seule exception à ce principe constant concernait les contrats de droit privé par détermination de la loi.

Dans deux décisions rendues le 6 juin 2011, le Tribunal des conflits a finalement écarté cette solution. Il a estimé que « le contrat par lequel une collectivité publique gérant un service public administratif et agissant en qualité d'entrepreneur de spectacle vivant, engage un artiste du spectacle en vue de sa participation à un tel spectacle, est présumé être un contrat de travail soumis aux dispositions du code du travail ». Cette requalification en contrat de droit privé suppose l'application non seulement des dispositions du code du travail, comme le précise le Tribunal des conflits, mais aussi celle des conventions collectives nationales, en particulier la convention collective nationale pour les entreprises artistiques et culturelles du 1er janvier 1984.

Les fondements des décisions du 6 juin 2011 du Tribunal des conflits

Afin de dégager une solution, le Tribunal des conflits, dans ses deux décisions du 6 juin 2011, s'est fondé sur les dispositions législatives particulières qui régissent les articles du spectacle, aujourd'hui prévues au chapitre Ier du titre II du livre Ier de la septième partie du code du travail.

Il a notamment combiné les dispositions des articles L. 7121-3 et L. 7122-2 du code du travail, figurant alors respectivement à l'article L. 762-1 du code du travail et à l'article 1-1 de l'ordonnance n° 45-2339 du 13 octobre 1945 relative aux spectacles.

L'article L. 7121-3 dispose que « tout contrat par lequel une personne s'assure, moyennant rémunération, le concours d'un artiste du spectacle en vue de sa production, est présumé être un contrat de travail dès lors que cet artiste n'exerce pas l'activité qui fait l'objet de ce contrat dans des conditions impliquant son inscription au registre du commerce ».

En application de l'article L. 7122-2, « est entrepreneur de spectacles vivants toute personne qui exerce une activité d'exploitation de lieux de spectacles, de production ou de diffusion de spectacles, seul ou dans le cadre de contrats conclus avec d'autres entrepreneurs de spectacles vivants, quel que soit le mode de gestion, public ou privé, à but lucratif ou non, de ces activités ».

L'impact de cette jurisprudence n'est pas négligeable pour les collectivités territoriales. Il est en effet fréquent que celles-ci aient recours aux services d'artistes-interprètes, en particulier lorsqu'elles ont à gérer, généralement sous forme de régie directe ou personnalisée ou de syndicat d'économie mixte, un théâtre, un orchestre symphonique ou une maison d'opéras. Plusieurs établissements publics à caractère industriel et commercial sont également concernés.

Les conséquences de cette jurisprudence sont doubles.

D'une part, la requalification des contrats de droit public des artistes-interprètes en contrats de droit privé est susceptible d'engendrer un surcoût lié à l'application de règles auxquelles ne sont pas aujourd'hui soumises les collectivités (salaire minimum, cotisations d'assurance chômage, indemnité obligatoire des frais de déplacements, indemnités de licenciement, indemnités de départ à la retraite, régime de prévoyance des intermittents). Une enquête menée par la chambre professionnelle des directions d'opéra conclut que le surcoût pourrait osciller entre 15 % et 30 %. D'aucuns craignent que les collectivités ne soient pas en mesure de le prendre en charge, compte tenu du contexte budgétaire actuel, et que l'avenir de plusieurs structures se trouve menacé.

D'autre part, les collectivités, n'étant pas associées à la négociation des conventions collectives, pourraient perdre la maîtrise des conditions d'emploi en étant contraintes d'appliquer lesdites conventions.

II. - Le texte du projet de loi

Cet article clarifie le régime du contrat de travail applicable aux artistes du spectacle vivant engagés par des collectivités territoriales ou leurs groupements suite à l'évolution de la jurisprudence du Tribunal des conflits. Il opère une distinction fondée sur la nature du besoin présidant au recrutement, selon que ce besoin est permanent ou ponctuel.

Le I de l'article prévoit que les artistes employés au titre d'un besoin permanent par les collectivités territoriales ou leurs groupements, agissant en qualité d'entrepreneur de spectacles vivants, doivent être considérés comme des agents contractuels de la fonction publique territoriale. Leur contrat de travail serait donc un contrat de droit public.

La notion de besoin permanent renvoie à la jurisprudence du Conseil d'État, selon laquelle le caractère permanent d'un emploi ne s'apprécie pas seulement au regard de sa durée, mais aussi en fonction de la nature du besoin auquel il répond.

Le II traite des artistes recrutés par les collectivités territoriales ou leurs groupements en raison d'un besoin ponctuel. Ce paragraphe dispose que les artistes recrutés, en application du 3° de l'article L. 1242-2 du code du travail, pour occuper « des emplois à caractère saisonnier ou pour lesquels, dans certains secteurs d'activité définis par décret ou par convention ou accord collectif de travail étendu, il est d'usage constant de ne pas recourir au contrat de travail à durée indéterminée en raison de la nature de l'activité exercée et du caractère par nature temporaire de ces emplois » relèvent, pour leur part, des dispositions du code du travail. Leur contrat de travail serait donc un contrat de droit privé. Ils pourraient alors bénéficier du contrat à durée déterminée d'usage (CDDU) et des dispositions particulières aux articles du spectacle prévues au chapitre Ier du titre II du livre Ier de la septième partie du code du travail relatif aux articles du spectacle. Les conventions collectives en matière de spectacle vivant leur seraient applicables.

L'Assemblée nationale n'a apporté aucune modification à cet article.

III. - La position de votre commission

Cet article répond à une attente des collectivités territoriales et de leurs groupements, susceptibles d'être confrontés à des difficultés depuis le revirement de jurisprudence du Tribunal des conflits quant à la nature du contrat de travail qu'ils ont pu conclure avec des artistes. L'Association des maires de France se montre favorable à sa rédaction, qui devrait permettre de régler le statut des artistes recrutés à titre permanent.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 16 - Communication d'informations relatives aux billetteries par les entrepreneurs du spectacle au ministère de la culture

I. - Le texte du projet de loi

Cet article vise à faciliter l'observation centralisée du secteur du spectacle vivant en mettant en place un dispositif de remontée obligatoire des données de billetterie. L'objectif est, à terme, de confier l'exploitation des données à un observatoire de la création, qui serait créé par voie réglementaire, placé auprès du ministre de la culture et chargé d'évaluer l'impact des politiques publiques dans ce secteur.

Le dispositif s'applique aux entrepreneurs de spectacles vivants titulaires d'une licence, que constituent les exploitants de lieux de spectacles aménagés pour les représentations publiques, les producteurs de spectacles ou entrepreneurs de tournées et les diffuseurs de spectacles.

Le I prévoit que les entrepreneurs de spectacles vivants doivent communiquer au ministre chargé de la culture des données relatives à chacune des représentations :

- d'une part, des informations quantitatives relatives au nombre de billets émis, au prix de la place et à la recette correspondante. Il s'agit d'informations que les seuls exploitants de spectacles étaient déjà tenus de compiler en application de l'article 50 sexies H du code général des impôts dans la perspective d'un éventuel contrôle de l'administration fiscale, mais qui ne faisaient pas l'objet, jusqu'ici, d'une transmission obligatoire ;

- d'autre part, des informations qualitatives relatives au domaine, à la localisation et au type de lieu de chaque représentation.

Il est précisé que cette obligation d'information devrait également s'appliquer aux spectacles pour lesquels la billetterie a été confiée à des tiers, de manière à prendre en compte la forte externalisation de la billetterie intervenue dans les dernières décennies, en particulier sous l'effet des mutations technologiques. La commercialisation de la billetterie relève désormais, pour une bonne partie d'entre elle, des distributeurs, à l'image de la Fnac, de Ticketnet ou de Digitick, qui peuvent eux-mêmes faire appel à des sous-distributeurs, notamment les grandes surfaces ou les agences de voyage, ou à des vendeurs en gros, tels les comités d'entreprise.

Le II renvoie à un décret le soin de fixer les modalités d'application.

II. - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Cet article a été modifié en commission par un amendement du Gouvernement destiné à améliorer la connaissance de la composition du prix des billets, en exigeant des informations relatives au prix global payé par le spectateur ou à la gratuité du billet. Aujourd'hui, le 4° du III de l'article 50 sexies B du code général des impôts impose déjà que chaque partie du billet comporte, de façon transparente ou sous forme d'informations codées, ces données.

Dans le contexte de développement toujours croissant de la billetterie en ligne, ces informations devraient être utilisées pour déterminer les frais de réservation et d'intermédiation, ainsi que les éventuelles rétro-commissions, qui s'imputent au prix des places au détriment tant des spectateurs que des auteurs. En effet, ces frais ne sont pas pris en compte dans l'assiette de rémunération des auteurs.

L'amendement a également ajouté l'obligation de transmettre, parmi les diverses informations qualitatives, le nom du spectacle.

III. - La position de votre commission

Votre commission se félicite de l'instauration de ce dispositif contraignant de transmission de données relatives à la billetterie, qui devrait contribuer à améliorer la connaissance du secteur du spectacle vivant. À ce titre, elle appelle de ses voeux la mise en place rapide de l'observatoire, dont la création est annoncée par voie réglementaire dans l'étude d'impact qui accompagne le projet de loi. Cet organe, qui devrait être investi d'un « rôle d'animation, de recueil et de centralisation des données, de coordination, de partage et de mise en cohérence des méthodes » et rassembler autour d'une même table des représentants de l'État, des collectivités territoriales et des acteurs professionnels est attendu par tous les représentants professionnels que votre rapporteur a rencontrés comme par les collectivités territoriales.

Néanmoins, votre commission s'est étonnée que cet observatoire, dont l'étude d'impact indique pourtant qu'il serait chargé d'analyser « les secteurs du spectacle vivant, des arts plastiques et des industries culturelles qui y sont liées », dispose à cette fin d'informations portant principalement sur les remontées de billetteries du spectacle vivant. Le Gouvernement a indiqué qu'il s'agissait des seules informations dont la transmission nécessitait la création d'une base légale. Pour le reste, l'observatoire devrait se fonder sur les données statistiques, sociologiques, économiques et sociales que récoltent chacun des acteurs du secteur (État, collectivités territoriales, établissements publics, personnes morales de droit public ou de droit privé des secteurs concernés) et qu'ils partageraient aux fins d'analyse.

Au bénéfice de ces observations, votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 16 bis (art. L. 136-5 et L. 243-1-3 du code de la sécurité sociale) - Maintien du versement des cotisations sociales à la caisse des congés spectacles

I. - Le droit en vigueur

Les indemnités de congés payés sont normalement financées directement par les employeurs. Néanmoins, dans quatre secteurs d'activités caractérisés par une forte intermittence (bâtiments et travaux publics, transports, spectacles, manutention portuaire), le législateur a créé des caisses de congés payés afin de garantir le versement des indemnités de congés payés que les entreprises ne parvenaient pas à assurer aux travailleurs changeant souvent d'employeurs. Dans le domaine du spectacle vivant, de l'audiovisuel et du cinéma, c'est la caisse des congés spectacles, dont la création remonte à 1939, qui procède au versement des indemnités auprès des artistes et techniciens intermittents qui n'ont pas été employés de manière continue chez un même employeur pendant les douze mois précédant leur demande de congé.

Pour assurer le paiement des indemnités de congés payés, les caisses de congés des différents secteurs prélevaient jusqu'alors sur les entreprises membres une cotisation, qui incluait le montant des cotisations et contributions de sécurité sociale dues sur ces indemnités. L'article 23 de la loi n° 2014-1554 du 22 décembre 2014 de financement de la sécurité sociale pour 2015 est revenu sur ce principe. Il a imposé que, pour les droits à congés acquis postérieurement au 1er avril 2015, les cotisations de sécurité sociale, la contribution sociale généralisée (CSG), la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS) et la contribution solidarité autonomie (CSA) dues par les employeurs au titre des périodes de congés payés soient versés directement à l'Union de recouvrement pour la sécurité sociale et les allocations familiales (URSSAF), avec un régime transitoire jusqu'en 2018.

Cette disposition a immédiatement soulevé des difficultés pour la caisse des congés spectacles, à l'heure où le ministère de la culture et de la communication lui renouvelait pourtant son soutien en confiant sa gestion à Audiens, en dépit de la position exprimée par la Cour des comptes dans son rapport public annuel de 2013 recommandant sa suppression. Conscientes que cette réforme pourrait obérer les efforts de la caisse à améliorer sa rentabilité financière, la ministre des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes et la ministre de la culture et de la communication ont décidé, en février dernier, la mise en place d'un moratoire sur l'application de l'article 23 susmentionné aux employeurs d'intermittents du spectacle.

II. - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article résulte d'un amendement adopté par l'Assemblée nationale en séance publique, qui avait fait l'objet d'un sous-amendement du rapporteur destiné à rendre sa rédaction conforme aux canons légistiques. Il vise à revenir, pour le seul secteur du spectacle, sur la réforme prévue par l'article 23 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2015.

À cet effet, il modifie l'article L. 243-1-3 du code de la sécurité sociale, qui prévoit le prélèvement à la source, pour les employeurs affiliés aux caisses de congés, du versement transport et de la cotisation due au Fonds national d'aide au logement, d'une part, et des cotisations de sécurité sociale et des contributions sociales, d'autre part, afin d'en exclure les employeurs d'artistes et techniciens intermittents du spectacle.

Il répond à une demande des employeurs, exprimée dans le cadre du Conseil national des professions du spectacle, et soutenue par Audiens.

III. - La position de votre commission

Votre commission a pris acte de la nécessité, pour le législateur, de retranscrire dans la loi le moratoire décidé par les ministres chargés des affaires sociales et de la culture s'agissant de l'application de l'article 23 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2015 aux employeurs d'intermittents du spectacle.

Elle a cependant modifié la rédaction proposée par l'Assemblée nationale, qui ne lui paraissait pas suffisamment précise, en adoptant un amendement à l'initiative de ses rapporteurs (COM-200).

D'une part, dans un souci de cohérence, elle a rétabli, au III de l'article L. 136-5 du code de la sécurité sociale, les dispositions qui avaient été abrogées par coordination par l'article 23 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2015 relatives au recouvrement de la CSG par les caisses de congés payés, en adaptant leur rédaction à la seule caisse des congés spectacles.

D'autre part, elle a décidé de circonscrire le champ de la dérogation accordée aux employeurs d'intermittents aux seules cotisations et contributions pour lesquelles le principe du prélèvement à la source avait été décidé par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2015. Cette modification se justifie par la volonté de limiter au maximum les exceptions mises en place en faveur du secteur du spectacle, qui suscitent légitimement la colère des autres caisses de congés payés qui existent dans d'autres secteurs d'activités, en particulier celui des bâtiments et travaux publics.

En effet, l'article 16 bis, dans sa rédaction résultant des débats de l'Assemblée nationale, aurait eu pour conséquence de remettre en cause non seulement le prélèvement à la source des cotisations de sécurité sociale et contributions sociales versées par les employeurs au titre des congés payés, mais également du versement transport et de la cotisation due au Fonds national d'aide au logement. Or, ce second prélèvement à la source ne résulte pas de l'article 23 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2015, mais de l'article 40 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2013. Il s'applique donc déjà aux employeurs d'intermittents, sans qu'il ait été remis en cause jusqu'ici.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Chapitre V - Enseignement supérieur de la création artistique et enseignement artistique spécialisé
Article 17 A (articles L. 214-13 et L. 216-2 du code de l'éducation) - Missions des conservatoires

I. - Le droit en vigueur

L'enseignement initial de la musique, de la danse et de l'art dramatique est assuré par des établissements d'enseignement public, communément appelés « conservatoires », qui relèvent de l'initiative et de la responsabilité des collectivités territoriales.

La loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales35(*) a tenté de clarifier les responsabilités des respectives des différents niveaux de collectivités territoriales. C'est ainsi qu'aux termes de l'article L. 216-2 du code de l'éducation :

- la commune (ou l'établissement public de coopération intercommunale) organise et finance l'enseignement initial et l'enseignement artistique en partenariat avec les établissements scolaires ;

- le département adopte un « schéma départemental de développement des enseignements artistiques » (sauf arts plastiques) en concertation avec les communes ; il y fixe les conditions de sa participation au financement de l'enseignement initial ;

- la région organise et finance le (cycle d'enseignement professionnel initial) (CEPI)36(*) et sanctionné par l'obtention du diplôme national d'orientation professionnelle (DNOP).

L'État procède au classement des établissements, définit les qualifications exigées du personnel enseignant et apporte une aide technique à l'élaboration du contrat de plan et du schéma précités.

L'organisation des cycles d'études musicales au sein des conservatoires37(*)

Éveil et initiation - objectifs : ouvrir et affiner les perceptions - durée : entre 1 et 3 ans selon l'âge - pas d'évaluation formalisée

1er cycle - objectifs : construire la motivation et la méthode, choisir une discipline, constituer les bases de pratique et de culture - durée : entre 3 et 5 ans - examen de 1er cycle donnant accès au 2e cycle 

2e cycle - objectifs : contribuer au développement artistique et musical personnel - durée : entre 3 et 5 ans - cycle conclu par le brevet de fin de 2e cycle qui donne accès au 3e cycle et à l'examen d'entrée dans le CEPI, dit brevet d'études musicales (BEM)

3e cycle non diplômant - objectifs : approfondissement des connaissances et des pratiques pour les musiciens amateurs - durée en fonction du contrat et du projet 

ou 3e cycle diplômant - objectifs : développer un projet artistique personnel, accéder à une pratique autonome, acquérir des connaissances structurées, s'intégrer dans le champ de la pratique musicale amateur, pouvoir évoluer vers la pratique amateur - durée : entre 2 et 4 ans - cycle conclu par le certificat d'études musicales (CEM

ou 3e cycle professionnalisant, dit cycle d'enseignement professionnel initial (CEPI) ou cycle d'orientation professionnelle (COP) selon les régions - objectifs : approfondir sa motivation et ses aptitudes en vue d'une orientation professionnelle, confirmer sa capacité à suivre un enseignement supérieur - durée : entre 2 et 4 ans - cycle conclu par le diplôme national d'orientation professionnelle (DNOP).

Avant 2004, l'État organisait et finançait le 3e cycle professionnalisant proposé par les conservatoires. La loi de 2004 a décentralisé cette compétence au profit des régions au titre de leur compétence générale sur la formation professionnelle initiale. Mais celles-ci ont estimé qu'il s'agissait moins d'une décentralisation que de la création d'une compétence nouvelle dont la compensation financière était inadéquate. Sur les 21 régions alors existantes, seules deux ont mis en place et financé de tels cycles, le Nord-Pas-de-Calais et le Poitou-Charentes.

Le CEPI est donc resté peu développé, très mal connu et la très grande majorité des étudiants qui se destinaient à une carrière musicale, chorégraphique ou théâtrale, a de facto validé :

- soit le Diplôme d'études musicales, chorégraphiques ou théâtrales (DEM, DEC ou DET) ;

- soit un COP (cycle d'orientation professionnelle), dispositif remplaçant le CEPI dans les régions ayant refusé sa mise en oeuvre.

Face à cette situation de blocage impliquant la quasi-totalité des régions, l'État a renoncé à transférer les crédits aux régions et a maintenu un financement direct des conservatoires concernés mais dans des montants de plus en plus restreints.

Le désengagement de l'État du financement des conservatoires

Entre 2012 et 2015, les crédits du budget de l'État consacrés aux conservatoires sont passés de 27 millions d'euros annuels à moins de 6 millions d'euros (soit - 80 % en trois ans). Seuls les conservatoires à rayonnement régional adossés à un pôle d'enseignement supérieur (soit 9 conservatoires en plus des conservatoires nationaux de Paris et de Lyon) ont conservé un financement étatique, accentuant l'écart entre les pôles urbains les plus performants et le reste du territoire. L'année 2015 a même été marquée par la disparition de la ligne budgétaire spécifique qui était consacrée à ce financement, augurant la possible disparition totale des crédits.

Cette quasi-disparition des crédits de l'État s'est conjuguée avec les difficultés croissantes des autres collectivités confrontées elles aussi au désengagement de l'État (les subventions de l'État aux collectivités territoriales ont baissé de 11 milliards d'euros sur les trois dernières années).

Comme l'a bien montré la « Table ronde sur la situation des conservatoires » organisée par votre commission le 1er juillet 2015, transformations (voire suppressions) de postes et hausse des tarifs (ou modulation en fonction des revenus des parents) ont constitué les deux principales pistes pour équilibrer les budgets. De surcroît, la réforme des rythmes scolaires généralisée pour les établissements publics à compter de la rentrée de septembre 2014 a largement contribué à compliquer l'équation budgétaire et organisationnelle des conservatoires.

Très tôt soucieuse de sortir de cette crise institutionnelle liée à la décentralisation inachevée des enseignements artistiques, la présidente de votre commission, Catherine Morin-Desailly a étudié en 2007 avec attention les expérimentations d'instauration du CEPI dans 2 régions et démontré dans un rapport d'information38(*) que les charges étaient maîtrisées et que les équipes des conservatoires étaient en attente d'une mise en oeuvre de la réforme et d'un pilotage au niveau régional.

La situation n'ayant pas évolué, et afin de proposer une nouvelle sortie de crise, elle a déposé successivement deux propositions de loi, l'une en 201439(*), l'autre en 201540(*).

L'adoption l'été dernier de la loi NOTRe41(*), qui confie pourtant de nouvelles compétences aux régions, n'a pas non plus permis de clarifier cette situation puisque la culture est restée une « compétence partagée » entre les différents niveaux de collectivités.

II. - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Il y a quelques mois, le Premier ministre a reconnu que la baisse du budget de la culture au début de l'actuel quinquennat avait été « une erreur »42(*). La ministre de la culture et de la communication a ensuite, à son tour, regretté la diminution du financement des conservatoires par l'État43(*). Ces mea culpa successifs, bien que tardifs, ont été accueillis avec soulagement par l'ensemble du secteur. Pour 2016, 13,5 millions d'euros de crédits ont été votés pour les conservatoires dans le budget de la culture.

Le présent article, adopté par l'Assemblée nationale sur proposition du Gouvernement lors de l'examen du texte en commission, se veut, lui aussi, la manifestation du réengagement de l'État dans le fonctionnement des conservatoires.

Dans son , le présent article remplace la notion de CEPI par celle d' « enseignement préparant à l'entrée dans les établissements d'enseignement supérieur de la création artistique dans le domaine du spectacle vivant », ce qui correspond à un dispositif de « classes préparatoires ». Selon les termes de la ministre : « cette dénomination commune permettra de rendre l'organisation des enseignements artistiques plus lisible ».

Aux termes de l'article L. 216-2, l'enseignement initial dispensé par les conservatoires vise à permettre une « pratique artistique autonome ». Le aa) (nouveau) du 2° du présent article, adopté par l'Assemblée nationale sur proposition de notre collègue député François de Mazières, précise que cette pratique artistique autonome est « à vocation professionnelle ou amateur ».

Cet article traduit également un certain réengagement de l'État dans le financement du 3e cycle spécialisé : le b) du 2° prévoit désormais que la région « participe au financement » de cet enseignement, et non plus qu'elle le « finance » comme c'était le cas dans le texte issu de la loi de 2004. Cette modification implique donc que désormais, aux termes de la loi, les régions ne seront plus les seules responsables du financement de ce 3e cycle professionnalisant. L'État pourra s'y réengager et les communes et intercommunalités sur lesquelles reposait de facto le financement de ce 3e cycle, pourront également poursuivre leur implication financière.

Cette modification est conforme à l'une des préconisations du rapport de notre présidente Catherine Morin-Desailly : que les régions ne soient pas seules à financer le 3e cycle professionnalisant des conservatoires.

Le c) du 2° du présent article met une nouvelle obligation à la charge de l'État : celle de définir un « schéma national d'orientation pédagogique dans le domaine de l'enseignement public spécialisé de la musique, de la danse et de l'art dramatique ». Il s'agit, selon les termes de la ministre, de « réaffirmer et approfondir le rôle de l'État en matière d'expertise et d'orientation pédagogique ». Ces schémas existent déjà44(*), il ne s'agit donc ici que de leur conférer une base juridique.

III. - La position de votre commission

Votre commission salue le réengagement de l'État dans le financement des conservatoires, qui constituent l'une des richesses culturelles de notre pays.

Parler, comme le fait la ministre, d'un « Plan conservatoires » est toutefois quelque peu abusif : le « réengagement financier » de l'État pour 2016 ne permet même pas de retrouver le niveau de financement de 2014 ...

Les montants accordés par l'État sont relativement faibles au regard des budgets concernés (à peine 7 % des budgets des conservatoires en 2012), mais le symbole d'un soutien de l'État est important et la situation financière tendue des établissements ne permet pas de se désintéresser du moindre financeur.

Votre commission s'est toujours montrée très attachée à la défense du réseau des conservatoires dans notre pays et de l'enseignement spécialisé de la musique, de la danse et du théâtre.

Longtemps taxés d'élitisme, les conservatoires sont aujourd'hui totalement ouverts sur la société, ouverts aux nouvelles pratiques artistiques, ouverts aux nouveaux publics. Ils jouent le rôle indispensable de centres de ressources pour le développement de l'éducation culturelle et artistique sur nos territoires.

Mais les nouvelles missions qui leur sont confiées ne doivent pas s'exercer au détriment d'un enseignement de qualité de la musique, de la danse et du théâtre. Les conservatoires doivent conserver un enseignement de haut niveau, exigeant et qui permet de former à la fois les éminents amateurs et les professionnels de très grand talent qui font la richesse culturelle et contribuent au rayonnement culturel de notre pays.

Un réseau de conservatoires exceptionnel

Créé en 1795 en remplacement des maîtrises religieuses pour former les musiciens professionnels de la jeune République, le Conservatoire de Paris est l'ancêtre de notre réseau de conservatoires.

Progressivement étoffé par le développement d'écoles de musique créées par les collectivités, et principalement les communes, ce réseau a conservé sa mission initiale de formation des musiciens professionnels tout en devenant également un lieu d'enseignement artistique en direction des amateurs. On estime aujourd'hui que 2 % des élèves des conservatoires optent pour une carrière professionnelle artistique ; ce sont donc 98 % des élèves qui sont formés en « amateurs ».

Ce réseau compte aujourd'hui 441 conservatoires « classés » (42 conservatoires à rayonnement régional, 104 conservatoires à rayonnement départemental, 323 conservatoires à rayonnement communal ou intercommunal) qui accueillent au total 300 000 élèves. À ces structures classées, s'ajoutent 3 500 « écoles de musique » municipales ou associatives qui accueillent 1,5 million d'élèves. S'y ajoute enfin l'action des 5 000 intervenants en milieu scolaire des conservatoires (dits « DUMIstes ») qui, à la demande des établissements, interviennent auprès de publics qui n'ont pas forcément accès facilement à l'offre du conservatoire.

S'agissant des missions des conservatoires, la mention insérée à l'Assemblée nationale relative aux pratiques amateurs rejoint l'une des propositions que Mme Catherine Morin-Desailly avait inscrites dans sa proposition de loi précitée. Votre commission les a élargies, sur proposition de ses rapporteurs (COM-203) : « Leur mission est également la formation des amateurs et le développement de leur pratique ; à ce titre ces établissements peuvent apporter, avec leurs enseignants, leur concours aux actions conduites en matière d'éducation artistique et culturelle ».

S'agissant de la réforme des CEPI, votre commission est favorable à leur transformation en un système plus simple et plus clair pour les familles de « classes préparatoires » à l'entrée dans les établissements d'enseignement supérieur de la création artistique.

Votre commission a toutefois souhaité préciser, à l'initiative de ses rapporteurs, que la participation de la région au financement des 3es cycles professionnalisants se fera :

- dans des conditions précisées par convention avec les collectivités gestionnaires des établissements ;

- et après concertation dans le cadre de la conférence territoriale de l'action publique (CTAP).

En adoptant un amendement de vos rapporteurs (COM-204), votre commission a en outre souhaité préciser, toujours suivant le texte de la proposition de loi précitée de Mme Morin-Desailly, que la région adopte un « schéma régional de développement de l'enseignement artistique ». Ce schéma serait établi en concertation avec les collectivités concernées et après avis de la CTAP et conférerait ainsi aux régions un rôle clair de « chef de file » en matière d'enseignement artistique.

Votre commission a également souhaité que le rôle de l'État soit complété en prévoyant qu'il coordonne, au plan régional, l'organisation des examens du DNOP et qu'il délivre ce diplôme. Elle a adopté un amendement de ses rapporteurs en ce sens (COM-205).

Outre un amendement de rectification d'une erreur matérielle proposé par ses rapporteurs (COM-201)45(*), votre commission a adopté un amendement de ses rapporteurs (COM-202) précisant que le schéma départemental est élaboré en concertation avec les communes, mais aussi avec leurs groupements : de plus en plus souvent, ce sont les intercommunalités qui sont porteuses des établissements d'enseignement artistique.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 17 (articles L. 759-1 à L.759-5 et article L. 75-10-1 du code de l'éducation) - Structuration de l'enseignement supérieur de la création artistique

I. - Le droit en vigueur

Signataire de la Déclaration de Bologne du 19 juin 1999, la France s'est engagée à réorganiser son enseignement supérieur pour l'intégrer dans l'espace européen de l'enseignement supérieur.

Cet engagement, qui a été essentiellement porté par le ministère chargé de l'enseignement supérieur, a également concerné les établissements de l'enseignement supérieur « culture ».

Le paysage de l'enseignement supérieur de la création artistique en France

45 écoles supérieures d'art (11 600 étudiants)

- 10 établissements publics nationaux la plupart administratifs : École nationale supérieure des beaux-arts, École nationale supérieure des arts décoratifs, École nationale supérieure de la création industrielle, École nationale supérieure de la photographie et 6 établissements publics nationaux en région ;

- le Fresnoy (à statut associatif) ;

- 34 établissements préalablement en régie municipale et transformés pour 31 d'entre eux en établissements publics de coopération culturelle (EPCC).

30 établissements d'enseignement supérieur du spectacle vivant (3 700 étudiants)

- 5 établissements publics nationaux : les deux Conservatoires nationaux supérieurs de musique et de danse de Paris et de Lyon, le Conservatoire national supérieur d'art dramatique, l'École de danse de l'Opéra national de Paris, l'École supérieure du théâtre national de Strasbourg ;

- une association ayant le statut d'opérateur de l'État : le Centre national des arts du cirque de Châlons-en-Champagne ;

- 2 établissements publics de coopération culturelle (EPCC) ;

- des associations de préfiguration d'EPCC parmi les pôles d'enseignement de la musique (dits « pôles sup »), les centres de formation des enseignants de danse et de musique (CEFEDEM), les écoles supérieures de danse et les écoles supérieures de théâtre.

2 établissements d'enseignement supérieur dans le cinéma et l'audiovisuel (300 étudiants)

- la FEMIS (établissement public industriel et commercial) ;

- l'INA Sup (service d'enseignement supérieur et de recherche de l'INA, également sous statut d'établissement public industriel et commercial).

Les dispositions législatives existantes ont permis d'engager les mutations nécessaires à la mise en oeuvre du protocole de Bologne (notamment la mise en place du schéma licence/master/doctorat dit « LMD ») mais une réécriture de ces articles semblait nécessaire notamment pour :

- harmoniser le cadre applicable à ces écoles (et faire notamment converger le secteur du spectacle vivant et celui des arts plastiques en matière d'enseignement supérieur) ;

- y intégrer les novations de la loi dite « Fioraso » de 2013 sur l'enseignement supérieur et la recherche (notamment la nouvelle procédure d'accréditation des établissements) ;

- donner un cadre juridique solide aux 3es cycles de ces écoles (le « PhD » est devenu la norme internationale et la France doit combler son retard en la matière) et à leurs activités en matière de recherche.

Les dispositions législatives existantes

Dans le domaine du spectacle vivant (musique, danse, théâtre et arts du cirque), les établissements sont aujourd'hui régis par un article législatif du code de l'éducation, l'article L. 759-146(*)

, qui donne un socle juridique à ces établissements et définit leurs missions : ils « assurent la formation aux métiers du spectacle, notamment des interprètes, des enseignants et des techniciens » ;

Dans le domaine des arts plastiques, les établissements sont aujourd'hui régis par trois articles législatifs du code de l'éducation :

- l'article L. 216-3, qui n'est pas spécifique à l'enseignement supérieur, précise notamment que « les établissements d'enseignement public des arts plastiques relèvent de la responsabilité des communes, des départements et des régions » ou parfois aussi de l'État ;

- l'article L. 75-10-147(*)

donne un socle juridique à ces établissements et définit leurs missions : ils « 

assurent la formation aux métiers de la création plastique et industrielle, notamment celle des artistes, photographes, designers et des graphistes » ;

- l'article L. 75-10-248(*)

étend à ces établissements le bénéfice des dispositions de l

'article L. 952-1 relatif à l'emploi d'enseignants associés ou invités ou de chargés d'enseignement.

Dans le domaine du cinéma et de l'audiovisuel, ces établissements ne sont aujourd'hui régis par aucun article législatif du code de l'éducation.

II. - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article propose une réécriture complète des dispositions des chapitres IX (« les établissements d'enseignement supérieur de la musique, de la danse du théâtre et des arts du cirque ») et X (« les établissements d'enseignement supérieur des arts plastiques »)49(*) du code de l'éducation en deux chapitres nouveaux :

- un chapitre IX désormais consacré aux « établissements d'enseignement supérieur de la création artistique dans les domaines du spectacle vivant et des arts plastiques » ;

- et un chapitre X désormais consacré aux « établissements d'enseignement supérieur de la création artistique dans les domaines du cinéma et de la communication audiovisuelle ».

A. Les établissements d'enseignement supérieur de la création artistique dans les domaines du spectacle vivant et des arts plastiques

Le chapitre IX comporte cinq articles nouveaux

Le nouvel article L. 759-1 précise la mission générale de ces établissements : « assurer la formation initiale ou continue tout au long de la vie » ainsi que la validation des acquis de l'expérience (VAE) des professionnels du spectacle vivant et des arts plastiques50(*).

Afin de reconnaître également les spécificités propres à ces établissements, le nouvel article L. 759-1 énumère également quelques-unes des actions que les écoles peuvent assurer dans le cadre de cette mission générale :

« 1° Conduire des activités de recherche en art, en assurer la valorisation et participer à la politique nationale de recherche ;

« 2° Former à la transmission en matière d'éducation artistique et culturelle ;

« 3° Participer à la veille artistique, scientifique et technique et à l'innovation dans ses différentes dimensions, notamment pédagogique ;

« 4° Contribuer à la vie artistique, économique, sociale et environnementale du territoire en développant des partenariats, notamment avec les institutions culturelles, les collectivités territoriales, les associations, les entreprises, les autres établissements d'enseignement supérieur et l'ensemble des établissements d'enseignement, notamment dans le cadre du parcours d'éducation artistique et culturelle ;

« 5° Concourir au développement de la coopération artistique, culturelle, scientifique, technique et pédagogique internationale ».

Cette énumération permet notamment de mettre en exergue la place de la recherche dans le cursus de l'enseignement supérieur qui constitue aujourd'hui une dimension essentielle des enseignements supérieurs artistiques. Le développement de la recherche est en effet indispensable pour assurer la reconnaissance des diplômes de grade master et post-master.

Le nouvel article L. 759-2 est relatif à l'accréditation des établissements d'enseignement supérieur de la culture. Il prévoit que le droit commun s'applique, sous réserve de quelques aménagements permettant au ministre chargé de la culture, garant de la spécificité de ces établissements, de conserver des prérogatives.

Le droit commun : l'article L. 613-1 du code de l'éducation

L'État a le monopole de la collation des grades et des titres universitaires.

Les diplômes nationaux délivrés par les établissements sont ceux qui confèrent l'un des grades ou titres universitaires dont la liste est établie par décret pris sur avis du Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche (CNESER). Sous réserve des dispositions des articles L. 613-3 et L. 613-4, ils ne peuvent être délivrés qu'au vu des résultats du contrôle des connaissances et des aptitudes appréciés par les établissements accrédités à cet effet par le ministre chargé de l'enseignement supérieur après avis du Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche. Un diplôme national confère les mêmes droits à tous ses titulaires, quel que soit l'établissement qui l'a délivré.

Le contenu et les modalités de l'accréditation des établissements sont fixés par arrêté du ministre chargé de l'enseignement supérieur, après avis du Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche. L'accréditation, par son contenu et ses modalités, prend en compte le lien entre enseignement et recherche au sein de l'établissement, la qualité pédagogique, la carte territoriale des formations, les objectifs d'insertion professionnelle et les liens entre les équipes pédagogiques et les représentants des professions concernées par la formation.

Un établissement est accrédité pour la durée du contrat pluriannuel conclu avec l'État. L'accréditation peut, après une évaluation nationale, être renouvelée par arrêté du ministre chargé de l'enseignement supérieur, après avis du Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche.

Le cadre national des formations, fixé par arrêté du ministre chargé de l'enseignement supérieur, après avis du Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche, comprend la liste des mentions des diplômes nationaux regroupés par grands domaines ainsi que les règles relatives à l'organisation des formations.

L'arrêté d'accréditation de l'établissement emporte habilitation de ce dernier à délivrer, dans le respect du cadre national des formations, les diplômes nationaux dont la liste est annexée à l'arrêté.

Les règles communes pour la poursuite des études conduisant à des diplômes nationaux, les conditions d'obtention de ces titres et diplômes, le contrôle de ces conditions et les modalités de protection des titres qu'ils confèrent, sont définis par arrêté du ministre chargé de l'enseignement supérieur, après avis ou proposition du Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche.

Les aptitudes et l'acquisition des connaissances sont appréciées, soit par un contrôle continu et régulier, soit par un examen terminal, soit par ces deux modes de contrôle combinés. Les modalités de ce contrôle tiennent compte des contraintes spécifiques des étudiants accueillis au titre de la formation continue. Elles sont adaptées aux contraintes spécifiques des étudiants ou personnes bénéficiant de la formation continue présentant un handicap ou un trouble invalidant de la santé. Elles doivent être arrêtées dans chaque établissement au plus tard à la fin du premier mois de l'année d'enseignement et elles ne peuvent être modifiées en cours d'année.

Seuls peuvent participer aux jurys et être présents aux délibérations des enseignants-chercheurs, des enseignants, des chercheurs ou, dans des conditions et selon des modalités prévues par voie réglementaire, des personnalités qualifiées ayant contribué aux enseignements, ou choisies, en raison de leurs compétences, sur proposition des personnels chargés de l'enseignement.

- la liste des diplômes d'établissement sera fixée par le ministre chargé de la culture (la liste des diplômes nationaux demeurant fixée par le ministre chargé de l'enseignement supérieur) ;

- les modalités d'accréditation des établissements publics nationaux seront fixées par arrêté conjoint du ministre chargé de l'enseignement supérieur et du ministre chargé de la culture (les modalités d'accréditation des autres établissements sont fixées par le ministre chargé de l'enseignement supérieur) ;

- tous les établissements seront accrédités par le ministre de la culture après avis du CNESER (on notera toutefois que la ministre a annoncé en octobre 2015 la création d'un « CNESER culture » qui devrait également intervenir au cours de cette procédure) ; l'accréditation emportera habilitation des établissements à délivrer des diplômes d'école (y compris des diplômes d'école de 3e cycle spécifiques en art) et des diplômes nationaux ; l'accréditation sera donnée pour la durée du contrat pluriannuel conclu entre l'établissement et l'État ;

- l'organisation des études et des diplômes dans les établissements mais aussi les modalités de l'évaluation des formations sera fixée par voie réglementaire ;

- les formations délivrées par ces établissements ne relèveront pas du cadre national des formations ;

- les règles relatives à la qualité des personnes autorisées à participer aux jurys ne sont pas applicables.

Le nouvel article L. 759-3 concerne les modalités de coopération avec les universités ; il permet de conforter les diplômes de 3e cycle.

Il prévoit que ces établissements pourront conclure des conventions de coopération avec d'autres établissements de formation. Cela concernera notamment l'organisation de cursus conjoints de licence et de master.

En particulier, l'accréditation des établissements pourra porter habilitation, après avis conforme du ministre chargé de la culture, à délivrer des diplômes de 3e cycle51(*) conjointement avec les universités dans le cadre de partenariat avec des écoles doctorales52(*). Il s'agit d'étendre aux disciplines de la création une possibilité déjà reconnue à d'autres disciplines53(*).

Le nouvel article L. 759-4 est relatif aux catégories de personnels des établissements ; il organise la diversification des recrutements et la reconnaissance des activités de recherche.

Alors que l'actuel article L. 75-10-2 n'ouvrait qu'aux seuls établissements de l'enseignement supérieur en arts plastiques la possibilité de recruter des enseignants associés ou des chargés d'enseignement, le nouvel article L. 759-4 précise les catégories de personnels d'enseignement dont pourront disposer tous les établissements d'enseignement supérieur, des arts plastiques, comme du spectacle vivant. Il pourra s'agir :

- d'enseignants titulaires ;

- d'enseignants associés ou invités ;

- de chargés d'enseignement.

Les établissements disposeront ainsi d'une large palette de possibilités de recrutement leur permettant de recruter les profils adaptés, en particulier des artistes professionnels en exercice, qui ne sont pas forcément titulaires d'un grade universitaire.

Par ailleurs, le présent article prévoit que ces enseignants pourront être chargés d'une mission de recherche dans des conditions fixées par décret54(*). Ce dispositif confère une base juridique aux protocoles de décharges horaires à des fins de travaux de recherche.

Le nouvel article L. 759-5 organise, dans les établissements qui relèvent de l'initiative et de la responsabilité des collectivités territoriales, un dispositif de « classes prépa » aux établissements d'enseignement supérieur de la création artistique55(*), sur la base d'un agrément par l'État, gage d'un service public de qualité.

Il s'agit d'apporter une reconnaissance officielle aux « classes prépa » publiques qui existent déjà (une petite vingtaine) aux côtés des « classes prépa » privées (une quarantaine). Ces dernières sont relativement prisées par les candidats aux concours56(*) mais leur coût est bien supérieur à celui des « classes prépa » publiques57(*).

Ce nouvel article L. 759-5 prévoit également que les étudiants de ces « classes prépa » dans le domaine des arts plastiques pourront bénéficier du régime social des étudiants. En effet, les étudiants des « classes prépa » privées en bénéficient déjà au titre des dispositions de l'article L. 361-2 du code de l'éducation, ce qui constitue aujourd'hui une discrimination négative à l'encontre des étudiants des « classes prépa » publiques.

En revanche, il n'est pas prévu à ce stade que le bénéfice du régime social des étudiants soit étendu aux étudiants des « classes prépa » du spectacle vivant.

B. Les établissements d'enseignement supérieur de la création artistique dans les domaines du cinéma et de la communication audiovisuelle

Le nouvel article L. 75-10-1 établit, en cohérence avec le nouvel article L. 759-2 précité, une procédure d'accréditation pour les établissements d'enseignement supérieur du cinéma et de l'audiovisuel selon le même mécanisme que celui retenu pour les établissements du domaine du spectacle vivant et des arts plastiques :

- ces établissements seront accrédités par le ministre chargé de la culture pour la durée du contrat pluriannuel signé avec l'État ;

- les modalités de cette accréditation seront fixées conjointement entre le ministre chargé de la culture et celui chargé de l'enseignement supérieur ;

- l'accréditation emportera habilitation de l'établissement à délivrer des diplômes d'école et les diplômes nationaux.

III. - La position de votre commission

· Vos rapporteurs sont favorables à une insertion forte des établissements d'enseignement supérieur de la création artistique dans le paysage de l'enseignement supérieur français tout en garantissant le maintien de leurs « singularités » :

- un enseignement de la création « par » la création, qui s'appuie sur une méthodologie de projet et dans lequel la sensibilité et la personnalité de l'étudiant tiennent une place importante ;

- un enseignement par des « créateurs » : les enseignants en écoles d'art ne sont pas nécessairement détenteurs d'un grade universitaire dans leur discipline, il peut s'agir d'artistes non diplômés ;

- un enseignement qui est, en soi, à quelque niveau du cursus que ce soit, une forme de « recherche » ;

- un enseignement où le « geste professionnel » tient une importance déterminante.

Les écoles d'art se sont d'ores et déjà rapprochées du droit commun de l'enseignement supérieur :

- le grade de master est délivré pour tous leurs diplômes de fin d'études ;

- une recherche en art « post-master » a été mise en place ;

- les écoles ont changé de statut : en particulier les écoles territoriales ont pris le statut d'établissements publics de coopération culturelle (EPCC) qui permet d'assurer leur autonomie ;

- elles sont soumises à une évaluation par le Haut Conseil de l'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (HCERES) et une accréditation devant le Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche (CNESER).

Par cohérence avec le dispositif adopté à l'Assemblée nationale pour les écoles d'architecture58(*), et afin de rappeler que les établissements de l'enseignement supérieur de la création artistique font partie intégrante de l'enseignement supérieur français, votre commission a adopté un amendement de ses rapporteurs (COM-207) qui rappelle que ces établissements :

- « concourent à la réalisation des objectifs et des missions du service public de l'enseignement supérieur » ;

- « participent aux stratégies nationales de l'enseignement supérieur et de la recherche », dites StraNES et SNR ;

- « ainsi qu'aux regroupements d'établissements d'enseignement supérieur » (COMUE et associations).

Votre commission a par ailleurs adopté plusieurs amendements rédactionnels (COM-206, COM-208, COM-209 et COM-210).

· Afin de garantir les singularités de ces écoles, la ministre de la culture a annoncé en octobre dernier la création d'un « CNESER culture » dont les contours (composition, missions) restent encore à définir mais qui devrait se rapprocher de ce qui existe pour les établissements d'enseignement supérieur du domaine agricole. Celui-ci devrait être introduit dans notre droit par voie réglementaire (décret en cours de préparation).

Il conviendra de veiller à ce que son introduction ne constitue pas, pour les écoles d'architecture qui entreront alors dans son champ, un « retour en arrière » dans leur intégration au paysage de l'enseignement supérieur59(*) : ces écoles, contrairement aux écoles d'art qui conservent des traits d'autonomie plus marqués, sont aujourd'hui pleinement insérées dans l'enseignement supérieur français.

Le CNESER

Le Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche (CNESER) assure la représentation des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel (EPSCP) dont les personnels et les étudiants sont élus au scrutin secret et par collèges distincts et des grands intérêts nationaux, notamment éducatifs, culturels, scientifiques, économiques et sociaux dont les représentants sont nommés par le ministre chargé de l'enseignement supérieur. Il comprend 68 membres.

C'est un organe consultatif placé auprès du ministre chargé de l'enseignement supérieur. Il donne un avis sur la politique d'enseignement supérieur et sur les diplômes (budget, ouverture d'un nouveau diplôme, création de nouveaux établissements...). Le CNESER a également une fonction disciplinaire.

Le CNESER donne notamment son avis sur la répartition des dotations d'équipement et de fonctionnement et des emplois entre les différents établissements, l'habilitation des établissements publics d'enseignement supérieur à délivrer des diplômes nationaux, la création des EPSCP ou des écoles/instituts, la carte des formations supérieures et de la recherche.

· Votre commission est également favorable à l'octroi du statut d'étudiant aux élèves préparationnaires des classes préparatoires publiques aux écoles de la création artistique. Elle s'étonne toutefois que ce statut ne puisse être accordé aux élèves inscrits dans des classes préparatoires publiques menant aux écoles du spectacle vivant60(*). Si le baccalauréat est le premier diplôme de l'enseignement supérieur, alors tous les étudiants post-bac doivent pouvoir bénéficier d'un même statut.

· Votre commission souligne, enfin, que le présent projet de loi laisse entière la question de la réforme du statut des enseignants des écoles d'art est aujourd'hui envisagée. En application de l'article 85 de la loi dite « Fioraso »61(*), un rapport a été rendu au Parlement, en janvier 2015 afin d'évaluer les « conditions d'alignement du statut des enseignants des écoles territoriales d'art sur celui des enseignants des écoles nationales d'art et comprenant une analyse de la mise en oeuvre de leurs activités de recherche ».

· En effet, les enseignants des écoles nationales et ceux des écoles territoriales ne bénéficient pas du même statut et il est envisagé d'aligner le statut de ces derniers sur les premiers (voire sur celui des enseignants-chercheurs de l'enseignement supérieur).

Ce projet se heurte cependant actuellement à deux écueils : l'un économique (le coût de la réforme est évalué à plus de 5 millions d'euros) et l'autre juridique (une réforme du statut imposée par l'État se heurterait au principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales).

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 17 bis (articles L. 752-1, L. 752-2 et L. 962-1 du code de l'éducation) - Mission des écoles d'architecture

I. - Le droit en vigueur

Le gouvernement a initié, au cours de l'année universitaire 2012-2013, une consultation nationale sur l'enseignement supérieur et la recherche en architecture. Celle-ci s'est achevée par la remise du rapport du député Vincent Feltesse le 8 avril 2013.

Une « feuille de route des ENSA62(*) » a alors été adressée par la ministre aux écoles le 30 décembre 2013 afin de définir un ensemble de priorités de réforme et de réorganisation pour les prochaines années.

Les écoles d'architecture en France63(*)

En France, les études d'architecture sont dispensées par 20 écoles nationales supérieures d'architecture (ENSA), placées sous la tutelle du ministère de la culture et de la communication. Deux autres établissements, l'un public sous tutelle du ministère de l'enseignement supérieur (Institut national des sciences appliquées à Strasbourg) et l'autre privé (École spéciale d'architecture à Paris) proposent également des formations menant à des diplômes reconnus équivalents aux diplômes nationaux délivrés par les ENSA.

Les ENSA accueillent quelques 19 000 étudiants chaque année dont 40 % dans les six écoles de l'Ile-de-France. 57 % sont des étudiantes et 12 % des étudiants étrangers.

Dès 2005, les études supérieures d'architecture ont intégré le modèle européen de cursus universitaire du LMD (licence, master, doctorat) :

- le premier cycle, d'une durée de trois ans, conduit au diplôme d'études en architecture, (DEEA) conférant le grade de licence ;

- le second cycle, d'une durée de deux ans, conduit au diplôme d'État d'architecte (DEA), conférant le grade de master ;

- le doctorat en architecture est préparé en trois ans au sein des unités de recherche des ENSA. Les ENSA partenaires des écoles doctorales peuvent inscrire en thèse et délivrer conjointement avec les universités des doctorats en architecture.

Une formation, appelée « Habilitation de l'architecte diplômé d'État à l'exercice de la maîtrise d'oeuvre en son nom propre » (HMONP), est ouverte aux détenteurs du DEA ou d'un diplôme équivalent souhaitant exercer les responsabilités liées à la maîtrise d'oeuvre. Au terme de la loi n° 77-2 du 3 janvier 1977 sur l'architecture, l'inscription à un tableau régional d'architectes et le droit de porter le titre d'architecte impliquent d'être détenteur de l'HMONP.

À côté de ces formations, il existe des diplômes nationaux de 3e cycle (diplômes de spécialisation et d'approfondissement en architecture - DSA) dans les domaines du projet urbain, de la maîtrise d'ouvrage, des risques majeurs, et du patrimoine. Il existe par ailleurs des diplômes propres aux écoles d'architecture (DPEA) de 3e cycle dans des domaines spécialisés : design, scénographie, constructions parasismiques, architecture navale, architecture et philosophie.

Le personnel enseignant des ENSA est largement composé de praticiens. Les ENSA comptent environ 1 000 enseignants titulaires et associés (10 % sont des professeurs et 70 % des maîtres-assistants) mais également des enseignants contractuels et des vacataires.

Implantation des écoles d'architecture en France

Ce travail a été prolongé par la publication en 2014 d'un rapport parlementaire de notre collègue député Patrick Bloche64(*) mais aussi par l'élaboration de la Stratégie nationale pour l'architecture (SNA) publiée le 20 octobre 2015.

La mesure n° 11 de la SNA prévoit notamment de « reconnaître et valoriser les missions des ENSA dans le code de l'éducation ». En effet, les principales dispositions relatives aux écoles d'architecture sont aujourd'hui codifiées dans la seule partie réglementaire du code de l'éducation65(*).

Les principales missions des écoles d'architecture y sont ainsi définies :

- l'enseignement de l'architecture « prépare l'architecte à l'exercice de son rôle dans la société (...) » ;

- « cet enseignement contribue à la diversification des pratiques professionnelles des architectes, y compris dans leurs dimensions scientifique et de recherche » ;

- il « favorise la mobilité et les programmes de coopération des écoles nationales supérieures d'architecture avec les autres établissements d'enseignement supérieur français et étrangers » ;

- il « permet aux étudiants et aux architectes d'élaborer un parcours personnel répondant à leurs aspirations et à leurs capacités ».

Les dispositions législatives relatives aux écoles

Quant aux dispositions de niveau législatif relatives aux ENSA, elles sont relativement rares :

- un chapitre du code66(*) est intitulé « L'enseignement de l'architecture » mais il ne comporte aucune disposition législative ;

- un chapitre du code67(*) est relatif aux personnels enseignants de l'architecture ; il comporte un article unique, L. 962-1, qui traite de questions accessoires (titularisation, enseignants associés, etc.) ;

- un article du code, L. 752-1, établit la liste des dispositions68(*) du code de l'éducation dont l'application peut être étendue aux écoles d'architecture par décret en Conseil d'État, le cas échéant en prévoyant des adaptations comme c'est le cas pour d'autres secteurs de l'enseignement supérieur, comme les écoles vétérinaires par exemple.

Le ministère chargé de l'architecture a donc engagé avec l'ensemble des acteurs du secteur un travail de modernisation des dispositions réglementaires applicables aux écoles d'architecture, en particulier des dispositions relatives aux missions de ces écoles.

Ce travail était toujours en cours, non encore finalisé, quand l'Assemblée nationale a adopté, à la faveur de l'examen du présent projet de loi, un amendement qui définit dans le code de l'éducation les missions des écoles d'architecture.

II. - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Sur proposition de la députée Sophie Dessus, l'Assemblée nationale a inséré un nouvel article L. 752-2 au sein du code de l'éducation. Cet article définit les missions des ENSA, sur le modèle de ce que fait l'article 17 du présent projet de loi s'agissant des écoles d'art.

Ce nouvel article réaffirme tout d'abord, de manière générale, que les ENSA concourent à la réalisation des objectifs et des missions du service public de l'enseignement supérieur et qu'elles participent aux stratégies nationales de l'enseignement supérieur (StraNES) et de la recherche (SNR) ainsi qu'aux regroupements d'établissements (COMUE ou associations d'établissements69(*)).

Sur le modèle de ce qui est également prévu à l'article 17 du présent projet de loi s'agissant des écoles d'art70(*), les ENSA ont pour mission générale « d'assurer la formation initiale ou continue tout au long de la vie des professionnels de l'architecture et du paysage ».

Ce même article énumère ensuite, toujours sur le modèle des écoles d'art, certaines actions que peuvent entreprendre les écoles d'architecture dans le cadre de leurs missions :

1° Conduire des activités de recherche en architecture, en assurer la valorisation et participer aux écoles doctorales71(*) ;

2° Former à la transmission en matière d'éducation architecturale et culturelle ;

3° Participer à la veille artistique, scientifique et technique et à l'innovation dans ses différentes dimensions, notamment pédagogiques ;

4° Assurer par des cours obligatoires au sein des écoles d'architecture la maîtrise d'au moins une langue étrangère au niveau professionnel ;

5° Organiser une meilleure communication, recourant à des méthodes innovantes, autour de réalisations et de concours d'architecture pour les étudiants72(*) ;

6° Contribuer à la vie architecturale, économique, sociale et environnementale du territoire en développant des partenariats, notamment avec les institutions culturelles, les collectivités territoriales, les entreprises et les autres établissements d'enseignement supérieur ;

7° Concourir au développement de la coopération architecturale, culturelle, scientifique, technique et pédagogique internationale ;

8° Participer à la formation continue des architectes tout au long de leurs activités professionnelles.

III. - La position de votre commission

L'insertion des ENSA dans le droit commun de l'enseignement supérieur est ancienne et puissante.

Elle est aussi absolument nécessaire. Dans la plupart des autres grands pays développés, la discipline architecturale est enseignée à l'université : l'adossement des écoles d'architecture françaises aux universités est donc primordial pour garantir leur visibilité à l'international. Et cet adossement, ainsi que le développement des passerelles qu'il permet avec l'université, est également un enjeu de lisibilité pour les étudiants en France.

Cette insertion des ENSA dans le paysage de l'enseignement supérieur français se concrétise aujourd'hui par :

- une cotutelle des ENSA par le ministre chargé de l'enseignement supérieur et celui chargé de l'architecture compte tenu de la double nature de ces établissements ;

Article L. 123-1 du code de l'éducation

Le service public de l'enseignement supérieur comprend l'ensemble des formations postsecondaires relevant des différents départements ministériels.

Le ministre chargé de l'enseignement supérieur en assure la coordination. Il assure, conjointement avec les autres ministres concernés, la tutelle des établissements d'enseignement supérieur relevant d'un autre département ministériel et participe à la définition de leur projet pédagogique. À cette fin, il peut être représenté à leur conseil d'administration. Il est associé aux accréditations et habilitations de ces établissements. Des modalités complémentaires peuvent être prévues dans les statuts des établissements. (...).

- une forte implication des ENSA dans le domaine de la recherche (laboratoires de recherche, développement des doctorats depuis la création du doctorat en architecture en 2005)73(*) ;

- le développement de passerelles dans les cursus entre écoles d'architecture et universités ;

- le démarrage, dès ce début d'année 2016, de la signature de contrats pluriannuels signés entre chaque école et la tutelle.

Mais des évolutions rapprochant les ENSA des universités sont encore attendues :

- l'évolution du statut des ENSA vers un statut proche de celui de établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel (EPSCP) qui est celui des universités, permettrait de favoriser la reconnaissance scientifique des écoles, d'accroître leur autonomie et de faciliter leur adossement à l'université (un décret en ce sens est actuellement en cours de préparation)74(*) ;

- l'accès progressif au statut d'enseignant-chercheur des enseignants des ENSA conformément aux conclusions d'un rapport public IGAC-IGAENR de novembre 2014 qui préconisait le développement de la recherche dans les ENSA et la mise en place d'un statut d'enseignant-chercheur sur le modèle de celui des universités (un décret en ce sens est en cours de préparation)75(*).

Votre commission est particulièrement favorable à l'adossement des ENSA à l'université. Elle sera en particulier vigilante à ce que l'instauration du « CNESER Culture » annoncée par la ministre de la culture et de la communication pour rassurer les établissements d'enseignement supérieur de la création artistique ne constitue pas, pour les écoles d'architecture qui y seraient soumises, un retour en arrière dans leur intégration poussée au sein du paysage de l'enseignement supérieur de droit commun.

S'agissant du présent article, votre commission est favorable à la définition au niveau législatif des missions des écoles d'architecture. C'est la marque d'une reconnaissance pour ces écoles même si les dispositions prévues peuvent sembler en partie redondantes avec les missions générales du service public de l'enseignement supérieur auquel ces écoles contribuent.

Article L. 123-3 du code de l'éducation

Les missions du service public de l'enseignement supérieur sont :

1° La formation initiale et continue tout au long de la vie ;

2° La recherche scientifique et technologique, la diffusion et la valorisation de ses résultats au service de la société. (...)

3° L'orientation, la promotion sociale et l'insertion professionnelle ;

4° La diffusion de la culture humaniste, en particulier à travers le développement des sciences humaines et sociales, et de la culture scientifique, technique et industrielle ;

5° La participation à la construction de l'Espace européen de l'enseignement supérieur et de la recherche ;

6° La coopération internationale.

Plusieurs actions énumérées par le nouvel article ne semblent toutefois pas constituer des dispositions de niveau législatif. Votre commission a donc adopté, à l'initiative de ses rapporteurs, deux amendements (COM-217 et COM-218) qui suppriment respectivement :

- le 4° relatif aux cours de langues76(*) ;

- le 5° relatif aux concours d'architecture ouverts aux étudiants.

Par ailleurs, le 8° relatif à la formation continue est redondant avec l'énoncé général de la mission des écoles d'architecture : « assurer la formation initiale ou continue tout au long de la vie des professionnels de l'architecture et du paysage ». Votre commission a donc adopté un amendement de vos rapporteurs qui supprime ce 8° (COM-221).

Votre commission a, de plus, adopté un amendement de ses rapporteurs (COM-212) prévoyant que cette mission concerne la « formation initiale et continue tout au long de la vie », sur le modèle de ce qui est prévu à l'article L. 123-3 du code de l'éducation s'agissant des missions générales du service public de l'enseignement supérieur.

Outre un amendement de correction d'une coquille (COM-214)77(*), un amendement rédactionnel (COM-216) ainsi qu'un amendement faisant référence à l'article L. 612-7 s'agissant des écoles doctorales (COM-215), tous adoptés à l'initiative de vos rapporteurs, votre commission a adopté un amendement de vos rapporteurs (COM-219) substituant à la notion de « vie architecturale » du territoire, la notion plus large et plus usuelle de « vie culturelle ».

Votre commission a adopté un amendement de vos rapporteurs (COM-220) prévoyant, à l'instar de ce que propose l'article 17 du présent projet de loi concernant les écoles d'art, que le personnel des écoles d'architecture est constitué d'enseignants-chercheurs, d'enseignants associés ou invités, et de chargés d'enseignement. Cette nouvelle disposition législative pourra servir d'ancrage au projet de décret en cours de rédaction sur le statut des enseignants des écoles d'architecture et permettre notamment l'embauche de chargés d'enseignement, comme c'est le cas ailleurs dans l'enseignement supérieur.

Enfin, votre commission a adopté un amendement de ses rapporteurs (COM-211) complétant la liste des dispositions du code de l'éducation qui peuvent être étendues aux ENSA en y intégrant la référence aux articles L. 613-1 relatif à la collation des grades, aux diplômes nationaux et aux procédures d'accréditation et L. 952-2 relatif à l'indépendance des enseignants-chercheurs.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

TITRE II Dispositions relatives au patrimoine culturel et à la promotion de l'architecture
Chapitre Ier - Renforcer la protection et améliorer la diffusion du patrimoine culturel
Article 18 A (art. L. 1 du code du patrimoine) - Patrimoine immatériel

I. - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article, introduit à l'initiative du rapporteur de la commission des affaires culturelles de l'Assemblée nationale, complète l'article 1er du code du patrimoine afin d'y faire figurer le patrimoine immatériel.

Dans sa rédaction en vigueur, celui-ci prévoit que : « Le patrimoine s'entend, au sens du présent code, de l'ensemble des biens, immobiliers ou mobiliers, relevant de la propriété publique ou privée, qui présentent un intérêt historique, artistique, archéologique, esthétique, scientifique ou technique ».

Le présent article prévoit de compléter cet article par un second alinéa qui établirait que le patrimoine s'entend également des éléments du patrimoine immatériel, au sens de l'article 2 de la convention internationale pour la sauvegarde du patrimoine culturel immatériel, adoptée à Paris le 17 octobre 2003.

L'article 2 de de la convention internationale pour la sauvegarde du patrimoine culturel immatériel

Article 2 : Définitions

Aux fins de la présente Convention,

1. On entend par « patrimoine culturel immatériel » les pratiques, représentations, expressions, connaissances et savoir-faire - ainsi que les instruments, objets, artefacts et espaces culturels qui leur sont associés - que les communautés, les groupes et, le cas échéant, les individus reconnaissent comme faisant partie de leur patrimoine culturel. Ce patrimoine culturel immatériel, transmis de génération en génération, est recréé en permanence par les communautés et groupes en fonction de leur milieu, de leur interaction avec la nature et de leur histoire, et leur procure un sentiment d'identité et de continuité, contribuant ainsi à promouvoir le respect de la diversité culturelle et la créativité humaine. Aux fins de la présente Convention, seul sera pris en considération le patrimoine culturel immatériel conforme aux instruments internationaux existants relatifs aux droits de l'homme, ainsi qu'à l'exigence du respect mutuel entre communautés, groupes et individus, et d'un développement durable.

2. Le « patrimoine culturel immatériel », tel qu'il est défini au paragraphe 1 ci-dessus, se manifeste notamment dans les domaines suivants :

(a) les traditions et expressions orales, y compris la langue comme vecteur du patrimoine culturel immatériel ;

(b) les arts du spectacle ;

(c) les pratiques sociales, rituels et événements festifs ;

(d) les connaissances et pratiques concernant la nature et l'univers ;

(e) les savoir-faire liés à l'artisanat traditionnel.

3. On entend par « sauvegarde » les mesures visant à assurer la viabilité du patrimoine culturel immatériel, y compris l'identification, la documentation, la recherche, la préservation, la protection, la promotion, la mise en valeur, la transmission, essentiellement par l'éducation formelle et non formelle, ainsi que la revitalisation des différents aspects de ce patrimoine.

4. On entend par « États parties » les États qui sont liés par la présente Convention et entre lesquels celle-ci est en vigueur.

5. La présente Convention s'applique mutatis mutandis aux territoires visés à l'article 33 qui en deviennent parties, conformément aux conditions précisées dans cet article. Dans cette mesure, l'expression « États parties » s'entend également de ces territoires.

II. - La position de votre commission

Vos rapporteurs rappellent que les conventions internationales régulièrement ratifiées ayant une valeur juridique supérieure à celle de la loi il n'y a nul besoin de les « transcrire » en droit interne, qui plus est pour faire référence à un article de ladite convention sans en mentionner explicitement le contenu. Une telle pratique présente, par ailleurs, le défaut de rendre la loi difficilement compréhensible puisqu'elle n'énonce pas de principes par elle-même mais se borne à renvoyer à une disposition d'une convention internationale.

Ceci dit, la reconnaissance du patrimoine immatériel dans la loi n'en constitue pas moins une nécessité afin de ne pas conserver une vision trop réductrice de la notion de patrimoine en particulier dans l'article 1er du code du patrimoine qui se doit d'avoir une portée fondatrice.

L'ensemble de ces remarques ont amené vos rapporteurs à proposer dans un amendement COM-222 une nouvelle rédaction de cet article à votre commission prévoyant de préciser que le patrimoine « s'entend également du patrimoine immatériel constitué notamment par les pratiques, les représentations, les expressions, les connaissances et les savoir-faire ainsi que les instruments, les objets, les artefacts et les espaces culturels qui contribuent à une expression culturelle ».

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 18 B (art. L. 111-7 à L. 111-11 et L. 124-1 du code du patrimoine) - Lutte contre la circulation illicite des biens culturels

I. - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article, adopté en commission des affaires culturelles à l'initiative du gouvernement, a été désigné par l'expression « amendement Palmyre ». Il vise à lutter plus efficacement contre le trafic de biens culturels.

Il comprend quatre types de dispositions distinctes visant à :

- créer une faculté de contrôle douanier à l'importation spécifique pour les biens culturels ;

- interdire la circulation des biens culturels ayant quitté illicitement un État compte tenu des résolutions du Conseil de sécurité de l'ONU ;

- créer en France des refuges pour les biens culturels menacés ;

- et permettre aux propriétaires publics de biens acquis de bonne foi mais d'origine en réalité illicite de demander au juge judiciaire l'annulation du contrat ou du legs.

Plus précisément, le deuxième alinéa de l'article prévoit de supprimer le dernier alinéa de l'article L. 111-7 du code du patrimoine qui prévoyait qu'un décret en Conseil d'État devait fixer les modalités d'application de l'article L. 111-7.

Par ailleurs, plusieurs nouveaux articles ont été insérés dans le code du patrimoine.

Le nouvel article L. 111-8 prévoit, en l'absence de certificat établi par l'État d'exportation, d'interdire l'importation de biens culturels appartenant à l'une des catégories prévues à l'article 1er de la convention concernant les mesures à prendre pour interdire et empêcher l'importation, l'exportation et le transfert de propriété illicites des biens culturels, faite à Paris le 14 novembre 1970, en provenance directe d'un État non membre de l'Union européenne et partie à cette convention.

Le nouvel article L. 111-9 prévoit pour sa part d'interdire d'importer, d'exporter, de faire transiter, de vendre, d'acquérir et d'échanger des biens culturels présentant un intérêt archéologique, artistique, historique ou scientifique lorsqu'ils ont quitté illicitement le territoire d'un État dans les conditions fixées par une résolution du Conseil de sécurité de l'Organisation des Nations Unies adoptée en ce sens.

Le nouvel article L. 111-10 prévoit que, dans le cas où les biens culturels se trouvent dans une situation d'urgence et de grave danger en raison d'un conflit armé ou d'une catastrophe sur le territoire de l'État qui les possède ou les détient, l'État peut, à la demande de l'État propriétaire ou détenteur ou lorsqu'une résolution du Conseil de sécurité des Nations Unies a été prise en ce sens78(*), mettre provisoirement à disposition des locaux sécurisés pour les recevoir en dépôt et en informe l'Organisation des Nations unies pour l'éducation, la science et la culture.

Le même article indique aussi que l'État devra rendre les biens culturels à l'État propriétaire ou détenteur après cessation de la situation ayant occasionné leur mise à l'abri ou à tout moment à la demande de ce dernier.

Il fixe également le principe selon lequel les biens culturels accueillis sont insaisissables pendant la durée de leur séjour sur le territoire national.

Par ailleurs, l'article ouvre la possibilité de consentir des prêts, après accord de l'État qui les a confiés, pour faire circuler ces biens culturels pendant leur mise en dépôt sur le territoire national dans le cadre de l'organisation d'expositions nationales ou internationales, destinées à faire connaître ce patrimoine en danger. En cas de sortie du territoire national, il doit être prévu que l'État qui accueille l'exposition garantit l'insaisissabilité des biens concernés pendant la durée de l'exposition.

Le nouvel article L. 111-11 renvoie à un décret en Conseil d'État le soin de préciser les modalités d'application des dispositions précédentes.

Par coordination et afin de compléter le dispositif sur le plan répressif, les dispositions de l'article L. 114-1 prévoyant les peines encourues en cas d'exportation illégale d'un bien culturel - soit deux années d'emprisonnement et une amende de 450 000 euros - sont complétées afin de viser également les infractions aux dispositions prévues par les articles L. 111-8 et L. 111-9. Il est également prévu que les auteurs des infractions prévues à l'article L. 111-9 encourent, en outre, la confiscation des biens en cause.

Par ailleurs, un nouveau chapitre IV est inséré dans le titre II prévoyant l'annulation de l'acquisition d'un bien culturel en raison de son origine illicite.

À cette fin, un nouvel L. 124-1 est créé qui prévoit que la personne publique propriétaire d'un bien culturel appartenant au domaine public mobilier, au sens de l'article L. 2112-1 du code général de la propriété des personnes publiques, peut agir en nullité de la vente, de la donation entre vifs ou du legs de ce bien lorsqu'il lui est apporté la preuve qu'il a été volé ou illicitement exporté après l'entrée en vigueur, à l'égard de l'État d'origine et de la France, de la convention concernant les mesures à prendre pour interdire et empêcher l'importation, l'exportation et le transfert de propriété illicites des biens culturels, faite à Paris le 14 novembre 1970.

Le deuxième alinéa prévoit que la personne publique propriétaire demande, en outre, au juge d'ordonner la restitution du bien à l'État d'origine ou au propriétaire légitime s'il en a fait la demande tandis que le troisième alinéa établit que la personne publique propriétaire a droit au remboursement du prix d'acquisition par le vendeur. Un décret en Conseil d'État fixe les conditions d'application du présent article.

II. - La position de votre commission

Vos rapporteurs ne peuvent que saluer ces dispositions qui visent à mieux lutter contre le trafic de biens culturels. Elles déterminent un cadre cohérent visant à préserver le patrimoine des peuples frappés par des conflits qui se traduisent le plus souvent par la disparition de l'autorité étatique et une mainmise sur les trésors nationaux qui sont vendus pour financer le conflit comme c'est le cas en Syrie.

À cet égard, la possibilité reconnue au Conseil de sécurité des Nations unies de se substituer au gouvernement de l'État en question pour solliciter de la France qu'elle accueille les biens menacés dans le cadre d'un dispositif refuge, introduite par les députés républicains, constitue un apport important pour protéger les biens culturels situés dans des États faillis.

Vos rapporteurs s'interrogent néanmoins sur le niveau des sanctions qui restent relativement limitées et ne semblent pas traduire parfaitement la gravité des faits notamment lorsqu'ils sont commis dans le cadre d'un trafic organisé qui concoure - directement ou indirectement - au financement d'une entreprise terroriste, ce qui est souvent le cas en Syrie mais aussi en Irak, en Libye, au Mali... Par ailleurs, il apparaît que la durée actuelle de la peine prévue ne respecte pas les règles de proportionnalité avec le niveau de l'amende encourue. C'est la raison pour laquelle votre commission propose (COM-223) de faire passer de deux à cinq années la durée de la peine encourue.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié

Article 18 (art. L. 115-1, art. L.116-1 et L. 116-2 du code du patrimoine) - Consécration législative des fonds régionaux d'art contemporain

Le présent article vise à ajouter un chapitre VI nouveau au sien du titre Ier et livre Ier du code du patrimoine intitulé « Fonds régionaux d'art contemporain ». Les dispositions de ce chapitre doivent permettre, selon l'étude d'impact de « fournir un cadre juridique à l'identification et à la sécurisation des collections d'art contemporain en créant une appellation pour ses collections »79(*).

I. - Le droit en vigueur

A. État des lieux

Le régime juridique des fonds régionaux d'art contemporain n'est pas inscrit, à l'heure actuelle, dans la loi. Créés en 1982 par la circulaire du 3 septembre 2002, leurs missions ont été précisées par la circulaire n° 2002/006 du 28 février 2002 qui leur donne pour objectif de constituer un patrimoine public contemporain dans chaque région et d'assurer sa présentation au public au moyen de prêts et de dépôts des oeuvres hors les murs notamment dans des lieux qui ne sont pas habituellement dédiés à la culture.

Il existe aujourd'hui vingt-trois FRAC, un dans chaque région de métropole telles qu'elles existaient avant le 1er janvier 2016 et un à La Réunion qui ont été constitués pour l'essentiel sous la forme d'associations régies par la loi du 1er juillet 1901, ce qui leur confère le statut d'organisme de droit privé à but non lucratif.

Quatre FRAC ont toutefois opté pour un statut différent. C'est le cas du FRAC de Franche-Comté constitué sous la forme de régie nationale, du FRAC de Midi-Pyrénées qui a pris la forme d'un syndicat mixte et des FRAC de Bretagne et de La Réunion ont opté pour le statut d'établissement public de coopération culturelle (EPCC) créé par la loi n° 2002-6 du 4 janvier 2002. La circulaire du 28 février 2002 recommandait aux FRAC de choisir ce statut au motif qu'il permet de donner aux collections une sécurité juridique supplémentaire compte tenu des critères d'inaliénabilité et d'imprescriptibilité des oeuvres qui sont attachés à la domanialité publique.

B. Le dispositif proposé

Le premier paragraphe du présent article modifie la rédaction du 4° de l'article L. 115-1 du code du patrimoine relatif au rôle de la commission scientifique nationale des collections. La rédaction actuelle prévoyait que cette commission pouvait être saisie, pour avis, par les personnes privées gestionnaires de fonds régionaux d'art contemporain, lorsque les collections n'appartiennent pas au domaine public, sur les décisions de cession portant sur les biens qui les constituent. La nouvelle rédaction donne un caractère obligatoire à cet avis de la commission scientifique nationale des collections.

Le second paragraphe de cet article crée deux nouveaux articles - les articles L. 116-1 et L. 116-2 - au sein du chapitre VI nouvellement créé également.

L'article L. 116-1 prévoit que l'appellation «fonds régional d'art contemporain», dit «FRAC», peut être attribuée à la personne morale de droit public ou de droit privé à but non lucratif qui en ferait la demande, dès lors que celle-ci justifie détenir une collection constituée d'oeuvres d'art contemporain répondant aux cinq critères suivants :

- avoir été acquises, sauf exception, du vivant de l'artiste, avec des concours publics et sur proposition d'une instance composée de personnalités qualifiées dans le domaine de l'art contemporain ou par dons et legs ;

- être représentatives de la création contemporaine française et étrangère dans le domaine des arts graphiques et plastiques ainsi que des arts appliqués ;

- être destinées à la présentation au public dans et hors les murs, notamment en des lieux non dédiés à l'art ;

- devant faire l'objet d'actions de médiation et d'éducation artistique et culturelle en direction des publics ;

- être portées sur un inventaire.

Le nouvel article L. 116-2 prévoit, pour sa part, que l'appellation est attribuée par décision du ministre chargé de la culture. Dans le cas où le demandeur du label est une personne morale de droit privé à but non lucratif, il doit justifier de l'inscription, dans ses statuts, d'une clause prévoyant l'affectation irrévocable des biens acquis par dons et legs ou avec le concours de l'État ou d'une collectivité territoriale à la présentation au public. Ces biens ne peuvent être cédés, à titre gratuit ou onéreux, qu'aux personnes publiques ou aux personnes morales de droit privé à but non lucratif qui se sont engagées, au préalable, à maintenir l'affectation de ces biens à la présentation au public. La cession ne peut intervenir qu'après approbation de l'autorité administrative après avis de la Commission scientifique nationale des collections.

Par ailleurs, cet article prévoit que les modalités d'attribution et de retrait de l'appellation ainsi que les conditions de conservation et de présentation au public des oeuvres concernées sont précisées par décret en Conseil d'État.

II. - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Lors du débat en commission, la commission des affaires culturelles a substitué, à l'invitation de son rapporteur, le terme « label » à celui d'« appellation » dans les nouveaux articles L. 116-1 et L. 116-2. Elle a adopté cet article ainsi modifié.

Lors du débat en séance publique, une seule modification, d'ordre rédactionnel, a également été adoptée.

III. - La position de votre commission

Les dispositions prévues par cet article permettent de renforcer le rôle des FRAC au service de la création contemporaine. Leur statut est conforté par la mise en place du « Label FRAC » et leurs collections sont sécurisées.

L'article ne prévoit pas d'unifier le statut des FRAC ce qui aurait pu être un autre moyen de renforcer la cohérence du réseau. Mais il convient de rappeler que le regroupement des régions devrait mobiliser davantage l'attention des gestionnaires de FRAC que les questions statutaires dans les prochains mois80(*).

Votre commission vous propose, dans ces conditions, d'adopter ces dispositions sans modification.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 18 bis A (art. L. 441-2 du code du patrimoine) - Consécration législative des projets scientifiques et culturels des musées de France

I. - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article a été introduit dans le projet de loi à la faveur d'un amendement du rapporteur déposé en séance publique. Il vise à reconnaître l'apport du projet scientifique et culturel pour le développement stratégique et la programmation budgétaire des musées en consacrant son existence dans un texte de valeur législative. À cette fin, il complète l'article L. 441-2 du code du patrimoine, qui dresse la liste des missions permanentes des musées de France, par un alinéa qui rend obligatoire, pour chaque musée labellisé « musée de France », l'élaboration d'un projet scientifique et culturel (PSC) précisant la manière dont il entend remplir lesdites missions.

Le service des musées de France, alors dénommé « direction des musées de France », a imaginé cet outil afin d'encadrer le mouvement d'expansion et de développement qui a caractérisé les musées dans les années 1980 et 1990. Le PSC est en effet un document d'orientation générale, qui définit les grandes orientations et les stratégies du musée sur une période maximale de cinq ans. Il comporte plusieurs éléments : un état des lieux, une réflexion sur le concept qui fonde la spécificité du musée et la présentation d'un projet pour la période concernée.

Les PSC sont aujourd'hui prévus dans des textes de nature réglementaire. Son élaboration n'est aujourd'hui obligatoire pour les musées que dans deux cas :

lorsqu'ils demandent une subvention de l'État dans le cadre d'un chantier de construction ou de rénovation d'un musée (article 10 du décret n° 2002-852 du 2 mai 2002). Ce principe figure aujourd'hui à l'article D. 442-15 du code du patrimoine ;

lorsqu'ils sollicitent le Haut conseil des Musées de France pour l'obtention du label « Musée de France ». Dans ce second cas, il convient cependant de nuancer l'obligation, qui ne porte pas sur la présentation d'un PSC au sens strict, mais d'un « document d'orientation précisant les objectifs scientifiques et culturels du musée ainsi que les conditions et les moyens envisagés pour leur mise en oeuvre, notamment en matière de collections, de personnels, de muséographie, d'éducation, de diffusion et de recherche », ce que d'aucuns désignent sous le nom de « PSC allégé » (article 6 du décret n° 2002-628 du 25 avril 2002).

Il n'en reste pas moins que le service des musées de France estime que son élaboration est recommandée dans la plupart des situations, car il permet d'identifier les priorités du musée et de justifier ses actions dans des domaines aussi divers que l'acquisition ou la restauration des oeuvres, la programmation ou le niveau de la masse salariale.

II. - La position de votre commission

Votre commission estime que l'élaboration d'un PSC revêt, pour un musée, une double importance :

- d'un point de vue interne, il lui permet de définir les grandes lignes de sa politique pour les années à venir ;

- d'un point de vue externe, il constitue un outil de dialogue avec l'État, les collectivités territoriales ou d'éventuels financeurs.

Le ministère de la culture a fait observer à vos rapporteurs qu'il s'agissait aujourd'hui du seul document contractuel existant entre le chef d'établissement, la collectivité territoriale ou l'autorité de tutelle et l'État. Pourtant, seule la moitié des musées de France disposerait aujourd'hui d'un PSC. Les autres n'en ont pas élaboré, parce qu'ils bénéficiaient déjà du label et qu'ils n'ont pas engagé de projets d'extension ou de rénovation depuis que la rédaction d'un PSC a été rendue obligatoire pour obtenir des subventions de l'État. Certains musées territoriaux aujourd'hui affaiblis pourraient retirer un véritable bénéfice à l'élaboration d'un PSC, qui leur permettrait de se donner une identité tout en facilitant le travail de la tutelle.

Au bénéfice de ces observations, votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 18 bis - Définition des archives

I. - Le droit en vigueur

L'article L. 211-1 du code du patrimoine définit les archives comme l'ensemble des documents, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, produits ou reçus par toute personne physique ou morale et par tout service ou organisme public ou privé dans l'exercice de leur activité.

Il s'agit d'une définition très large, valable pour tous les supports.

II. - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Sur proposition de la commission des affaires culturelles, l'Assemblée nationale a souhaité adapter la définition des archives à l'évolution technologique qui conduit à un échange croissant de données informatiques. Afin de sensibiliser tous les acteurs publics sur la nécessité de sauvegarder également ce type d'information, l'article L. 211-1 du code du patrimoine est complété et précise que les documents formant les archives peuvent être physiques et numériques. En effet, le terme « archives » est souvent réduit aux documents anciens sur papier. Or, les données numériques sont des archives comme les autres, dont la conservation mérite une attention particulière compte tenu de leur grande fragilité dans le temps et des spécificités de leur conservation à moyen et long terme.

III. - La position de votre commission

À l'initiative de Mmes Corinne Bouchoux et Marie-Christine Blandin, votre commission a adopté un amendement (COM-120) qui vise à modifier la définition des archives en précisant qu'il s'agit de documents et de données.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 18 ter - Mutualisation de la conservation des archives numériques entre collectivités territoriales

I. - Le droit en vigueur

L'administration des archives est assurée par les services publics d'archives à différents niveaux (national, départemental, communal, etc.) selon des critères précis.

Les archives nationales sont en charge des archives des grands Corps d'État, des ministères et des administrations qui en dépendent au niveau national.

Les archives départementales ont en charge les archives des services du département, des services déconcentrés, des communes de moins de 2 000 habitants, des notaires, et plus généralement des organismes publics situés dans le département. Elles peuvent aussi prendre en charge des archives privées (entreprises, associations, particuliers) présentant un intérêt historique.

Enfin, chaque commune de France possède et gère ses archives communales, qui sont placées sous le contrôle des directeurs des services d'archives des départements et des inspecteurs généraux des Archives de France.

Toutefois, cette répartition stricte des missions d'archivage entre les archives nationales, les archives départementales et les archives communales, sans possibilité de mutualisation entre les différents services d'archives81(*), constitue un frein au développement de l'archivage des documents numériques qui exige des investissements dans des outils informatiques coûteux et le recrutement de personnels hautement qualifiés qu'un service d'archives ne peut pas toujours engager seul.

II. - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Afin de faciliter la mise en place de systèmes d'archivage numérique, l'Assemblée nationale a adopté, sur proposition de la commission des affaires culturelles, un article additionnel qui autorise la mutualisation de la conservation des archives numériques entre services publics d'archives. Un décret en Conseil d'État doit en préciser les modalités d'application. Cette possibilité de mutualisation s'applique également aux collectivités territoriales et à leurs groupements à fiscalité propre. Elle devrait faciliter la réalisation d'économies d'échelle et la préservation de la mémoire numérique des territoires.

III. - La position de votre commission

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 18 quater A - Assouplissement des conditions de dépôt des archives des communes de moins de 2 000 habitants auprès des services intercommunaux ou départementaux

I. - Le droit en vigueur

L'article L. 212-11 du code du patrimoine fixe les modalités de conservation des archives des communes de moins de 2 000 habitants. Celles-ci en assurent elles-mêmes la conservation à l'exception de certains types d'archives (essentiellement les archives les plus anciennes) qui doivent être déposées auprès des archives du département. Sont concernés :

- les documents d'état civil ayant plus de cent cinquante ans ;

- les plans et registres cadastraux ayant cessé d'être en service depuis au moins trente ans ;

- les autres documents d'archives ayant plus de cent ans de date.

Toutefois, après déclaration auprès du préfet du département, les communes de moins de 2 000 habitants peuvent choisir de conserver elles-mêmes les documents mentionnés précédemment ou de les déposer soit aux archives du groupement de collectivités territoriales dont elles sont membres, soit aux archives de la commune désignée par ce groupement pour gérer les archives.

II. - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté en séance publique un article additionnel qui modifie les modalités de conservation des archives par les communes de moins de 2 000 habitants.

Les deux premiers alinéas du texte proposé par l'article pour l'article L.212-11 du code du patrimoine élargissent la liste des archives qui peuvent être confiées à des tiers. Ils prévoient que toutes les archives récentes des communes de moins de 2 000 habitants peuvent être déposées aux archives du groupement de collectivités territoriales à fiscalité propre dont elles sont membres ou aux archives de la commune désignée par ce groupement pour gérer les archives. Les modalités pratiques de gestion des archives sont fixées par un décret du Conseil d'État.

L'obligation de dépôt obligatoire des archives les plus anciennes auprès des services départementaux d'archives est maintenue. Toutefois, l'alinéa 4 modifie le champ d'application de cette mesure. Sont désormais concernés :

- les registres de l'état civil à l'expiration d'un délai de cent vingt ans (au lieu de cent cinquante ans jusqu'à présent) : la période de conservation par les archives communales a donc été raccourcie dans la mesure où le délai de cent vingt ans suffit à couvrir toute la durée d'utilité administrative des registres de l'état civil (c'est-à-dire jusqu'à l'apposition de la mention de décès en marge de l'acte de naissance) ;

- les documents n'ayant plus d'utilité administrative et destinés à être conservés à titre définitif à l'expiration d'un délai de cinquante ans. Les typologies documentaires concernées sont donc élargies et les délais d'ancienneté harmonisés.

Les communes continuent de pouvoir déroger à l'obligation de dépôt de leurs archives les plus anciennes auprès des services départementaux d'archives à condition d'en informer le préfet du département.

L'alinéa 5 prévoit que, par exception, les archives numériques peuvent être déposées avant l'expiration de leur durée administrative. Cette disposition se justifie par la plus grande difficulté pour les communes à conserver des archives numériques par rapport à des archives « papier ».

Enfin, l'alinéa 6 apporte une précision en remplaçant le terme « documents mentionnés » au premier alinéa de l'article L. 212-14 du code du patrimoine par le terme « archives mentionnées ».

III. - La position de votre commission

Votre commission a adopté un amendement de suppression de l'alinéa 6 (COM-224), qui n'apporte aucune précision supplémentaire.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 18 quater B - Assouplissement des conditions de dépôt des archives des communes de plus de 2 000 habitants aux services intercommunaux ou départementaux

I. - Le droit en vigueur

L'article L. 212-12 du code du patrimoine définit les modalités de conservation des archives des communes de plus de 2 000 habitants. Ces dernières en assument la conservation et la mise en valeur.

Toutefois, les maires desdites communes, après délibération du conseil municipal, peuvent déposer les documents d'état civil ayant plus de cent cinquante ans, les plans et registres cadastraux ayant cessé d'être en service depuis au moins trente ans et les autres documents d'archives ayant plus de cent ans soit aux archives du groupement de collectivités territoriales dont leurs communes sont membres, soit aux archives de la commune désignée par ce groupement pour gérer les archives, soit aux archives du département.

Le second alinéa de l'article L. 212-12 précité prévoit une prescription d'office du dépôt au service départemental d'archives par le préfet lorsqu'il est établi que la conservation des archives d'une commune n'est pas convenablement assurée.

II. - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté en séance publique un article additionnel afin de modifier les modalités de conservation des archives pour les communes de moins de 2 000 habitants en distinguant entre les archives récentes et les archives plus anciennes.

L'alinéa 3 de cet article précise que les archives les plus récentes d'une commune de 2 000 habitants ou plus peuvent être déposées auprès du service d'archives du groupement de communes à fiscalité propre dont elle est membre ou auprès du service d'archives de la commune membre désignée par le groupement pour gérer les archives de celui-ci. Ce dépôt auprès d'un tiers est facilité dans la mesure où l'exigence d'une délibération du conseil municipal disparaît.

L'alinéa 4 prévoit que les archives les plus anciennes peuvent être déposées auprès du service d'archives départemental. Sont concernés les registres d'état civil à l'expiration d'un délai de cent vingt ans et tous les documents n'ayant plus d'utilité administrative et destinés à être conservés à titre définitif à l'expiration d'un délai de cinquante ans.

L'alinéa 5 autorise toutefois, par exception, le dépôt d'archives numériques auprès du service d'archives départemental avant l'expiration de leur durée d'utilité administrative en raison de la plus grande difficulté de conservation compte tenu de leur support.

III. - La position de votre commission

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 18 quater - Encadrement des possibilités de démembrement des fonds d'archives privés

I. - Le droit en vigueur

Les archives privées classées comme historiques sont soumises à certaines sujétions. En application de l'article L. 212-25 du code du patrimoine, elles ne peuvent être soumises à aucune opération susceptible de les modifier ou de les altérer sauf autorisation de l'administration des archives. De même, tous travaux engagés sur des archives classées s'exécutent avec l'autorisation de l'administration des archives et sous son contrôle scientifique et technique.

Toutefois, le dispositif législatif actuel n'empêche pas le prélèvement de documents d'archives et leur vente. Or, la division d'archives pose deux difficultés. Non seulement elle rend le suivi des archives complexe en raison de la multiplication du nombre des propriétaires, mais elle porte atteinte à l'intérêt scientifique des archives qui repose souvent sur la logique interne des documents qui les constituent.

II. - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

C'est la raison pour laquelle l'Assemblée nationale a adopté, sur proposition de sa commission des affaires culturelles, un article additionnel qui complète l'article L. 212-25 du code du patrimoine et précise que les archives classées ne peuvent être divisées ou aliénées par lot ou pièces sans l'autorisation de l'administration des archives.

Concrètement, la division ou l'aliénation par lot ou pièces n'est donc pas proscrite dans l'absolu, mais il revient à l'administration des archives d'examiner chaque demande au cas par cas avant, le cas échéant, de lui donner satisfaction. Selon le ministère de la culture, la division d'un fonds entre héritiers pourrait par exemple être autorisée lorsque celle-ci correspond à des sous-ensembles organiques.

Actuellement, cinquante-sept fonds d'archives privés bénéficient d'une mesure de classement comme « archives historiques ».

III. - La position de votre commission

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 18 quinquies - Sanctions en cas de démembrement des fonds d'archives privés

I. - Le droit en vigueur

Comme il a été indiqué précédemment, les archives classées sont soumises à des sujétions, dont le non-respect est sanctionné par une amende de 30 000 euros. L'article L. 214-8 du code du patrimoine dresse la liste des infractions :

- l'aliénation d'archives classées sans information de l'acquéreur de l'existence du classement dans les conditions prévues à l'article L. 212-4 ;

- la réalisation sans autorisation administrative de toute opération susceptible de modifier ou d'altérer des archives classées ;

- le refus de présentation d'archives classées ou en instance de classement aux agents accrédités à cette fin ;

- le déplacement d'archives classées d'un lieu dans un autre sans déclaration préalable à l'administration des archives ;

- l'absence de notification d'une transmission d'archives classées par voie de succession, de partage, de donation ou de legs.

II. - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Sur proposition de sa commission des affaires culturelles, l'Assemblée nationale a adopté une disposition visant à encadrer les possibilités de démembrement des archives classées. Afin de rendre cette disposition effective, le présent article complète l'article L. 214-8 du code du patrimoine et sanctionne d'une amende de 30 000 euros le non-respect de l'obligation d'obtenir l'autorisation de l'administration des archives avant toute division ou aliénation par lot ou pièces.

III. - La position de votre commission

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 18 sexies (nouveau) - Réintégration de toutes les archives produites par les personnes publiques dans le champ des archives publiques

I. - Le droit en vigueur

L'ordonnance n° 2009-483 du 29 avril 2009 codifiée à l'article L. 211-4 du code du patrimoine a réduit le périmètre des archives publiques. Désormais, sont des archives publiques uniquement les documents qui procèdent de l'activité, dans le cadre de leur mission de service public, de l'État, des collectivités territoriales, des établissements publics et des autres personnes morales de droit public ou des personnes de droit privé chargées d'une telle mission.

Ainsi, les documents produits et reçus par les personnes de droit public comme par les personnes de droit privé ne sont des archives publiques qu'autant qu'ils le sont dans le cadre de leur mission de service public. Cette précision apparaît justifiée s'agissant des personnes de droit privé. En revanche elle soulève certaines difficultés s'agissant des personnes de droit public dans la mesure où elle a pour conséquence de faire échapper au régime des archives publiques les documents procédant des activités non administratives des personnes de droit public, telles que la gestion de leur domaine privé (parcs de logements, forêts, chemins ruraux, etc.) ou encore une grande partie des activités des établissements publics à caractère industriel et commercial.

Par conséquent, non seulement il n'existe aucun contrôle sur la conservation de ces documents, mais ils ne sont soumis à aucune obligation de communication.

Par ailleurs, le décret n° 2012-966 du 20 août 2012 relatif à l'enregistrement de la déclaration, de la modification et de la dissolution du pacte civil de solidarité (PACS) reçu par un notaire a conduit à la création de registres de conventions notariées. Or, ces derniers ne sont pas compris dans le champ d'application des archives publiques.

En effet, jusqu'à présent, seuls les minutes et répertoires des officiers publics ou ministériels sont considérés comme des archives publiques. Pourtant, les documents équivalents relatifs aux PACS sont considérés comme des archives publiques lorsqu'ils sont établis par un tribunal.

II. - La proposition de votre commission

Votre commission a souhaité réintégrer dans le champ des archives publiques la totalité des documents produits et reçus par les personnes morales de droit public (amendement COM-225).

Cette disposition n'entraîne aucune charge supplémentaire. En effet, les archives des personnes publiques qui ne sont pas produites dans le cadre d'une mission de service public continuent d'être gérées par ces personnes publiques et leurs services d'archives comme s'il s'agissait encore d'archives publiques. De même, les notaires ont l'obligation de conserver les registres des conventions notariées.

Par ailleurs, elle vous propose de faire entrer tous les documents relatifs aux PACS dans le champ d'application des archives publiques.

Afin d'éviter la coexistence d'archives publiques et d'archives privées pour le même type de document, l'article additionnel adopté par votre commission permet de réintégrer rétroactivement dans le champ des archives publiques les archives des personnes publiques qui ne sont pas produites dans le cadre d'une mission de service public. L'ordonnance n° 2009-483 du 29 avril 2009 codifiée à l'article L. 211-4 du code du patrimoine en avait réduit le périmètre, il est donc proposé de retenir cette date comme date de rétroactivité. Celle-ci permet également d'inclure les registres de conventions notariés de PACS puisqu'ils ont été créés en 2012.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 18 septies (nouveau) - Extension du champ d'application de l'interdiction d'accès aux salles de lecture d'archives

I. - Le droit en vigueur

L'article L. 214-10 du code du patrimoine prévoit les infractions pour lesquelles l'autorité administrative peut interdire temporairement l'accès aux locaux dans lesquels sont consultés des documents d'archives publiques.

Dans le droit actuel, sont uniquement visés les articles 432-15 et 433-4 du code pénal qui font référence au fait, par une personne dépositaire de l'autorité publique ou chargée d'une mission de service public, de détourner ou soustraire des documents qui lui a été remis en raison de ses fonctions.

En revanche, l'autorité administrative ne peut pas interdire l'accès aux salles de lecture à des auteurs de vols ou de dégradations sans décision de justice.

II. - La proposition de votre commission

En adoptant un amendement (COM-226) de ses rapporteurs, votre commission a souhaité étendre l'interdiction temporaire d'accès aux locaux dans lesquels sont consultés des documents d'archives publiques à toute personne qui aura volé ou dégradé des documents dans lesdits locaux en faisant référence, après les articles 432-15 et 433-4 du code pénal précités, aux articles 311-4-1, 322-3-1 et 322-4 du même code.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 19 (art. L. 430-1, L. 452-1, L. 452-2, art. L. 452-2-1 du code du patrimoine) - Renforcement de la protection des biens des collections des musées de France en cas de restauration ou de péril

Dans un souci de renforcement de la protection des biens appartenant aux collections des musées de France, cet article modifie les conditions d'intervention de l'État dans le cadre d'opérations de restauration ou dans des situations de péril.

· Dans le cadre d'une opération de restauration

La loi n° 2002-5 du 4 janvier 2002 relative aux musées de France a mis en place des outils permettant de contrôler la politique de conservation des musées de France afin de garantir la qualité et l'intégrité de leurs collections. À ce titre, l'article 15 de la loi, codifié à l'article L. 452-1 du code du patrimoine, prévoit que tout projet de restauration d'un bien faisant partie d'une collection d'un musée de France est précédé de la consultation d'une instance scientifique. L'avis consultatif est émis à un niveau décentralisé par les commissions scientifiques régionales ou inter-régionales des collections des musées de France qui regroupent notamment des représentants de l'État (le directeur régional des affaires culturelles, le délégué régional à la recherche et à la technologie, le conseiller pour les musées à la direction régionale des affaires culturelles), des professionnels et des personnalités désignées par le préfet de région pour leurs compétences en matière de restauration. Il porte sur le bien-fondé de l'opération envisagée, sur la qualité du cahier des charges établi mais aussi sur l'adéquation de la proposition du restaurateur retenu avec le cahier des charges.

Au-delà de cet avis de nature consultative auquel il prend part, il n'est actuellement pas possible à l'État d'intervenir dans le cadre d'une restauration dont la réalisation se révèle problématique et est susceptible de porter atteinte à l'intégrité du bien concerné. Le 1° du présent article vise à remédier à cette situation en complétant l'article L. 452-1 du code du patrimoine par une mesure permettant à l'État de mieux contrôler l'exécution des projets de restauration. Cette mesure autorise ainsi le ministre chargé de la culture à mettre en demeure le propriétaire d'un bien d'interrompre des travaux de restauration déjà engagés lorsque ceux-ci sont réalisés en dépit d'un avis défavorable de la commission scientifique ou ne respectent pas ses prescriptions. Le ministre est en outre habilité à ordonner toute mesure conservatoire nécessaire à la préservation de ces biens menacés d'un risque de dégradation irréversible.

L'étude d'impact du projet de loi indique que la mise en oeuvre d'une telle disposition devrait rester exceptionnelle.

Des restaurations mettant en danger les oeuvres

Le Centre de recherche et de restauration des musées de France (C2RMF) a communiqué à vos rapporteurs quelques exemples illustrant les difficultés rencontrées en matière de contrôle scientifique et technique sur la restauration des biens des collections des musées de France, et qui ont conduit le ministère de la culture et de la communication à proposer les mesures exposées ci-dessus.

Colmar, Musée Unterlinden, Retable d'Issenheim (Matthias Grünewald)

Il s'agit du cas le plus emblématique et qui a créé le plus de polémique, conduisant

La commission interrégionale Alsace - Champagne Ardenne a donné le 15 mars 2011 un avis favorable à la restauration d'un seul panneau du retable, « l'Agression de Saint-Antoine ». La personne en charge de la restauration, sans attendre la réunion du comité scientifique, ni une nouvelle décision de la commission régionale, a également commencé l'allègement des vernis d'un second panneau « La Rencontre de Saint Antoine et Saint Paul ». Cette intervention prématurée et son résultat spectaculaire ont fait craindre que l'allègement des vernis soit allé trop loin, dépassant la patine et attaquant la couche picturale. La restauration a été interrompue le 22 juillet 2011 à la demande du service des musées de France, qui a formulé cette demande auprès du maire de Colmar sans avoir de base légale ou règlementaire pour conforter sa démarche. L'étude commandée à un groupement de restaurateurs et les analyses du Centre de recherche et de restauration des musées de France (C2RMF) ont permis de conclure en 2014 à l'absence de dégâts en conséquence de l'intervention, confirmant qu'une mince couche de vernis était encore présente. Le choix a été fait d'en revenir à un projet global de restauration mettant en oeuvre une méthodologie se fondant sur des tests précautionneux.

Étampes, musée municipal, ensemble de sculptures en plâtres (Elias Robert)

La commission scientifique régionale Ile de France réunie le 8 décembre 2015 a émis un avis défavorable aux différentes propositions d'étude présentées par le musée, demandant qu'une méthodologie globale soit mise en oeuvre. Cependant, à la demande du musée, le restaurateur a débuté les travaux, en réalisant le « dégagement des badigeons ». En accord avec le conseiller du musée, l'intervention a été suspendue mais, dans un tel cas, si le musée avait persisté dans la poursuite de l'intervention, le ministère de la culture et de la communication ne disposait pas d'arme juridique pour l'empêcher.

Marseille, Musée d'Histoire naturelle, ensemble de fragments (attribués à Della Robbia)

La commission de restauration PACA réunie en avril 2013 donne un avis réservé et demande la constitution d'un comité scientifique et une étude historique préalable afin d'expertiser préalablement ces éléments. En dépit de ces observations, les oeuvres sont envoyées en atelier de restauration où le C2RMF parvient à examiner les pièces sommairement et à effectuer des prélèvements pour étudier la pâte et la glaçure. Lors de la première réunion du comité scientifique, les membres constatent que les fragments ont déjà été nettoyés et un pré-montage exécuté sans que l'étude historique et technique ait été menée.

Cette restauration réalisée dans la précipitation, sans l'éclairage historique nécessaire a donné lieu à un recollage abusif des fragments qui ne peuvent être présentés dans le parcours de visite. Une étude historique et technique a permis ensuite de mieux identifier cet ensemble ; s'il n'y a pas eu à proprement parler de dégradation, le remontage inapproprié est la conclusion d'une mauvaise appréciation de la valeur historique des fragments.

Source : Centre de recherche et de restauration des musées de France (C2RMF)

· En cas de péril du fait d'un propriétaire défaillant

Le présent article a également pour objet, en son 2°, de modifier les dispositions existantes issues de l'article 16 de la loi n° 2002-5 du 4 janvier 2002 et codifiées à l'article L. 452-2 du code du patrimoine, permettant à l'État, sur le modèle du dispositif en vigueur pour les monuments historiques, d'intervenir auprès du propriétaire défaillant d'un bien en situation de péril faisant partie des collections des Musées de France.

Dans sa rédaction actuelle, l'article L. 452-2 précité prévoit que, lorsque l'intégrité d'un bien est compromise et que son propriétaire ne veut ou ne peut prendre immédiatement les mesures nécessaires à sa conservation, l'État peut mettre en demeure le propriétaire de « prendre toutes dispositions pour remédier à cette situation ». Si aucune suite n'est donnée par le propriétaire à cette mise en demeure, l'État peut ordonner les mesures conservatoires utiles et notamment le transfert provisoire du bien dans un lieu offrant les garanties voulues, un autre musée par exemple. Sauf urgence, ces décisions sont prises après avis du Haut Conseil des musées de France.

La nouvelle rédaction de l'article L. 452-2 du code du patrimoine proposée par le projet de loi apporte les modifications suivantes :

- la mise en demeure serait désormais fondée sur une situation de péril provoquée par « l'inexécution ou la mauvaise exécution de travaux de restauration ou d'entretien » et non plus sur l'absence de mise en oeuvre (voulue ou non) de mesures immédiates jugées nécessaires par l'État. Au-delà de l'exigence de « prendre toute disposition nécessaire », elle peut en outre inviter le propriétaire à procéder à des « travaux conformes aux prescriptions » déterminées par l'État. Le délai dans lequel le propriétaire est appelé à se conformer à ces exigences est précisé dans la mise en demeure qui lui est notifiée, de même que la part de dépenses prise en charge par l'État en vue de l'exécution des travaux lorsque c'est nécessaire. Cette part ne peut être inférieure à 50 %82(*). Enfin, le Haut Conseil des musées de France ne semble plus devoir être sollicité pour donner son avis ;

- en l'absence de réaction à une mise en demeure de procéder à des travaux, l'État peut se substituer au propriétaire et déclencher une procédure d'exécution des travaux d'office.

Un nouvel article L. 452-2-1 indique les termes de la prise en charge financière lors de l'exécution de travaux d'office. Le propriétaire devra rembourser la somme avancée par l'État dans la limite de 50 % des frais. La créance de l'État sera recouvrée à des échéances fixées par l'autorité administrative qui pourront être échelonnées sur une durée de quinze ans. L'article prévoit enfin la possibilité pour le propriétaire de s'acquitter de sa dette en faisant abandon de son bien à l'État. Il conviendra d'apprécier ces mesures dans un contexte où les collectivités territoriales (82 % des musées de France relèvent des collectivités territoriales ou de leur groupement) connaissent une baisse de leurs dotations.

L'Assemblée nationale a adopté un amendement de coordination visant à prendre en compte à l'article L. 430-1 du code du patrimoine le fait que le Haut Conseil des musées de France ne serait plus consulté dans le cadre d'une mise en demeure.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 19 bis - Rapport annuel du Gouvernement sur la restitution des oeuvres spoliées

I. - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative d'Isabelle Attard, auteure d'un rapport d'information sur la gestion des réserves et des dépôts des musées, prévoit que, chaque année avant le 15 octobre, le Gouvernement remet au Parlement un rapport détaillé sur l'établissement de la liste des ayants droit auxquels restituer les oeuvres spoliées par les nazis pendant la période de l'Occupation en France et sur l'intégration aux collections des musées nationaux des oeuvres répertoriées « Musées nationaux récupération » (MNR).

· Les oeuvres répertoriées « Musées nationaux récupération » (MNR)

Les oeuvres répertoriées « Musées nationaux récupération » (MNR) désignent près de 2 000 oeuvres retrouvées en Allemagne à la fin de la deuxième guerre mondiale, conservées par les musées depuis les années 1950, dont l'État est le détenteur provisoire dans l'attente de l'identification de leur propriétaire ou de ses ayants droit. Cet ensemble est issu de l'important travail de restitution réalisé de 1944 à 1949 par la Commission de récupération artistique (CRA) qui a permis de remettre 45 441 oeuvres ou objets culturels à leurs légitimes propriétaires ou ayants droit, soit plus de 70 % des oeuvres récupérées. Environ 15 000 oeuvres n'ont toutefois pas retrouvé leurs propriétaires. Elles ont été réparties en deux catégories suite à l'intervention d'une « Commission de choix » : 2 143 ont été sélectionnés en raison de leur qualité artistique ou de leur valeur historique pour être exposées au musée de Compiègne de 1950 à 1954 avant d'être placées sous la garde des musées - ce sont les oeuvres dites « Musées nationaux récupération » (MNR) ; les 13 463 oeuvres restantes ont été vendues par l'administration des Domaines.

Il est important de noter que les oeuvres « MNR » n'ont pas toutes une origine spoliatrice avérée. Le rapport de la Mission d'étude présidée par Jean Mattéoli sur la spoliation des Juifs de France a ainsi établi en 2000 trois catégories parmi les « MNR » : les oeuvres spoliées avec certitude ou fortes présomptions (163) ; les oeuvres dont l'historique est inexistant avant-guerre ou interrompu au moment de la guerre et qui ont été retrouvées en Allemagne sans trace d'achat (1817) ; les oeuvres dont il est possible d'affirmer qu'elles n'ont pas été spoliées, commandes allemandes ou dont l'historique comporte un achat allemand avant l'Occupation (163).

Les MNR sont placées sous l'autorité administrative du directeur des archives du ministère des Affaires étrangères. Il en est le responsable juridique au nom de l'État : toute restitution doit être prononcée par lui, après avis du service des musées de France. Le ministère de la culture et de la communication est chargé, pour sa part, de la gestion et de la conservation des MNR, ainsi que de leur mise en valeur et de la diffusion des informations les concernant pour faciliter leur identification par les ayants droit des victimes de spoliation.

· Informer le Parlement sur la recherche des ayants droit des oeuvres « MNR »

Depuis 1951, peu de restitutions d'oeuvres spoliées ont eu lieu. Dans son rapport « OEuvres culturelles spoliées ou au passé flou et musées publics : bilan et perspectives » (janvier 2013), notre collègue Corinne Bouchoux faisait ainsi état de 103 restitutions, parmi lesquelles 79 appartenant à la catégorie des MNR.

Pour améliorer le nombre de restitutions, le ministère de la culture et de la communication a décidé d'adopter, début 2013, une démarche pro-active visant, sans attendre les requêtes des ayants droits, à examiner le parcours historique des oeuvres MNR pour en identifier le propriétaire au moment de la spoliation. Cette démarche est conforme au souhait exprimé par notre collègue Corinne Bouchoux dans le cadre de la proposition n° 1 de son rapport. Le « groupe de travail sur les provenances d'oeuvres récupérées après la seconde guerre mondiale » installé en mars 2013 par la ministre de la culture et de la communication a été chargé de rechercher la provenance de 145 oeuvres MNR considérées comme ayant été spoliées de façon certaine ou quasi certaine (soustraction faite, par rapport au décompte de la mission Mattéoli, de 18 oeuvres dont la spoliation n'était pas avérée, après de nouvelles recherches).

À l'issue de son travail de recherche, effectué entre mars 2013 et juillet 2014, le groupe a réussi à identifier les propriétaires de 27 oeuvres MNR, au moment de leur spoliation. Le rapport final du groupe de travail souligne la nécessité d'ouvrir une nouvelle phase à partir de ces informations en envisageant des recherches généalogiques pour identifier tous les ayants droit. Le ministère de la justice a d'ailleurs confirmé la possibilité pour les pouvoirs publics, en l'état du droit, d'assurer ce type de recherche. À la demande de la ministre de la culture, un projet de modification du décret statutaire de la Commission pour l'indemnisation des victimes de spoliations intervenues du fait des législations antisémites en vigueur pendant l'Occupation (CIVS) a été transmis au Premier ministre, dont dépend cet organe, afin qu'elle soit habilitée à mettre en oeuvre les recherches généalogiques. La CIVS apparaît en effet la plus légitime pour diligenter ces investigations.

Le rapport prévu par le présent article en établissant une liste annuelle des ayants droit identifiés permettrait de faire le point sur l'avancement des recherches actives qui renouvèlent les possibilités de restitution.

· L'intégration des oeuvres « MNR » aux collections nationales

Le présent article prévoit que le Gouvernement informe le Parlement sur l'intégration d'une partie des oeuvres répertoriées MNR aux collections publiques des musées.

Il fait écho à une proposition du rapport des députés Isabelle Attard, Michel Herbillon, Michel Piron et Marcel Rogemont, qui envisage le versement dans les collections publiques des oeuvres MNR dont une recherche approfondie aura établi qu'elles n'ont pas d'origine spoliatrice ou dont l'origine spoliatrice n'aura pas pu être établie à l'issue d'une recherche approfondie. Une telle préconisation faisait également partie des conclusions de la mission Mattéoli sur les oeuvres et objets d'art.

Pour être effective, une telle mesure nécessiterait une révision du décret du 30 septembre 1949 qui définit le statut juridique des oeuvres MNR. En effet, un arrêt d'Assemblée du Conseil d'État du 30 juillet 2014 en a précisé le régime : les oeuvres MNR ne sont pas intégrées aux collections publiques ; elles sont provisoirement déposées auprès des musées nationaux et de certains musées territoriaux pour être conservées en attente de leur éventuelle restitution, et mises à disposition du public. Le Conseil d'État qualifie cette situation de « service public de la conservation et de la restitution ».

En l'état, le rapport du Gouvernement ne pourra donc porter que sur les modalités et les conditions de mise en oeuvre de l'éventuelle intégration des oeuvres MNR non spoliées ou présumées telles aux collections publiques.

L'intégration est une mesure qui se justifie notamment du point de vue de la conservation des oeuvres qui ne peuvent faire l'objet d'une restauration du fait que l'État n'en est que le détenteur provisoire.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Chapitre II - Réformer le régime juridique des biens archéologiques et les instruments de la politique scientifique archéologique
Article 20 - Politique scientifique archéologique et régime juridique des biens archéologiques

I. - Le droit en vigueur

· Le dispositif d'archéologie préventive

La loi n °2003-707 du 1er août 2003 modifiant la loi n °2001-44 du 17 janvier 2001 relative à l'archéologie préventive a ouvert le secteur de l'archéologie préventive à la concurrence, mettant ainsi un terme au monopole de l'Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP) dans la réalisation aussi bien du diagnostic des opérations d'archéologie que des fouilles.

Sous réserve de l'obtention d'un agrément, les services archéologiques des collectivités territoriales peuvent réaliser des opérations de diagnostic et de fouilles préventives. Toute autre personne publique ou privée peut également solliciter un agrément pour la réalisation de fouilles préventives83(*).

La loi n °2003-707 du 1er août 2003 a par ailleurs confié la maîtrise d'ouvrage des fouilles préventives à l'aménageur du projet, qui a de facto la responsabilité du choix de l'opérateur chargé de les réaliser. Une fois que le contrat entre l'aménageur et l'opérateur est signé, il est soumis à l'État qui délivre une autorisation si ledit projet est conforme au cahier des charges scientifique établi par le service régional de l'archéologie.

Néanmoins, plusieurs études84(*) ont souligné certaines insuffisances dans le dispositif actuel et la nécessité de renforcer le contrôle scientifique et technique de l'État aussi bien sur les diagnostics que sur les opérations de fouilles préventives.

· Le régime de propriété des biens archéologiques immobiliers et mobiliers

Les règles relatives à la propriété des biens archéologiques immobiliers ont été modifiées par la loi n °2001-44 du 17 janvier 2001 relative à l'archéologie préventive. L'article L. 541-1 du code du patrimoine dispose que « les dispositions de l'article 552 du Code civil relatives aux droits du propriétaire du sol ne sont pas applicables aux vestiges archéologiques immobiliers ».

L'article 552 précité prévoit en effet que « la propriété du sol emporte la propriété du dessus et du dessous. [...] Il [le propriétaire] peut faire au-dessous toutes les constructions et fouilles qu'il jugera à propos, et tirer de ces fouilles tous les produits qu'elles peuvent fournir, sauf les modifications résultant des lois et règlements relatifs aux mines, et des lois et règlements de police ».

Désormais, sauf lorsque le propriétaire du terrain sur lequel un bien archéologique immobilier est découvert peut établir qu'il en est le propriétaire, ce bien est présumé appartenir à la commune sur le territoire de laquelle la découverte a été faite. La commune dispose d'un délai de six mois pour faire valoir ses droits ou y renoncer au profit de l'État.

Cette présomption de propriété évite à l'État de verser une indemnité au propriétaire du terrain pour compenser la valeur des biens archéologiques immobiliers. Il est seulement prévu une indemnité destinée à compenser le dommage qui peut être occasionné pour accéder audit vestige.

Toutefois, dans sa décision du 24 avril 2012, ministre de la culture et de la communication c/Mathé-Dumaine, le Conseil d'État a estimé que les dispositions de la loi du 17 janvier 2001 sont uniquement applicables aux personnes qui deviennent, à compter de cette date, propriétaires du sol, et ce même si la découverte est postérieure au 17 janvier 2001.

Il convient donc de tirer les conséquences de cette jurisprudence.

Les règles relatives à la propriété des vestiges archéologiques mobiliers résultent de l'application combinée de dispositions du code civil et de dispositions du code du patrimoine.

Elles se caractérisent par une très grande complexité dans la mesure où la propriété des vestiges varie en fonction du lieu et des circonstances de la découverte ainsi que l'illustre le tableau ci-après.

Synthèse des régimes de propriété des vestiges archéologiques mobiliers

Type de vestige et circonstances de la découverte

Propriétaire(s)
du vestige

Textes de référence

Mobilier issu de fouilles autorisées par l'État

Propriétaire du terrain

Art. L. 531-1 et suivants du code du patrimoine

Art. 552 du code civil

Mobilier issu de fouilles exécutées par l'État

Partage entre l'État et le propriétaire du terrain

Art. L. 531-11 et suivants du code du patrimoine

Art. 716 du code civil

Mobilier découvert fortuitement

Partage entre l'inventeur et le propriétaire du terrain

Art. L. 531-16 et suivants du code du patrimoine

Art. 716 du code civil

Mobilier issu d'opérations préventives

Partage entre l'État et le propriétaire du terrain sauf si renoncement de celui-ci / Possibilité de transfert de propriété à titre gratuit de l'État vers une collectivité territoriale

Art. L. 523-12 et L. 523-14 du code du patrimoine

Bien culturel maritime situé dans le domaine public maritime

État si le propriétaire n'est pas identifiable

Art. L. 532-2 du code du patrimoine

Source : étude d'impact

La diversité des régimes de propriété en fonction des types de découverte - découvertes fortuites, fouilles réalisées d'office par l'État et opérations préventives - constitue une aberration scientifique. En effet, l'intérêt du patrimoine archéologique réside dans l'information scientifique que son étude peut apporter à la connaissance de l'histoire de l'humanité, indépendamment de la manière dont il a été trouvé.

En outre, la diversité des régimes de propriété conduit à disperser des éléments du patrimoine archéologique qui présentent une cohérence scientifique parce qu'ils sont issus d'un même site archéologique et dont l'étude nécessite d'avoir accès à l'ensemble.

Par ailleurs, la diversité des régimes de propriété alourdit considérablement la gestion du mobilier archéologique par les services régionaux d'archéologie qui doivent procéder à la recherche des propriétaires de terrain85(*), réaliser la procédure de partage et, le cas échéant, recourir à des experts pour l'évaluation des biens.

Enfin, s'ajoute à cette diversité des régimes de propriété une diversité dans la reconnaissance du délai d'étude qui permet à l'État de se voir confier le mobilier archéologique pour procéder à son étude scientifique comme le montre le tableau suivant.

Synthèse des délais d'étude

Type de vestige et circonstances de la découverte

Délai d'étude

Mobilier issu de fouilles autorisées par l'État

Aucun délai prévu par la loi ; dépend d'un accord entre le propriétaire du terrain et le titulaire de l'autorisation de fouilles

Mobilier issu de fouilles exécutées par l'État

Mobilier confié à l'État pour un délai de 5 ans maximum

Mobilier découvert fortuitement

Mobilier confié à l'État pour un délai de 5 ans maximum

Mobilier issu d'opérations préventives

Mobilier confié à l'opérateur d'archéologie pour un délai de 2 ans maximum

Source : étude d'impact

Il convient de rappeler que la majorité des pays dans le monde considère leur sous-sol archéologique comme propriété publique, sans régime indemnitaire compensatoire pour le propriétaire du terrain.

II. - Les dispositions du projet de loi

· Le présent article modifie d'abord la définition du patrimoine archéologique

L'article L. 510-1 du code du patrimoine définit comme éléments du patrimoine archéologique tous les vestiges et autres traces de l'existence de l'humanité, dont la sauvegarde et l'étude, notamment par des fouilles ou des découvertes, permettent de retracer le développement de l'histoire de l'humanité et de sa relation avec l'environnement naturel.

La rédaction de cet article s'inspire de la définition du patrimoine archéologique posée par la Convention européenne pour la protection du patrimoine archéologique, révisée en 1992.

Convention européenne du 16 janvier 1992
pour la protection du patrimoine archéologique (extrait)

Article 1er. - Définition du patrimoine archéologique.

1. Le but de la présente Convention (révisée) est de protéger le patrimoine archéologique en tant que source de mémoire collective européenne et comme instrument d'étude historique et scientifique.

2. À cette fin, sont considérés comme éléments du patrimoine archéologique tous les vestiges, biens et autres traces de l'existence de l'humanité dans le passé, dont à la fois :

i) La sauvegarde et l'étude permettent de retracer le développement de l'histoire de l'humanité et de sa relation avec son environnement naturel ;

ii) Les principaux moyens d'information sont constitués par des fouilles ou des découvertes ainsi que par d'autres méthodes de recherche concernant l'humanité et son développement ;

iii) L'implantation se situe dans tout espace relevant de la juridiction des Parties.

3. Sont inclus dans le patrimoine archéologique les structures, constructions, ensembles architecturaux, sites aménagés, témoins mobiliers, monuments d'autre nature, ainsi que leur contexte, qu'ils soient situés dans le sol ou sous les eaux.

Toutefois, l'article 1er de la convention donne une définition plus complète que l'article L. 510-1 du code du patrimoine en étendant la notion de patrimoine archéologique aux structures, constructions, ensembles architecturaux, sites aménagés, témoins mobiliers et aux autres types de monuments, ainsi qu'à leur contexte.

La définition de l'article L. 510-1 précité est jugée trop restreinte par la communauté archéologique nationale. La référence aux « vestiges et autres traces » ne prend pas suffisamment en compte l'importance du contexte - notamment les éléments stratigraphiques - et entretient l'idée scientifiquement erronée d'un patrimoine archéologique limité aux « objets », alors qu'une des priorités est la conservation in situ des éléments du patrimoine archéologique en vue de leur transmission aux générations futures.

C'est la raison pour laquelle le 1° du présent article modifie l'article L. 510-1 du code du patrimoine et propose de faire référence non seulement aux vestiges, mais également aux biens ainsi qu'au contexte dans lequel ils s'inscrivent.

· Le présent article apporte trois modifications au dispositif d'archéologie préventive :

- La réaffirmation de la responsabilité scientifique de l'État pour les opérations d'archéologie préventive

L'ouverture de la réalisation des fouilles à la concurrence a eu un impact positif sur les délais et le coût de ces opérations. Toutefois, la concurrence entre opérateurs a été exacerbée par un fléchissement de l'activité qui a conduit à une véritable « guerre des prix », et, dans certains cas, à une détérioration des prestations offertes. Or, si les opérations de diagnostic et de fouilles constituent des activités économiques, la définition posée par l'article L. 521-1 du code du patrimoine ancre l'archéologie préventive dans la recherche scientifique et la rattache aux missions de service public dont l'État est le garant. La récente cessation d'activité de deux opérateurs privés a renforcé la volonté du Gouvernement de réaffirmer la responsabilité scientifique de l'État pour les opérations d'archéologie préventive.

Le 2° du présent article vise donc à compléter l'article L. 522-1 du code du patrimoine sur le rôle de l'État en rappelant qu'il est garant de la qualité scientifique des opérations d'archéologie et en insistant sur son rôle dans le contrôle scientifique et technique des opérations d'archéologie préventive et leur évaluation. Dans ce contexte, il a été jugé utile d'élever au niveau législatif l'obligation réglementaire86(*) faite aux opérateurs de transmettre à l'État l'ensemble des données scientifiques afférentes aux opérations d'archéologie afin de souligner le rôle de l'État dans le contrôle de leur qualité ;

- Le durcissement des règles pour la délivrance des agréments et des autorisations de fouille

Dans l'état actuel du droit, la capacité d'intervention des services archéologiques des collectivités territoriales et des autres opérateurs publics ou privés est conditionnée par la délivrance d'un agrément selon une procédure définie par les articles R. 522-7 à R. 522-13 du code du patrimoine.

Le dossier de demande d'agrément doit comporter tous les éléments permettant d'apprécier :

- les qualifications, le statut, les spécialités et l'expérience professionnelle, dans le domaine de la recherche archéologique, des personnels employés par le service ou l'entité dont l'agrément est demandé ;

- la capacité technique et financière de l'entité ;

- l'organisation administrative du service ou de l'entité ainsi que sa place dans l'organisme dont il relève.

Les entités publiques ou privées, autres que les collectivités territoriales, doivent en outre fournir, à l'appui de leur dossier de demande d'agrément, la présentation générale de l'organisme et le bilan financier ainsi qu'une description de l'activité de l'entreprise dans le domaine de l'archéologie.

Lorsque le dossier est complet, le ministre chargé de la culture se prononce, après consultation du conseil national de la recherche archéologique, dans un délai de trois mois à compter de la réception du dossier.

Lorsque la demande d'agrément concerne la réalisation de diagnostics, l'absence de décision expresse à l'expiration du délai de trois mois vaut agrément tacite.

Lorsque la demande d'agrément concerne la réalisation de fouilles, l'absence de décision expresse à l'expiration du délai de trois mois vaut rejet implicite.

L'agrément est accordé pour une durée de cinq ans. Il est renouvelable à la demande du bénéficiaire dans les mêmes conditions que l'agrément initial. Il peut être retiré à tout moment par arrêté conjoint du ministre chargé de la culture et du ministre chargé de la recherche lorsque son bénéficiaire ne remplit plus l'une des conditions au vu desquelles il a été agréé, ainsi qu'en cas de non-respect des obligations auxquelles il est assujetti, ou de manquements graves ou répétés dans l'exécution des opérations archéologiques.

Le 3° du présent article supprime la disposition figurant à l'article L. 522-8 du code du patrimoine selon laquelle le silence de l'administration dans un délai de trois mois vaut délivrance de l'agrément pour la collectivité territoriale ou le groupement de collectivités territoriales, qui figure également dans la partie réglementaire à l'article R. 522-11 du même code.

Le 4° du présent article crée un article L. 523-8-1 dans le code du patrimoine qui élève au niveau législatif les conditions de délivrance de l'agrément fixées jusqu'à présent au niveau réglementaire. Il précise ainsi que l'agrément pour la réalisation de diagnostics ou de fouilles est délivré par l'État, après avis du Conseil national de la recherche archéologique et au vu d'un dossier établissant la capacité scientifique, administrative, technique et financière du demandeur. Il prévoit que l'agrément peut être refusé, suspendu ou retiré par décision motivée. La durée de l'agrément n'est pas indiquée, il est seulement précisé qu'elle sera fixée par voie réglementaire. Selon les informations obtenues par vos rapporteurs, elle sera identique au dispositif actuel, soit cinq ans.

Outre cette procédure d'agrément, la personne agréée devra désormais transmettre chaque année à l'autorité compétente un bilan scientifique, administratif, social, technique et financier de son activité en matière d'archéologie préventive. L'État sera ainsi destinataire non seulement du rapport d'activité de l'entité concernée, mais pourra se faire communiquer des informations sur la nature des contrats ou encore la proportion des contrats à durée indéterminée et des contrats à durée déterminée afin de s'assurer que le droit du travail est bien respecté ;

- Le renforcement du contrôle scientifique et technique des opérations d'archéologie préventive

Dans le droit en vigueur, l'aménageur choisit son opérateur. Toutefois, selon l'étude d'impact jointe au projet de loi, « cette organisation ne permet pas au contrôle scientifique et technique de l'État de s'exercer suffisamment en amont, le service régional d'archéologie ne disposant que d'un « simple droit de veto », et nuit grandement au contrôle de la qualité scientifique des opérations archéologiques. En outre, si l'État refuse de délivrer cette autorisation, l'aménageur se voit contraint de conclure un nouveau contrat, voire de changer d'opérateur, ce qui risque d'allonger les délais et donc d'augmenter les coûts de l'opération ».

Le 5° du présent article modifie l'article L. 523-9 du code du patrimoine et propose d'inverser le calendrier de la procédure : désormais, l'intervention du service régional d'archéologie s'effectuera avant la signature du contrat entre l'aménageur et l'opérateur.

En outre, contrairement au dispositif actuel, il est désormais prévu que l'aménageur ne soumette pas uniquement le projet scientifique d'intervention de l'offre qu'il a retenue, mais les projets scientifiques d'intervention de toutes les offres qu'il a reçues.

Par ailleurs, au moment de la délivrance de l'autorisation de fouilles, le service régional d'archéologie devra s'assurer que le responsable scientifique de l'opération proposé par l'opérateur dispose d'un contrat de travail dont la durée est compatible avec la conduite complète de l'opération archéologique.

L'État devra également vérifier que la prestation qui fait l'objet du contrat n'est pas sous-traitée et que les personnels scientifiques de l'opérateur dont la présence a justifié l'obtention de l'agrément exercent une direction effective sur le suivi de l'opération.

· Enfin, le 8° du présent projet de loi modifie le régime de propriété des biens archéologiques immobiliers et mobiliers et regroupe dans le chapitre Ier du titre IV du code du patrimoine toutes les dispositions relevant du régime de propriété du patrimoine archéologique.

- La section 1 du chapitre Ier porte sur les biens archéologiques immobiliers.

L'article L. 541-1 du code du patrimoine est modifié afin de tenir compte de la jurisprudence du Conseil d'État résultant de l'arrêt du 24 avril 2012 précité. Il est prévu que les dispositions de l'article 552 du code civil relatives aux droits du propriétaire du sol ne s'appliquent pas aux biens archéologiques immobiliers mis au jour87(*) quel que soit le type de découverte sur des terrains acquis après la promulgation de la loi n° 2001-44 du 17 janvier 2001. Ces biens sont présumés appartenir à l'État. Le principe d'une indemnité destinée à compenser le dommage qui peut être occasionné pour accéder audit bien est maintenu au second alinéa de l'article L. 541-1 précité.

L'article L. 541-2 du code du patrimoine fixe le régime juridique applicable aux biens immobiliers mis au jour sur des terrains dont la propriété a été acquise avant la promulgation de la loi n° 2001-44 du 17 janvier 2001. Il est alors prévu que « l'autorité administrative statue sur les mesures définitives à prendre à l'égard de ses biens ». Cette formulation générale donne une grande latitude aux services de l'État pour prendre toutes les mesures utiles selon le cas d'espèce et, notamment, ouvrir pour ces biens une instance de classement afin d'assurer leur conservation.

L'article L. 541-3 du code du patrimoine reprend les dispositions actuellement présentes dans le troisième alinéa de l'article L. 541-1 précité.

- La section 2 du chapitre Ier du titre IV est consacrée aux biens archéologiques mobiliers.

La sous-section 1 porte sur la propriété desdits biens. Elle étend la présomption de propriété sur les vestiges archéologiques immobiliers au profit de l'État88(*) à l'ensemble des biens mobiliers qui seront mis à jour postérieurement à l'entrée en vigueur de la présente loi sur des terrains acquis après cette date (article L. 541-4 nouveau du code du patrimoine).

Lors de l'examen pour avis du projet de loi par le Conseil d'État, celui-ci a estimé « que la présomption de propriété publique qui a pour effet de placer, en application de l'article L. 2112-1 du code de la propriété des personnes publiques, l'ensemble de ces biens sous un statut de domanialité publique, comportait des conséquences pratiques excessives, eu égard à la définition très large du patrimoine archéologique donnée à l'article L. 510-1 du code du patrimoine et aux contraintes qui s'imposent à l'autorité publique dans la gestion du domaine public. S'il est en effet possible de considérer légitime le fait de placer sous ce statut l'ensemble des objets trouvés lors d'opérations de fouilles autorisées par l'État ou exécutées par lui et de fouilles préventives, dans la mesure où celles-ci sont placées sous le contrôle de l'État, il n'en va pas de même pour les objets découverts fortuitement en dehors de toute intervention de l'État. Pour les objets ainsi mis au jour, le Conseil d'État a estimé que leur appropriation publique devait être subordonnée à la reconnaissance de leur intérêt scientifique pour l'archéologie. Cette reconnaissance devra s'effectuer dans des conditions procédurales encadrées par la loi comme le prévoit le texte proposé par le Conseil d'État.89(*) »

Le Gouvernement a pris en compte les remarques du Conseil d'État. La seconde phrase du premier alinéa de l'article L. 541-4 nouveau du code du patrimoine précise que les biens archéologiques mobiliers mis au jour au cours d'une découverte fortuite ne deviennent propriété de l'État que s'il leur est reconnu un intérêt scientifique tel que leur conservation est justifiée.

Les trois alinéas suivants du même article précisent par ailleurs les conditions dans lesquelles des biens archéologiques mobiliers peuvent devenir propriété de l'État.

D'abord, la personne ayant fait une découverte fortuite est informée, lors de la déclaration de ladite découverte auprès des services régionaux d'archéologie90(*), de la possibilité pour l'État d'engager une procédure de reconnaissance de l'intérêt scientifique de l'objet découvert, mais également des délais de réclamation dont elle bénéficie. L'objet est alors placé sous la garde des services de l'État jusqu'à l'issue de la procédure.

L'article L. 541-4 nouveau précité détaille également la procédure de reconnaissance de l'intérêt scientifique par l'autorité administrative, sur avis d'une commission d'experts scientifiques, le délai dans lequel l'administration doit se prononcer et les recours possibles.

Il est enfin précisé que la propriété publique peut être à tout moment contestée devant le juge, quel que soit le mode de découverte de l'objet, par la preuve d'un titre de propriété antérieur à la découverte.

L'article L. 541-5 nouveau du code du patrimoine précise le régime juridique des biens mobiliers mis au jour sur des terrains acquis avant l'entrée en vigueur du présent projet de loi. Le premier alinéa harmonise les délais d'étude scientifique en confiant lesdits biens aux services régionaux d'archéologie pour une durée maximale de cinq ans.

À l'issue de l'étude scientifique, la propriété des biens revient au propriétaire du terrain et, en cas de découverte fortuite, à l'inventeur. Afin de limiter l'insécurité juridique sur la propriété des biens liée à l'absence de réaction du propriétaire et, le cas échéant, de l'inventeur, les alinéas 2 à 4 de l'article L. 541-5 nouveau précité encadrent le nombre de notifications en direction du propriétaire, et, le cas échéant, de l'inventeur, pour faire valoir leurs droits : une première notification est adressée, puis une seconde un an après. À l'issue d'un an à compter de cette nouvelle notification, la propriété des biens archéologiques mobiliers mis au jour est transférée à titre gratuit à l'État.

Chacune des notifications adressées au propriétaire et, le cas échéant, à l'inventeur, comporte la mention du délai dont il dispose pour faire valoir ses droits et précise les conséquences juridiques qui s'attachent à son inaction dans ce délai.

Le dernier alinéa de l'article L. 541-5 nouveau précité autorise l'État à effectuer des prescriptions sur les biens restitués afin d'assurer leur bonne conservation et leur accès par les services de l'État. En cas de sujétions anormales, elles sont compensées par une indemnité arrêtée soit par accord amiable, soit par le juge judiciaire.

La sous-section 2 porte sur les ensembles archéologiques mobiliers et l'aliénation des biens mobiliers : dans un souci de protection des vestiges mis au jour, l'article L. 541-6 nouveau du code du patrimoine crée la notion d'ensemble cohérent de biens archéologiques mobiliers afin d'éviter la dispersion de collections dont les nécessités d'étude scientifique commandent qu'elles demeurent réunies. L'autorité administrative est responsable de cette qualification et doit la notifier au propriétaire.

L'article L. 541-6 précité soumet à déclaration préalable toute aliénation à titre onéreux ou gratuit ou toute division par lot ou pièce d'un bien archéologique mobilier ou d'une ensemble n'appartenant pas à l'État reconnu comme cohérent sur le plan scientifique.

- La section 3 du chapitre Ier du titre IV porte sur le transfert et droit de revendication.

Seules les communes peuvent actuellement être bénéficiaires de transfert de propriété à titre gratuit de la part de l'État de biens mobiliers découverts à l'occasion de fouilles préventives.

L'article L. 541-7 nouveau du code du patrimoine élargit les possibilités de transfert à toute personne publique et quel que soit le mode de mise au jour des biens mobiliers. La seule condition apportée à ces transferts porte sur l'engagement du récipiendaire à en assurer la conservation et l'accessibilité sous le contrôle scientifique des services chargés de l'archéologie.

L'article L. 541-8 nouveau du code du patrimoine est consacré au droit de revendication par l'État de la propriété des biens archéologiques mobiliers, pour son propre compte ou pour le compte de toute personne publique qui en fait la demande. Ce droit de revendication est soumis à deux conditions :

- il doit s'exercer dans l'intérêt public ;

- il doit s'accompagner d'une indemnité fixée soit à l'amiable, soit par un expert désigné conjointement.

Cet article simplifie ainsi le droit en vigueur en rassemblant dans un seul article les dispositions contenues dans trois articles différents du code du patrimoine en fonction du mode de découverte (article L. 531-5 pour les biens découverts dans le cadre de fouilles autorisées ; article L. 531-11 pour les biens mis au jour dans le cadre de fouilles exécutées par l'État ; article L. 531-16 pour les découvertes fortuites).

L'article L. 541-9 nouveau du code du patrimoine prévoit que les modalités d'application du chapitre Ier sont fixées par décret en Conseil d'État.

Par cohérence, le 6° supprime les articles91(*) dans le code du patrimoine devenus sans objet en raison des dispositions proposées dans le chapitre Ier.

III. - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

À l'initiative de la commission des affaires culturelles, l'Assemblée nationale a complété le dispositif proposé sur plusieurs points.

· D'abord, elle a renforcé le contrôle scientifique et technique de l'État sur les opérations d'archéologie préventive. Dans le 2° qui complète l'article L. 522-1 du code du patrimoine, l'État est désormais chargé de veiller à la cohérence et au bon fonctionnement du service public de l'archéologie préventive dans ses dimensions scientifique, économique et financière. Selon les explications présentées à vos rapporteurs, il faut entendre par « cohérence » du service public de l'archéologie préventive l'articulation entre les différents acteurs publics et privés. En outre, le rôle de l'État en tant que maître d'ouvrage scientifique des opérations d'archéologie est affirmé explicitement à deux reprises dans le code du patrimoine, une fois à l'article L. 522-1 et une autre fois à l'article L. 523-8 (respectivement aux 2° et 3° ter).

· L'Assemblée nationale a également remplacé la procédure d'agrément par une habilitation pour les services archéologiques des collectivités territoriales.

L'Assemblée nationale a donné une reconnaissance législative à l'implication des collectivités territoriales dans la recherche archéologique en introduisant un 2° ter au sein de l'article L. 522-7 du code du patrimoine.

D'une part, il est reconnu que les services archéologiques territoriaux contribuent à l'exploitation scientifique des opérations d'archéologie qu'ils réalisent.

D'autre part, il est précisé qu'ils peuvent participer à l'exploitation scientifique des opérations d'archéologie réalisées sur le territoire de la collectivité territoriale ou du groupement de collectivités territoriales dont ils relèvent. Concrètement, lorsqu'un opérateur autre que le service archéologique de la collectivité territoriale réalisera des opérations de fouilles sur le territoire de cette dernière, elle pourra exploiter les éléments scientifiques mis en avant par le travail de fouilles.

La reconnaissance par l'Assemblée nationale du rôle spécifique des services archéologiques des collectivités territoriales l'a conduit à adopter un amendement permettant à ces derniers de bénéficier d'un dispositif d'habilitation à la place de l'agrément actuel. Le but est de distinguer les services archéologiques territoriaux des autres opérateurs de droit public ou privé autres que l'INRAP.

Le 3° du présent article modifie l'article L. 522-8 du code du patrimoine en conséquence et précise les modalités de ladite habilitation.

Celle-ci est attribuée, à la demande de la collectivité territoriale ou du groupement de collectivités territoriales, par arrêté des ministres chargés de la culture et de la recherche. Comme pour l'agrément, l'habilitation est délivrée au vu d'un dossier établissant la capacité administrative, scientifique et technique du service. En revanche, elle est attribuée pour une durée illimitée, même si le service habilité doit transmettre tous les cinq ans un bilan scientifique, technique et financier de son activité en matière d'archéologie préventive. En contrepartie, elle n'est valable que sur le territoire de la collectivité territoriale ou du groupement de collectivités territoriales demandeur. L'habilitation peut être refusée, suspendue ou retirée, par décision motivée.

Le dossier d'habilitation doit également contenir un projet de convention avec l'État fixant les modalités de la participation de la collectivité territoriale ou du groupement de collectivités territoriales à l'exploitation scientifique des opérations d'archéologie préventive.

Selon les informations obtenues par vos rapporteurs, cette disposition a vocation à améliorer le dialogue entre les services archéologiques des collectivités territoriales et les services déconcentrés de l'État. Ce projet de convention ne sera pas lié à une obligation de résultat et pourra, le cas échéant, ne pas se concrétiser. Son contenu sera également laissé à l'appréciation des deux parties. Les exemples cités par le ministère de la culture (recherche archéologique programmée, carte archéologique nationale, questions liées au mobilier, etc.) montrent la volonté d'établir une relation partenariale entre les services archéologiques territoriaux et les services régionaux d'archéologie sur toutes les questions relatives à ce secteur. Il convient cependant de remarquer que l'article L. 523-1 du code du patrimoine confie à l'INRAP l'exploitation scientifique des opérations d'archéologie préventive et la diffusion de leurs résultats. Il y a donc de fortes chances pour que la convention entre le service archéologique des collectivités territoriales et l'État précise également le cadre de la collaboration avec l'INRAP.

· À travers le 4° du présent article, l'Assemblée nationale a durci la procédure d'agrément pour les opérateurs privés puisque le dossier doit non seulement établir la capacité scientifique, administrative, technique et financière du demandeur, mais également respecter certaines exigences en matière sociale, financière et comptable. Le texte voté reste néanmoins vague sur les obligations concrètes auxquelles seront soumis les opérateurs.

L'Assemblée nationale a également réglementé les modalités de transmission des offres des opérateurs aux services régionaux d'archéologie. Le 5° du présent article prévoit que les éléments constitutifs des offres sont définis par arrêté du ministre chargé de la culture. Ils comportent notamment un projet scientifique d'intervention, le prix proposé et une description détaillée des moyens humains et techniques mis en oeuvre. Jusqu'à présent, conformément à l'article R. 523-44 du code du patrimoine, la description détaillée des moyens humains et techniques mis en oeuvre faisait partie du projet scientifique d'intervention.

Outre ces éléments, pourraient être exigés le calendrier prévisionnel des opérations de fouilles ainsi que le nom des entreprises avec lesquelles l'opérateur compte collaborer pour la réalisation du chantier. Il convient de remarquer que ces informations figurent dans le droit actuel dans le contrat signé entre l'aménageur et l'opérateur. L'Assemblée nationale élève donc au niveau législatif des dispositions qui existent déjà au niveau réglementaire.

L'Assemblée nationale a par ailleurs souhaité que l'État, à travers les services régionaux d'archéologie, ne se contente pas de vérifier la conformité des contrats aux prescriptions de fouille. Le 5° du présent article précise que l'État, non seulement procède à la vérification de la conformité des offres au cahier des charges scientifique, mais il note le volet scientifique des offres qualifiées et s'assure de l'adéquation entre les projets et les moyens prévus par l'opérateur. La référence aux moyens techniques et humains mis en oeuvre est également insérée dans l'article L. 523-9 du code du patrimoine puisque le contrat passé entre l'aménageur et l'opérateur doit fixer, outre le prix, les moyens techniques et humains mis en oeuvre. L'objectif recherché est une nouvelle fois de s'assurer de la cohérence entre le projet scientifique d'intervention et le prix proposé92(*).

L'Assemblée nationale a par ailleurs exclu tous les opérateurs autres que l'INRAP du marché de l'archéologie préventive dans le domaine sous-marin. En complétant l'article L. 523-8 du code du patrimoine, elle a confié à l'INRAP le monopole des opérations de fouilles sous-marines intervenant sur le domaine public maritime et la zone contiguë (3°ter du présent article).

· L'Assemblée nationale a modifié le délai de prescription du diagnostic prévu à l'article L. 522-2 du code du patrimoine (2°bis du présent article). Le délai imparti à l'État pour prescrire un diagnostic s'élève actuellement à 21 jours après réception du dossier correspondant au projet d'aménagement. Toutefois, il est apparu que les services régionaux d'archéologie rencontraient des difficultés pour respecter ce délai et avaient alors tendance, par précaution, à prescrire systématiquement un diagnostic, alourdissant ainsi les délais de réalisation du projet d'aménagement. L'Assemblée nationale a donc fait passer le délai de prescription de 21 jours à un mois, ce qui devrait permettre de diminuer le nombre total de prescriptions en laissant plus de temps d'instruction aux services compétents.

· L'Assemblée nationale a modifié les règles de caducité de la prescription de diagnostic destinées à garantir le respect des délais.

Dans l'état actuel du droit, l'article L. 523-7 du code du patrimoine (complété par l'article R. 523-37 du même code) précise que la prescription de diagnostic est déclarée caduque quatre mois à compter de la signature de la convention entre l'aménageur et l'opérateur ou, lorsque la convention prévoit une date de début d'opération postérieure à ce délai, le jour suivant cette date.

Ce dispositif, souhaité par le législateur en 200993(*), a eu pour effet pervers de retarder la signature de la convention de la part des opérateurs.

Le Gouvernement a donc souhaité supprimer cette disposition et a introduit un nouveau délai qui porte sur la signature de la convention et non plus sur le début de l'opération de diagnostic. L'article 7 du décret n° 2015-836 du 9 juillet 2015 modifie l'article R. 523-30 du code du patrimoine et impose un délai maximal de trois mois après la notification de l'attribution du diagnostic pour signer la convention. En cas de non-respect de ce délai ou de désaccord sur les éléments de la convention, l'une des parties peut saisir le préfet de région qui dispose alors de quinze jours pour réaliser un arbitrage et, le cas échéant, arrêter lesdits éléments94(*).

En revanche, le décret précité n'a pas tiré les conséquences d'une éventuelle inaction du préfet dans la mesure où il revient à la loi de fixer les cas de caducité de la prescription de diagnostic.

C'est la raison pour laquelle l'Assemblée nationale a modifié l'article L. 523-7 du code du patrimoine (3 bis du présent article) : si l'État ne s'est pas prononcé dans le délai de quinze jours pour fixer les éléments de la convention entre l'aménageur et l'opérateur, la prescription est réputée caduque.

L'Assemblée nationale a également tiré les conséquences du remplacement du délai de quatre mois suivant la conclusion de la convention pour engager les opérations de diagnostic par le délai de trois mois pour signer la convention. Elle a par conséquent supprimé le troisième alinéa de l'article L. 523-7 précité qui prévoit la caducité des opérations de diagnostic lorsque les travaux nécessaires à la réalisation du diagnostic ne sont pas engagés dans un délai de quatre mois suivant la signature de la conclusion.

· L'Assemblée nationale a modifié l'article L. 523-10 du code du patrimoine pour y apporter une précision rédactionnelle (5° bis). Le 5° ter du présent article modifie pour sa part l'article L. 523-11 du code du patrimoine afin de tenir compte de l'appellation scientifique du rapport de fouilles (rapport final d'opération). Il élargit également la liste des organismes susceptibles d'utiliser ledit rapport aux services d'archéologie des collectivités territoriales.

· Dans le b) du 5° ter, l'Assemblée nationale a modifié le dernier alinéa de l'article L. 523-11 du code du patrimoine pour réaffirmer l'obligation - déjà ajoutée à l'article L. 522-1 du même code - de transmission à l'État de l'ensemble des données scientifiques afférentes à l'opération de fouilles.

· L'Assemblée nationale a par ailleurs complété l'article L. 523-13 du code du patrimoine afin de préciser les conditions dans lesquelles l'INRAP peut être amené à reprendre un chantier en cours (6° bis du présent article). En cas de cessation d'activité de l'opérateur de fouilles, du retrait de son agrément ou du retrait de l'habilitation d'un service archéologique territorial, l'INRAP doit soumettre un projet scientifique d'intervention à la validation de l'État. L'aménageur doit ensuite signer un contrat avec l'INRAP afin de fixer le prix et les délais de réalisation de l'opération. Il est précisé que les biens archéologiques mis au jour et la documentation scientifique de l'opérateur défaillant sont remis à l'État qui les confie, le cas échéant, à l'INRAP afin que celui-ci en achève l'étude scientifique.

L'Assemblée nationale a enfin supprimé un alinéa devenu sans objet en raison de la refonte du régime juridique des biens archéologiques mobiliers (6° ter).

IV. - La position de la commission

· Un texte qui vise à réguler la concurrence afin de sauver l'INRAP financièrement

En 2012, la ministre de la culture et de la communication a créé la commission d'évaluation scientifique, économique et sociale du dispositif d'archéologie préventive, chargée d'élaborer un livre blanc sur les axes suivants :

- la répartition des compétences et des responsabilités de chacun des acteurs intervenant dans la chaîne de traitement de l'information archéologique ;

- l'organisation de la prescription et ses rapports avec la programmation scientifique nationale ;

- l'adaptation de l'offre de formation aux différents métiers, la répartition géographique des compétences et les opportunités de passerelles entre institutions ;

- l'efficacité du dispositif au regard des résultats scientifiques, de leur diffusion et de leur valorisation, ainsi que les délais de réalisation des opérations ;

- l'adaptation du dispositif au regard des impératifs de conservation du patrimoine et de transmission aux générations futures.

Cette commission a mené un travail remarquable, pointant les forces et les faiblesses du dispositif actuel d'archéologie préventive et avançant une série de propositions visant à améliorer de façon durable le cadre d'intervention actuel. Votre commission s'attendait donc à retrouver un grand nombre de ses recommandations dans le présent projet de loi.

Or, à l'exception de la révision du régime de propriété des mobiliers issus des fouilles archéologiques qui figurait également dans le livre blanc, le présent article se concentre exclusivement sur le renforcement du contrôle de l'État sur les opérateurs de droit public ou privé autres que l'INRAP et sur le déroulement des opérations de fouilles. Le texte n'a pas abordé les questions de formation, le rôle du conseil national de recherche archéologique dans la définition de la programmation archéologique nationale, la prise en compte du patrimoine archéologique dans les projets d'aménagement, l'égalité de traitement des opérateurs dans leur mission de recherche pour ne citer que ces exemples.

En outre, l'examen du projet de loi par l'Assemblée nationale a bouleversé l'équilibre de la loi n° 2003-707 du 1er août 2003 modifiant la loi n° 2001-44 du 17 janvier 2001 sur l'archéologie préventive. Sous couvert de renforcement du contrôle scientifique, les députés ont multiplié les mesures qui remettent en cause l'ouverture à la concurrence du secteur de l'archéologie préventive au bénéfice de l'INRAP.

Dans son rapport de mai 2015, Mme Martine Faure95(*) regrettait qu'« il n'est pas reconnu à l'État une véritable mission de régulation économique du secteur, lui permettant de prévenir un éventuel déséquilibre entre l'offre d'archéologie (les opérateurs) et la demande d'archéologie (le volume de prescriptions autorisées) qui serait dommageable pour la politique publique de l'archéologie préventive ».

Compte tenu de l'impossibilité juridique de rétablir le monopole de cet établissement public96(*), les députés, soutenus par le Gouvernement, s'efforcent d'imposer un oligopole de fait par une régulation économique drastique afin de « sauver » l'établissement public.

En effet, l'activité de l'INRAP aussi bien dans le secteur lucratif (fouilles préventives) que non lucratif (diagnostics) est déficitaire si on ne tient pas compte de la subvention d'équilibre et de la subvention pour charges de service public (versée depuis 2015) dont il bénéficie.

Les difficultés financières de l'INRAP ont longtemps été imputées au déficit de rendement de la redevance d'archéologie préventive (RAP). Ainsi, en 2014, le produit de la RAP s'est sensiblement amélioré (le rendement attendu était de 67 millions d'euros contre 53 millions d'euros perçus, soit un manque à gagner de 14 millions d'euros). Pourtant, l'INRAP a perçu en 2014 25 millions d'euros de subvention de la part du ministère de la culture, sans tenir compte de la subvention pour charges de service public. (5 millions d'euros en 2015).

Il faut dire que l'arrivée de nouveaux opérateurs sur le marché des fouilles préventives a réduit la part de marché de l'INRAP à partir de 2003. Toutefois, l'essor de l'archéologie préventive en liaison avec la multiplication des grands chantiers d'aménagement du territoire a permis à l'INRAP d'augmenter fortement son chiffre d'affaires jusqu'en 2012. En revanche, depuis cette date, la situation financière de l'INRAP dans le secteur concurrentiel des fouilles n'a cessé de se dégrader. Les causes de cette dégradation sont multiples et mériteraient une étude spécifique. Peuvent être mentionnées l'arrêt des grands chantiers sur lesquels l'INRAP s'était spécialisé, la crise économique qui a temporairement réduit le marché de l'archéologie préventive97(*), mais également une gestion inadaptée de l'établissement public98(*), des coûts de structure trop élevés face à la tendance à la baisse de la surface des opérations d'archéologie préventive et une politique commerciale plus soucieuse de récupérer des parts de marché que de rentabilité économique.

À cet égard, les responsabilités des opérateurs privés méritent d'être relativisées dans cette guerre des prix. Certains ont pratiqué des prix anormalement bas, mais ils ont été sanctionnés économiquement. D'une manière générale, les opérateurs privés ne peuvent pas s'engager longtemps dans une guerre commerciale sans remettre en cause la viabilité économique de leur structure. En revanche, les pratiques de dumping de l'INRAP ont des conséquences autrement plus désastreuses. Outre qu'elles ne font qu'aggraver la situation financière de cet établissement, elles influencent durablement les prix du marché de l'archéologie préventive compte tenu de la position dominante de l'établissement public. Elles constituent par ailleurs une réelle atteinte aux règles de concurrence puisque l'INRAP n'en subit pas les conséquences, son déficit étant systématiquement compensé par des subventions d'équilibre exceptionnelles. Entre 2004 et 2014, celles-ci ont atteint un montant cumulé de 168 millions d'euros, dont 25 millions d'euros en 2013 et 25 millions d'euros en 2014.

Afin de justifier l'augmentation des subventions à l'INRAP, et notamment la création d'une subvention pour charges de service public, le ministère met en avant les contraintes spécifiques qui pèseraient sur cet établissement, mais leur analyse conduit à en relativiser la pertinence.

Ainsi, les arguments selon lesquels l'INRAP assure une couverture nationale ou couvre toutes les périodes chronologiques n'apparaissent guère recevables : historiquement, l'INRAP est implanté sur tout le territoire et, comme l'a souligné la Cour des comptes, peine à réorganiser ses directions dans le sens d'une meilleure adéquation des ressources aux besoins. Il est donc pour le moins paradoxal de considérer comme une charge pour service public l'incapacité de cet organisme à s'adapter au marché de l'archéologie préventive. Par ailleurs, comme le démontrent certains services des collectivités territoriales ou opérateurs privés, il n'est pas besoin d'être implanté dans toutes les régions de France pour assurer une couverture nationale, y compris outre-mer (Antilles, Guyane, etc.).

En ce qui concerne la couverture chronologique, l'INRAP, avec ses quelques 2000 équivalents temps plein travaillés, compte deux fois plus de personnel que les soixante-sept services archéologiques des collectivités territoriales et quatre fois plus de personnel que les quatorze opérateurs de droit public ou privé réunis. Avec une telle masse salariale, l'INRAP est évidemment en capacité de couvrir toutes les périodes chronologiques. La capacité de l'INRAP de pouvoir répondre à tous les appels d'offre constitue un avantage dans la mesure où l'éventuelle absence de concurrents lui offrirait une niche dans laquelle il pourrait imposer ses prix.

Une autre charge pour service public avancée par le ministère de la culture réside dans la conservation d'une partie du mobilier issu des fouilles au-delà du délai envisagé par les textes pour leur étude. En l'absence de centres de conservation et d'études en nombre suffisant, il s'agit d'une réelle charge, mais partagée par l'ensemble des opérateurs sans dédommagement de la part de l'État.

En ce qui concerne les fonctions de recherche, de valorisation et de diffusion de l'archéologie, l'INRAP joue certes un rôle prépondérant, même si la participation des autres opérateurs ne doit pas être sous-estimée99(*). Toutefois, le rapport précité de la Cour des comptes s'interroge sur la pertinence de cette recherche exercée sans véritable pilotage national et réalisée essentiellement dans le champ de l'archéologie programmée au détriment de la recherche archéologique et d'autres missions statutaires de l'INRAP comme la rédaction des rapports d'opérations de fouilles.

En outre, en tant que charge pour service public financée par une subvention, les activités de recherche devraient faire l'objet d'une évaluation précise et leur financement devrait être clairement identifié dans le budget de l'établissement, sous peine d'être soupçonnées de servir de variable d'ajustement pour compenser une activité moindre dans le secteur de l'archéologie préventive. Or, comment interpréter les chiffres du rapport d'activité de l'INRAP pour 2014 indiquant, pour 2013, une chute de l'activité concernant le secteur lucratif de 10,9 % et, parallèlement, une augmentation de 16 % des travaux scientifiques, dépassant les prévisions du budget prévisionnel de 11% ? Les charges pour service public augmentent ainsi proportionnellement à la perte de parts de marché de l'INRAP dans le secteur concurrentiel. Elles pourraient alors être assimilées à une subvention déguisée, ce qui constituerait une réelle entorse au droit de la concurrence.

Enfin, deux autres charges pour service public méritent une attention particulière. Il s'agit de la double obligation pour l'INRAP d'une part, de poursuivre des opérations en cas de défaillance de l'opérateur initialement responsable de l'opération et, d'autre part, de procéder aux opérations de fouilles lorsqu'aucun autre opérateur ne s'est porté candidat. A priori, ces deux types d'opération constituent de véritables contraintes. Toutefois, leur coût réel dépend de la fréquence à laquelle se réalisent de tels événements. Or, selon les interlocuteurs interrogés par vos rapporteurs, il s'agit de situations exceptionnelles. Le présent projet de loi prévoit que la réalisation d'une de ces deux opérations donne en outre lieu à rémunération100(*). Par conséquent, on peut légitimement s'interroger sur la pertinence d'une subvention annuelle pour charge de service public visant à financer des situations assez hypothétiques101(*) et dont une partie est auto-financée.

Alors que la subvention versée par le ministère de la culture à l'INRAP pour charges de service public s'est élevée à 5 millions d'euros en 2015 (et 7,5 millions d'euros sont prévus pour 2016), on regrettera une nouvelle fois que la situation financière de l'INRAP soit consolidée sans pour autant engager les réformes de structure indispensables à sa pérennité.

Entre 2004 et 2014, le budget de l'INRAP a crû de près de 66 %, ses effectifs de 16,5 % (et de 33 % pour les contrats à durée indéterminée dans le cadre de plans de réduction de l'emploi précaire) alors que parallèlement, le nombre de diagnostics menés par l'INRAP diminuait de 41 % en nombre et 52 % en surface et que le nombre de fouilles préventives dirigées par l'INRAP diminuait de 52 %. Parallèlement, sur cette période, les subventions exceptionnelles du ministère de la culture et de la communication, au-delà du budget initial de l'INRAP, se sont élevées à 168,3 millions d'euros.

Pour comprendre l'objectif recherché par le Gouvernement et l'Assemblée nationale, il faut examiner les trois scenarii qui s'offraient pour sauver financièrement l'INRAP sans engager de réelle réforme structurelle interne102(*) :

- un scenario à « droit constant » sur les plans juridique et budgétaire et, plus largement, dans les orientations mises en oeuvre par les administrations chargées de l'archéologie préventive ;

- un scenario de monopole public constitué autour des collectivités territoriales et de l'INRAP ;

- un scenario de régulation renforcée du secteur.

Selon cette note « blanche », seul le dernier scenario permet à l'INRAP de dégager un résultat positif annuel moyen de l'ordre de 1,6 million d'euros sur la période 2014-2018, non seulement parce que la part de marché de l'INRAP passe alors à 65 %, mais surtout, parce que c'est le seul scenario dans lequel a été intégrée une subvention pour charges de services public de 6 millions d'euros par an.

Dans la note précitée, il est précisé que la faisabilité de ce scenario dépend de la capacité du ministère à pouvoir démontrer juridiquement « que la mise en place d'une subvention pour charges de service public ne vise pas à accorder un avantage concurrentiel artificiel à l'INRAP mais à couvrir uniquement des dépenses résultant de ses missions non lucratives et ne donne lieu à aucune forme de surcompensation ».

En réalité, le présent article tel qu'adopté par l'Assemblée nationale, ferait courir le risque d'un retour à la situation antérieure à 2003, avec un allongement des délais d'opérations de fouilles et une tarification excessive, sans garantie d'une amélioration de la qualité des prestations.

Les auditions menées par vos rapporteurs ont révélé un véritable malaise dans le secteur de l'archéologie préventive. Pour autant, les réponses apportées pour y mettre fin sont inadaptées et risquent même de le renforcer en faisant peser un soupçon systématique de moindre qualité sur les opérateurs de droit public ou privé autres que l'INRAP, soupçon entretenu par l'INRAP, mais également par l'État.

Dans son rapport, Mme Martine Faure estime que les dysfonctionnements actuels sont liés à l'absence d'outils de régulation suffisamment efficaces. Les causes des dysfonctionnements actuels ne résident-elles pas d'une part dans le statut hybride de l'INRAP, qui, en tant qu'établissement public administratif, est sous la tutelle directe de l'État et exerce des activités à but non lucratif, tout en étant en concurrence avec les autres opérateurs dans le cadre de ses activités concurrentielles et, d'autre part, dans le rôle ambigu de l'État, qui, en tant que responsable des prescriptions d'archéologie et de la qualité scientifique des opérations d'archéologie, doit adopter une position neutre vis-à-vis de l'ensemble des opérateurs, tout en étant indirectement impliqué dans l'ouverture de l'archéologie préventive à la concurrence en raison de ses liens avec l'INRAP et de l'obligation de renflouer systématiquement son déficit ?

Il existe actuellement une réelle inquiétude, aussi bien de la part des services archéologiques des collectivités territoriales, que des autres opérateurs de droit public ou privé soumis à agrément, de voir l'État privilégier délibérément l'INRAP en renonçant à son impartialité dans le cadre de ses missions régaliennes, que ce soit dans l'octroi des agréments, le contrôle de la qualité des diagnostics ou encore le contrôle de conformité du projet scientifique d'intervention au cahier des charges imposé par l'État.

Loin de mettre un terme à certaines dérives dont vos rapporteurs ont été informés, les mesures adoptées par l'Assemblée nationale renforcent les pouvoirs de contrôle et d'appréciation des services de l'État, augmentant, dans le contexte de méfiance actuel, les soupçons de partialité et de favoritisme.

· Un texte dont l'efficacité reste à démontrer

En outre, on peut s'interroger sur l'efficacité de certaines dispositions proposées.

D'abord, plusieurs mesures introduites dans le présent article existent déjà au niveau réglementaire et n'apportent donc pas d'éléments nouveaux.

- l'article R. 522-10 du code du patrimoine détaille déjà le contenu du dossier de demande d'agrément. En outre, la sous-direction de l'Archéologie a également édité une note explicative sur l'agrément pour la réalisation d'opérations d'archéologie préventive ; l'article R. 522-13 du même code prévoit les conditions dans lesquelles l'agrément peut être retiré ;

- l'article R. 523-44 du même code précise déjà le contenu du projet scientifique d'intervention et du contrat entre l'aménageur et l'opérateur.

Ensuite, le présent article augmente le nombre des tâches des services de l'État alors même que ces derniers rencontrent des difficultés pour accomplir correctement leurs missions en raison du sous-effectif chronique dont souffrent les services régionaux d'archéologie (SRA) et de la faiblesse des moyens dédiés au fonctionnement des commissions interrégionales de la recherche archéologique103(*).

Concrètement, si les SRA ont déjà du mal à accomplir les missions dont ils sont en charge, on peut légitimement s'interroger sur leur capacité, à effectifs constants, à analyser et noter l'ensemble des offres dans les délais qui leur sont imposés.

Afin de pallier cette difficulté, le ministère de la culture envisage la mise en place de passerelles entre l'INRAP et les SRA. Dans le contexte actuel, cette solution risque de faire peser un réel doute sur l'impartialité des notes que les SRA pourront attribuer aux offres présentés par les différents opérateurs, notamment lorsque l'INRAP sera concerné.

Enfin, certaines mesures risquent de bloquer tout le secteur de l'archéologie. C'est le cas de l'interdiction qui est faite de sous-traiter la prestation qui fait l'objet du contrat : tous les opérateurs, dont l'INRAP, font appel à des sous-traitants pour réaliser certaines opérations telles que les opérations de terrassement ou certaines analyses très techniques (par exemple la datation par carbone 14).

Pour toutes ces raisons mentionnées précédemment, votre commission vous propose donc de revenir à une version moins orientée du dispositif afin d'assurer une égalité de traitement pour l'ensemble des opérateurs.

Ainsi, votre commission vous propose de modifier l'article L. 522-1 du code du patrimoine en supprimant l'alinéa introduit par l'Assemblée nationale (amendement COM-229) disposant que l'État « veille à la cohérence et au bon fonctionnement du service public de l'archéologie préventive dans ses dimensions scientifique, économique et financière, notamment dans le cadre de ses missions prévues à l'article L. 523-8-1 » pour plusieurs raisons.

Cette rédaction pose le principe d'une régulation économique du secteur de l'archéologie préventive par l'État, en contradiction avec l'esprit de la loi de 2003 qui avait ouvert ledit secteur à la concurrence. Pour justifier cette intervention régalienne, cet alinéa assimile l'archéologie préventive (et toutes les opérations qui y concourent) à un service public, mais cette notion inspirée de l'article L. 521-1 du code du patrimoine reste confuse dans la mesure où les missions de service public ne sont pas clairement définies.

En outre, votre commission estime que l'État n'a pas à s'immiscer dans la cohérence du dispositif de l'archéologie préventive dans ses dimensions économique et financière et doit limiter son action au contrôle de la qualité scientifique des opérations menées.

Votre commission s'oppose également à accorder à l'État la maîtrise d'ouvrage scientifique des opérations d'archéologie préventive, estimant que cette disposition soulèverait de nombreuses difficultés juridiques en faisant coexister deux maîtres d'ouvrage, l'État et l'aménageur. En outre, il existerait un risque de confusion des genres puisque l'État ne peut pas être à la fois maître d'ouvrage et, par ailleurs, imposer des mesures de sauvegarde - à travers les prescriptions - et accorder les demandes d'autorisation. Un amendement propose donc de supprimer cette disposition de l'article L. 522-1 du code du patrimoine.

Votre commission préfère la rédaction du projet de loi initial qui insistait sur la responsabilité de l'État en ce qui concerne la qualité scientifique des opérations d'archéologie. Cette rédaction souligne les prérogatives de l'État mais également ses obligations. Le code du patrimoine met de nombreux instruments à la disposition de ce dernier pour réaliser sa mission régalienne de contrôle scientifique et technique des opérateurs. Pourtant, cette mission n'est pas toujours bien réalisée en raison d'un personnel à la fois en nombre insuffisant mais également insuffisamment formé pour assumer ses missions de prescription et de contrôle scientifique et technique. En affirmant que l'État est garant de la qualité scientifique des opérations d'archéologie, cette formulation renforce l'obligation de résultat de l'État à ce sujet.

Votre commission a complété la rédaction de l'article L. 522-1 du code du patrimoine afin de préciser que l'État assure sa mission de contrôle et d'évaluation des opérations en collaboration avec les commissions interrégionales de la recherche archéologique, responsables desdites évaluations (cf. article R. 523-63 du code du patrimoine). Or, elles n'ont pas de reconnaissance législative, ce que corrige le présent amendement (COM-229).

Votre commission a complété l'article L. 522-5 du code du patrimoine en soumettant la définition des zones de prescriptions archéologiques à la procédure d'enquête publique (amendement COM-149). Il est en outre prévu que L'État recueille l'avis des maires des communes sur le territoire desquelles sont situés les projets de zones de présomption de prescriptions archéologiques et, le cas échéant, celui des présidents des établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière d'urbanisme. Enfin, les zones de présomption de prescriptions archéologiques doivent figurer dans les documents d'urbanisme.

Votre commission vous propose de soumettre l'habilitation prévue par l'article L. 522-8 du code du patrimoine (ainsi que la décision de refus, suspension ou retrait d'habilitation) à l'avis du Conseil national de la recherche archéologique (amendement COM-231). Le contrôle de l'État sur la capacité administrative du service archéologique de la collectivité territoriale est supprimé au profit de la présentation de l'organisation administrative du service.

La soumission de l'attribution de l'habilitation à l'existence d'un projet de convention entre l'État et la collectivité territoriale faisant la demande d'habilitation telle qu'elle figure à l'article L. 522-8 du code du patrimoine est également supprimée. En effet, selon les explications données par le Gouvernement, ce projet de convention constitue en réalité une incitation à une plus grande coopération entre ces deux entités. Il n'est donc pas normatif et n'a pas sa place dans la loi. Pour autant, il suscite une véritable crainte de la part des collectivités territoriales qui voient au contraire dans cette convention un outil à la disposition de l'État pour faire pression sur ces dernières et orienter leurs décisions en matière d'archéologie préventive. Il convient donc de supprimer cette disposition qui, soit est incantatoire, soit peut s'avérer dangereuse pour la libre administration des collectivités territoriales.

Votre commission propose en outre de supprimer la restriction géographique de l'habilitation prévue à l'article L. 522-8 du code du patrimoine afin de ne pas limiter les possibilités de partenariat et de mutualisation des compétences entre les collectivités territoriales.

Par ailleurs, elle a souhaité que les services archéologiques des collectivités territoriales habilités remettent uniquement un bilan technique et scientifique tous les cinq ans au ministère de la culture (amendement COM-233).

Enfin, il est proposé d'ajouter un alinéa à l'article L. 522-8 précité afin de transformer automatiquement les agréments existants en habilitations pour éviter aux collectivités territoriales d'avoir à redéposer un dossier alors que leur agrément est encore valable et assurer la continuité de l'action publique territoriale.

Compte tenu de la suppression du projet de convention, votre commission a adopté un amendement de coordination qui supprime la référence à ladite convention dans l'article L. 522-7 du code du patrimoine (amendement COM-230).

Votre commission a estimé préférable de modifier l'article L. 523-4 du code du patrimoine afin de faire passer d'une semaine à vingt et un jours le délai laissé aux collectivités territoriales pour décider si elles font réaliser le diagnostic d'archéologie préventive par leur service d'archéologie (amendement COM-227). Actuellement, le délai d'une semaine ne permet pas un examen attentif de la situation et aboutit indirectement à favoriser une intervention de l'INRAP, les collectivités territoriales préférant dans le doute s'abstenir de prendre en charge l'opération de diagnostic. Ce délai est désormais porté à vingt et un jours afin que la collectivité territoriale dispose du temps nécessaire pour prendre sa décision.

Votre commission a modifié l'article L. 523-7 du code du patrimoine pour le rendre cohérent avec les dispositions adoptées dans le décret n° 2015-836 du 9 juillet 2015 relatif à la réduction des délais d'instruction des autorisations d'urbanisme, entré en vigueur postérieurement à l'adoption dudit article (amendement COM-234). Dans la rédaction initiale de l'article L. 523-7 du code du patrimoine, le préfet n'intervient qu'en cas de désaccord entre les parties (soit l'aménageur et l'opérateur) sur les délais de réalisation des diagnostics. En réalité, le préfet doit pouvoir intervenir en cas de désaccord sur quelque élément de la convention que ce soit.

Votre commission a également adopté deux amendements portant sur l'article L. 523-8 du code du patrimoine :

- l'un supprime la référence à la maîtrise d'ouvrage de l'État à la première phrase dudit article (amendement COM-235) ;

- le deuxième propose par ailleurs de supprimer le monopole de l'INRAP sur les opérations de fouilles sous-marines intervenant sur le domaine public maritime et la zone contiguë introduit par l'Assemblée nationale (amendement COM-236).

En effet, cette situation de monopole s'oppose à l'esprit de la loi de 2003 qui a ouvert le secteur des fouilles au secteur concurrentiel. En outre, votre commission s'interroge sur la capacité de l'INRAP à faire face aux futures demandes, compte tenu de ses faibles capacités aussi bien en personnel spécialisé pour ce type de fouilles qu'en matériel adapté.

Votre commission a adopté une nouvelle rédaction de l'article L. 523-8-1 du code du patrimoine.

Certes, elle ne s'oppose pas à élever au niveau législatif les dispositions relatives au dossier de demande d'agrément, notamment afin de limiter le nombre de documents exigés dans la pratique par la direction générale du patrimoine (amendement COM-237). En revanche, votre commission refuse le durcissement du régime opéré par l'Assemblée nationale et supprime la nécessité pour les opérateurs privés de prouver leur respect d'exigences en matière sociale, financière et comptable. Ces obligations en matière de droit du travail ou de comptabilité existent déjà et ne sont pas spécifiques au secteur de l'archéologie préventive. Cet ajout apparaît au mieux inutile, au pire discriminatoire.

Votre commission supprime également la contrainte supplémentaire ajoutée par l'Assemblée nationale qui consiste à obliger les opérateurs à transmettre chaque année à l'autorité compétente de l'État un bilan scientifique, administratif, social, technique et financier de son activité en matière d'archéologie préventive. Il s'agit d'une contrainte administrative forte, qui n'est pas justifiée dans la mesure où l'agrément doit être déjà renouvelé tous les cinq ans.

Elle complète enfin le deuxième alinéa de l'article L. 523-8-1 précité en soumettant à l'avis du conseil national de la recherche archéologique la décision de refus, suspension ou retrait de l'agrément par l'État, tout en maintenant la nécessité d'une décision motivée.

Votre commission vous propose par ailleurs d'insérer un article L. 523-8-2 dans le code du patrimoine afin de consacrer au niveau législatif l'implication des opérateurs privés et de leurs agents à la mesure de leur engagement dans la recherche archéologique, aux côtés de l'INRAP et des services de collectivités territoriales agréés (amendement COM-238).

L'investissement des opérateurs privés dans la recherche et la valorisation, qui n'est pas limité au domaine de l'archéologie préventive, n'est pas explicitement reconnu dans la loi. Pourtant, leur participation à la recherche est importante. Elle se mesure à travers le nombre de publications, la communication à des colloques, la participation à des comités de lecture ou encore dans des politiques éditoriales. Par ailleurs, les agents des opérateurs privés sont souvent intégrés dans les unités mixtes de recherche (UMR) et participent à des projets collectifs de recherche (PCR).

Votre commission propose également un amendement qui réécrit l'article L. 523-9 du code du patrimoine (amendement COM-239).

Il s'agit, conformément aux préconisations du livre blanc sur l'archéologie préventive, d'inverser le calendrier de la procédure pour renforcer la sécurité juridique des contrats entre aménageurs et opérateurs : le projet scientifique d'intervention (PSI) doit avoir fait l'objet de la validation scientifique du service régional d'archéologie avant que l'aménageur ne signe le contrat avec l'opérateur.

En revanche, votre commission refuse que les services régionaux d'archéologie reçoivent l'ensemble des offres et qu'ils les notent. Cela outrepasserait leur mission de contrôle. En outre, compte tenu de la faiblesse des effectifs de ces services, ils risqueraient de ne pas pouvoir faire face à ces nouvelles missions, ce qui pourrait avoir des conséquences négatives soit sur les délais de réponse, soit sur le réel contrôle de la qualité des PSI.

Par ailleurs, votre commission clarifie ce qui relève de l'offre et ce qui relève du projet scientifique d'intervention et limite au seul PSI le contrôle de conformité aux cahiers des charges par les services régionaux d'archéologie. En effet, seul le projet scientifique et technique de l'opérateur candidat constitue l'équivalent d'un mémoire technique, et les autres éléments de l'offre n'ont pas à être connus des SRA.

Par ailleurs, elle supprime l'interdiction du recours à la sous-traitance dans la mesure où tous les opérateurs - y compris l'INRAP - sous-traitent une partie des opérations pour répondre aux exigences de la prescription édictée par l'État.

Enfin, votre commission supprime le contrôle par l'État de la compatibilité des conditions d'emploi du responsable scientifique avec la réalisation de l'opération jusqu'à la remise de l'opération de fouilles, estimant que cette disposition est susceptible d'interprétations trop diverses et renforce la complexité du dispositif alors que l'agrément et l'autorisation de fouilles constituent déjà une garantie de la qualité de ces dernières.

En ce qui concerne l'article L. 523-11 du code du patrimoine, votre commission vous propose de permettre aux services des collectivités territoriales et aux opérateurs de droit public ou privé soumis à agrément d'exercer leur compétence en matière d'exploitation scientifique des résultats des opérations de fouilles en étant destinataire du rapport d'opération même si ces dernières n'ont pas été effectuées par leurs services archéologiques (amendements COM-240 et COM-76).

Par ailleurs, votre commission a supprimé la référence au prix dans le contrat conclu entre l'aménageur et l'INRAP (amendement COM-241). En effet, celui-ci reçoit une subvention pour charges de service public afin de poursuivre les opérations d'archéologie inachevées. Il ne peut donc être sérieusement envisagé de faire payer une seconde fois à l'aménageur une prestation qu'il a déjà financée et qui est prise en charge annuellement par l'État sous forme de subvention. Votre commission a également adopté un amendement rédactionnel (amendement COM-242).

Les modifications concernant le régime de propriété du patrimoine archéologique font l'objet d'un large consensus. Votre commission vous propose un seul amendement sur l'article L. 541-1 du code du patrimoine qui pose le principe de la présomption de propriété publique sur les biens archéologiques. Votre commission a également supprimé l'alinéa qui précisait de nouveau que l'État est destinataire de toutes les données scientifiques des rapports de fouilles (amendement COM-228). Le second alinéa de l'article précité prévoit que la personne ayant découvert un bien est informée de la possibilité pour l'État d'ouvrir une procédure de reconnaissance de l'intérêt scientifique de l'objet découvert et des délais de réclamation. Or, à ce stade de la procédure, il n'existe aucun intérêt à agir. Il convient donc de supprimer la référence aux délais de réclamation (amendement COM-243).

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 20 A (nouveau) - Reconnaissance législative du Conseil national de la recherche archéologique et des commissions interrégionales de la recherche archéologique

I. - Le droit en vigueur

Le décret n° 2007-223 du 11 mai 2007 relatif au Conseil national de la recherche archéologique et aux commissions interrégionales de la recherche archéologique a consacré ces instances dans la partie réglementaire du code du patrimoine.

Les articles R. 545-1 à R. 545-6 portent sur le Conseil national de la recherche archéologique.

Les articles R. 545-16 à R. 545-23 sont consacrés aux commissions interrégionales de la recherche archéologique.

Le livre blanc sur l'archéologie préventive publié en mars 2013 a souligné l'importance de ces deux instances et la nécessité de renforcer leur action.

Selon l'étude d'impact associée au présent projet de loi, le 4° e) de l'article 30, qui autorise le Gouvernement à prendre des mesures par ordonnance, vise à réorganiser le plan du livre V du code du patrimoine et, notamment, à consacrer ces instances au niveau législatif.

II. - La proposition de votre commission

Votre commission approuve cette initiative. Toutefois, elle estime que la composition du Conseil national de la recherche archéologique et des commissions interrégionales de la recherche archéologique mériterait d'être plus représentative du secteur de l'archéologie préventive.

Votre commission vous propose donc de créer un chapitre II bis dans le titre II du livre V du code du patrimoine intitulé « Instances scientifiques » (amendement COM-244).

La section 1 est consacrée au Conseil national de la recherche archéologique. Cinq articles sont créés :

- l'article L. 522-9 reprend les dispositions de l'article L. 545-1 selon lesquelles le Conseil national de la recherche archéologique est placé auprès du ministre chargé de la culture qui en assure la présidence ;

- l'article L. 522-10 s'inspire de l'article R. 545-2 qui définit les compétences du Conseil national de la recherche archéologique ;

- l'article L. 522-11 (ex article R. 545-3) prévoit qu'il élabore tous les quatre ans un rapport détaillé sur l'état de la recherche archéologique effectuée sur le territoire national ;

- l'article L. 522-12 détermine la composition du Conseil national de la recherche archéologique. L'article R. 545-4 prévoyait 32 membres. Désormais, il en compterait 34 dont deux membres choisis parmi les opérateurs de droit public ou privé agréés ;

- l'article L. 522-13 dispose qu'un décret en Conseil d'État précise ses modalités de fonctionnement ainsi que les conditions de désignation de ses membres et la durée de leurs mandats.

La section 2 est consacrée aux commissions interrégionales de la recherche archéologique. Quatre articles sont créés :

- l'article L. 522-14 reprend l'article R. 545-16. Il précise le nombre de commissions interrégionales (sept) et détermine leur président (représentant de la région dans laquelle la commission interrégionale a son siège) ;

- l'article L. 522-15 s'inspire de l'article L. 545-17 et définit les compétences des commissions interrégionales de la recherche archéologique ;

- l'article L. 522-16 reprend les dispositions de l'article R. 545-19 sur la composition desdites commissions tout en ajoutant un membre choisi parmi les opérateurs de droit public ou privé agréés ;

- l'article L. 522-17 dispose qu'un décret en Conseil d'État précise ses modalités de fonctionnement ainsi que les conditions de désignation de ses membres et la durée de leurs mandats.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 20 bis (supprimé) - Exclusion du crédit d'impôt recherche pour les contrats de fouille d'archéologie préventive

I. - Le droit en vigueur

L'article 244 quater B du code général des impôts autorise les entreprises industrielles et commerciales à bénéficier d'un crédit d'impôt au titre des dépenses de recherche qu'elles exposent au cours de l'année.

Le taux du crédit d'impôt est de 30 % pour la fraction des dépenses de recherche inférieure ou égale à 100 millions d'euros et de 5 % pour la fraction des dépenses de recherche supérieure à ce montant.

Les dépenses de recherche ouvrant droit au crédit d'impôt sont principalement :

- les dotations aux amortissements des immobilisations, créées ou acquises à l'état neuf et affectées directement à la réalisation d'opérations de recherche scientifique et technique ;

- les dépenses de personnel afférentes aux chercheurs et techniciens de recherche directement et exclusivement affectés à ces opérations ;

- les autres dépenses de fonctionnement exposées dans les mêmes opérations ; ces dépenses sont fixées forfaitairement à la somme de 75 % des dotations aux amortissements.

II. - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Lors de l'examen du présent projet de loi par l'Assemblée nationale, un article additionnel a été adopté à l'initiative de Mme Marie-George Buffet, visant à exclure les dépenses engagées dans le cadre des fouilles archéologiques du bénéfice du crédit d'impôt recherche.

III. - La position de votre commission

Votre commission constate que l'article 244 quater B du code général des impôts qui détermine les modalités d'application du crédit impôt recherche n'exclut aucun secteur d'activité de son champ d'application. En revanche, pour être éligibles audit crédit d'impôt, les dépenses ayant vocation à être déduites de l'impôt sur les sociétés doivent être affectées à la réalisation d'opérations de recherche.

Par conséquent, votre commission estime qu'il revient aux services de l'État de s'assurer de la bonne utilisation du crédit impôt recherche par les opérateurs de droit privé en archéologie préventive, sans pour autant interdire a priori à ces derniers de pouvoir en bénéficier. Elle a donc adopté un amendement de suppression (COM-245) de l'article.

Votre commission a supprimé cet article.

Chapitre III - Valoriser les territoires par la modernisation du droit du patrimoine et la promotion de la qualité architecturale
Article 21 - Labellisation des centres culturels de rencontre

I. - Le texte de l'Assemblée nationale

Cet article, qui s'inscrit au coeur de la politique de labellisation qui traverse l'ensemble de ce projet de loi, confère une valeur législative au label « centre culturel de rencontre », dont l'attribution a été déléguée à l'État en 1996. La rédaction qui est soumise à l'examen de la Haute Assemblée résulte d'un amendement du rapporteur adopté en commission à l'Assemblée nationale afin de remplacer la rédaction initiale du projet de loi, qui n'avait aucun fondement légistique, puisqu'elle se bornait à indiquer que les articles 21 à 26 du projet de loi modifiaient le code du patrimoine.

Cette nouvelle rédaction de l'article 21 donne au ministre chargé de la culture la possibilité d'attribuer un label à toute personne morale de droit public ou de droit privé à but non lucratif qui en ferait la demande, dès lors que le demandeur respecte les trois critères suivants :

- jouir d'une autonomie de gestion ;

- occuper de manière permanente un site patrimonial ouvert au public et contribuer à l'entretenir ou à le restaurer ;

- mettre en oeuvre, sur ce site, un projet culturel d'intérêt général en partenariat avec l'État, une ou plusieurs collectivités territoriales ou un groupement de collectivités territoriales.

Le projet de loi reprend ainsi les principaux critères qui fondent aujourd'hui l'attribution du label « centre culturel de rencontre » en application de l'arrêté du 5 juillet 1996 portant création d'une Commission nationale des centres culturels de rencontre (cf. encadré).

Le label « centre culturel de rencontre » aujourd'hui

Créés en 1972, les centres culturels de rencontre ont rapidement reçu le soutien de l'État en raison de leur utilité publique. Ces centres visent à réutiliser et à mettre en valeur le patrimoine par des actions d'utilité culturelle et scientifique, avec pour ambition de redynamiser des territoires. Ils sont installés dans des monuments historiques qui avaient perdu leur vocation, au sein desquels sont mises en place des activités culturelles, artistiques et touristiques, centrées autour d'un domaine qui leur est propre.

Depuis 1996, le ministre chargé de la culture attribue le label, sur avis préalable de l'association des centres culturels de rencontre et de la Commission nationale des centres culturels de rencontre, créée afin de gérer ce label.

L'arrêté du 5 juillet 1996 portant création d'une Commission nationale des centres culturels de rencontre définit les critères d'attribution du label :

- être implanté dans un monument ou sur un site d'intérêt majeur présentant un caractère architectural, historique, scientifique ou esthétique et ouvert à la visite ;

- faire l'objet d'un partenariat avec des collectivités territoriales et l'État qui soit défini dans une convention d'objectifs triennale ;

- être doté de statuts qui garantissent l'autonomie de l'établissement ainsi que son caractère non lucratif et son ouverture au public ;

- mettre en oeuvre de façon permanente sur l'année un projet culturel et artistique et qui vise, dans un domaine défini, à développer des actions de recherche, de création et de rencontre ;

- participer à des actions prioritaires d'aménagement du territoire avec un ancrage régional et local affirmé.

Le label « centre culturel de rencontre » n'ouvre droit à aucune subvention spécifique. Il peut être retiré si les conditions de son octroi ne sont plus réunies.

II. - La position de votre commission

Votre commission appuie la démarche des centres culturels de rencontre, qui a fait ses preuves depuis quarante ans, au point de s'exporter hors de France. L'association des centres culturels de rencontre compte aujourd'hui vingt-deux membres en France et un nombre équivalent dans le reste du monde, localisés pour la plupart en Europe, mais aussi en Australie, au Brésil et au Canada.

Votre commission s'est étonnée que le présent article ne fasse pas mention de l'intitulé du label. Elle a adopté un amendement à l'initiative de ses rapporteurs afin d'intégrer l'appellation « centre culturel de rencontre » à la rédaction proposée par l'Assemblée nationale, espérant ainsi sécuriser encore davantage l'avenir de ces établissements culturels (COM-246).

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 21 bis (supprimé) - Rapport au Parlement sur un « Loto pour le patrimoine »

I. - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article, introduit par la commission des affaires culturelles de l'Assemblée nationale sur proposition de François de Mazières, a pour objet la remise par le Gouvernement d'un rapport au Parlement, avant le 31 décembre 2015, sur la possibilité d'affecter à un fonds géré par la Fondation du patrimoine les bénéfices d'un tirage exceptionnel du loto réalisé à l'occasion des journées européennes du patrimoine.

Cette demande vise à appuyer une précédente demande de rapport adoptée par l'Assemblée nationale à la faveur de la discussion du projet de loi de finances pour 2015, restée depuis insatisfaite. L'article 88 de la loi de finances pour 2015 prévoyait ainsi que le Gouvernement devait remettre au Parlement, avant le 1er mars 2015, « un rapport sur la possibilité d'affecter au Centre des monuments nationaux les bénéfices d'un tirage exceptionnel du loto réalisé à l'occasion des Journées européennes du patrimoine ». Lors de l'examen du présent projet de loi à l'Assemblée nationale, en septembre 2015, ce rapport n'avait toujours pas été adressé au Parlement. Il a finalement été transmis par le Gouvernement le 30 octobre 2015.

Le rapport du Gouvernement précise notamment selon quelles modalités un tirage spécial dédié au patrimoine pourrait être mis en oeuvre et quels en seraient les impacts financiers. Il estime qu'un tel événement, intervenant pendant le week-end des journées européennes du patrimoine en substitution du tirage habituel, pourrait enregistrer 15 millions d'euros de mises. Le principe envisageable serait de reverser les recettes normalement affectées à l'État au Centre des monuments nationaux (CMN). Le rapport rappelle qu'un arrêté du ministre chargé du budget du 9 mars 2006 fixe la répartition des sommes misées sur les jeux exploités par la Française des jeux. Ainsi, plus de la moitié des gains (53 %) est dévolue aux gagnants, tandis que divers prélèvements sont effectués au titre de la CSG, de la CRDS ou au profit du Centre national pour le développement du sport (CNDS), et qu'une part est affectée aux frais d'organisation (environ 10 %). Le solde final de ces opérations constitue la part qui revient au budget général de l'État : les gains retirés d'un tirage moyen permettent d'estimer cette part à 4,6 millions d'euros.

Dans son rapport, le Gouvernement se montre plutôt défavorable à l'idée d'instaurer un tirage du loto spécial « patrimoine » : « Le lancement d'un tirage spécial reviendrait à une perte de recettes pour le budget général équivalente au surcroît de recettes qu'il générerait pour le CMN, et pourrait susciter des demandes de même nature issues d'autres secteurs. Une telle opération irait en outre à l'encontre du principe d'universalité budgétaire ». Le rapport souligne en outre qu'une telle opération nécessiterait des coûts de mise en oeuvre évalués à 1,2 million d'euros, dont 1 million consacré à la publicité.

Le présent article substitue au CMN la Fondation du patrimoine comme éventuel bénéficiaire d'un tirage spécial. Créée par la loi n° 96-590 du 2 juillet 1996, reconnue d'utilité publique par un décret du 18 avril 1997, la Fondation du patrimoine a pour but essentiel de sauvegarder et de valoriser le patrimoine rural non protégé (maisons, églises, ponts, lavoirs, moulins, patrimoine industriel, mobilier, naturel...). La Fondation tire une part importante de ses ressources du versement d'une partie du produit des successions en déshérence, depuis l'adoption d'un amendement de notre ancien collègue Yann Gaillard à la loi de finances pour 2003. Or ainsi que le relevait notre collègue Philippe Nachbar dans son avis sur le budget de la culture pour 2016, cette ressource connaît une baisse préoccupante depuis 2015. Les successions en déshérence ont rapporté à la Fondation entre 8 et 11 millions d'euros par an depuis dix ans, mais seulement 4 millions d'euros en 2015. Les prévisions pour les années suivantes sont également à la baisse.

Sur ce sujet, la ministre de la culture et de la communication a indiqué devant la commission des affaires culturelles de l'Assemblée nationale qu'elle souhaitait mener, avec le ministère des finances, une réflexion globale sur l'évolution des ressources de la Fondation, allant au-delà de la question de l'affectation d'une recette issue d'un « Loto patrimoine ».

Au total, la demande formulée par l'Assemblée nationale, justifiée sur le fond, est aujourd'hui satisfaite, au moins sur la forme puisque le rapport a été remis par le Gouvernement. La démarche globale entreprise par le ministère de la culture et celui des finances constitue une nouvelle étape, tout à fait nécessaire compte tenu de la situation financière préoccupante de la Fondation. Demander un nouveau rapport sur un état partiel n'apporterait rien de nouveau à cette démarche.

Il conviendra d'être attentif à l'évolution de la situation de la Fondation du patrimoine, aux travaux de laquelle votre commission accorde beaucoup de prix.

II. - La position de votre commission

Votre commission a supprimé cet article.

Article 22 - Coordination concernant l'intitulé du livre VI du code du patrimoine

I. - Le texte du projet de loi

Cet article remplace l'intitulé du livre VI du code du patrimoine, aujourd'hui consacré aux « monuments historiques, sites et espaces protégés ». Ce livre serait dorénavant intitulé : « Monuments historiques, cités historiques et qualité architecturale ».

De fait, il tire les conséquences des profondes modifications apportées à la rédaction du livre VI du code du patrimoine par les articles 23 à 26 du projet de loi. Le nouvel intitulé proposé devrait permettre de mieux refléter les instruments de la politique du patrimoine, l'ajout d'un nouveau titre consacré à la qualité architecturale et la suppression des dispositions relatives aux sites dans le code du patrimoine au profit d'un simple renvoi au code de l'environnement.

II. - La position de votre commission

Votre commission a modifié cet article par cohérence avec sa décision de changer, à l'article 24 du projet de loi, la dénomination des cités historiques en sites patrimoniaux protégés (COM-248).

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 23 (art. L. 611-1 à L. 611-3, L. 612-1 et L. 612-2 du code du patrimoine) - Missions de la commission nationale des cités et monuments historiques et des commissions régionales du patrimoine et de l'architecture - Protection des biens inscrits au patrimoine mondial de l'humanité

I. - Le droit en vigueur

· Les commissions consultatives nationales et territoriales dans le domaine du patrimoine

La Commission nationale des monuments historiques

La Commission nationale des monuments historiques (CNMH), dont le premier embryon, la commission nationale des monuments, remonte à 1790, est l'instance consultative nationale chargée de la protection des monuments historiques.

L'article L. 611-1 du code du patrimoine en définit les principales missions. Elle est consultée, en particulier, sur les propositions de classement d'office au titre des monuments historiques des immeubles, des objets mobiliers et des immeubles par destination, mais aussi, en l'absence d'accord des communes intéressées, sur les propositions de modification des périmètres de protection des immeubles classés ou inscrits. Elle est également chargée d'émettre un avis sur les projets de travaux ou de réparation faute desquels la conservation d'un immeuble classé est gravement compromise, ainsi que sur les projets de travaux qui lui sont soumis sur des immeubles dans le périmètre des abords.

L'article R. 611-1 du code du patrimoine, qui dresse la liste des missions de cette commission, ajoute à ses attributions un rôle en matière de classement et d'inscription des orgues, buffets d'orgue et instruments de musique et en matière de classement des grottes ornées, ainsi que sur les travaux se rapportant à ces deux catégories. Il l'investit également d'une mission d'études et de propositions sur toutes mesures propres à assurer la protection, la conservation et la mise en valeur des monuments historiques et de leurs abords.

Placée auprès du ministre chargé de la culture, qui en assure la présidence ou peut la déléguer, en son absence, au directeur général des patrimoines ou à son représentant, la Commission nationale des monuments historiques est composée de représentants de l'État, d'élus aux niveaux national et local, et de personnalités qualifiées. À l'exception de quelques représentants de l'État qui sont membres de droit, les autres membres de la commission sont nommés pour une durée de quatre ans. Ils siègent dans l'une ou plusieurs des six sections, dont chacune dispose de son propre président.

La différence entre le classement
et l'inscription au titre des monuments historiques

La législation distingue deux types de protection : les immeubles classés et les immeubles inscrits.

Sont classés parmi les monuments historiques, « les immeubles dont la conservation présente, au point de vue de l'histoire ou de l'art, un intérêt public » (art. L. 621-1 du code du patrimoine). C'est le plus haut niveau de protection.

Sont inscrits parmi les monuments historiques « les immeubles qui, sans justifier une demande de classement immédiat au titre des monuments historiques, présentent un intérêt d'histoire ou d'art suffisant pour en rendre désirable la préservation » (art. L. 621-25 du code du patrimoine).

Pour les édifices classés, comme pour les inscrits, cette protection peut être totale ou partielle, ne concernant que certaines parties d'un immeuble, par exemple, une façade, une toiture ou un portail.

La distinction entre inscrit et classé peut également se comprendre selon le rayonnement de l'intérêt patrimonial de l'édifice : ainsi le classement s'effectue à un niveau national et l'inscription s'opère à un niveau régional.

Le régime des travaux est distinct selon la nature du classement. Les travaux sur un immeuble classé sont soumis, dans tous les cas, à une autorisation particulière délivrée par l'autorité administrative. Les travaux sur un immeuble inscrit sont soumis à un permis ou une déclaration préalable lorsqu'ils relèvent du code de l'urbanisme ou à une déclaration préalable lorsqu'ils relèvent du code du patrimoine. En revanche, pour les deux types d'immeubles, les travaux d'entretien et de réparations ordinaires ou de réparations d'entretien sont dispensés de toute autorisation ou déclaration au titre de chacun des deux codes.

Source : ministère de la culture et de la communication

La Commission nationale des secteurs sauvegardés

La Commission nationale des secteurs sauvegardés (CNSS) est l'instance consultative nationale chargée de la protection des périmètres urbains éponymes, institués par la loi n° 62-903 du 4 août 1962 complétant la législation sur la protection du patrimoine historique et esthétique de la France et tendant à faciliter la restauration immobilière, dite loi Malraux. Contrairement à la Commission nationale des monuments historiques, la CNSS est régie par le code de l'urbanisme.

En application de l'article L. 313-1 de ce code, elle se prononce sur le projet de création des secteurs sauvegardés et leur délimitation. Elle est également consultée sur le projet de plan de sauvegarde et de mise en valeur (PSMV), qui peut s'apparenter à un plan d'urbanisme du secteur sauvegardé, à la fois lors de son élaboration, avant qu'il soit soumis à enquête publique, ou de sa révision.

Elle délibère de façon générale sur toutes les questions relatives aux secteurs sauvegardés que les ministres chargés de l'urbanisme et de l'architecture soumettent à son examen.

Présidée par un député ou un sénateur, cette commission est composée de neuf membres de droit - huit représentants issus de différents ministères et le directeur de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat - et de quatorze membres désignés pour une durée de quatre ans renouvelable par un arrêté conjoint des ministres chargés du patrimoine et de l'urbanisme - cinq élus locaux et neuf personnalités qualifiées. Le président est désigné dans les mêmes conditions.

Les commissions régionales du patrimoine et des sites

Créées en 1997 à l'initiative de M. Philippe Richert, rapporteur de la commission des affaires culturelles du Sénat sur une proposition de loi déposé par le sénateur Claude Huriet relative à l'instruction des autorisations de travaux dans le champ de visibilité des édifices classés ou inscrits et dans les secteurs sauvegardés, les commissions régionales du patrimoine et des sites (CRPS) sont le fruit d'une fusion entre les commissions régionales du patrimoine historique, archéologique et ethnologique et les collèges régionaux du patrimoine et des sites. Les dispositions les concernant figurent aux articles L. 612-1 et R. 612-1 à R. 612-9 du code du patrimoine.

Placées auprès du préfet de région, elles sont consultées sur :

- les demandes de classement ou d'inscription d'immeubles au titre des monuments historiques ;

- les projets de création d'aires de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine (AVAP) ;

- les projets de création ou de modification des périmètres de protection adaptés ;

- l'octroi à un demandeur du label « patrimoine du XXe siècle » ;

- toute question émanant du préfet et intéressant l'étude, la protection et la conservation du patrimoine de la région.

Elles sont composées de personnalités titulaires d'un mandat électif national ou local, de représentants de l'État et de personnalités qualifiées. Elles comprennent trente-deux membres, dont sept membres de droit et vingt-cinq membres nommés pour une durée de quatre ans renouvelable par le préfet.

Par ailleurs, une section spécifique de la CRPS est chargée d'examiner les recours contre les avis des architectes des Bâtiments de France (ABF) concernant les immeubles situés dans les abords des monuments historiques, classés ou inscrits, ou dans les secteurs sauvegardés (art. L. 621-32 du code du patrimoine).

Les commissions départementales des objets mobiliers (CDOM)

Les commissions départementales des objets mobiliers ont été créées à la suite de la loi n° 70-1219 du 23 décembre 1970, qui a décidé d'inscrire au titre des monuments historiques les objets mobiliers appartenant aux collectivités territoriales et présentant un intérêt du point de vue de l'histoire, de l'art, de la science ou de la technique et a confié ce rôle au préfet du département. Leur existence est aujourd'hui codifiée à l'article L. 612-2 du code du patrimoine.

Placées auprès du préfet du département, elles doivent veiller à la protection des objets mobiliers du département. Elles sont consultées sur les propositions d'inscription des objets mobiliers au titre des monuments historiques et, si le préfet le leur demande, sur les projets de transfert, de cession, de modification, de réparation ou de restauration d'objets mobiliers inscrits. Elles peuvent également être consultées par le ministre chargé de la culture ou le préfet sur toute question relative à la protection ou la conservation des objets mobiliers.

Elles sont composées de vingt-cinq membres, dont dix membres de droit, parmi lesquels le préfet, le directeur régional des affaires culturelles, des conservateurs dont le conservateur des antiquités et objets d'art, l'architecte des Bâtiments de France et des responsables de la sécurité dans le département. Les quinze autres membres, parmi lesquels figurent les élus locaux et les représentants d'associations, sont désignés pour une durée de quatre ans renouvelable.

· Les biens inscrits sur la liste du patrimoine mondial de l'UNESCO

La Convention concernant la protection du patrimoine mondial, culturel et naturel a été adoptée par l'UNESCO le 16 novembre 1972. Les États parties se sont engagés à assurer l'identification, la protection et la transmission aux générations futures des biens, culturels ou naturels, qui présentent une valeur universelle exceptionnelle. Des critères, refondus en 2005 pour n'en retenir que dix, permettent d'identifier les biens, proposés par les États parties, qui peuvent être effectivement inscrits sur la liste du patrimoine mondial.

La France comptait en 2015 quarante et un biens inscrits sur la liste du patrimoine mondial, dont trente-sept biens culturels, trois biens naturels et un bien mixte. Elle a également formulé une demande pour l'inscription de trente-sept autres biens.

Si l'inscription d'un bien sur la liste se traduit par d'importantes retombées pour les États parties, elle s'accompagne d'obligations en termes de protection. Les biens inscrits font l'objet d'une évaluation régulière par des organismes indépendants et peuvent être retirés de la liste s'ils subissent des dégradations qui leur font perdre leur caractère universel exceptionnel.

Ce sont les États qui sont responsables devant la Convention. À ce titre, il leur appartient d'adopter les mesures législatives et réglementaires au niveau national et à l'échelon local pour assurer la conservation des biens inscrits et en améliorer la protection. C'est dans ce second but que l'UNESCO demande en particulier aux États :

- de délimiter une « zone tampon », définie comme « une aire entourant le bien [...] dont l'usage et l'aménagement sont soumis à des restrictions juridiques et/ou coutumières, afin d'assurer un surcroît de protection à ce bien ». Elle inclut « l'environnement immédiat du bien proposé pour inscription, les perspectives visuelles importantes et d'autres aires ou attributs ayant un rôle fonctionnel important en tant que soutien apporté au bien et à sa protection » ;

- d'élaborer un plan de gestion adapté spécifiant la manière dont la valeur universelle exceptionnelle du bien est préservée. Le plan de gestion doit notamment prendre en compte les menaces posées par l'activité humaine et inclure un plan de prévention des risques.

La protection des biens inscrits au patrimoine mondial ne figure aujourd'hui dans aucun texte de nature législative. De fait, la protection est assurée par les outils de droit commun en matière de protection patrimoniale, c'est-à-dire la législation relative aux monuments historiques, aux espaces protégés ou aux sites. Mais, ces outils ne sont pas toujours suffisamment contraignants face à la pression des activités humaines et se révèlent, en outre, mal adaptés à la protection des biens en série, comme le chemin de Saint-Jacques de Compostelle.

II. - Le texte du projet de loi

L'article 23 du projet de loi réécrit le titre Ier du livre VI du code du patrimoine, qui est jusqu'ici consacré aux institutions et se décline en deux chapitres : le premier, relatif aux institutions nationales, portant sur la Commission nationale des monuments historiques et le second, relatif aux institutions locales, portant sur les commissions régionales du patrimoine et des sites, la commission départementale des objets mobiliers et les règles spécifiques au conseil des sites de Corse.

Le titre Ier, dans sa rédaction résultant du présent article, se compose de deux chapitres :

- le premier, intitulé « Dispositions générales », traite dans les faits de la question des instances consultatives nationale et locales ;

- le second, intitulé « Dispositions diverses », couvre à la fois la question de la protection des biens français inscrits au patrimoine mondial de l'UNESCO et celle du renvoi au code de l'environnement pour toutes les questions relatives aux monuments naturels et aux sites.

· La réforme des instances consultatives dans le domaine du patrimoine

La création d'une Commission nationale des cités et monuments historiques par fusion de la Commission nationale des monuments historiques et de la Commission nationale des secteurs sauvegardés (art. L. 611-1)

Dans un souci de rationalisation des instances existantes en matière de protection du patrimoine, le projet de loi prévoit d'inscrire à l'article L. 611-1 du code du patrimoine la création d'une Commission nationale des cités et monuments historiques (CNCMH), née de la fusion des deux commissions nationales susmentionnées. Le Gouvernement justifie cette réforme institutionnelle par le regroupement, proposé à l'article 24 du projet de loi, des instruments patrimoniaux que constituent les AVAP et les secteurs sauvegardés dans le nouveau régime des cités historiques et par la mise en place d'un régime d'autorisation de travaux identique dans le périmètre des cités historiques et dans celui des abords des monuments historiques.

L'article L. 611-1, dans sa rédaction résultant du projet de loi, impose la consultation de la commission « en matière de création et de gestion des servitudes d'utilité publique et de documents d'urbanisme institués dans un but de protection, de conservation et de mise en valeur du patrimoine culturel ». À ce titre, il dresse une liste non exhaustive des cas dans lesquels l'avis de la commission est nécessaire, en citant à cet effet des articles des codes du patrimoine et de l'urbanisme :

- le classement des immeubles au titre des monuments historiques (art. L. 621-1, L. 621-5 et L. 621-6 du code du patrimoine) et leur éventuel déclassement (art. L. 621-8) ;

- les projets de travaux ou de réparation faute desquels la conservation d'un immeuble classé est gravement compromise (art. L. 621-12) ;

- les projets de périmètre délimité des abords qui dépasseraient la distance de cinq cents mètres à partir d'un monument historique, dans les seuls cas où l'autorité compétente en matière de plan local d'urbanisme n'aurait pas donné son accord à la proposition de l'autorité administrative (art. L. 621-31) ;

- la liste des domaines nationaux et leur périmètre (art. L. 621-35) ;

- le classement des objets mobiliers (art. L. 622-1, L. 622-3 et L. 622-4) et des ensembles ou collections d'objets mobiliers (art. L. 622-1-1, L. 622-4-1) au titre des monuments historiques, ainsi que l'instauration d'une servitude de maintien dans les lieux pour les objets ou ensembles mobiliers attachés à un immeuble classé (art. L. 622-1-2) ;

- le projet de classement de villes, villages ou quartiers au titre des cités historiques et son périmètre (art. L. 631-2) ;

- le projet de PSMV uniquement lorsque le ministre chargé de la culture décide l'évocation du projet de plan (art. L. 313-1 du code de l'urbanisme).

Comme pour les deux commissions qu'elle remplacerait, la commission nationale pourrait également être consultée sur les études, les travaux et, de manière plus générale, toute question en matière de patrimoine ou d'architecture relative au livre VI du code du patrimoine, c'est-à-dire aux monuments historiques, aux cités historiques ou à la qualité architecturale (alinéa 7 du projet de loi).

Les règles relatives à la composition de la commission prévues par le projet de loi sont strictement identiques à celles qui avaient été élaborées pour la commission nationale des monuments historiques. L'alinéa 8 prévoit que la Commission nationale des cités et monuments historiques serait placée auprès du ministre chargé de la culture et comprendrait « des personnes titulaires d'un mandat électif national ou local, des représentants de l'État et des personnalités qualifiées ».

L'alinéa 9 renvoie à un décret en Conseil d'État concernant les détails de la composition de la Commission nationale des cités et monuments historiques, les conditions de désignation de ses membres et les modalités de son fonctionnement.

La création des commissions régionales du patrimoine et de l'architecture par fusion des commissions régionales du patrimoine et des sites et des commissions départementales des objets mobiliers (art. L. 611-2)

Sur le modèle de la Commission nationale des cités et monuments historiques, le projet de loi institue, dans les régions, des commissions régionales du patrimoine et de l'architecture (CRPA), issues de la fusion des commissions régionales du patrimoine et des sites et des commissions départementales des objets mobiliers.

L'alinéa 10 du présent article prévoit que les CRPA seraient consultées, comme la Commission nationale des cités et monuments historiques, « en matière de création et de gestion des servitudes d'utilité publique et de documents d'urbanisme institués dans un but de protection, de conservation et de mise en valeur du patrimoine culturel ». Cette consultation aurait notamment lieu concernant :

- les projets de périmètre délimité des abords qui ne dépasseraient pas la distance de cinq cents mètres à partir d'un monument historique, dans les seuls cas où l'autorité compétente en matière de plan local d'urbanisme n'aurait pas donné son accord à la proposition de l'autorité administrative (art. L. 621-31 du code du patrimoine) ;

- les recours contre les avis de l'architecte des Bâtiments de France sur des immeubles protégés au titre des abords ou des immeubles situés dans le périmètre d'une cité historique (art. L. 621-32 et L. 631-2) ;

- les dérogations aux règles fixées en matière d'urbanisme accordées aux immeubles qui représentent un intérêt public du point de vue de la qualité, de la création ou de l'innovation architecturales (art. L. 123-1-5, L. 127-1 et L. 128-1 du code de l'urbanisme) ;

- le projet de plan de sauvegarde et de mise en valeur élaboré sur tout ou partie du périmètre d'une cité historique (art. L. 313-1).

Les CRPA pourraient plus globalement être consultées sur les études, travaux et questions relatives au patrimoine et à l'architecture (alinéa 11 du présent article).

Placées sous l'autorité du préfet de région, elles seraient, comme la Commission nationale des cités et monuments historiques, composées d'élus nationaux et locaux, de représentants de l'État et de personnalités qualifiées (alinéa 12). Un décret en Conseil d'État devrait préciser leur composition, les conditions de désignation de leurs membres et leurs modalités de fonctionnement (alinéa 13).

Le conseil des sites de Corse (art. L. 611-3)

À l'alinéa 14 sont reprises des dispositions qui figuraient auparavant à l'article L. 612-3 du code du patrimoine. Un nouvel article L. 611-3 précise, en effet, que les règles relatives au conseil des sites de Corse sont régies par l'article L. 4421-4 du code général des collectivités territoriales.

La mention de ce conseil dans le code du patrimoine se justifie par le fait que le conseil des sites de Corse aura vocation à exercer les compétences dévolues aux nouvelles commissions régionales du patrimoine et de l'architecture.

· L'amélioration de la protection des biens français inscrits au patrimoine mondial de l'UNESCO (art. L. 612-1)

Les alinéas 17 à 21 du présent article visent à retranscrire dans un texte de valeur législative la mise en oeuvre des obligations de protection qui incombent à l'État en vertu de la Convention pour la protection du patrimoine mondial. L'un des articles de la proposition de loi relative au patrimoine monumental de l'État, déposée par les sénateurs Françoise Férat et Jacques Legendre en 2010, et voté dans les mêmes termes par les deux assemblées, poursuivait déjà le même objectif. Il n'avait toutefois pas pu entrer en vigueur du fait de l'interruption de l'examen de ce texte à la fin de la précédente législature de l'Assemblée nationale en 2012, avant que la navette n'ait pu aller jusqu'à son terme.

L'article L. 612-1 du code du patrimoine, dans sa rédaction résultant du présent article, prévoit que les obligations en matière de protection, de conservation et de mise en valeur des biens français inscrits au patrimoine mondial de l'UNESCO sont partagées entre l'État et ses établissements publics, les collectivités territoriales et leurs groupements, du fait de leurs compétences en matière de patrimoine, d'environnement et d'urbanisme.

Il introduit en droit français les deux instruments complémentaires de protection définis par l'UNESCO : la zone tampon et le plan de gestion.

L'alinéa 18 reprend la définition de l'UNESCO relative à la zone tampon. Sa délimitation demeure une simple faculté, confiée à l'autorité administrative, après consultation des collectivités territoriales intéressées.

En revanche, l'alinéa 19 impose l'élaboration d'un plan de gestion par l'autorité administrative, après consultation des collectivités territoriales intéressées. Si une zone tampon a été délimitée, le plan de gestion doit également en couvrir le périmètre.

Afin de tenir compte de la compétence des communes ou de leurs groupements en matière de documents d'urbanisme, l'alinéa 20 prévoit l'obligation, pour le préfet du département, de « porter à la connaissance » de ces derniers les dispositions du plan de gestion, de manière à ce qu'ils puissent prendre correctement en compte les mesures de protection, de conservation et de mise en valeur du bien inscrit au moment de l'élaboration, de la modification ou de la révision du schéma de cohérence territoriale (SCOT) ou du plan local d'urbanisme (PLU).

Un décret en Conseil d'État devrait préciser les modalités d'application de ce nouvel article L. 612-1 du code du patrimoine.

· Le remplacement des dispositions du code de l'environnement relatives aux monuments naturels et aux sites, jusqu'ici reproduites dans le code du patrimoine, par un simple renvoi au code de l'environnement (art. L. 612-2)

L'alinéa 22 crée un article L. 612-2 qui renvoie au code de l'environnement pour les règles relatives à la protection des monuments naturels et des sites.

Jusqu'ici, les dispositions du code de l'environnement relatives aux monuments naturels et aux sites étaient intégralement reproduites dans un article du code du patrimoine, qui faisait l'objet d'un titre spécifique du livre VI. En se contentant désormais d'un simple renvoi, sans reproduction des dispositions, le projet de loi opère une distinction nette entre les règles en matière de protection qui relèvent du code du patrimoine, et donc du ministère chargé de la culture, et celles qui relèvent du code de l'environnement, qui sont traitées par le ministère chargé de ces questions.

III. - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

· Concernant la réforme des commissions consultatives nationales et locales dans le domaine du patrimoine

L'Assemblée nationale, par le biais d'un amendement déposé par le Gouvernement en commission, a étendu la composition des commissions nationale et régionales aux membres d'associations ou de fondations ayant pour objet de favoriser la connaissance, la protection, la conservation et la mise en valeur du patrimoine.

Suite à l'adoption d'un amendement du rapporteur en commission, elle a par ailleurs attribué aux nouvelles commissions régionales du patrimoine et de l'architecture la compétence qu'exerçait jusqu'ici la commission départementale des objets mobiliers en matière d'objets mobiliers classés mis en péril, corrigeant ainsi un oubli du projet de loi initial.

· Concernant la protection des biens français inscrits au patrimoine mondial de l'UNESCO

Outre des modifications de pure forme effectuées sans amendement, la commission des affaires culturelles de l'Assemblée nationale a adopté un amendement de son rapporteur afin de transformer la faculté de délimiter un périmètre de zone tampon autour du bien inscrit, initialement inscrite dans le projet de loi, en une obligation, « sauf s'il est justifié qu'elle n'est pas nécessaire ».

IV. - La position de votre commission

· Concernant la réformation des commissions consultatives nationales et locales dans le domaine du patrimoine

Des interrogations se sont fait jour sur le transfert des questions relatives aux objets mobiliers du niveau départemental vers le niveau régional. Il existe aujourd'hui cent une CDOM, dont le rôle devrait être exercé à l'avenir par seulement dix-huit CRPA. Une majorité d'interlocuteurs a toutefois estimé qu'il s'agissait d'une rationalisation bienvenue, un certain nombre de ces commissions peinant à exister aujourd'hui. Votre commission insiste cependant sur l'importance de veiller, dans les décrets d'application, à ce que la composition de la section de la CRPA consacrée aux objets mobiliers garantisse une représentation des professions qui y prenaient part, et qui ne siégeaient pas au sein des CRPS. Votre commission reconnaît toutefois que la fusion des commissions nationales et locales va dans le sens d'une rationalisation institutionnelle, qui avait déjà été amorcée par la revue générale des politiques publiques lancée en 2007.

Sur proposition de ses rapporteurs, votre commission a néanmoins décidé de renforcer les pouvoirs de la commission nationale et des commissions régionales. À cette fin, elle leur a donné la capacité de s'autosaisir pour proposer les mesures qui leur paraissent nécessaires pour assurer la protection du patrimoine et de l'architecture et a étendu le champ de leur consultation aux questions relatives au patrimoine et à l'architecture relevant du code de l'urbanisme (COM-250 et COM-256). Elle a élargi leurs pouvoirs aux questions architecturales et patrimoniales relevant du code de l'urbanisme (COM-253 et COM-257). Elle a également attribué à la commission nationale un pouvoir d'initiative en matière de classement ou d'inscription d'un immeuble ou d'un objet mobilier au titre des monuments historiques (COM-250). Elle lui a confié une mission d'évaluation des politiques de protection, de conservation et de mise en valeur du patrimoine culturel (COM-251). Afin de mieux refléter le champ de ses compétences et par cohérence avec le changement de dénomination des cités historiques, votre commission a également modifié l'intitulé de la commission nationale en Commission nationale du patrimoine et de l'architecture (COM-249).

Concernant la composition de ces instances, votre commission salue la précision apportée par l'Assemblée nationale concernant la nomination de représentants associatifs dans le domaine du patrimoine. Pour sa part, elle a tenu à lever l'ambiguïté que pouvaient comporter les mots « personnes titulaires d'un mandat électif national ou local », dont une lecture littérale permettrait qu'un élu national soit substitué à un élu local et inversement (COM-254).

Votre commission s'est également interrogée sur la question de la présidence de la commission nationale. Le texte retenait jusqu'ici l'option d'une présidence assurée par le ministre chargé de la culture, qui est la règle pour l'actuelle Commission nationale des monuments historiques. Le Gouvernement s'était opposé à un amendement présenté par M. de Mazières à l'Assemblée nationale confiant de droit la présidence de cette instance à un parlementaire au motif que l'État joue parfois un rôle d'équilibre dans les politiques patrimoniales. Il s'était engagé à ce que la section de la commission nationale chargée des « cités historiques » soit présidée par un parlementaire pour préserver l'équilibre du droit actuel, la présidence de la Commission nationale des secteurs sauvegardés étant aujourd'hui assurée par un parlementaire. Votre commission a néanmoins jugé cet engagement insuffisant. Par cohérence avec son souhait de renforcer les pouvoirs de la commission nationale, votre commission a adopté un amendement présenté par les membres du groupe socialiste et républicain attribuant la présidence de la commission nationale à un parlementaire, espérant ainsi asseoir plus fermement encore sa légitimité (COM-39).

· Concernant la protection des biens inscrits au patrimoine mondial de l'UNESCO

Votre commission a toujours été particulièrement sensible à la nécessité de mieux protéger les biens inscrits au patrimoine mondial de l'UNESCO. La première tentative d'inscrire cette préoccupation dans la loi résultait d'un amendement de l'ancien sénateur Ambroise Dupont voté dans le cadre de l'examen de la proposition de loi des sénateurs Françoise Férat et Jacques Legendre relative au patrimoine monumental de l'État en 2011. Cet amendement trouvait lui-même son origine dans les propositions formulées par votre commission dans son rapport pour avis n° 114 consacré à l'examen du projet de loi de finances pour 2011. Votre commission se réjouit que ces dispositions soient aujourd'hui intégrées dans le présent projet de loi, permettant ainsi de combler une carence importante de notre législation. Au regard de l'importance du sujet, elle a néanmoins prévu, sur proposition des rapporteurs, qu'un chapitre spécifique lui soit consacré plutôt que de le faire figurer au titre des dispositions diverses (COM-258).

Votre commission observe qu'il existe un paradoxe du fait que la responsabilité de la protection des biens inscrits incombe à l'État en vertu de la convention, mais que la mise en oeuvre effective de cette protection relève pour l'essentiel des collectivités territoriales. Elle a adopté deux amendements présentés par les membres du groupe socialiste et républicain visant à associer davantage ces dernières à la définition de la zone tampon et du plan de gestion, de manière à garantir leur pleine implication dans le processus (COM-40 et COM-41). En contrepartie, il lui a paru nécessaire de poser explicitement le principe de la prise en compte dans les documents d'urbanisme des collectivités territoriales concernées des contraintes découlant de la délimitation d'une zone tampon et de l'existence d'un plan de gestion (COM-260). Compte tenu du risque de déclassement qui pèse chaque année sur les biens inscrits au patrimoine mondial, les collectivités territoriales doivent pleinement prendre la mesure de l'importance de préserver la valeur universelle exceptionnelle qui a fondé l'inscription du bien.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 24 (art. L. 621-5, L. 621-6, L. 621-12, L. 621-9, L. 621-27, L. 621-30 à L. 621-33, L. 621-34 à L. 621-39 [nouveaux], L. 622-1-1 et L. 622-1-2 [nouveaux], L. 622-3, L. 622-4, L. 622-4-1 [nouveau], L. 622-10, L. 624-1 à L. 624-7, L. 631-1 à L. 631-3 [nouveaux], L. 632-1 à L. 632-3 [nouveaux], L. 633-1 [nouveau] du code du patrimoine) - Renforcement de la protection des meubles attachés aux immeubles classés, des abords des monuments historiques ainsi que des domaines nationaux - Instauration du régime des cités historiques

I. - Le texte du projet de loi

A. La mise en place de nouveaux outils destinés à lutter contre le dépeçage et la dispersion du patrimoine

1. L'introduction d'une autorisation préalable au détachement des effets mobiliers attachés à perpétuelle demeure d'un immeuble classé ou inscrit (2° du I)

Les alinéas 3 à 6 visent à lutter contre la dispersion des éléments de décor attachés aux monuments historiques. Cette possibilité constitue l'un des effets pervers de la loi du 31 décembre 1913, qui a rattaché les immeubles par destination, jusqu'ici considérés comme partie intégrante de l'immeuble par nature, au régime des objets mobiliers classés. Sur ce fondement, rien n'empêche un propriétaire de monument historique de procéder à la dépose et à la cession d'ornements ou d'éléments de décor ayant la nature d'immeubles par destination. Or, il est certain que les édifices ainsi dépouillés perdent une bonne part de leur intérêt historique et artistique, vidant ainsi largement de son sens la protection au titre des monuments historiques. L'exemple le plus célèbre est l'affaire dite des « châteaux japonais », en 1995.

Les 2° et 3° du I du présent article insèrent un alinéa supplémentaire aux articles L. 621-9 et L. 621-27 du code du patrimoine, qui fixent les obligations pesant sur les propriétaires de monuments historiques respectivement classés ou inscrits. Cet alinéa empêche de détacher de ces immeubles les effets mobiliers attachés à perpétuelle demeure sans une autorisation administrative préalable.

Il opère un renvoi vers les articles 524 et 525 du code civil, qui définissent la notion d'effets mobiliers attachés à perpétuelle demeure. L'article 524 les qualifie d'immeubles par destination. L'article 525 précise qu'il s'agit d'éléments « scellés en plâtre, à chaux ou à ciment » ou qui ne peuvent être détachés de l'immeuble « sans être fracturés ou détériorés, ou sans briser ou détériorer la partie du fonds à laquelle ils sont attachés ». Il ajoute que les glaces, les tableaux et autres ornements doivent être considérés comme des effets mobiliers attachés à perpétuelle demeure, dès lors que « le parquet sur lequel [ils] sont attachés fait corps avec la boiserie », de même que les statues « placées dans une niche exprès pour les recevoir », quand bien même elles pourraient en être enlevées sans fracture ni détérioration.

Ces nouvelles dispositions tentent de concilier préservation du patrimoine et droit de propriété, en encadrant à l'avenir la dépose et la vente de décors issus de monuments historiques, sans pour autant poser le principe d'une interdiction formelle.

2. La consolidation du dispositif de lutte contre le morcellement des immeubles protégés (5° du I)

Les alinéas 25 à 29 réécrivent l'article L. 621-33 du code du patrimoine qui organise aujourd'hui la lutte contre le morcellement et le dépeçage des monuments historiques en permettant à l'autorité administrative de faire rechercher les édifices ou leurs fragments et d'en ordonner la remise en place, sous sa direction et sa surveillance, aux frais des délinquants vendeurs et acheteurs pris solidairement.

Le nouvel article L. 621-33 étend le dispositif aux effets mobiliers attachés à perpétuelle demeure illégalement détachés, dont la protection est désormais assurée par la nouvelle rédaction des articles L. 621-9 et L. 621-27 du code du patrimoine.

En cas d'urgence, il permet à l'autorité administrative de mettre en demeure l'auteur du manquement de prendre des mesures pour prévenir la détérioration ou la destruction du bien meuble ou immeuble aliéné avant sa remise en place.

L'une des principales innovations du dispositif est surtout de rendre juridiquement nulle l'acquisition de tout bien meuble ou immeuble illégalement détaché d'un monument historique. En plus d'éventuelles actions en dommages-intérêts contre les vendeurs et acheteurs pris solidairement ou contre un officier public qui aurait pris part à l'aliénation, l'autorité administrative ou le propriétaire originaire aurait également la faculté d'exercer une action en nullité dans les cinq ans qui suivent la date à laquelle ils ont eu connaissance de l'acquisition, et non à compter de la date du détachement, ce qui rend la disposition particulièrement opérante. En contrepartie, l'article prévoit qu'un acquéreur ou un sous-acquéreur de bonne foi puisse obtenir le remboursement de son prix d'acquisition et permet à l'autorité administrative, dans le cas où elle serait à l'origine de l'action en nullité, de se retourner alors contre le vendeur originaire pour obtenir le paiement de l'indemnité.

3. Une protection plus efficace des objets mobiliers (7° à 10° du I)

Les dispositions du code du patrimoine n'offrent aujourd'hui qu'une protection individuelle des objets mobiliers et des immeubles. En outre, les propriétaires privés n'ont besoin d'aucune autorisation avant de céder l'un de leurs objets classé ou inscrit.

Afin de pallier le risque de dispersion d'un ensemble ou d'une collection d'objets mobiliers ou celui de démembrement d'un ensemble mobilier, les alinéas 46 à 52 et 57 à 59 insèrent trois nouveaux articles au chapitre II du titre II du livre VI du code du patrimoine, consacré aux objets mobiliers protégés au titre des monuments historiques.

a) L'instauration d'un classement pour les ensembles d'objets mobiliers (7° et 10° du I)

Les articles L. 622-1-1 et L. 622-4-1 rendent possible le classement au titre des monuments historiques d'ensembles ou de collections d'objets mobiliers appartenant respectivement à l'État ou l'un de ses établissements publics ou à tout autre propriétaire. Ce classement serait destiné à protéger les ensembles et collections remarquables « au point de vue de l'histoire, de l'art, de l'architecture, de l'ethnologie, de la science ou de la technique » et dont la conservation en tant qu'ensemble cohérent revêtirait, de ce fait, un intérêt public.

Il s'agirait d'une faculté, relevant de l'autorité administrative, après avis de la Commission nationale des cités et monuments historiques, qui apparaît ici comme le garant de l'intérêt public. Dans le cas d'un ensemble ou d'une collection appartenant à une personne privée ou à une autre personne publique autre que l'État ou l'un de ses établissements publics, l'article L. 622-4-1 prévoit en outre la nécessité d'un accord du propriétaire. À défaut de cet accord, un décret en Conseil d'État serait nécessaire pour procéder au classement d'office, lequel pourrait alors donner lieu à une indemnité, au même titre que le classement d'office d'un objet mobilier isolé en application de l'article L. 622-4.

L'article L. 622-1-1 prévoit que le classement emporterait obligation pour le propriétaire d'obtenir l'autorisation de l'administration avant toute division ou aliénation d'un lot ou de l'une des pièces composant l'ensemble classé. La dispersion serait ainsi circonscrite, d'autant que les effets du classement subsisteraient pour chaque élément qui aurait été détaché de l'ensemble. L'autorité administrative pourrait cependant en décider la levée, mais seulement pour les éléments qui ne pourraient bénéficier à titre individuel d'un classement au titre de l'article L. 622-1. En revanche, l'article L. 622-1-1 ne ferait évidemment pas obstacle à ce qu'un propriétaire puisse céder son ensemble, dès lors que l'intégralité serait effectivement concernée et sous réserve de l'interdiction d'exportation applicable à tous les objets classés.

b) La mise en place d'une servitude de maintien dans les lieux pour les objets et les ensembles mobiliers présentant un lien fort avec l'immeuble classé dans lequel ils sont situés (7° du I)

Le droit en vigueur ne permet pas d'empêcher que des objets mobiliers, pourtant conçus pour un lieu particulier, puissent en être déplacés. Pourtant, la conservation des éléments mobiliers dans l'immeuble pour lequel ils ont été conçus peut parfois revêtir un intérêt patrimonial supérieur à celui de chaque objet pris individuellement.

L'article L. 622-1-2 vise à protéger les ensembles mobiliers d'intérêt majeur. Il permet d'imposer que les objets ou ensembles mobiliers classés soient maintenus dans un immeuble classé, dans le cas où ils présenteraient avec l'immeuble en question un lien historique ou artistique tel qu'il donnerait à l'ensemble une qualité et une cohérence exceptionnelles. Cette mesure prendrait la forme d'une servitude de maintien dans les lieux, qui peut être prononcée, en même temps que la décision de classement ou postérieurement, par l'autorité administrative, après avis de la Commission nationale des cités et monuments historiques et accord du propriétaire.

Afin de préserver le lien fort entre l'immeuble classé et l'objet ou l'ensemble qui s'y trouve, le déplacement de l'objet ou de l'ensemble mobilier ne pourrait intervenir sans autorisation de l'administration.

L'objectif de cette servitude n'est pas de pouvoir passer outre l'accord du propriétaire, mais au contraire de l'inscrire dans une démarche volontariste de protection de son ensemble immobilier et mobilier. À cette fin, l'article L. 622-1-2 prévoit d'ailleurs que la servitude peut être levée dans les mêmes conditions que celles relatives à sa création. Il précise que le propriétaire devrait être indemnisé en cas de refus de l'autorité administrative, lui donnant la possibilité d'ouvrir une action en indemnité dans le cas où aucun accord amiable n'aurait pu être trouvé.

c) Les nouvelles compétences de la Commission nationale des cités et monuments historiques (7° et a du 9° du I)

Les alinéas 53 et 55 modifient les articles L. 622-3 et L. 622-4, qui définissent les modalités de classement des objets mobiliers appartenant respectivement à une collectivité territoriale ou l'un de ses établissements publics ou à une personne privée, afin que la Commission nationale des cités et monuments historiques soit désormais consultée systématiquement avant toute décision de classement par l'autorité administrative.

Jusqu'ici, la consultation n'était prévue que dans les cas de recours au classement d'office suite au refus de classement du propriétaire de l'objet.

B. La mise en place d'une protection particulière des domaines nationaux (6° du I)

Les domaines nationaux, dont la propriété est généralement échue à l'État, n'ont été, de ce fait, que récemment et partiellement protégés au titre des monuments historiques. Leur intégrité est aujourd'hui menacée sous l'effet de plusieurs facteurs, parmi lesquels, en particulier, la politique de modernisation du patrimoine immobilier de l'État et la pression foncière croissante, qui s'exerce notamment en Île-de-France où se concentre une grande partie de ces domaines.

La commission présidée par René Rémond104(*) en 2003, à une époque où se posait par ailleurs la question de leur éventuelle dévolution aux collectivités territoriales, avait conclu à la nécessité de mieux protéger les anciens palais nationaux, en les maintenant dans le giron de l'État. La proposition de loi relative au patrimoine monumental de l'État des sénateurs Françoise Férat et Jacques Legendre s'était également saisie de cette question et comportait diverses dispositions destinées à protéger les parcelles qui avaient appartenu au domaine de la couronne.

Les alinéas 30 à 45 du présent article complètent le chapitre Ier du titre II du livre VI du code du patrimoine, consacré aux immeubles relevant des monuments historiques, par une nouvelle section 6, composée de six articles numérotés L. 621-34 à L. 621-39, destinés à protéger les domaines nationaux en les dotant d'un statut particulier.

L'article L. 621-34 les définit comme « des ensembles immobiliers présentant un lien exceptionnel avec l'histoire de la Nation et dont l'État est, au moins pour partie, propriétaire », les autres parcelles pouvant être détenues par des collectivités territoriales, des établissements publics ou des personnes privées, comme il est précisé à l'article L. 621-35. Il s'agit d'une définition qui permet de couvrir un champ plus large que celui défini par la commission Rémond (palais nationaux) ou par la proposition de loi d'origine sénatoriale (domaine de la couronne). L'article L. 621-35 prévoit qu'un décret en Conseil d'État devrait déterminer la liste précise de ces domaines et leurs périmètres, sur proposition du ministre chargé de la culture, après avis de la Commission nationale des cités et monuments historiques et du ministre chargé des domaines - le ministre des finances et des comptes publics dans la composition actuelle du Gouvernement.

Les articles L. 621-36 à L. 621-38 traitent de la protection accordée aux domaines nationaux au titre des monuments historiques. L'article L. 21-36 prévoit que les parties des domaines nationaux qui appartiennent à l'État sont inaliénables et imprescriptibles, c'est-à-dire qu'un tiers ne peut les acquérir, ni par cession ni au motif de sa seule utilisation prolongée. Cette rédaction, qui n'offre le maximum de garantie de protection qu'aux seules parties qui sont en possession de l'État, résulte d'un souci de ne pas porter atteinte aux droits de propriété des autres propriétaires. Les articles L. 621-37 et L. 621-38 octroient à l'ensemble des parties des domaines nationaux une protection au titre des monuments historiques : les parties appartenant à l'État ou à l'un de ses établissements publics devraient bénéficier de plein droit du classement, tandis que les parties appartenant à une autre personne publique ou à une personne privée devraient être automatiquement inscrites au titre des monuments historiques, sauf pour celles qui étaient déjà classées. L'article L. 621-38 précise que l'inscription automatique d'une partie ne fait pas obstacle à son classement ultérieur.

Enfin, l'article L. 621-39 interdit l'aliénation et l'échange des parties des bois et forêts appartenant à l'État qui seraient inscrites sur la liste des domaines nationaux, dérogeant ainsi à plusieurs dispositions du code général de la propriété des personnes publiques.

C. La réforme des règles relatives aux périmètres de protection autour des monuments historiques (4° du I)

Les alinéas 7 à 24 modifient les règles relatives aux abords des monuments historiques et aux immeubles adossés aux monuments classés. Ces règles contraignantes, qui couvrent les immeubles, bâtis ou non, situés au voisinage des monuments historiques, ont été mises en place pour préserver l'environnement de ces monuments et éviter les impacts négatifs au regard de leur mise en valeur. Le régime des abords constitue une servitude d'utilité publique qui se traduit, pour les propriétaires et les occupants des immeubles compris dans ce périmètre, par la nécessité d'obtenir une autorisation préalable pour leurs travaux.

En vertu de la règle de droit commun, le périmètre des abords est aujourd'hui délimité sur la base de deux critères :

- un critère spatial : les immeubles soumis à la servitude doivent être situés dans un périmètre d'un rayon de cinq cents mètres autour du monument historique ;

- un critère visuel : les immeubles doivent être visibles depuis ce monument ou en même temps que ce monument. On parle de covisibilité.

Face au caractère jugé parfois arbitraire de la règle du périmètre des cinq cents mètres, le législateur a autorisé à déroger à cette règle en permettant d'ajuster le tracé de la zone de servitude autour du monument historique pour tenir compte des réalités topographiques, patrimoniales et parcellaires de chaque territoire, tout en conservant la notion de covisibilité comme critère du tracé. On parle de « périmètre de protection adapté »105(*), lorsque le tracé est effectué au moment de la procédure d'inscription, de classement ou d'instance de classement d'un immeuble, et de « périmètre de protection modifié »106(*), lorsqu'il est effectué ultérieurement, en lieu et place du périmètre des cinq cents mètres qui s'appliquait jusqu'alors. Dans les faits, peu de périmètres auraient ainsi été adoptés jusqu'à présent, puisqu'ils ne représenteraient que 3 % des périmètres des abords.

L'article L. 621-30, dans sa rédaction résultant du présent article, fixe les règles générales relatives à la protection au titre des abords.

Le I définit cette protection. Il prévoit qu'elle s'applique aux immeubles ou ensembles d'immeubles qui forment un ensemble cohérent avec un monument historique ou qui sont susceptibles de contribuer à sa conservation ou à sa mise en valeur. Conçue dans un but de protection, de conservation et de mise en valeur du patrimoine culturel, cette protection revêt le caractère de servitude d'utilité publique affectant l'utilisation des sols.

Les alinéas 13 à 15 (II) précisent cependant que ces servitudes ne s'appliquent pas aux immeubles ou parties d'immeubles protégés au titre des monuments historiques ou situés dans le périmètre d'une cité historique. A contrario, elles s'appliquent à la partie non protégée d'un immeuble qui ne serait que partiellement protégée au titre des monuments historiques. De même, la servitude de site inscrit en application du code de l'environnement n'est pas applicable dans le périmètre des abords. L'objectif est de mettre un terme aux chevauchements des régimes de protection qui existent aujourd'hui et sont une source de complexité juridique.

À la différence du régime actuel, la nouvelle rédaction de l'article L. 621-30 met surtout en place un « périmètre de protection délimité » par l'autorité administrative (II), qui a vocation à devenir la règle de droit commun, et relègue le périmètre jusqu'ici automatique des cinq cents mètres et le critère du champ visuel aux cas dans lesquels aucun périmètre de protection n'aurait été défini (III). Si le texte maintient le périmètre des cinq cents mètres, c'est surtout pour assurer une protection aux monuments historiques pendant le délai d'élaboration du périmètre délimité, qui s'appuie sur une procédure relativement longue. Il est envisagé comme un dispositif à vocation principalement transitoire.

Le II prévoit que le périmètre délimité peut être commun à plusieurs monuments historiques ou se réduire à l'emprise du seul monument historique. Il précise que la protection dans ce périmètre s'étend aussi bien aux immeubles bâtis qu'aux immeubles non bâtis.

L'article L. 621-31 organise les modalités de délimitation du périmètre des abords ou de sa modification. Celui-ci résulterait d'une décision de l'autorité administrative, sur proposition de l'architecte des Bâtiments de France (ABF), après enquête publique et avec accord de l'autorité compétente en matière d'urbanisme. Afin de surmonter l'éventuel désaccord de cette dernière, l'alinéa 18 prévoit que la décision reviendrait, dans ce cas, à l'autorité administrative, après avis, soit de la CRPA si le périmètre ne dépasse pas un rayon de cinq cents mètres autour du monument historique, soit de la Commission nationale des cités et monuments historiques si le périmètre s'étend au-delà.

L'alinéa 19 contraint également l'autorité compétente en matière d'urbanisme à ce que l'enquête publique organisée à l'occasion de l'élaboration, de la modification ou de la révision du document d'urbanisme en vigueur porte également sur le projet de périmètre délimité des abords. L'objectif est celui d'une meilleure prise en compte des enjeux patrimoniaux dans la politique d'aménagement d'une collectivité et d'une meilleure compréhension des habitants des contraintes pesant sur l'affectation des sols.

L'article L. 621-32 fixe le régime des travaux dans le périmètre des abords. Jusqu'ici, deux dispositifs coexistent selon la nature des travaux portant sur un immeuble adossé à un immeuble classé, un immeuble placé dans le champ de visibilité d'un immeuble classé ou inscrit et situé à moins de cinq cents mètres du monument ou un immeuble situé dans un périmètre de protection adapté ou modifié. Ils impliquent, soit l'accord des ABF pour les autorisations de travaux données au titre du code de l'urbanisme (permis de construire, permis d'aménager, permis de démolir ou déclaration préalable), soit l'avis des ABF pour les autorisations spéciales de travaux au titre du code du patrimoine.

Désormais, l'alinéa 22 prévoit un régime unique dans lequel seuls les travaux susceptibles de modifier l'aspect extérieur d'un immeuble, bâti ou non bâti, sont soumis à une autorisation préalable. Afin de simplifier le régime, les conditions d'attribution de cette autorisation sont alignées, en application de l'alinéa 24, sur celles prévues pour les cités historiques. L'alinéa 23 précise que l'autorisation peut être refusée ou assortie de prescriptions lorsque les travaux sont susceptibles de porter atteinte à la conservation ou à la mise en valeur d'un monument historique ou de ses abords.

D. La création des cités historiques (II)

6 % de notre territoire est couvert par l'un des dispositifs qui permettent aujourd'hui de protéger les ensembles urbains ou paysagers remarquables par leur intérêt patrimonial. Parmi eux figurent le périmètre des abords des monuments historiques et les sites classés ou inscrits au titre du code de l'environnement, mais aussi les secteurs sauvegardés, les zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager (ZPPAUP) et les aires de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine (AVAP). Ce sont ces trois derniers dispositifs que le projet de loi vise à refondre en un régime unique, celui de la « cité historique ».

Les secteurs sauvegardés, les zones de protection
du patrimoine architectural, urbain et paysager (ZPPAUP)
et les aires de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine (AVAP)

Au moment de la publication de l'étude d'impact en juillet 2015, ces trois dispositifs de protection, qui constituent des servitudes d'utilité publique étaient au nombre de 810.

1. Le régime des secteurs sauvegardés

Dans les années soixante, le développement de la rénovation urbaine, dont l'objectif était de faire du « neuf », a fait craindre la disparition de nombreux éléments de patrimoine au coeur des villes. Afin de protéger et de restaurer les quartiers anciens et plus particulièrement les centres historiques des villes souvent dégradés, la loi du 4 août 1962 complétant la législation sur la protection du patrimoine historique et esthétique de la France et tendant à faciliter la restauration immobilière, dite loi Malraux, a instauré un système de protection spécifique : les secteurs sauvegardés.

Ainsi, dans un secteur présentant « un caractère historique, esthétique ou de nature à justifier la conservation, la restauration et la mise en valeur de tout ou partie d'un ensemble d'immeubles », bâtis ou non, l'État, une commune ou un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) peuvent proposer de créer un secteur sauvegardé. C'est le préfet qui créé le secteur sauvegardé et qui en définit le périmètre, après accord de la commune ou de l'EPCI compétent, et avis de la Commission nationale des secteurs sauvegardés. À compter de la création du secteur sauvegardé, une commission locale est instituée pour suivre la mise en oeuvre du secteur et donner son avis.

Un document spécifique d'urbanisme, le plan de sauvegarde et de mise en valeur, est alors élaboré conjointement par l'État et la commune ou l'EPCI compétent en matière de plan local d'urbanisme (PLU). Une fois publié, ce plan remplace le PLU dans le secteur en imposant des règles plus précises que celui-ci sur la restauration et la valorisation des bâtiments existants. Dès la délimitation du secteur, des mesures de sauvegarde interviennent. Les travaux sont soumis aux procédures de droit commun du permis de construire ou de la déclaration préalable et doivent recueillir l'accord de l'ABF ; la procédure d'appel devant le préfet de région reste possible. Par ailleurs, les immeubles concernés peuvent être bâtis ou non bâtis. En outre, le plan de sauvegarde doit être compatible avec le projet d'aménagement et de développement durable (PADD), et la commission locale du secteur sauvegardé est régulièrement consultée.

En juillet 2015, 150 secteurs sauvegardés étaient dénombrés. Les lourdeurs procédurales, comme le coût du dispositif, sont souvent avancés pour expliquer que les ambitions initiales d'André Malraux n'aient pas pu être atteintes.

2. Les régimes des ZPPAUP et des AVAP

L'automatisme de la législation des « abords », en particulier les rigueurs de ce que d'aucuns dénomment le « rond bête et méchant » pour qualifier le périmètre des cinq cents mètres, ainsi que le caractère jugé parfois discrétionnaire des appréciations de l'ABF ont incité le législateur à prévoir des documents d'urbanisme spécifiques. Les ZPPAUP ont été créées par la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État, dite loi Defferre, puis étendues aux « paysages » par la loi n° 93-24 du 8 janvier 1993 sur la protection et la mise en valeur des paysages et modifiant certaines dispositions législatives en matière d'enquêtes publiques.

La loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, dite Grenelle II, a décidé le remplacement progressif des ZPPAUP par des AVAP afin de prendre en compte les objectifs de l'environnement et de développement durable au sein des espaces protégés. La date limite de transformation des ZPPAUP en AVAP, initialement fixée au 14 juillet 2015, a été repoussée d'un an. En application de la législation actuelle, toutes les ZPPAUP qui n'auront pas été transformées d'ici le 14 juillet 2016 disparaîtront purement et simplement.

Le territoire des nouvelles AVAP doit présenter un intérêt culturel, architectural, urbain, paysager, historique ou archéologique, afin d'y promouvoir la mise en valeur du patrimoine bâti et des espaces dans le respect du développement durable. Un diagnostic architectural, patrimonial et environnemental doit être préalablement effectué.

Leur création relève des communes ou des EPCI compétents en matière de PLU. Après mise à l'étude, concertation publique, avis des personnes publiques associées, enquête publique, accord du préfet, l'aire est approuvée par délibération et emporte, le cas échéant, modification du PLU.

Les AVAP sont dotées d'un règlement propre, obligatoirement annexé au PLU. Il est composé de trois éléments :

- un rapport de présentation des objectifs poursuivis ;

- des prescriptions relatives à la qualité architecturale des constructions nouvelles, l'aménagement de celles existantes, la conservation et la mise en valeur du patrimoine bâti et des espaces naturels et urbains, l'insertion paysagère et architecturale des constructions ou travaux visant à l'exploitation des énergies renouvelables, aux économies d'énergie et à la prise en compte d'objectifs environnementaux ;

- un document graphique faisant apparaître le périmètre, la typologie des immeubles protégés, l'implantation, la morphologie et les dimensions des constructions.

À l'exception de ceux réalisés sur un immeuble classé, tous les travaux ayant pour objet ou pour effet de transformer ou modifier l'aspect extérieur d'un immeuble, bâti ou non, compris dans l'aire, sont soumis à autorisation ou déclaration, éventuellement assortie de prescriptions particulières, donnée dans le délai d'un mois, après avis conforme de l'ABF. En cas de désaccord avec l'avis de l'ABF, la saisine du préfet de région est possible. Le fait pour toute personne de réaliser des travaux dans une AVAP sans l'autorisation requise est pénalement sanctionné.

En juillet 2015, 625 ZPPAUP et 80 AVAP étaient dénombrées.

Selon la ministre de la culture et de la communication, cette réforme est avant tout guidée par un souci de simplification des différentes procédures de protection des espaces protégés et d'une meilleure lisibilité.

L'étude d'impact justifie la refonte pour plusieurs raisons :

- le succès mitigé des secteurs sauvegardés par rapport à l'ambition initiale de son concepteur, André Malraux, et la nécessité de réviser de nombreux plans de sauvegarde et de mise en valeur (PSMV), élaborés il y a plusieurs décennies et aujourd'hui dépassés ;

- la disparition programmée des ZPPAUP au 14 juillet 2016, qui fait peser le risque d'une dégradation du niveau de protection du patrimoine dans de nombreux espaces. Il est en effet peu probable qu'une grande majorité des quelque six cents ZPPAUP puisse être transformée en AVAP dans le délai imparti, déjà repoussé d'un an à l'occasion du vote de la loi du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, dite loi ALUR, compte tenu du temps nécessaire pour adopter un règlement d'AVAP et de la révision du plan local d'urbanisme (PLU) que cette transformation peut induire ;

- les difficultés de fonctionnement qui ont caractérisé certaines AVAP, tenant en particulier au manque de cohérence voire aux contradictions parfois constatés entre le règlement de l'AVAP et le plan local d'urbanisme et aux problèmes de constitution des commissions locales ;

Par ailleurs, plusieurs interlocuteurs au ministère de la culture ont souligné la nécessité de rapprocher le droit de l'urbanisme et le droit du patrimoine, prenant acte du rôle croissant donné au plan local d'urbanisme en matière de protection du patrimoine depuis la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbain, dite loi SRU. À cet égard, le transfert de plein droit des compétences en matière d'urbanisme à compter du 27 mars 2017, organisé par la loi ALUR, peut servir d'argument supplémentaire pour justifier qu'une loi apporte des solutions aux conflits qui pourraient naître entre une petite commune soucieuse de protéger son patrimoine face à l'inertie de l'intercommunalité à laquelle elle appartient.

Les alinéas 62 à 95 réécrivent le titre III du livre VI du code du patrimoine, désormais consacré au nouveau régime des cités historiques et constitué de trois chapitres.

Un chapitre Ier, composé des articles L. 631-1 à L. 631-3, définit les cités historiques et en fixe les modalités de classement et de fonctionnement.

Le classement au titre des cités historiques vise principalement à protéger les ensembles urbains qui présentent un intérêt historique, architectural, archéologique, artistique ou paysager. L'objectif de ce classement est plus étroit que celui des AVAP : il a pour but la protection, la conservation et la mise en valeur du patrimoine culturel, tandis que les AVAP devaient « promouvoir la mise en valeur du patrimoine bâti et des espaces dans le respect du développement durable » (art. L. 642-1).

À l'instar des dispositifs précédents, il se caractérise par une servitude d'utilité publique portant sur l'affectation des sols. En application du futur article L. 631-1, il s'appliquerait aux « villes, villages ou quartiers dont la conservation ou la mise en valeur présente [...] un intérêt public ». Les espaces ruraux ne seraient inclus dans le périmètre de protection que s'ils forment un ensemble cohérent avec les espaces urbains à protéger et si cette inclusion peut permettre de contribuer à la conservation ou à la mise en valeur desdits espaces.

L'article L. 631-2 fixe la procédure de classement au titre des cités historiques. Elle repose sur une démarche associant l'État et les collectivités territoriales. En effet, le classement devrait résulter d'une décision du ministre chargé de la culture, sur proposition ou après accord de l'autorité compétente en matière de documents d'urbanisme.

Afin d'asseoir la légitimité de cette décision, la Commission nationale des cités et monuments historiques, garante de l'intérêt public, donnerait son avis et une enquête publique destinée à assurer la consultation la plus large possible devrait également être conduite par le préfet en amont.

Au regard de l'enjeu que revêt la protection du patrimoine, l'article L. 631-2 prévoit une procédure permettant le classement d'office au titre des cités historiques, même dans le cas où l'autorité compétente en matière de documents d'urbanisme s'y serait opposée. La décision de classement ferait alors l'objet d'un décret en Conseil d'État, après avis de la Commission nationale des cités et monuments historiques.

L'article L. 631-2 précise que l'acte de classement, qu'il s'agisse d'un arrêté du ministre ou d'un décret en Conseil d'État selon les cas, délimite également le périmètre de la servitude. De ce fait, toute modification ultérieure du périmètre de la cité historique, qu'elle soit à l'initiative de la collectivité ou de l'autorité administrative, devrait nécessairement respecter une procédure analogue à celle du classement initial.

Le I de l'article L. 631-3 détermine les instruments de mise en oeuvre de la cité historique. Deux instruments sont autorisés, au libre choix de l'autorité compétente en matière de documents d'urbanisme :

le plan de sauvegarde et de mise en valeur (PSMV), qui constituait déjà l'instrument de mise en oeuvre des secteurs sauvegardés. Afin d'inciter à son adoption, le projet de loi innove en permettant qu'il ne puisse être mis en oeuvre que sur une partie du périmètre de la cité historique. Bien que ses dispositions soient plus protectrices, en particulier parce qu'il comporte des prescriptions relatives aux éléments intérieurs des immeubles, son élaboration, qui nécessite des études particulièrement approfondies, est souvent jugée trop contraignante par les collectivités territoriales ;

à défaut, le plan local d'urbanisme dit « patrimonial » (PLUP). Cette expression renvoie en fait aux dispositions du code de l'urbanisme relatives aux plans locaux d'urbanisme, qui prévoient la possibilité, pour ces documents, d' « identifier et localiser les éléments de paysage et [de] délimiter les quartiers, îlots, immeubles, espaces publics, monuments, sites et secteurs à protéger, à mettre en valeur ou à requalifier pour des motifs d'ordre culturel, historique [ou] architectural, [...] et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur préservation ». Ces dispositions, qui figuraient jusqu'alors au III de l'article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme, ont été transférées par une ordonnance du 23 septembre 2015 dans un article spécifique du titre V du code de l'urbanisme relatif aux plans locaux d'urbanisme.

Le plan de sauvegarde et de mise en valeur (PSMV)

Le PSMV est aujourd'hui l'outil de mise en oeuvre des secteurs sauvegardés, qui doit leur permettre de conserver l'architecture ancienne tout en facilitant l'adaptation du cadre urbain aux fonctions urbaines contemporaines. Se substituant au plan local d'urbanisme sur le périmètre qu'il couvre, il doit être cohérent avec les documents d'urbanisme en vigueur sur les autres parties de la commune et compatibles avec le projet de développement et d'aménagement durable.

Ce document détermine les règles relatives à l'implantation et à l'emprise au sol des constructions, mais aussi à l'occupation des sols.

Il doit servir de guide pour la restauration et la mise en valeur du patrimoine urbain, qu'il s'agisse des éléments extérieurs comme intérieurs. À ce titre, il identifie les immeubles, façades ou fragments protégés au titre des monuments historiques, les immeubles ou parties d'immeubles à conserver, les immeubles pouvant être améliorés ou remplacés ou encore les immeubles ou parties d'immeubles dont la démolition est imposée. Il fixe également des règles en matière d'écrêtement, de surélévation et de modifications nécessaires pour restituer à certains immeubles une qualité architecturale compromise par des interventions maladroites.

Il prend également en compte les besoins de la population du secteur sauvegardé en matière d'habitat, d'emploi ou de transport, et comporte à ce titre des dispositions concernant les constructions nouvelles (hauteur, gabarit de toitures, volumétrie, rythme des percements, matériaux), les espaces libres et les plantations à conserver ou à réaliser, ou encore les emplacements réservés pour la réalisation de voies, de passages ou d'ouvrages publics.

Son élaboration est aujourd'hui réalisée conjointement par le préfet du département pour l'État et par le maire pour la commune ou le président de l'établissement public de coopération intercommunal pour ce dernier.

Afin de maintenir la protection dont bénéficie le patrimoine dans les espaces protégés, les 810 secteurs sauvegardés, ZPPAUP et AVAP devraient être immédiatement transformés en cités historiques à la date d'entrée en vigueur du dispositif, que l'article 40 renvoie à un décret le soin de fixer, posant par défaut la date du 1er juillet 2016. Cette transformation ne posera pas de problème pour les secteurs sauvegardés, les plans de sauvegarde et de mise en valeur restant l'un des outils de mise en oeuvre des cités historiques. En revanche, des difficultés existent pour les ZPPAUP et les AVAP, qui s'appuient sur des documents spécifiques.

À cette fin, le II de l'article L. 631-3 prévoit un régime transitoire pour permettre que les règlements d'application des anciennes ZPPAUP et AVAP continuent de s'appliquer pendant le temps nécessaire à l'adoption des nouveaux documents d'urbanisme prévus au I, c'est-à-dire soit un PSMV, soit un PLUP. Pendant ce délai, les autorités compétentes en matière de documents d'urbanisme qui se seraient vues confier les compétences des anciennes ZPPAUP et AVAP seraient autorisées à modifier leurs règlements à la condition de ne pas toucher aux dispositions relatives à la protection du patrimoine bâti et des espaces et d'organiser au préalable une enquête publique.

Les alinéas 80 à 91 instaurent un chapitre II consacré au régime des travaux dans le périmètre des cités historiques.

L'article L. 632-1 pose le principe d'une autorisation préalable pour les travaux susceptibles de modifier :

- l'état des parties extérieures des immeubles bâtis ou non bâtis dans l'ensemble des cités historiques ;

- l'état des parties intérieures des immeubles bâtis dans les seules cités historiques couvertes par un plan de sauvegarde et de mise en valeur.

Comme pour le régime des travaux dans les abords, l'autorisation peut être assortie de prescriptions de manière à garantir que les travaux ne portent pas atteinte à la conservation ou à la mise en valeur de la cité historique.

L'article L. 632-2 fixe les modalités de délivrance de l'autorisation.

Il la subordonne à l'accord de l'architecte des Bâtiments de France qui est autorisé, s'il le juge nécessaire, à formuler des prescriptions motivées. Différents critères sont d'ailleurs définis pour guider l'architecte des Bâtiments de France dans son examen de la demande d'autorisation : d'une part, le respect de l'intérêt public attaché au patrimoine, à l'architecture, au paysage naturel ou urbain, à la qualité des constructions et à leur insertion harmonieuse dans le milieu environnant ; d'autre part, le respect des règles du plan de sauvegarde et de mise en valeur ou du plan local d'urbanisme.

Afin de lutter contre l'engorgement et l'allongement des délais d'examen, l'article L. 632-2 modifie le droit en vigueur en prévoyant que le silence de l'architecte des Bâtiments de France vaut accord.

Le II octroie néanmoins à l'autorité compétente pour délivrer l'autorisation la possibilité de passer outre l'avis de l'architecte des Bâtiments de France en lui permettant d'exercer une forme d'appel auprès de l'autorité administrative. Cette dernière devrait alors statuer sur le projet de décision que lui aurait soumis l'autorité compétente, après avis de la commission régionale du patrimoine et de l'architecture. Là encore, son silence vaudrait approbation du projet de décision.

Outre cet appel, le III autorise le demandeur à qui l'on aurait opposé un refus d'autorisation de former un recours devant l'autorité administrative. En revanche, le silence de l'autorité administrative dans les délais impartis vaudrait, dans ce cas, confirmation du refus d'autorisation.

Le IV renvoie à un décret le soin de fixer les conditions d'application du présent article, ce qui devrait comprendre en particulier, la fixation des différents délais d'examen. Sur ce point, l'étude d'impact précise que l'objectif est celui du maintien, voire d'une réduction des délais actuels pour les différentes procédures : déclaration préalable, permis de construire, permis de démolir, permis d'aménager.

Comme l'article L. 621-30 le fait pour les abords, l'article L. 632-3 coordonne le régime des travaux en cités historiques avec les servitudes qui peuvent naître d'autres régimes de protection patrimoniale. Il prévoit que les articles L. 632-1 et L. 632-2 ne sont pas applicables aux immeubles ou parties d'immeubles protégés au titre des monuments historiques compris dans le périmètre de la cité historique. De même, la servitude de site inscrit en application du code de l'environnement n'est pas applicable dans le périmètre de la cité historique. L'idée est une nouvelle fois d'éviter de doublonner les procédures - en particulier d'autorisation de travaux - et de rendre plus lisibles les règles applicables en ne retenant, pour chaque espace délimité, qu'un seul régime applicable, le plus protecteur. Ainsi, les immeubles susceptibles d'être protégés à plusieurs titres se verraient d'abord appliquer la protection au titre des monuments historiques, puis celle au titre des cités historiques, puis celle au titre des abords, puis enfin celle au titre des sites inscrits.

Un chapitre III, composé d'un article unique, détermine les règles fiscales qui devraient s'appliquer dans le périmètre des cités historiques. En effet, des dispositions fiscales avantageuses s'appliquent aujourd'hui dans le périmètre des espaces urbains protégés pour encourager la restauration des immeubles. C'est le fameux dispositif « Malraux », qui accorde à l'investisseur un avantage fiscal pour les travaux de conservation ou de restauration réalisés sur un immeuble d'habitation destiné, après l'opération, à la location pour une durée minimale déterminée, à usage de résidence principale du locataire. Ce dispositif a été mis en place à partir de 1977 dans les secteurs sauvegardés, puis étendu aux ZPPAUP et aux AVAP. Il n'est pas soumis au plafonnement global des réductions et crédits d'impôt. En revanche, le taux de la réduction d'impôt accordée dans le périmètre d'un secteur sauvegardé (30 %) est supérieur à celui prévu dans le périmètre d'une ZPPAUP ou d'une AVAP (22 %).

L'article L. 633-1 préserve le dispositif « Malraux » dans le périmètre des cités historiques. Il reviendra cependant à la loi de finances d'adapter l'article 199 tervicies du code général des impôts, qui prévoit l'existence de cet avantage fiscal, de manière à déterminer le nouveau taux applicable. Le ministère de la culture et de la communication indique aujourd'hui que son souhait est de maintenir la possibilité de taux de réduction d'impôt différenciés sur le périmètre de la cité historique, selon que l'immeuble sur lequel les travaux ont été effectués est, ou non, couvert par un plan de sauvegarde et de mise en valeur. Il espère ainsi renforcer l'attractivité de ce document par le maintien d'une fiscalité plus avantageuse.

E. Coordinations liées à des modifications opérées par d'autres articles par d'autres articles du projet de loi

1. Le changement de dénomination de la commission nationale consultative en matière de patrimoine

Les alinéas 2 et 56 tirent les conséquences du remplacement de la Commission nationale des monuments historiques par la Commission nationale des cités et monuments historiques en substituant l'appellation dans les articles du titre II du livre VI du code du patrimoine qui ne sont pas modifiés par ailleurs par le présent projet de loi. La Commission nationale des cités et monuments historiques devrait reprendre les compétences en matière consultative de la Commission nationale des monuments historiques concernant :

- le classement d'office d'immeubles au titre des monuments historiques (art. L. 621-5 et L. 621-6) ;

- la mise en demeure du propriétaire d'un immeuble classé dont la conservation est gravement compromise de faire exécuter des travaux de réparation ou d'entretien (art. L. 621-12) ;

- le classement d'office des objets mobiliers au titre des monuments historiques (art. L. 622-3 et L. 622-4).

2. La suppression des dispositions pénales en matière de monuments historiques

L'alinéa 61 abroge le chapitre IV, consacré aux dispositions pénales, qui sont transférées, sous une forme partiellement adaptée, par l'article 25 du projet de loi, dans un nouveau titre du livre VI relatif à la fois aux dispositions pénales et aux sanctions administratives.

II. - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Outre diverses modifications de nature légistique et de précision rédactionnelle, l'Assemblée nationale a modifié le présent article en commission sur plusieurs points.

En matière de périmètre délimité des abords, elle a rendu obligatoire la consultation du propriétaire ou de l'affectataire domanial du monument historique préalablement à la délimitation du périmètre (alinéa 17).

Par parallélisme avec les dispositions relatives aux objets mobiliers appartenant à une personne publique autre que l'État ou l'un de ses établissements publics, elle a maintenu l'avis de la Commission nationale des cités et monuments historiques dans le cas du classement d'office d'un objet mobilier appartenant à une personne privée (b du 9° du I).

Elle a tiré les conséquences du transfert des compétences de la commission départementale des objets mobiliers à la future commission régionale du patrimoine et de l'architecture en insérant à l'alinéa 56 un 10° bis du I, qui remplace à l'article L. 622-10 la référence à la commission départementale, jusqu'ici mentionnée à l'article L. 612-2 du code du patrimoine, par la référence à la future commission régionale, qui devrait être mentionnée à l'article L. 611-2 du même code (10° bis du I).

Enfin, sur la question des cités historiques, l'Assemblée nationale a intégré plusieurs amendements :

- le premier, adopté à l'initiative conjointe du rapporteur et de M. de Mazières, permet aux paysages d'être classés au titre des cités historiques de la même façon que les espaces ruraux (alinéa 68) ;

- le deuxième, adopté à l'initiative du rapporteur, soumet de façon systématique le projet de PLU à l'avis de la commission régionale du patrimoine et de l'architecture (alinéa 76) ;

- le troisième, déposé par le Gouvernement, précise que l'État apporte son assistance technique et financière pour l'élaboration et la révision des PSMV et des PLU aux collectivités territoriales, ces dernières se trouvant désormais, en application des nouvelles dispositions, investies de la maîtrise d'ouvrage en la matière (alinéa 77) ;

- le quatrième, adopté sur proposition du rapporteur, fixe un délai maximal de dix ans à compter de l'entrée en vigueur des dispositions du présent article relatives aux cités historiques pour remplacer les règlements actuels des ZPPAUP et des AVAP par l'un des documents d'urbanisme prévus pour les cités historiques (alinéa 78).

III. - La position de votre commission

A. Un renforcement du dispositif de protection au titre des monuments historiques particulièrement bienvenu

Les années récentes ont été marquées par plusieurs affaires qui ont nourri de vives inquiétudes quant à l'avenir de notre patrimoine, qu'il s'agisse du pillage des décors intérieurs de plusieurs demeures acquises par des sociétés étrangères ou des craintes suscitées par l'amplification de la vente par l'État de ses biens.

Votre commission souscrit pleinement aux nouvelles mesures du projet de loi en matière de lutte contre la dispersion du patrimoine, qui devraient permettre de combler les lacunes de la législation actuelle identifiées depuis plusieurs années. À cet égard, votre commission rappelle que plusieurs propositions de loi visant à lutter contre le dépeçage du patrimoine, examinées par votre commission au cours des dernières décennies, comportaient des dispositions à ce sujet. Un article additionnel, dont la rédaction était pratiquement identique à celle proposée par les nouveaux articles L. 622-1-1, L. 622-1-2 et L. 622-4-1 relatifs au classement d'ensembles d'objets mobiliers, avait été introduit par un amendement du rapporteur au texte que la commission avait élaboré sur la proposition de loi relative au patrimoine monumental de l'État en 2011. Il est donc particulièrement souhaitable que ce texte, qui ne devrait pas connaître un destin aussi funeste que les propositions de loi susmentionnées, dont l'examen n'est jamais allé jusqu'à son terme, en reprenne la substance.

S'agissant des ensembles mixtes classés susceptibles d'être assujettis à la servitude de maintien dans les lieux, votre commission a estimé que la nécessité que les liens historiques ou artistiques qui unissent les objets mobiliers classés à un immeuble classé présentent un caractère exceptionnel risquait de limiter considérablement la portée du dispositif. Cette exigence pourrait en effet conduire à limiter la protection aux décors ou mobiliers conçus avec l'immeuble, alors qu'une demeure remeublée après sa construction par un propriétaire illustre mériterait également d'être protégée. La rédaction proposée par le Sénat et validée par l'Assemblée nationale dans la proposition de loi d'origine sénatoriale susmentionnée ne prévoyait d'ailleurs que l'existence de liens entre les objets et l'immeuble, sans les qualifier davantage. À l'initiative de ses rapporteurs, votre commission a finalement retenu le terme de « remarquables » pour qualifier les liens susceptibles de justifier la mise en place de la servitude de maintien dans les lieux (COM-271).

Votre commission s'est félicitée de la création d'une protection spécifique aux domaines nationaux, qu'elle avait déjà appelée de ses voeux par le passé. Elle a relevé que des doutes subsistaient quant au périmètre de ces futurs domaines et au degré de protection qui serait effectivement mis en place. En effet, l'étude d'impact précise que le dispositif permet « d'éviter que certaines parcelles soient «gelées» pour toute valorisation économique ». Elle indique qu' « outre les activités culturelles et touristiques d'accueil du public et les activités forestières qui caractérisent la plupart des domaines nationaux, certaines parties pourront donc accueillir d'autres activités économiques des secteurs primaire (exploitations agricoles), secondaire (accueil d'entreprises) et tertiaire (hôtellerie) ». Votre commission a donc adopté plusieurs amendements, sur proposition des rapporteurs, pour sécuriser davantage le dispositif de protection. Elle a modifié le nouvel article L. 621-34 afin de préciser la vocation patrimoniale de cette protection, dans le but de prévenir des transformations ou des utilisations qui pourraient aller à l'encontre de l'objectif de préservation (COM-267). Elle a étendu les principes d'inaliénabilité et d'imprescriptibilité aux biens nationaux appartenant aux établissements publics de l'État, qui faisait l'objet d'un amendement identique des membres du groupe communiste, républicain et citoyen (COM-268 et COM-28). Afin d'empêcher que les parties des domaines nationaux appartenant à l'État ou l'un de ses établissements publics puissent faire l'objet de pressions immobilières, elle a limité les constructions autorisées sur ces périmètres aux seuls bâtiments nécessaires à leur entretien et à leur visite par le public (COM-269). Elle a enfin prévu un droit de préemption de l'État sur les parties des domaines nationaux qui ne lui appartiennent pas (COM-270).

Par cohérence avec les dispositions du projet de loi qui rendent obligatoire la consultation de la nouvelle commission nationale avant toute décision de classement d'un objet mobilier appartenant à une collectivité territoriale ou l'un de ses établissements publics ou à un propriétaire privé, votre commission a souhaité que cette commission puisse également rendre un avis préalablement au classement des objets mobiliers appartenant à l'État ou à l'un de ses établissements publics (COM-262). Elle a modifié l'article L. 622-2 en conséquence. En outre, elle a modifié les articles L. 621-4, L. 621-5 et L. 621-6 afin que la commission nationale puisse également être consultée préalablement à toute décision de classement d'un immeuble, qu'il appartienne à l'État, à une collectivité territoriale, à l'un de leurs établissements publics ou à un propriétaire privé. Jusqu'alors, la commission nationale ne rendait un avis que dans le cadre d'un classement d'office d'un immeuble ou d'un objet mobilier appartenant à toute autre personne que l'État ou l'un de ses établissements publics.

B. Les nouvelles règles relatives aux espaces protégés

Le projet de loi procède à une refonte significative de l'ensemble des espaces protégés au titre du code du patrimoine. Cette refonte se traduit par une simplification et une rationalisation tout à fait positives sur un certain nombre de points.

La suppression des chevauchements qui existent aujourd'hui en termes de servitudes d'utilité publique est tout à fait bienvenue. Elle préserve l'intérêt du patrimoine, puisque c'est toujours la règle la plus protectrice en la matière qui sera retenue, tout en réduisant les contraintes et lourdeurs administratives actuelles. Il n'est pas rare de nos jours que l'instruction d'une demande d'autorisation de travaux soit alourdie du fait d'une superposition des régimes de protection : le nombre de services concernés par une opération projetée, relevant éventuellement de différents ministères, la nature, la portée et le délai des avis qui sont rendus en sont multipliés.

L'harmonisation du régime d'autorisation de travaux entre les abords des monuments historiques et les « cités historiques » est également opportune. Elle devrait permettre de rationaliser le travail des ABF et de réduire les délais d'instruction. Le Gouvernement indique dans l'étude d'impact que des textes réglementaires compléteront la démarche initiée par le projet de loi en unifiant les types d'autorisation de travaux, les délais d'instruction des demandes d'autorisation de travaux et les modalités de recours. Votre commission s'est penchée à cette occasion sur la proposition de loi n° 393 (2014-2015) visant à modifier la portée des avis des architectes des Bâtiments de France pour certains travaux, déposée par le sénateur Alain Fouché et plusieurs de ses collègues. Cette proposition vise à transformer l'avis conforme de l'architecte des Bâtiments de France en un avis consultatif pour une liste de travaux n'ayant qu'un impact limité sur l'aspect extérieur des bâtiments, qui serait défini par un décret en Conseil d'État. L'exposé des motifs de la proposition suggère qu'y figurent les portes, les fenêtres, les volets et coffrets de volets intégrés à l'intérieur, les travaux d'isolation thermique ou les murs rejointés. Votre commission a observé que le dispositif de cette proposition ne s'imputait plus dans les codes du patrimoine et de l'urbanisme, dans leur rédaction résultant du présent projet de loi, et que son adoption pourrait apparaître comme un signal négatif face aux enjeux de protection patrimoniale.

Le regroupement, sous une appellation unique, des secteurs sauvegardés, des ZPPAUP et des AVAP, doit aussi être appréhendé comme une mesure susceptible d'apporter davantage de lisibilité et d'adhésion à l'égard de cette servitude publique. Désormais, il n'y aura plus qu'une décision de classement. Cette décision délimitera un périmètre de servitude sur lequel s'imposera immédiatement, avant même l'élaboration d'un quelconque document d'urbanisme, le régime d'autorisation de travaux.

Pour ces raisons, votre commission a décidé de ne pas s'opposer à cette réforme, mais de s'inscrire dans le cadre qu'elle propose, tout en y apportant des améliorations significatives afin de répondre aux inquiétudes qui se sont exprimées. À l'heure où de lourdes contraintes financières pèsent sur les collectivités territoriales et où les pressions pour construire de nouveaux logements se font de plus en plus fortes, votre commission a estimé que l'État devait conserver un rôle fort en matière de politique patrimoniale, tant il permet, en ce domaine, d'apporter des garanties quant à la pérennité de la préservation du patrimoine d'intérêt général.

Sur la question des abords, votre commission ne conteste pas le bien-fondé du périmètre délimité. Selon les cas, un périmètre plus étroit ou plus large que le périmètre des cinq cents mètres, ne présentant pas nécessairement une forme ronde, peut se révéler pertinent. Il peut prévenir de contraintes excessives lorsque la protection d'un monument historique ne justifie pas que son environnement, à l'exception des parties les plus proches, soit particulièrement protégé. Il peut permettre également de s'adapter aux cas dans lesquels plusieurs monuments historiques se situent sur un même périmètre. Il ne sera pas fondé nécessairement sur le critère de la covisibilité, dont la notion est parfois contestée.

De nombreuses associations de sauvegarde du patrimoine s'inquiètent néanmoins que la mise en place d'un périmètre délimité, que la rédaction du projet de loi semble privilégier, ne se traduise systématiquement pas une réduction du périmètre de protection au titre des abords. Aussi votre commission a-t-elle suivi la proposition des rapporteurs de modifier la rédaction du nouvel article L. 621-30 de manière à permettre à l'autorité compétente en matière de documents d'urbanisme de conserver la liberté de choix entre le maintien du périmètre automatique des cinq cents mètres couplé avec le principe de covisibilité et la mise en place d'un périmètre délimité (COM-264). Elle a également supprimé la phrase qui mentionnait que le périmètre délimité pouvait se limiter à l'emprise du monument historique.

S'agissant du dispositif des cités historiques, votre commission s'est attachée à redonner de la force au dispositif de protection, en garantissant une certaine unité et une exigence de la protection, sans venir bouleverser fondamentalement les équilibres du droit en vigueur, qui donnent globalement satisfaction. À ce titre, le transfert total de la maîtrise d'ouvrage sur les collectivités territoriales, y compris pour les études préalables, lui est apparu très inquiétant : votre commission a noté qu'elles se sentaient aujourd'hui trop démunies pour faire face à ces nouvelles attributions.

Elle s'est interrogée sur l'appellation retenue pour ce nouveau régime. La notion de « cité historique » lui a fait craindre qu'elle ne puisse être confondue avec un label touristique, dont la substance importerait peu. Chacun des deux termes de cette notion lui a paru réducteur par rapport à l'ambition du projet, la conduisant à lui substituer l'appellation de « site patrimonial protégé » proposée par les rapporteurs (COM-265).

Sur les règles relatives à la décision de classement mentionné au nouvel article L. 631-31, votre commission a souhaité donné la possibilité à la nouvelle commission nationale, comme aux commissions régionales, de pouvoir solliciter le classement, afin de garantir un certain niveau de protection du patrimoine sur le territoire français (COM-272). Elle a étendu l'accord préalable de l'autorité compétente en matière de document d'urbanisme à toute décision de classement aux communes également concernées par le périmètre de la servitude, estimant important que celles-ci puissent également se prononcer dans le cas où les compétences en matière d'urbanisme relèveraient du niveau intercommunal (COM-273).

Sur la question des instruments de mise en oeuvre de ce régime, votre commission a estimé que la commission nationale devrait pouvoir recommander le document d'urbanisme qui lui paraît le plus approprié à mettre en oeuvre sur tout ou partie de la cité historique pour garantir la protection, la conservation et la mise en valeur effectives du patrimoine culturel (COM-276).

La durée et la pérennité des engagements étant les clés des politiques patrimoniales, le PLU ne lui a pas paru pouvoir apporter les garanties suffisantes à une gestion durable du patrimoine. Il s'agit d'un document par nature instable, susceptible de faire l'objet d'une annulation par le juge ou d'une révision à chaque changement de majorité. Son seul intérêt est de permettre d'intégrer dans un document unique les préoccupations patrimoniales et les règles d'urbanisme. Mais, cet intérêt n'est guère suffisant au regard de l'enjeu de la protection du patrimoine, qui implique des actions dans la durée. Votre commission a suivi la proposition des rapporteurs de substituer au PLU un règlement spécifique, comportant des prescriptions et un document graphique, dans lequel serait inscrit l'ensemble des règles destinées à protéger le patrimoine de la cité historique (COM-274). La procédure d'élaboration de ce document, dénommé « plan de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine », suivrait les mêmes règles que celles aujourd'hui applicables aux règlements des AVAP, en particulier une association de l'ABF et un accord préalable du préfet avant son adoption (COM-278).

Votre commission a également jugé nécessaire de prévoir l'installation d'une commission locale, consultée avant l'adoption du document d'urbanisme retenu, quel qu'il soit, et chargée d'assurer le suivi du site patrimonial protégé. Le projet de loi n'avait jusqu'ici pas retenu cette option, le Gouvernement estimant que des commissions de concertation pourraient être créées sur décision du maire ou du président de l'EPCI. Cette possibilité a été jugée insuffisante par votre commission pour garantir un suivi régulier de l'ensemble des espaces protégés par ce nouveau régime (COM-279). Dans le même objectif, votre commission a adopté un amendement des membres du groupe socialiste et républicain autorisant la commission nationale à demander un rapport ou à émettre un avis à tout moment sur l'état de conservation du site patrimonial protégé (COM-49).

Votre commission a par ailleurs transféré à l'article 40 du projet de loi les dispositions transitoires relatives à l'application des règlements des ZPPAUP et des AVAP, qui y trouvent davantage leur place (COM-277).

Enfin, s'agissant du régime des travaux, votre commission a modifié la rédaction du nouvel article L. 632-1 pour permettre que la demande d'autorisation préalable couvre également la question du second oeuvre et s'impose aux travaux concernant les parties intérieures des immeubles bâtis dès le moment où la mise à l'étude d'un PSMV a été décidée, de manière à se rapprocher du droit actuel, qui fixe cette obligation à compter de la publication de la décision administrative créant le secteur sauvegardé (COM-280).

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 24 bis (nouveau) (art. L. 621-22 et art. L. 621-29-9 [nouveau] du code du patrimoine) - Encadrement des cessions de biens immobiliers de l'État protégés au titre des monuments historiques

Votre commission a adopté, à l'initiative des rapporteurs, cet article additionnel destiné à assurer un meilleur encadrement des cessions de biens immobiliers appartenant à l'État ou à l'un de ses établissements publics (COM-282). Votre commission reconnaît que la grande majorité des biens vendus par France Domaine ne présente pas une valeur patrimoniale suffisante pour justifier qu'ils soient conservés. Un certain nombre d'entre eux, en revanche, relèvent de notre patrimoine national. Leur vente devrait susciter davantage de débats et mériterait qu'un avis indépendant puisse être émis au préalable. Le pavillon de la Muette, vendu en 2014, en est un exemple.

Seule l'aliénation des biens immobiliers classés est aujourd'hui encadrée et elle est seulement conditionnée à la possibilité de mettre l'autorité administrative en mesure de présenter des observations en application de l'article L. 621-22 du code du patrimoine. Dans ces conditions, l'autorité administrative se retrouve en quelque sorte juge et partie.

Le présent article insère un article L. 621-29-9 dans le code du patrimoine, qui élargit l'encadrement des cessions des biens immobiliers appartenant à l'État ou à l'un de ses établissements publics à ceux qui sont également inscrits au titre des monuments historiques. Il impose une consultation systématique de la nouvelle Commission nationale du patrimoine et de l'architecture, garante de l'intérêt public, et l'accord du ministre chargé de la culture préalablement à toute cession. Il maintient la possibilité d'une action en nullité pendant un délai de cinq ans, qui était déjà prévu par l'article L. 621-22 pour les seuls immeubles classés.

En conséquence, le présent article modifie l'article L. 621-22 pour qu'il ne s'applique plus qu'aux monuments historiques classés appartenant à une collectivité territoriale ou à l'un de ses établissements publics.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 25 (art. L. 641-1, L. 641-2, art. L.641-3 et L. 641-4 [nouveaux], art. L. 642-1 et L. 642-2 du code du patrimoine) - Réorganisation des sanctions administratives et pénales en matière de protection du patrimoine

I. - Le texte du projet de loi

Cet article remplace les dispositions de l'actuel titre IV du livre VI du code du patrimoine, relatif aux espaces protégés, par des dispositions relatives aux sanctions pénales et administratives applicables en cas d'infraction aux dispositions concernant les monuments historiques et les cités historiques.

Aujourd'hui, le régime des sanctions pour ces infractions relève à la fois du code du patrimoine et du code de l'urbanisme. Les sanctions relatives aux infractions au code du patrimoine figurent aux articles L. 624-1 à L. 624-6, que le projet de loi abroge au 11° du I de l'article 24. Celles qui portent sur les infractions aux règles des secteurs sauvegardés sont régies directement par le code de l'urbanisme.

Ce régime n'est toutefois pas pleinement satisfaisant. Il pâtit de problèmes d'articulation entre les deux codes, qui résultent de coordinations manquantes ou disparues et le rendent complexe voire parfois inapplicable. Il souffre par ailleurs de plusieurs lacunes. Aucune sanction législative n'est par exemple prévue en cas de violation du régime des AVAP.

Le nouveau régime de sanctions, tel qu'il résulte de la rédaction du présent article, intègre les nouvelles dispositions du code du patrimoine relatives à la protection des monuments historiques, qui visent à mieux lutter contre les phénomènes de dépeçage et de dispersion des biens, ainsi que celles relatives aux cités historiques. Ce nouveau régime se veut à la fois plus clair et plus efficace. À cette fin :

les procédures sont harmonisées pour les infractions aux règles concernant à la fois les monuments historiques et les cités historiques ;

- un travail de classement a été effectué pour clairement distinguer les infractions qui portent sur les immeubles de celles relatives aux objets mobiliers ;

un redécoupage des sanctions pénales a été effectué, afin de transformer certaines d'entre elles en sanctions administratives. L'objectif est de permettre au ministère de la culture de sanctionner directement les manquements sans avoir à saisir le juge. Dans ce but, tous les manquements aux formalités administratives, qui n'ont pas d'incidence sur l'intégrité physique et patrimoniale des biens, devraient désormais être sanctionnés administrativement.

A. Les sanctions pénales

Le chapitre Ier, qui comprend les articles L. 641-1 à L. 641-4 du code du patrimoine, détermine les sanctions pénales applicables aux infractions concernant les règles de protection du patrimoine.

L'article L. 641-1 réprime les infractions relatives aux immeubles, quel que soit le motif de leur protection - monuments historiques, cités historiques ou abords. Le I définit la liste des infractions sanctionnées du fait de la méconnaissance des obligations imposées par le code du patrimoine en matière d'autorisation et de déclaration. Sont concernés les travaux réalisés :

- sans autorisation sur un immeuble classé ou ayant pour objet le détachement d'un immeuble par destination attaché à un immeuble classé ;

- sans déclaration ou accord sur un immeuble inscrit ou ayant pour objet le détachement d'un immeuble par destination attaché à un immeuble inscrit ;

- sans autorisation sur des immeubles protégés au titre des abords ;

- sans autorisation sur des immeubles protégés au titre des cités historiques.

Les peines applicables sont identiques à celles qui s'appliquent en cas d'infraction au code de l'urbanisme. L'article L. 480-4 du code de l'urbanisme prévoit une amende dont le montant est compris « entre 1 200 euros et un montant qui ne peut excéder, soit, dans le cas de construction d'une surface de plancher, une somme égale à 6 000 euros par mètre carré de surface construite, démolie ou rendue inutilisable au sens de l'article L. 430-2, soit, dans les autres cas, un montant de 300 000 euros ». Une peine d'emprisonnement de six mois peut par ailleurs être prononcée en cas de récidive.

La procédure applicable pour ces infractions est également celle définie aux articles L. 480-1 à L. 480-3 et L. 480-5 à L. 480-9 du code de l'urbanisme, sous réserve de certaines adaptations prévues au II du futur article L. 641-1.

Premièrement, les infractions pourraient également être constatées par les agents publics commissionnés à cet effet par le ministre chargé de la culture et assermentés. L'article L. 480-1 du code de l'urbanisme confie, pour sa part, ce constat aux officiers et agents de police judiciaire et aux fonctionnaires et agents de l'État et des collectivités publiques commissionnés par le maire ou le ministre chargé de l'urbanisme suivant l'autorité dont ils relèvent.

Deuxièmement, le préfet de région ou le ministre chargé de la culture se verraient octroyer des compétences pour faciliter l'interruption des travaux en cas d'infraction. Ils auraient la possibilité, soit de saisir le juge d'une demande en ce sens, soit d'ordonner eux-mêmes l'interruption des travaux, sous réserve que le juge n'ait pas encore statué et qu'un procès-verbal d'infraction ait été dressé. La procédure est aujourd'hui organisée à l'article L. 480-2 du code de l'urbanisme.

Troisièmement, le tribunal, qui a la possibilité de prononcer, en application de l'article L. 480-5 du code de l'urbanisme, soit la mise en conformité, soit la démolition de l'ouvrage, soit le rétablissement des lieux dans leur état antérieur, devrait, dans le cas d'une demande de mise en conformité, s'appuyer sur les prescriptions formulées par le ministre chargé de la culture. Il aurait la possibilité de prononcer une astreinte ou d'ordonner l'exécution d'office de sa décision aux frais de la personne condamnée.

Enfin, le bénéfice de l'article L. 461-1 du code de l'urbanisme serait étendu aux agents publics commissionnés par le ministre chargé de la culture et assermentés, qui se verraient de ce fait autorisés, pendant les trois années qui suivent l'achèvement des travaux, à visiter les constructions en cours, à procéder aux vérifications qu'ils jugent utiles et à se faire communiquer tous documents techniques se rapportant à la réalisation des bâtiments. Toute opposition à l'exercice de ce droit de visite serait punie des peines prévues à l'article L. 480-12 du code de l'urbanisme.

L'article L. 641-2 réprime les infractions aux dispositions relatives aux objets mobiliers. Il prévoit une peine de six mois d'emprisonnement et de 7 500 euros d'amende en cas d'infraction aux règles concernant :

- la division ou l'aliénation par lot ou pièce d'un ensemble historique mobilier classé ;

- le déplacement d'un objet mobilier classé ou de tout ou partie d'un ensemble historique mobilier classé faisant l'objet d'une servitude de maintien dans les lieux dans un immeuble classé ;

- les travaux sur un objet mobilier classé ou inscrit ou sur un ou plusieurs éléments d'un ensemble historique mobilier classé. Ces règles imposent que toute modification, réparation ou restauration fasse l'objet d'une autorisation pour les objets classés ou d'une déclaration pour les objets inscrits et soit confiée à des professionnels habilités ;

- l'aliénation d'un objet inscrit.

Par rapport au droit en vigueur, cette rédaction intègre les obligations nées des nouvelles dispositions du code en matière de protection des objets mobiliers en prévoyant une sanction dans le cas où elles auraient été méconnues. Elle renforce par ailleurs considérablement la peine en cas d'infraction, celle-ci n'étant aujourd'hui passible que d'une amende d'un montant de 3 750 euros.

Le II fixe les règles de procédure dans le cas où les règles concernant les travaux sur un objet mobilier classé ou inscrit auraient été enfreintes. Il prévoit la possibilité d'interrompre les travaux et de faire remettre en état l'objet mobilier aux frais de l'auteur de l'infraction par le biais :

- d'une décision motivée du ministre de la culture ou de son délégué, dès qu'un procès-verbal d'infraction a été dressé, si le tribunal n'a pas encore statué ;

- ou d'une ordonnance judiciaire prise, soit à la requête du ministère public agissant sur demande du ministre, soit d'office par le juge compétent. Afin d'assurer l'exécution de sa décision, l'article prévoit, comme dans le cas de travaux illicites réalisés sur des immeubles, la possibilité pour le juge d'assortir sa décision d'une astreinte ou d'ordonner l'exécution d'office par l'administration aux frais de l'auteur des faits.

Le III précise qu'en cas de non-respect des règles relatives aux travaux sur un objet mobilier classé, la poursuite pénale n'empêche pas le déclenchement d'une action civile en dommages-intérêts contre ceux qui ont ordonné les travaux.

En application de l'article L. 641-3, la constatation des infractions aux règles concernant les objets mobiliers est confiée au ministère chargé de la culture. Des agents publics de ce ministère devraient être assermentés et commissionnés pour dresser des procès-verbaux.

L'article L. 641-4 sanctionne les conservateurs ou gardiens qui auraient, du fait d'une négligence grave, laissé détruire, abattre, mutiler, dégrader ou soustraire un immeuble ou un objet mobilier classé ou inscrit dont ils avaient la charge. Cette disposition figure déjà à l'article L. 624-6 du code du patrimoine, mais le champ de l'infraction est élargi aux immeubles et objets inscrits au titre des monuments historiques et la peine est doublée, passant d'un emprisonnement de trois mois et d'une amende de 3 750 euros à un emprisonnement de six mois et une amende de 7 500 euros.

B. Les sanctions administratives

Le chapitre II, qui comprend les articles L. 642-1 et L. 642-2, fixe des sanctions administratives pour certaines infractions aux règles prévues par le livre VI du code du patrimoine.

L'article L. 642-1 inflige une sanction administrative, pouvant s'élever à 6 000 euros pour une personne physique et 30 000 euros pour une personne morale, en cas de non-respect des règles relatives :

- à l'aliénation d'un immeuble protégé au titre des monuments historiques. L'article L. 621-22 prévoit en effet qu'un immeuble classé appartenant à l'État, à une collectivité territoriale ou à un établissement public ne peut être aliéné sans que l'administration ait été mise en mesure de formuler des observations. L'article L. 621-29-6 impose que toute aliénation d'un immeuble protégé au titre des monuments historiques fasse l'objet d'une information préalable du futur acquéreur concernant le classement ou l'inscription du bien et soit notifiée à l'administration ;

- à la présentation d'un objet mobilier classé à l'administration à l'occasion de son récolement, effectué tous les cinq ans ;

- à l'aliénation d'un objet mobilier classé au titre des monuments historiques. L'article L. 622-16 exige que le particulier informe l'acquéreur de l'existence du classement et notifie l'aliénation à l'administration.

L'article L. 642-2 prévoit la possibilité d'infliger une amende de 6 000 euros pour une personne physique et de 30 000 euros pour une personne morale à la fois aux vendeurs et aux acquéreurs :

d'un objet mobilier classé appartenant à l'État, du fait de son caractère inaliénable, défini à l'article L. 622-14 du code du patrimoine ;

d'un objet mobilier classé appartenant à une collectivité territoriale ou à un établissement public dont l'aliénation n'aurait pas fait l'objet d'un accord préalable de l'administration.

L'article L. 642-2 précise que cette sanction administrative ne fait pas obstacle à une action en dommages-intérêts.

II. - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

En plus de deux amendements visant respectivement à apporter une précision rédactionnelle et à corriger une erreur matérielle, l'Assemblée nationale a adopté trois amendements en commission à l'initiative de son rapporteur.

Deux d'entre eux étaient destinés à tirer les conséquences de la volonté traduite par ce projet de loi de ne sanctionner qu'administrativement les infractions ne portant pas atteinte à l'intégrité des objets mobiliers. La commission des affaires culturelles de l'Assemblée nationale a considéré que les infractions commises en violation de l'article L. 622-23 relatif à l'aliénation d'un objet mobilier inscrit au titre des monuments historiques et de l'article L. 622-28 relatif au déplacement d'un objet mobilier classé ou inscrit dans un autre lieu devaient faire l'objet de sanctions administratives, alors qu'elles étaient passibles de sanctions pénales dans le projet de loi initial.

L'Assemblée nationale a par ailleurs prévu que la personne chargée de la conservation ou de la surveillance d'un bien pouvait voir sa responsabilité engagée au titre de l'article L. 641-4 en cas de manquement à une obligation professionnelle, et non seulement en cas de négligence grave. Il s'agit ici d'un ajout par rapport à ce que prévoit le droit en vigueur, qui évoquait lui aussi la seule notion de négligence grave.

III. - La position de votre commission

Votre commission souscrit aux objectifs poursuivis par le présent article de clarification du régime des sanctions et de simplification de leur mise en oeuvre par l'instauration de sanctions administratives. Elle a adopté un amendement de coordination avec les modifications opérées à l'article 24 du projet de loi pour tenir compte du changement de dénomination des cités historiques en sites patrimoniaux protégés (COM-283).

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 26 (articles L. 650-1 et L. 650-2 [nouveaux] du code du patrimoine) - Introduction de la notion de qualité architecturale dans le code du patrimoine et d'un label dédié au patrimoine d'intérêt architectural construit récemment (moins d'un siècle)

I. - Le droit en vigueur

Le patrimoine récent fait l'objet d'un label « Patrimoine du XXe siècle », créé par une circulaire de 1999107(*), et qui s'inscrit dans une politique de reconnaissance, d'identification et de promotion du patrimoine architectural récent. Il met en oeuvre les orientations promues au niveau européen, notamment par une recommandation du Conseil de l'Europe du 9 septembre 1991 et par la charte de Leipzig sur la ville européenne durable du 24 mai 2007108(*).

L'attribution du label est de droit pour « tout immeuble ou territoire représentatif des créations du XXe siècle déjà protégé au titre de la législation sur les monuments historiques ou par une zone de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager (ZPPAUP) » et aux « immeubles ou territoires faisant l'objet d'une procédure de protection »109(*). Il est également attribué aux immeubles ou ensembles non protégés dont la liste a été validée par le préfet de région, après avis favorable de la commission régionale du patrimoine et des sites (CRPS). Selon l'étude d'impact, 2 775 bâtiments ou ensembles urbains ont reçu ce label. Si ces immeubles font l'objet d'un signalement, principalement sous la forme d'un logotype apposé, l'attribution du label est « sans incidence juridique ou financière sur les édifices ou ensembles urbains concernés »110(*).

II. - Le projet initial

Le présent article introduit un nouveau titre consacré à la « qualité architecturale » dans le livre VI du code du patrimoine, au sein duquel est créé un article L. 650-1 nouveau.

Il consacre dans le code du patrimoine la politique de labellisation du patrimoine récent, qui relève aujourd'hui de la circulaire de 1999 précitée.

Le label créé par le présent article concerne les immeubles, les ensembles architecturaux et les aménagements de moins de cent ans dont « la conception présente un intérêt architectural ou technique suffisant » et qui ne font pas l'objet d'un classement ou d'une inscription au titre des monuments historiques. Attribué par décision motivée du préfet de région, après avis de la commission régionale du patrimoine et de l'architecture, le label disparaît automatiquement cent ans après la construction de l'immeuble ou si celui-ci est classé ou inscrit au titre des monuments historiques.

Lorsque les biens concernés ne font pas déjà l'objet d'une autre forme de protection, le label aurait pour effet de créer une protection particulière. Le propriétaire d'un bien labellisé serait tenu d'informer les services de l'État, avant le dépôt de la demande de permis ou de la déclaration préalable. Cette disposition vise à instaurer « un dialogue en amont » afin de « permettre au propriétaire de disposer de toutes les informations nécessaires », sans pour autant imposer les contraintes liées à un classement111(*).

III. - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a apporté deux modifications au présent article :

- d'une part, elle a étendu le champ d'application du label aux ouvrages d'art ;

- de l'autre, à l'initiative conjointe du Gouvernement et de M. de Mazières, la commission a créé un nouvel article L. 650-2 au sein du code du patrimoine afin de prévoir que le nom de l'architecte auteur du projet architectural et la date d'achèvement de l'ouvrage soient apposés sur l'une de ses façades.

IV. - La position de votre commission

Si votre commission souscrit à l'objectif de mise en valeur du patrimoine récent et de reconnaissance de la qualité architecturale, elle s'est interrogée sur l'intérêt d'introduire dans la loi un label déjà existant, qui ressort d'une simple circulaire. Si le caractère obligatoire de l'obligation d'information en cas de travaux rend nécessaire son inscription dans la loi, le Conseil d'État a émis une réserve liée à « l'absence de sanction en cas de méconnaissance par le propriétaire de l'obligation d'informer l'autorité administrative », qui serait « de nature à priver de son effectivité une telle disposition législative ». En outre, du fait de l'incertitude quant aux conséquences éventuelles du non accomplissement de cette formalité sur la légalité des autorisations de construire, le Conseil d'État a estimé que cette disposition « est de nature à méconnaître l'objectif de valeur constitutionnelle de clarté et d'intelligibilité de la norme ».

Considérant la volonté du Gouvernement de préserver le caractère souple de ce dispositif, qui ne constitue pas un régime nouveau de protection, votre commission n'a pas souhaité prévoir de sanctions de nature administrative ou pénale dans le présent article. Toutefois, elle a estimé souhaitable que les dispositions réglementaires précisant les modalités d'attribution du label prévoient une forme de sanction en cas de méconnaissance de l'obligation d'information, par exemple par le retrait du label.

À l'initiative de ses rapporteurs, votre commission a adopté un amendement de coordination (COM-284), modifiant une référence dans le code de l'urbanisme, en conséquence de l'entrée en vigueur de l'ordonnance du 23 septembre 2015112(*), et tenant compte du changement de dénomination de la cité historique en site patrimonial protégé. Cet amendement renvoie également à un décret en Conseil d'État pour l'application des dispositions du présent article.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 26 bis (supprimé) (article L. 1616-1 du code général des collectivités territoriales) - Dispositions relatives à l'insertion d'oeuvres d'art dans les constructions

I. - Le droit en vigueur

Le « 1 % artistique » constitue un dispositif de commande d'oeuvres artistiques à l'occasion des constructions réalisées par les personnes publiques. Les constructions, extensions ou réhabilitations de bâtiments publics donnent ainsi lieu à l'achat ou à la commande d'une ou de plusieurs oeuvres destinées à être intégrées dans l'ouvrage ou ses abords, pour un montant égal à 1 % du montant hors taxes des travaux.

Le « 1 % artistique » a pour fondement juridique, pour les collectivités territoriales, l'article L. 1616-1 du code général des collectivités territoriales ; en ce qui concerne l'État et ses démembrements, il est mentionné par l'article 71 du code des marchés publics, abrogé au 1er avril 2016. Le décret n° 2002-677 du 29 avril 2002 relatif à l'obligation de décoration des constructions publiques et précisant les conditions de passation des marchés ayant pour objet de satisfaire à cette obligation en fixe les principes et les modalités d'application.

II. - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article, inséré par l'Assemblée nationale, est issu d'un amendement du rapporteur, adopté en commission. Il traduit une proposition formulée par la mission d'information de l'Assemblée nationale sur la création architecturale113(*).

Il prévoit que les collectivités territoriales, lorsqu'elles mettent en oeuvre le dispositif du « 1 % artistique » :

- « s'attache[nt] à sélectionner sans délai l'auteur de l'oeuvre d'art » dès le stade de la désignation du maître d'oeuvre ; et

- « veillent à la diversité des oeuvres et des artistes sélectionnés ».

III. - La position de votre commission

Si votre commission partage l'objectif du présent article d'améliorer le fonctionnement du « 1% artistique », elle a considéré que ses dispositions étaient dépourvues de caractère normatif et de nature manifestement réglementaire (COM-285). En outre, le présent article a pour objet d'imposer des obligations nouvelles aux seules collectivités territoriales, épargnant l'État et ses démembrements, pour lesquels le dispositif du « 1 % artistique » relève uniquement de textes réglementaires.

En conséquence, votre commission a supprimé cet article.

Article 26 ter (article. L. 232-2 du code de l'énergie) - Rôle des conseils d'architecture, d'urbanisme et de l'environnement en matière de rénovation énergétique

Adopté en commission à l'initiative de son rapporteur, cet amendement vise à favoriser le recours aux CAUE dans le cadre de la rénovation énergétique de l'habitat.

Créé par la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte, l'article L. 232-2 du code de l'énergie crée un réseau de plateformes territoriales de la rénovation énergétique. Mises en oeuvre à l'échelle d'un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, ces plateformes fournissent, à titre gratuit et de manière indépendante, les informations techniques, financières, fiscales et réglementaires nécessaires au consommateur qui souhaite entreprendre la rénovation de son logement.

Ces plateformes peuvent être gérées, entre autres, par les collectivités territoriales, les services territoriaux de l'État, des agences locales, des associations ou par des conseils d'architecture, d'urbanisme et de l'environnement (CAUE).

Tout en relevant la normativité incertaine de ces dispositions, votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 26 quater (art. 3 et 4 de la loi n° 77-2 du 3 janvier 1977 sur l'architecture et art. L. 441-4 [nouveau] du code de l'urbanisme) - Recours obligatoire à un architecte pour les demandes de permis d'aménager des lotissements

I. - Le droit en vigueur

Selon l'article L. 442-1 du code de l'urbanisme, « constitue un lotissement la division en propriété ou en jouissance d'une unité foncière ou de plusieurs unités foncières contiguës ayant pour objet de créer un ou plusieurs lots destinés à être bâtis ».

En application de l'article R.421?19 du même code, les lotissements sont soumis à l'obtention d'un permis d'aménager, lorsque ceux-ci :

- prévoient la création ou l'aménagement de voies, d'espaces ou d'équipements communs internes au lotissement ; ou bien

- sont situés dans un secteur sauvegardé, dans un site classé ou en instance de classement.

Bien que l'article R. 442-5 prévoie que la demande de permis d'aménager comporte un projet architectural, paysager et environnemental, le recours à un architecte pour son élaboration n'est pas obligatoire, quand bien même la surface à construire totale est supérieure au seuil de recours obligatoire à l'architecte.

En effet, le lotisseur peut obtenir un permis d'aménager lui permettant de vendre des lots à construire à des particuliers, qui feront à leur tour une demande de permis de construire pour leur habitation personnelle, d'une surface individuelle inférieure au seuil de recours à un architecte.

II. - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article est issu d'un amendement du Gouvernement adopté lors de l'examen du projet de loi en commission. Mettant en oeuvre une des mesures de la stratégie nationale pour l'architecture, il a pour objet de rendre obligatoire le recours à un architecte pour la réalisation du projet architectural, paysager et environnemental d'un lotissement faisant l'objet d'une demande de permis d'aménager. À cette fin, il modifie l'article 3 de la loi n° 77-2 du 3 janvier 1977 sur l'architecture et crée un nouvel article L. 441-4 du code de l'urbanisme.

Toutefois, le présent article circonscrit le caractère obligatoire de ce recours aux lotissements créant une surface de plancher supérieure à un seuil fixé par décret de Conseil d'État.

III. - La position de votre commission

Les lotissements d'habitation et commerciaux, ainsi que les zones d'activité, constituent une part importante et croissante de l'occupation des sols. Ces constructions péri-urbaines sont souvent caractérisées par leur piètre qualité architecturale, avec pour conséquences une dégradation rapide, une consommation d'énergie accrue et, à long-terme, des coûts importants en termes de réhabilitation.

En ce qu'il vise à favoriser la qualité architecturale de ces opérations, votre commission partage pleinement l'objectif du présent article. Elle a néanmoins estimé nécessaire d'y apporter plusieurs précisions.

Compte tenu des implications du projet architectural, paysager et environnemental (PAPE) en matière de paysage, d'environnement et d'insertion du lotissement dans son milieu, votre commission a précisé que l'architecte doit présenter ou réunir auprès de lui les compétences nécessaires en matière d'urbanisme et de paysage (COM-287). Cette disposition vise à encourager une approche pluridisciplinaire de l'élaboration du PAPE, réunissant autour de l'architecte les professionnels concernés.

À l'initiative de ses rapporteurs, la commission a également supprimé le seuil dérogatoire créé par le présent article (COM-286). Elle a considéré que l'exigence de qualité architecturale dans les opérations d'aménagement est une nécessité, quelle que soit la taille du lotissement. Il n'était pas justifié d'instaurer une dérogation comparable à celle prévue pour les maisons individuelles et les constructions agricoles, en application de l'article 4 de la loi n° 77-2 du 3 janvier 1977 sur l'architecture et de l'article L. 431-3 du code de l'urbanisme.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 26 quinquies (supprimé) (art. 4 de la loi n° 77-2 du 3 janvier 1977 sur l'architecture et art. L. 431-3 du code de l'urbanisme) - Abaissement du seuil de dérogation à l'obligation de recourir à un architecte pour les demandes de permis de construire présentées par les personnes physiques

I. - Le droit en vigueur

L'article 3 de la loi n°77-2 du 3 janvier 1977 sur l'architecture fixe le principe du recours obligatoire à un architecte. Toutefois, l'article 4 de la même loi, dont les dispositions sont reprises à l'article L. 431-3 du code de l'urbanisme, prévoit que des dérogations sont apportées à ce principe au profit des « personnes physiques ou exploitations agricoles qui déclarent vouloir édifier ou modifier, pour elles-mêmes, une construction de faible importance dont les caractéristiques, et notamment la surface maximale de plancher, sont déterminées par décret en Conseil d'État ».

Ce seuil a été fixé à 170 m² de surface de plancher hors oeuvre nette (SHON) par le décret n° 77-190 du 3 mars 1977, dont les dispositions sont codifiées à l'article R. 431-2 du code de l'urbanisme. Toutefois, la surface de référence a été remplacée en 2011 par les notions de surface de plancher et d'emprise au sol114(*). Ces dispositions ont de nouveau été modifiées par le décret n°2012-677 du 7 mai 2012 relatif à des dispenses de recours à un architecte, qui précise que l'emprise au sol prise en compte dans le calcul du seuil est seule celle de la partie de la construction qui est constitutive de surface de plancher.

Ce changement de mode de calcul tend mécaniquement à élever le seuil de dispense de recours à un architecte, bien qu'il n'existe pas de correspondance fixe entre la SHON et la surface de plancher.

En conséquence, un rapport conjoint de l'inspection générale des affaires culturelles et du Conseil général de l'environnement et du développement durable préconise l'abaissement de ce seuil de dispense de recours à un architecte à 150 m² de surface de plancher115(*). Dans un souci de lisibilité et d'intelligibilité du droit, le rapport propose de ne se fonder que sur la seule surface de plancher. Cette préconisation a été reprise par notre collègue député M. Patrick Bloche dans son rapport d'information sur la création architecturale116(*). Elle constitue l'une des mesures prévues par la stratégie nationale pour l'architecture, dévoilée par le ministère de la culture et de la communication en octobre 2015.

II. - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article provient d'un amendement du rapporteur adopté en commission. Sans remettre en cause le renvoi au pouvoir règlementaire, le présent article fixe une limite au seuil dérogatoire ; en conséquence, la surface maximale de plancher déterminée par décret en Conseil d'État « ne peut être supérieure à cent cinquante mètres carrés ».

III. - La position de votre commission

Si elle est sensible à l'objectif d'améliorer la qualité architecturale du bâti et particulièrement du logement, votre commission a relevé que l'abaissement du seuil dérogatoire de recours à un architecte risquait de se révéler contre-productive, en ce qu'elle renchérirait le coût de construction et pénaliserait les ménages les plus modestes.

De plus, favoriser le recours à l'architecte ne doit pas passer par la contrainte, celle-ci risquant au contraire de dégrader l'image de la profession, mais d'en susciter le désir auprès des particuliers. L'abaissement du seuil mènerait mécaniquement à une hausse des signatures de complaisance et des faux en matière de projet architectural.

Votre commission a ainsi considéré qu'en la matière, l'incitation était préférable à la contrainte. En outre, en l'absence d'étude d'impact d'une telle mesure, il est à craindre qu'une telle mesure aille à l'encontre des objectifs d'encouragement de l'accès à la propriété foncière et de simplification des normes en matière d'urbanisme et de construction.

Pour toutes ces raisons, votre commission a préféré en rester au droit existant et a adopté à cette fin un amendement de ses rapporteurs (COM-288).

En conséquence, votre commission a supprimé cet article.

Article 26 sexies (supprimé) (art. 5 bis [nouveau] de la loi n° 77-2 du 3 janvier 1977 sur l'architecture) - Dispositions relatives aux concours d'architecture

I. - Le droit en vigueur

L'article 8 de l'ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics, qui transpose la directive « marchés publics » du 26 février 2014 et abroge le code des marchés publics au 1er avril 2016, date de son entrée en vigueur, définit le concours comme « un mode de sélection par lequel l'acheteur choisit, après mise en concurrence et avis d'un jury, un plan ou un projet, notamment dans le domaine de l'aménagement du territoire, de l'urbanisme, de l'architecture et de l'ingénierie ou du traitement de données ». Les modalités de mise en oeuvre de cette procédure seront précisées par les décrets d'application de l'ordonnance ; en tout état de cause, ces derniers devront respecter les dispositions de l'article 82 de la directive « marchés publics » du 26 février 2014, notamment en matière d'anonymat.

L'article 82 de la directive « marchés publics » du 26 février 2014

Décisions du jury

1. Le jury dispose d'une autonomie de décision ou d'avis.

2. Le jury examine les plans et projets présentés par les candidats de manière anonyme et en se fondant exclusivement sur les critères indiqués dans l'avis de concours.

3. Le jury consigne, dans un rapport signé par ses membres, le classement des projets décidé selon les mérites de chacun de ceux-ci, ainsi que ses observations et tout point nécessitant des éclaircissements.

4. L'anonymat est respecté jusqu'à l'avis ou la décision du jury.

5. Les candidats peuvent être invités, si nécessaire, à répondre aux questions que le jury a consignées dans le procès-verbal, afin de clarifier tel ou tel aspect d'un projet.

6. Un procès-verbal complet du dialogue entre les membres du jury et les candidats est établi.

Dans sa rédaction actuelle, en vigueur jusqu'au 1er avril 2016, l'article 70 du code des marchés publics détaille les modalités d'organisation de la procédure. En ce qui concerne l'anonymat, il dispose notamment que « le pouvoir adjudicateur est tenu de les rendre [les prestations] anonymes si le montant estimé du marché de services à passer avec le lauréat est égal ou supérieur aux seuils des marchés passés selon une procédure formalisée117(*). » L'anonymat est donc la règle pour le jugement des prestations des candidats par le jury, qui fait suite au dialogue préalable et qui précède le dialogue entre le jury et les candidats présélectionnés.

Un schéma réalisé par la Mission interministérielle pour la qualité des constructions publiques (MIQCP) met en évidence les différentes phases de la procédure ainsi que celles concernées par l'anonymat118(*) :

Source : MIQCP

II. - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Introduit en commission à l'initiative du rapporteur, M. Patrick Bloche, le présent article met en oeuvre une des recommandations formulées par son rapport d'information sur la création architecturale119(*), à savoir « lever partiellement l'anonymat pour permettrez le dialogue entre le jury et les candidats » lors de la phase du jugement des prestations.

À cette fin, le présent article crée un nouvel article 5 bis de la loi n° 77-2 du 3 janvier 1977 sur l'architecture, comportant trois alinéas.

Le premier alinéa consacre dans la loi du 3 janvier 1977 le principe du concours d'architecture et rappelle que celui-ci « participe à la création architecturale, à la qualité et à l'insertion harmonieuse des constructions dans leur milieu environnant et à l'innovation ». Au deuxième alinéa, l'article prévoit que le concours comporte une phase de dialogue entre le maître d'ouvrage et les candidats « permettant de vérifier l'adéquation des projets présentés aux besoins du maître d'ouvrage ». Enfin, le dernier alinéa dispose que les maîtres d'ouvrage publics recourent au concours « dans les conditions fixées par la loi ou le règlement. »

III. La position de votre commission

Sur proposition de ses rapporteurs (COM-289), votre commission a supprimé cet article, considérant que ses dispositions étaient dépourvues de normativité et n'ont qu'une visée symbolique.

Le deuxième alinéa relatif à la phase de dialogue entre le maître d'ouvrage et les candidats semble largement superfétatoire, la procédure actuelle prévoyant déjà plusieurs phases de dialogue (v. supra). En outre, cet alinéa pourrait laisser croire que l'intention du législateur est de remettre en cause l'anonymat au cours du jugement des prestations par le jury. Ce principe découle directement des règles européennes en la matière ; l'article 82 précité de la directive « marchés publics » du 26 février 2014 prévoit en effet que « le jury examine les plans et projets présentés par les candidats de manière anonyme » et que « l'anonymat est respecté jusqu'à l'avis ou la décision du jury ».

En conséquence, votre commission a supprimé cet article.

Article 26 septies (art. 7 de la loi n° 77-2 du 3 janvier 1977 sur l'architecture) - Dispositions relatives aux conseils d'architecture, d'urbanisme et de l'environnement

I. - Le droit en vigueur

Les conseils d'architecture, d'urbanisme et de l'environnement (CAUE) sont des associations créées au titre II de la loi n° 77-2 du 3 janvier 1977 sur l'architecture, qui en définit les missions de service public. Les CAUE ont un rôle de conseil gratuit des citoyens, d'expertise auprès des collectivités ainsi que de formation et de sensibilisation. Ils existent dans 92 départements et représentent 1 300 professionnels, dont 700 architectes.

II. - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article, issu de deux amendements adoptés en commission des affaires culturelles, modifie l'article 7 de la loi n° 77-2 du 3 janvier 1977 sur l'architecture, qui définit les missions des CAUE.

Il précise que les CAUE contribuent « directement ou indirectement, à la formation et au perfectionnement » des élus locaux.

Il prévoit également que les CAUE bénéficient, de plein droit, de l'agrément mentionné à l'article L. 1221-1 du code général des collectivités territoriales, qui leur permet d'assurer la formation des élus locaux. À ce jour, 64 CAUE possèdent cet agrément.

Enfin, il prévoit une nouvelle rédaction du troisième alinéa de l'article précité de la loi de 1977, afin d'étendre le champ des conseils aux particuliers à la rénovation d'un bâtiment ou à l'aménagement d'une parcelle.

III. - La position de votre commission

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 26 octies (art. 15 de la loi n° 77-2 du 3 janvier 1977 sur l'architecture) - Lutte contre les faux et les signatures de complaisance en matière de projet architectural

I. - Le droit en vigueur

L'article 15 de la loi n°77-2 du 3 janvier 1977 sur l'architecture dispose que « tout projet architectural doit comporter la signature de tous les architectes qui ont contribué à son élaboration. »

II. - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Adopté en commission à l'initiative du rapporteur, le présent article vise à lutter contre les faux et les signatures de complaisance en matière de projet architectural.

En complétant l'article 15 de la loi de 1977 précité, le présent article prévoit que les services chargés de l'instruction des demandes de permis de construire saisissent le conseil régional de l'ordre des architectes « lorsqu'ils soupçonnent que le projet architectural a été signé par une personne qui n'est pas inscrite au tableau de l'ordre ou par un architecte qui n'a pas contribué à l'élaboration du projet ».

III. - La position de votre commission

Si elle partage l'objectif de lutter contre les faux et les signatures de complaisance en matière architecturale, votre commission est réservée sur la pertinence de ces dispositions.

Elles auraient pour effet de faire peser une charge supplémentaire sur les services des communes et des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), à l'heure où l'État se désengage progressivement de l'instruction des demandes d'autorisation d'urbanisme. Par exemple, la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, dite loi « ALUR », a mis fin, au 1er juillet 2015, à la mise à disposition gratuite des services de l'État pour l'instruction des autorisations d'urbanisme dans les communes de plus de 10 000 habitants ou appartenant à un EPCI regroupant 10 000 habitants ou plus120(*).

Votre commission a considéré que, dans sa rédaction initiale, le présent article tendait à faire peser la responsabilité de la lutte contre les signatures de complaisance sur les services chargés de l'instruction des permis de construire plutôt que sur les instances de l'ordre des architectes, dont c'est pourtant le rôle.

En conséquence, à l'initiative de ses rapporteurs, la commission a déplacé les dispositions du présent article au sein de la loi n° 77-2 du 3 janvier 1977, créant un nouvel article 23-1 dans la partie consacrée à l'organisation de la profession d'architecte (amendement COM-290). Cette nouvelle rédaction rappelle que le conseil régional de l'ordre des architectes « veille au respect, par tous ses membres, des règles édictées par le code de déontologie ». Il doit également examiner les demandes de vérification adressées par les services compétents, sans que cet examen n'ait pour effet de suspendre ou d'allonger les délais d'instruction des autorisations d'urbanisme. La rédaction de l'article 19 de la loi n° 77-2 du 3 janvier 1977 a été modifiée en conséquence, afin de faire explicitement référence au code de déontologie de la profession.

Votre commission a adopté l'article ainsi modifié.

Article 26 nonies (art. 22 de la loi n° 77-2 du 3 janvier 1977 sur l'architecture) - Représentation équilibrée des territoires au sein des conseils régionaux de l'ordre des architectes

I. - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 22 de la loi n° 77-2 du 3 janvier 1977 sur l'architecture institue, dans chaque région, un conseil régional de l'ordre des architectes. Il renvoie à un décret en Conseil d'État la définition des modalités des élections, des conditions d'éligibilité, des incompatibilités éventuelles et du nombre des membres de chaque conseil régional.

Le présent article, adopté en commission à l'initiative du rapporteur, complète ces dispositions en prévoyant que le décret susmentionné définit également « les conditions de représentativité des territoires à l'intérieur d'un conseil régional », afin d'adapter la composition des conseils régionaux de l'ordre des architectes à la mise en place des nouvelles régions.

II. - La position de votre commission

L'article 7 de l'ordonnance n° 2015-949 du 31 juillet 2015 relative à l'égal accès des femmes et des hommes au sein des ordres professionnels, dont les dispositions sont entrées en vigueur au 1er janvier 2016, insère, après le deuxième alinéa de l'article 22 de la loi de 1977, un nouvel alinéa visant à assurer une représentation paritaire au sein des conseils régionaux de l'ordre des architectes.

En conséquence, à l'initiative des rapporteurs, votre commission a adopté un amendement de coordination tirant les conséquences de l'entrée en vigueur de ces dispositions (COM-291).

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 26 decies - Report des élections des membres du Conseil national de l'ordre des architectes et des conseils régionaux de l'ordre des architectes

I. - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Adopté en commission à l'initiative du rapporteur, le présent article prévoit le report, pour un an, des élections des membres du Conseil national de l'ordre des architectes et de ses conseils régionaux.

Ce report déroge à la durée de mandat fixée à six ans par les articles 22 et 24 de la loi n° 77-2 du 3 janvier 1977 sur l'architecture, afin de permettre la réorganisation interne des conseils suite à la réorganisation de l'échelon territorial en 2016. En conséquence, il est prévu que le mandat des membres du conseil national et des conseils régionaux de l'ordre des architectes soit prolongé d'un an.

II. - La position de votre commission

À l'initiative de ses rapporteurs, votre commission a adopté un amendement visant à maintenir expressément les conseils régionaux de l'ordre des architectes dans leur ressort territorial antérieur au 1er janvier 2016, jusqu'à leur prochain renouvellement (COM-292). Ces dispositions permettent aux conseils régionaux de continuer à remplir, dans leur forme actuelle, leurs fonctions légales de gestion du tableau jusqu'à leur prochain renouvellement.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 26 undecies (supprimé) - Expérimentation en matière de normes applicables à la construction

I. - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article a été introduit en commission à l'initiative du rapporteur. Il crée le cadre d'une expérimentation en matière de normes applicables à la construction : pour une durée de sept ans à compter de la publication de la présente loi, l'État et les collectivités territoriales peuvent, pour la réalisation d'équipements publics, substituer des objectifs à atteindre aux normes en vigueur.

Le présent article renvoie à un décret en Conseil d'État la définition des normes auxquelles s'applique cette expérimentation ainsi que les objectifs qui s'y substituent. Le décret détermine également les conditions de l'évaluation de la réalisation de ces objectifs. Enfin, l'article prévoit que le Gouvernement remet au Parlement un rapport d'évaluation trois mois avant le terme de l'expérimentation.

II. - La position de votre commission

Le présent article vise à favoriser l'innovation architecturale, aujourd'hui contrainte par la multiplication des normes et, surtout, la juxtaposition imparfaite de ces dernières. Conformément à la recommandation formulée par notre collègue député M. Patrick Bloche dans son rapport d'information sur la création architecturale, il s'agit de substituer une logique de résultats à la logique de moyens qui est aujourd'hui mise en oeuvre.

Si votre commission partage les objectifs du présent article, à savoir lutter contre l'inflation normative, particulièrement prégnante et pénalisante dans le secteur de la construction et du bâtiment, ainsi qu'encourager l'innovation en matière architecturale, elle a estimé que l'expérimentation prévue par le présent article ne constituait pas une solution pertinente et a, en conséquence, adopté l'amendement de suppression (COM-293) de ses rapporteurs.

Votre commission s'est interrogée sur le choix de limiter le champ de cette expérimentation à l'État et aux collectivités territoriales pour la réalisation d'équipements publics, ainsi que sur la nature des normes auxquelles il serait permis de déroger. En ce que le présent article renvoie entièrement au pouvoir règlementaire la définition des règles en matière de construction auxquelles il peut être dérogé, sans l'encadrer d'aucune manière, votre commission a considéré que l'objet de l'expérimentation était insuffisamment défini.

Elle s'est également interrogée sur les conséquences éventuelles de l'absence d'atteinte des objectifs sous-jacents des normes auxquelles il aura été dérogé.

Votre commission a souhaité que des garanties soient apportées afin que cette expérimentation ne permette de déroger aux règles d'urbanisme dans les secteurs et zones protégés ; elle serait ainsi susceptible de miner les efforts déployés pour la sauvegarde et la valorisation du patrimoine. Enfin, une telle expérimentation ne saurait se substituer à la nécessaire simplification normative en matière de construction.

Votre commission a supprimé cet article.

Article 26 duodecies (supprimé) (article L. 423-1 du code de l'urbanisme) - Réduction des délais d'instruction pour les permis de construire établis par un architecte en-deçà du seuil dérogatoire

I. - Le droit en vigueur

En application des articles L. 421-1 et L. 423-1 du code de l'urbanisme, l'article R. 423-23 fixe à deux mois le délai d'instruction de droit commun des permis de construire portant sur une maison individuelle. À l'issue de ce délai, l'absence de réponse vaut acceptation tacite. Le délai peut toutefois être étendu dans les conditions et pour les durées définies par les articles R. 423-24 et suivants. Par exemple, l'article R. 423-28, dans sa rédaction issue du décret du 9 juillet 2015121(*), porte ce délai d'instruction à quatre mois si le projet est situé dans le périmètre de protection des immeubles classés ou inscrits au titre des monuments historiques.

II. - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article a été adopté en séance publique à l'initiative du rapporteur, contre l'avis du Gouvernement. Il vise à encourager le recours à un architecte lorsque celui-ci n'est pas obligatoire, c'est-à-dire pour les constructions dont la surface de plancher est inférieure au seuil de recours obligatoire fixé à l'article 4 de la loi n°77-2 du 3 janvier 1977.

Il complète le premier alinéa de l'article L. 423-1 du code de l'urbanisme, qui renvoie à un décret en Conseil d'État la définition des conditions et des délais d'instruction des demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir et des déclarations préalables.

Le présent article prévoit que ce décret « fixe des délais au moins deux fois inférieurs » pour l'instruction des demandes de permis de construire qui concernent les constructions dont la surface de plancher est en-deçà du seuil mentionné à l'article 4 de la loi n° 77-2 du 3 janvier 1977, fixé pour les particuliers à 150 mètres carrés par l'article 26 quinquies du présent projet de loi.

III. - La position de votre commission

Votre commission partage l'objectif poursuivi par le présent article de favoriser le recours à un architecte lorsque celui-ci n'est pas obligatoire. Toutefois, elle a estimé que la réduction de moitié des délais d'instruction des demandes de permis de construire pour les constructions en-deçà du seuil obligatoire mais dont le projet architectural est établi par un architecte, ne constituait pas une réponse adaptée. Elle a donc adopté les amendements de suppression de cet article (COM-294 et COM-141).

Bien qu'elle ne concerne que des constructions individuelles de petite taille, la solution proposée aboutirait à une compression excessive des délais d'instruction des demandes de permis de construire, soit un mois pour une maison individuelle.

En outre, les services des collectivités territoriales chargés de l'instruction des demandes de permis de construire travaillent déjà dans des délais très contraints, qui ont été réduits par le décret du 9 juillet 2015 précité. Une telle réduction des délais rendrait difficile un examen satisfaisant de la légalité et de la conformité des demandes de permis de construire. De plus, l'absence de réponse valant décision tacite d'acceptation, une telle réduction des délais pourrait être source d'insécurité juridique si les services concernés ne parvenaient pas à répondre dans les délais impartis.

Votre commission prend acte du lancement, dans le cadre de la stratégie nationale pour l'architecture, d'une expérimentation menée conjointement par les ministères chargés de la culture et du logement ainsi que par le conseil national de l'ordre des architectes, visant à mettre en place un permis simplifié dans le cas d'un recours à un architecte pour des projets situés sous le seuil d'obligation. Un appel à manifestation d'intérêt a été lancé à la fin de l'année 2015 ; l'expérimentation devrait être mise en oeuvre au cours de l'année 2016.

Votre commission a supprimé cet article.

Article 26 terdecies (Articles 22 et 24 de la loi n° 77-2 du 3 janvier 1977 sur l'architecture) - Limitation à deux mandats consécutifs au sein des conseils régionaux et du conseil national de l'ordre des architectes

I. - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

En l'état actuel du droit, les articles 22 et 24 de la loi n° 77-2 du 3 janvier 1977 sur l'architecture prévoient que, pour chacune des instances de l'ordre des architectes, conseil national ou conseils régionaux, les membres ne peuvent y exercer plus de deux mandats consécutifs et que « la durée totale d'exercice d'un membre du conseil ne peut excéder douze ans ».

Adopté en séance publique à l'initiative du rapporteur, le présent article limite la durée totale des mandats exercés au sein des instances de l'ordre, quelles qu'elles soient, à deux mandats consécutifs.

II. - La position de votre commission

La commission a adopté un amendement présenté par M. François Commeinhes (COM-71 rect.) visant à clarifier la rédaction des articles 22 et 24 de la loi n° 77-2 du 3 janvier 1977 sur l'architecture, en tenant compte de la prorogation d'une année de la durée des mandats aux instances de l'ordre prévue à l'article 26 decies du présent projet de loi.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 26 quaterdecies (Article 34 de l'ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics) - Encadrement du recours aux marchés publics globaux de performance

I. - Le droit en vigueur

L'article 73 du code des marchés publics, abrogé au 1er avril 2016 par l'ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics, dispose que le recours aux marchés de conception, de réalisation et d'exploitation ou de maintenance, pour les travaux relevant de la loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d'oeuvre privée, dite « loi MOP », ne peut avoir lieu « que pour la réalisation d'engagements de performance énergétique dans un ou des bâtiments existants, ou pour des motifs d'ordre technique ».

L'article 34 de l'ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics, qui se substitue à cet article, prévoit que « les acheteurs peuvent conclure des marchés publics globaux de performance qui associent l'exploitation ou la maintenance à la réalisation ou à la conception-réalisation de prestations afin de remplir des objectifs chiffrés de performance définis notamment en termes de niveau d'activité, de qualité de service, d'efficacité énergétique ou d'incidence écologique », sans faire mention de l'encadrement particulier auquel sont soumis les acheteurs publics relevant de la loi MOP.

II. - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Adopté en séance publique à l'initiative du rapporteur et contre l'avis du Gouvernement, le présent article vise à encadrer le recours aux marchés publics globaux de performance par les acheteurs soumis à la loi MOP, en réintroduisant les conditions prévues par l'article 73 du code des marchés publics.

À cette fin, il complète l'article 34 de l'ordonnance du 23 juillet 2015, rappelant que le recours à un marché public global de performance par les acheteurs soumis à la loi MOP ne peut intervenir que « si des motifs d'ordre technique ou un engagement contractuel sur un niveau d'amélioration de l'efficacité énergétique rendent nécessaire l'association de l'entrepreneur à la conception de l'ouvrage ».

III. - La position de votre commission

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 27 (art. L. 710-1 [nouveau], L. 720-1 et L. 730-1 du code du patrimoine) - Dispositions relatives à l'outre-mer

Le présent article réalise diverses coordinations relatives à l'application des dispositions de la présente loi dans les collectivités d'outre-mer ; à cette fin, il modifie le livre VII du code du patrimoine relatif à l'outre-mer, qui fera par ailleurs l'objet d'une refonte par ordonnance, prévue par l'article 31 du projet de loi.

Le 1° du présent article crée un nouvel article L. 710-1 relatif à l'application en Guyane, en Martinique et à Mayotte des dispositions des articles L. 116-1 et L. 116-2, issus de l'article 18 du présent projet de loi et relatifs aux fonds régionaux d'art contemporain (FRAC). Le 1° adapte ces dispositions aux collectivités susmentionnées et prévoit que dans ces dernières, l'entité créée en application des articles L. 116-1 et L. 116-2 prendront le nom de fonds territorial d'art contemporain.

Le 2° modifie l'article L. 720-1 relatif à Saint-Pierre-et-Miquelon. Il maintient la non-application à Saint-Pierre-et-Miquelon de l'article L. 641-1, relatif, dans sa rédaction issue de l'article 25 du présent projet de loi, aux sanctions pénales encourues pour la réalisation de travaux sans autorisation sur des immeubles protégés. En conséquence, l'article L. 720-1 établit un régime de sanctions équivalent pour les travaux réalisés sans autorisation sur des immeubles protégés au titre des monuments historiques ou situés en cité historique.

Lors de l'examen en commission, les députés ont inséré un 3° de coordination pour l'application des dispositions de l'article 20 du projet de loi, relatif à l'archéologie préventive, à Mayotte.

La commission a adopté un amendement de coordination avec le changement de dénomination de la cité historique, devenue site patrimonial protégé (COM-295).

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

TITRE III - HABILITATION À LÉGIFÉRER PAR ORDONNANCE
CHAPITRE IER - Dispositions portant habilitation à compléter et à modifier le code du cinéma et de l'image animée
Article 28 (supprimé) - Habilitation du Gouvernement à légiférer par ordonnance pour modifier et compléter le code du cinéma et de l'image animée

I. - Le texte du projet de loi

Le I du présent article a pour objet d'habiliter le Gouvernement à prendre par ordonnance des mesures relevant du domaine de la loi et modifiant le code du cinéma et de l'image animée, afin de préciser plusieurs des régimes juridiques qu'il prévoit.

Le 1° propose de compléter la nomenclature des aides financières attribuées par le CNC figurant à l'article L. 111-2 par les interventions de l'opérateur dans les domaines du patrimoine cinématographique et de la formation initiale et continue aux métiers de l'image et du son, afin de sécuriser juridiquement l'attribution de ces aides.

Le 2° conditionne l'octroi d'aides financières par le CNC au respect, par les bénéficiaires, de leurs obligations sociales. Les modalités de contrôle du CNC seront également précisées. L'article L. 111-2 précité dispose déjà que l'opérateur « s'assure, notamment en ce qui concerne l'emploi dans le secteur de la production, du respect par les bénéficiaires des aides de leurs obligations sociales ». L'article L. 421-1 en tire les conséquences, en prévoyant que le non-respect de certaines dispositions du code du travail est susceptible de provoquer le prononcé de sanctions administratives propres au droit du cinéma.

Toutefois, comme l'indique l'étude d'impact annexée au présent projet de loi, « l'obligation faite au CNC de vérifier la bonne application de la législation sociale et les conséquences juridiques précises à tirer de l'existence d'une infraction, avérée ou suspectée, est en pratique difficile à mettre en oeuvre. La pratique a en effet permis de voir que la portée exacte du procès-verbal des agents de contrôle propres à la matière sociale, l'articulation avec les procédures de sanction déjà prévues par le code du travail, ainsi que l'appréciation de cette matière par la CCR dont la compétence est axée sur le droit du cinéma, posent problème ».

En conséquence, l'ordonnance précisera, outre l'articulation des procédures de sanction administrative prévues par le code du cinéma et de l'image animée et le code du travail, que la simple communication au CNC d'un procès-verbal par un inspecteur du travail ou de l'Union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales (URSSAF) suffit à bloquer l'attribution des aides financières.

Aux termes du 3°, l'ordonnance prise en application du présent article allègera les règles relatives à l'homologation des établissements de spectacles cinématographiques, afin de faciliter leur gestion.

La profession d'exploitant est réglementée par deux autorisations préalables distinctes prévues par le code du cinéma et de l'image animée : l'homologation de l'établissement (article L. 212-14), conditionnée au respect de particularités techniques, et l'autorisation d'exercice de l'exploitant (article L. 212-2), la seconde n'étant délivrée qu'une fois obtenue l'homologation de l'établissement, laquelle subordonne également l'autorisation d'ouverture au public. L'exploitant est tenu d'obtenir une homologation modificative pour tout changement apporté aux caractéristiques décrites dans le dossier de demande d'homologation. En revanche, l'autorisation d'exercice de l'exploitant est valable sans condition de durée, y compris si l'établissement n'est plus exploité depuis longtemps.

L'ordonnance ne limitera l'obligation d'obtention d'une homologation modificative qu'en cas de modification substantielle par rapport à l'homologation initiale et, par ailleurs, permettra d'accorder une dérogation au respect intégral des spécifications techniques pour tenir compte des caractéristiques spécifiques de certaines salles.

L'exploitant peut organiser des séances de spectacles cinématographiques à l'extérieur de son établissement en raison de la suspension du fonctionnement d'une de ses salles. Il est alors soumis à une obligation de déclaration préalable. L'application de cette disposition aux exploitants itinérants, qui, par définition, n'exercent pas dans un établissement fixe, pose des difficultés d'interprétation. L'ordonnance précisera donc le champ territorial du déplacement de séances pour les exploitants itinérants et rendra licite le déplacement, au sein d'une même localité, des séances de cinéma (4°).

Le 5° prévoit de simplifier et de clarifier les conditions d'organisation des séances à caractère non commercial et d'encadrer l'organisation, par des personnes autres que les exploitants d'établissements, de celles à caractère commercial.

L'article L. 214-1 du code du cinéma et de l'image animée fixe six catégories de séances de spectacles cinématographiques relevant du secteur non-commercial. Leurs organisateurs sont exonérés des diverses obligations applicables aux exploitants : le paiement de la taxe sur le prix des entrées aux séances de spectacles cinématographiques, la délivrance préalable d'un visa d'exploitation cinématographique et le contrôle des recettes d'exploitation cinématographique. La pratique a toutefois révélé que cette exonération pouvait manquer de clarté et, dès lors, conduire à des litiges, notamment s'agissant des séances en extérieur, en plein essor.

Après une première simplification réalisée par le décret n° 2013-380 du 3 mai 2013 relatif à l'organisation de séances de spectacles cinématographiques à caractère non commercial, l'ordonnance poursuivra cet effort afin de mieux ajuster la réglementation aux usages.

Elle clarifiera à cet effet le champ des séances non-commerciales et précisera leurs effets en matière de contrôle des recettes (billetterie) et de classification (visa d'exploitation). Par ailleurs, elle pourrait transformer l'autorisation nécessaire pour organiser une séance en plein-air en une simple déclaration préalable. Enfin, elle précisera que les destinataires de l'habilitation à diffuser des films dans le cadre d'un ciné-club sont les fédérations de ciné-clubs et non tous leurs membres.

Aux côtés des séances en établissements de spectacles cinématographiques et des séances non commerciales, se multiplient les séances à visée commerciale, mais organisées par d'autres personnes que les exploitants, hors de locaux répondant à la définition de l'établissement. Or, cette activité n'est soumise à aucun encadrement juridique.

Jugeant injuste et inéquitable que ces représentations soient soumises à des conditions d'exploitation plus favorables que les représentations organisées par les exploitants, le Gouvernement propose d'aménager un régime spécifique, fondé sur une déclaration préalable, pour l'organisation de ces séances, qui devrait comprendre, par opposition au régime des séances non commerciales, la soumission au paiement de la taxe sur le prix des entrées, la délivrance préalable d'un visa d'exploitation et le contrôle des recettes d'exploitation.

Pour sa part, le 6° du I indique que l'ordonnance adaptera également les sanctions administratives susceptibles d'être infligées par le CNC de façon à mieux les ajuster aux objectifs qu'elles poursuivent. Il s'agira, en outre, de sécuriser la procédure suivie devant le CCR en renforçant son indépendance par une modification de sa composition.

Il est, ainsi, apparu nécessaire d'étendre le champ des sanctions aux dirigeants récidivistes, et non pas seulement aux entreprises. En l'absence d'une telle mesure, des sociétés peuvent, en effet, être créées et liquidées successivement afin de contourner la loi. A contrario, les sanctions administratives pour infractions aux obligations sociales seront supprimées car déjà réprimées par le droit commun et prises en compte pour l'octroi des aides du CNC.

Quant à l'organisation de la CCR, l'ordonnance viendra préciser que son président est un membre du Conseil d'État et créera la fonction de rapporteur-instructeur, également confiée à un membre du Conseil d'État. En outre, l'organisation et le fonctionnement de la CCR, ainsi que les modalités de la procédure de sanction, seront fixés au niveau législatif et non plus seulement règlementaire.

Le 7°, pour sa part, implique le renforcement des prérogatives et des moyens d'intervention des agents de contrôle du CNC. Il leur sera permis de contrôler, avec obligation de communiquer des documents et possibilité d'un contrôle sur place, des entreprises et personnes non soumises directement au code du cinéma et de l'image animée, mais en relation d'affaires avec des entreprises et personnes relevant du champ de ce code, notamment les prestataires techniques, les laboratoires et les chaînes de télévision.

En effet l'effectivité du contrôle, notamment en matière d'aides publiques, est fortement liée à la vérification d'engagements et de documents provenant de tiers qui interviennent dans la fournitures de biens ou de services ou d'apports financiers. Il ne s'agit pas d'attraire ces entreprises et personnes dans le champ des sanctions mais dans celui du contrôle préalable dans le cadre d'une inspection, afin que le CNC dispose d'une information complète sur l'activité des professionnels des secteurs du cinéma et des autres arts et industries de l'image animée, qui entrent quant à eux dans le champ des sanctions.

Toutefois, dans son avis en date du 2 juillet 2015 relatif au présent projet de loi, le Conseil d'État a attiré l'attention du Gouvernement sur les garanties qui devront accompagner la mise en oeuvre de l'habilitation mentionnée au 7° relative au pouvoir de contrôle des agents du CNC sur des tiers au code du cinéma et l'image animée.

Enfin, aux termes du 8° du I, la partie législative du code de l'image animée sera corrigée, par l'ordonnance, de ses erreurs matérielles et légistiques. En effet, l'élaboration de la partie réglementaire du même