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Proposition de loi relative au renforcement de la sécurité de l'usage des drones civils

11 mai 2016 : Usage des drones civils ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er (articles L. 6100-1 et L. 6111-1 du code des transports) - Définition des drones et champ d'application de l'immatriculation

Objet : cet article vise, d'une part, à définir les drones à travers la notion de télépilote, d'autre part, à définir le champ d'application de l'immatriculation des drones.

I. Le droit en vigueur

· L'article L. 6100-1 du code des transports définit l'aéronef comme « tout appareil capable de s'élever ou de circuler dans les airs ». Cette définition ancienne est issue d'une loi du 31 mai 1924 relative à la navigation aérienne. Elle est plus large que celle donnée à l'annexe 7 de la convention de Chicago du 7 décembre 19445(*), seul instrument international à donner une définition de l'aéronef, qui vise « toute machine capable de se maintenir dans l'atmosphère grâce aux réactions de l'air autres que celles de l'air contre la surface de la terre ».

En tout état de cause, il n'existe aucune définition universelle de l'aéronef, qui constitue l'engin de transport propre au droit aérien, à l'instar du navire en droit maritime. Le terme aéronef peut paraître désuet, mais il correspond au vocable utilisé dans la version française de toutes les conventions internationales.

Dans un cas comme dans l'autre, cette définition vaste recouvre aussi bien les engins à moteur (avion, hélicoptère, ultra-léger motorisé, drone) que les engins sans moteur (montgolfière, planeur, parapente biplace). Elle exclut en revanche les véhicules à coussin d'air (aéroglisseur ou hovercraft), ainsi que les fusées et autres navettes spatiales qui sont des engins extra-atmosphériques.

Les conséquences de la qualification d'aéronef sont importantes, et vont au-delà de la simple application ou non d'un élément quelconque du seul statut de l'aéronef : elle peut entraîner la qualification de transport aérien et, en cas d'accident, le régime de responsabilité qui en découle.

Pour cette raison, ce même article L. 6100-1 précise également que seules les dispositions du titre III (« Dommages et responsabilités ») du livre Ier (« L'aéronef ») de la sixième partie (« Aviation civile ») du code des transports, relatives à la responsabilité du propriétaire ou de l'exploitant, sont applicables aux aéronefs militaires, et aux aéronefs appartenant à l'État et exclusivement affectés à un service public (transport sanitaire ou mission urgente de protection civile, par exemple).

· L'article L. 6111-1 du code des transports pose le principe général selon lequel « un aéronef ne peut circuler que s'il est immatriculé ». En effet, comme pour le navire, c'est l'immatriculation de l'aéronef qui permet l'identification de celui-ci.

À cette fin, le bureau d'immatriculation de la Direction générale de l'aviation civile (DGAC) requiert la fourniture de certaines informations (article D. 121-5 du code de l'aviation civile) : marques de nationalité et d'immatriculation ; date de l'immatriculation ; numéro d'inscription ; description de l'aéronef (catégorie, nom du constructeur, type, série et numéro dans la série) ; nom, prénoms et domicile du ou des propriétaires ; aérodrome d'attache de l'aéronef.

· Le télépilote de drone, actuellement assimilé à un pilote, ne fait aujourd'hui l'objet d'aucune définition législative. Il est en revanche défini dans l'arrêté du 17 décembre 2015 relatif à la conception des aéronefs civils qui circulent sans personne à bord, aux conditions de leur emploi et aux capacités requises des personnes qui les utilisent, comme la « personne contrôlant les évolutions d'un aéronef télépiloté, soit manuellement soit, lorsque l'aéronef évolue de manière automatique, en surveillant la trajectoire et en restant en mesure à tout instant d'intervenir sur cette trajectoire pour assurer la sécurité ».

II. La proposition de loi initiale

Le présent article introduit, à l'article L. 6100-1 du code des transports, une définition du télépilote de drone, à savoir « la personne qui a l'usage, le contrôle et la direction de l'aéronef circulant sans personne à bord ».

Il prévoit également, à l'article L. 6111-1 du code des transports, que l'obligation d'immatriculation ne s'applique pas à certains aéronefs « en raison de leurs caractéristiques particulières ». La liste de ces aéronefs doit être fixée par décret en Conseil d'État, et vise précisément à exclure certains types de drones de cette procédure administrative.

III. La position de votre commission

Votre commission a adopté l'amendement COM-2 proposé par votre rapporteur : il met en place le régime d'enregistrement par voie électronique, évoqué dans l'exposé des motifs par les auteurs de la proposition de loi, mais que l'on ne retrouve pas dans le texte. Il reprend également la référence à une dispense d'immatriculation, s'agissant d'une procédure longue et complexe qui n'est pas adaptée aux petits drones.

Par rapport à un enregistrement au moment de l'achat, l'enregistrement en ligne présente trois avantages :

- il concerne également les makers qui fabriquent eux-mêmes leurs propres drones ;

- il permet d'enregistrer le stock de drones et pas uniquement le flux des nouveaux drones achetés ;

- il peut être utilement couplé à une formation en ligne.

L'institution de ce régime d'enregistrement est l'une des recommandations du rapport du SGDSN6(*). Le rapport l'envisage pour des drones dont la masse serait comprise entre 1 kg et 25 kg. En-deçà, les plus petits drones seraient dispensés de toute formalité, et au-delà, l'immatriculation s'imposerait.

Les États-Unis ont mis en place une procédure d'enregistrement en ligne des drones d'une masse supérieure à 250 grammes à la fin de l'année 2015. Cette procédure, d'abord gratuite pendant 30 jours puis facturée 5 dollars, a très bien fonctionné. Le seuil de 250 grammes a été retenu à l'issue de calculs évaluant les conséquences de la chute d'un drone sur une personne physique. Il correspond également au poids minimal des drones capables de voler en extérieur. En tout état de cause, l'amendement renvoie au pouvoir réglementaire le soin de définir les seuils pertinents, afin de pouvoir s'adapter rapidement aux évolutions technologiques.

Enfin, cet amendement supprime la définition du télépilote, qui relève davantage de l'article 2 de la présente proposition de loi.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 2 (article L. 510-1 [nouveau] du code de l'aviation civile) - Formation des télépilotes d'aéromodèles

Objet : cet article vise à imposer une formation aux télépilotes de drones au-delà d'un certain seuil de masse.

I. La proposition de loi initiale

Le présent article insère un nouveau titre Ier au livre V (« Dispositions particulières à la formation aéronautique ») du code de l'aviation civile, consacré à la « Formation des télépilotes ».

Ce nouveau titre contient un unique article L. 510-1 qui dispose que les télépilotes d'aéromodèles de loisir « d'un poids au moins égal à un seuil fixé par voie réglementaire, doivent, à l'exception de ceux qui sont affiliés à une fédération sportive, être formés aux règles élémentaires de la circulation aérienne ainsi qu'aux caractéristiques spécifiques et aux règles d'emploi de ces aéromodèles ».

Il est également précisé que « le contenu de la formation (...), les modalités de vérification de son assimilation par les candidats, ainsi que les sanctions applicables en cas de manquement à cette obligation, sont précisés par décret en Conseil d'État ».

II. La position de votre commission

Votre commission a adopté l'amendement COM-3 proposé par votre rapporteur, qui procède à une réécriture globale du dispositif, en le plaçant dans le code des transports, puisqu'il contient désormais toutes les dispositions législatives relatives à l'aviation civile.

Ainsi, cet amendement complète le titre Ier (« Droit de circulation ») du livre II (« La circulation aérienne ») de la sixième partie (« Aviation civile ») du code des transports par un nouveau chapitre IV comportant les « Règles relatives à la circulation des aéronefs opérés sans personne à bord ».

Sur le fond, ce chapitre comprend trois nouveaux articles L. 6214-1, L. 6214-2 et L. 6214-3 qui recouvrent trois principales évolutions.

· L'article L. 6214-1 [nouveau] propose une nouvelle définition du télépilote. Elle figurait initialement à l'article 1er de la présente proposition de loi, mais votre rapporteur juge ce déplacement opportun dans la mesure où elle est indissociable du contenu de ses autres dispositions. Ce positionnement au livre II de la sixième partie du code des transports permet également de prévenir toute confusion relative au statut du télépilote qui n'est pas un personnel navigant (pour lequel les règles sont énoncées au livre V).

Par rapport à la définition proposée par les auteurs de la proposition de loi, cette définition vise à prendre en compte l'ensemble des cas de figure :

- le drone piloté, répondant en permanence aux commandes du télépilote qui définit sa trajectoire en temps réel ;

- le drone automatique, dont la trajectoire est programmée et surveillée par un télépilote capable d'en reprendre le contrôle à n'importe quel moment ;

- le drone autonome, dont la trajectoire est programmée par l'intelligence humaine ou l'intelligence artificielle, sans aucune intervention humaine possible en cours de vol.

· L'article L. 6214-2 [nouveau] traite de la formation à laquelle le télépilote devra satisfaire pour l'usage de drones. L'amendement reprend le principe d'une obligation de formation du télépilote pour l'utilisation des drones, dont le contenu et les modalités de vérification de son assimilation sont définis par voie réglementaire :

- pour l'usage de loisir, cette formation pourrait prendre la forme d'un didacticiel en ligne, d'une durée inférieure à 1h, et être éventuellement liée à la procédure d'enregistrement du drone ;

- pour l'usage professionnel, des dispositions relatives aux compétences des télépilotes existent déjà et le ministre chargé de l'aviation civile a procédé à une consultation sur un projet de révision de ces dispositions.

Enfin, l'amendement prévoit une dérogation à l'obligation de formation, pour l'usage de loisir d'un drone d'une faible masse définie par voie réglementaire. Conformément aux orientations du rapport du SGDSN, la méconnaissance de cette obligation de formation devrait être sanctionnée par des peines contraventionnelles qui seront instituées par voie réglementaire, sans que la loi n'ait à le prévoir ce qui justifie le retrait de la référence aux « sanctions applicables en cas de manquement à cette obligation » initialement proposée par les auteurs de la proposition de loi.

· Enfin, l'article L. 6214-3 [nouveau] permet d'exiger la détention d'un titre de télépilote, pour certaines activités professionnelles opérées hors vue du télépilote, qui sont par nature plus complexes. Un projet d'arrêté relatif à ce titre a déjà fait l'objet d'une consultation.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 3 (art. L. 226-1 [nouveau] du code de la consommation) - Obligation d'information de l'utilisateur

Objet : cet article crée une obligation d'information de l'utilisateur, à la charge des fabricants de drones.

I. La proposition de loi initiale

Le présent article insère un nouveau chapitre VI («Dispositions relatives aux aéronefs sans personne à bord ») au titre II (« Sécurité ») du livre II (« Conformité et sécurité des produits et services ») du code de la consommation.

Ce nouveau titre contient un unique article L. 226-1 qui dispose que « les fabricants ou importateurs d'aéronefs sans personne à bord destinés à un usage de loisir, d'une masse au moins égale à un seuil fixé par voie réglementaire, incluent dans les emballages de leurs produits, ainsi que dans ceux de leurs pièces détachées, une notice d'information relative à l'usage de loisir de ces aéromodèles. Cette notice rappelle les principes et les règles à respecter pour utiliser ces appareils en conformité avec la législation et la réglementation applicables ».

Il prévoit également qu'un décret en Conseil d'État en précise les modalités d'application et le contenu de la notice mentionnée.

II. La position de votre commission

Votre commission a adopté l'amendement COM-4 proposé par votre rapporteur, qui procède à une réécriture globale du dispositif, en l'insérant dans la nouvelle version du code de la consommation. Pour cette raison, l'entrée en vigueur de cet article est différée au 1er juillet 2016, cette date correspondant à celle retenue par l'ordonnance n° 2016-301 du 14 mars 2016 relative à la partie législative du code de la consommation.

Ainsi, cet amendement complète le titre II (« Sécurité ») du livre IV (« Conformité et sécurité des produits et services ») du code de la consommation par un nouveau chapitre V comportant les « Dispositions relatives aux aéronefs circulant sans personne à bord » et constitué d'un unique article L. 425-1 qui reprend l'essentiel du contenu initialement proposée par les auteurs de la proposition de loi.

Parmi les évolutions de fond, la référence à l'obligation d'information pour les seuls drones destinés à un usage de loisir est supprimée. En effet, comme le souligne l'exposé des motifs de la proposition de loi, « les drones étant de moins en moins lourds et de plus en plus performants, la frontière entre drone de loisir et drone professionnel est brouillée ». Les professionnels utilisent de façon croissante des drones grand public (comme les DJI Phantom 3 et 4 qui sont utilisés par des professionnels pour des prises de vues), tandis que des amateurs passionnés sont tentés par des drones très performants, dont le prix décroît rapidement et qui ne sont plus réservés à un seul usage professionnel.

Par ailleurs, la référence à un seuil de déclenchement de l'obligation d'information, fondé sur la masse du drone, est également supprimée. D'une part, l'obligation d'information constitue le premier palier (avant la formation, l'enregistrement/immatriculation, et le signalement électronique et lumineux) dans la stratégie de renforcement de la sécurité de l'usage des drones civils : il est donc logique qu'elle s'applique au plus grand nombre, et aucun seuil n'est d'ailleurs préconisé dans le rapport du SGDSN. D'autre part, ce seuil s'accorde mal avec l'obligation d'inclure cette notice dans les emballages des pièces détachées, qui peuvent être très légères, et qui sont visées afin de toucher également les constructeurs « amateurs » assemblant eux-mêmes leurs drones.

Enfin, il convient de remarquer que la notice d'information porte bien sur l'usage du drone, et non sur les spécifications de la machine. Il ne s'agit surtout pas d'imposer une « norme produit » qui serait alors soumise à notification auprès de la Commission européenne.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 4 (art. L. 34-9-2 [nouveau] du code des postes et des communications électroniques) - Obligation d'un signalement électronique et lumineux des drones

Objet : cet article vise à rendre obligatoire un signalement électronique et lumineux des drones, à partir d'un certain seuil de masse.

I. La proposition de loi initiale

Le présent article insère un nouvel article L. 34-9-2 au sein de la section 5 (« Équipements radioélectriques et terminaux ») du chapitre II (« Régime juridique ») du titre Ier (« Dispositions générales ») du livre II (« Les communications électroniques ») du code des postes et des communications électroniques.

Cet article dispose que « les aéronefs sans personne à bord destinés à un usage professionnel ou de loisir d'une masse égale ou supérieure à un seuil fixé par voie réglementaire, doivent emporter des dispositifs de signalement électronique et lumineux ». Il renvoie à un décret en Conseil d'État le soin de préciser le seuil mentionné ainsi que les caractéristiques de ces dispositifs de signalement.

L'objectif de ces dispositifs est de pouvoir distinguer rapidement les drones coopératifs et les drones hostiles afin de prévenir les situations à risque et de favoriser la sécurité des centrales nucléaires et des opérateurs d'importance vitale, mais aussi de l'aviation habitée (surtout à proximité des aéroports) et de tous les autres usagers de l'espace aérien à basse altitude (hélicoptères de sécurité civile, parachutes et parapentes, armée de l'air en mission de basse altitude, etc.). 

L'entrée en vigueur de l'article est différée au 1er janvier 2018, afin de permettre aux industriels de développer les solutions technologiques nécessaires.

II. La position de votre commission

Votre commission a adopté l'amendement COM-5 proposé par votre rapporteur, qui procède à une réécriture globale du dispositif, en le plaçant dans le code des transports, puisqu'il contient désormais toutes les dispositions législatives relatives à l'aviation civile.

Ainsi, cet amendement propose d'insérer un nouvel article L. 6214-4 au sein du nouveau chapitre IV (« Règles relatives à la circulation des aéronefs opérés sans personne à bord ») du titre Ier (« Droit de circulation ») du livre II (« La circulation aérienne ») de la sixième partie (« Aviation civile ») du code des transports, créé par l'article 2 du présent projet de loi.

Sur le fond, par rapport à la version initialement rédigée par les auteurs de la proposition de loi, cet amendement ajoute un régime d'exemption pour les drones opérant dans un cadre agréé et dans certaines zones identifiées.

Surtout, il prévoit un dispositif de limitation de performances, sur le même régime juridique d'obligation et d'exemption que le dispositif de signalement électronique et lumineux. L'objectif est d'assurer la sécurité des vols habités, à la suite de plusieurs incidents récents au cours desquels des pilotes ont indiqué avoir croisé des drones au-dessus de 150 mètres d'altitude.  L'Agence européenne pour la sécurité de l'aviation (EASA) a également mis en place un groupe de travail sur ce sujet. En pratique, ce dispositif de limitation imposera surtout une hauteur maximale par rapport au sol, comprise entre 50 et 150 mètres, afin de minimiser les interférences possibles avec les autres usagers de l'espace aérien. Des exemptions sont prévues, notamment pour certains usages expérimentaux ou professionnels, pour lesquels des mesures alternatives permettent d'assurer la sécurité aérienne.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 5 (article L. 6232-2 du code des transports) - Sanctions

Objet : cet article met en place un dispositif de sanction visant à réprimer l'usage illicite ou malveillant de drones.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 6232-2 du code des transports punit de six mois d'emprisonnement et de 15 000 € d'amende le fait pour le pilote de survoler, par maladresse ou négligence, une zone du territoire français interdite pour des raisons d'ordre militaire ou de sécurité publique.

Il punit étalement d'un an d'emprisonnement et de 45 000 € d'amende le fait pour le pilote de persister dans sa manoeuvre, c'est-à-dire de s'engager ou de se maintenir au-dessus d'une zone interdite, ou de ne pas atterrir sur l'aérodrome le plus proche dès qu'il s'aperçoit de son erreur, ou de ne pas se conformer aux injonctions des autorités publiques, ralentir sa marche, descendre à l'altitude et atterrir sur l'aérodrome qui lui sont indiqués.

II. La proposition de loi initiale

Le présent article complète l'article L. 6232-2 du code des transports en y ajoutant une référence au « télépilote » afin de le soumettre au même régime de sanctions que n'importe quel pilote.

Il y prévoit également que « le télépilote coupable d'une des infractions prévues au présent article ou qui s'est rendu coupable d'exposer directement autrui à un risque immédiat de mort ou de blessures dans les conditions fixées à l'article 223-1 du code pénal7(*) encourt également la peine complémentaire de confiscation de l'aéronef sans personne à bord qui a servi à commettre l'infraction ».

III. La position de votre commission

· Votre commission a adopté l'amendement COM-6 proposé par votre rapporteur, qui procède à une réécriture globale du dispositif à droit constant.

En effet, afin de ne pas créer de confusion entre le pilote d'un aéronef et le télépilote d'un drone et par souci de précision dans la formulation de l'incrimination pénale (le télépilote ne survole pas une zone de territoire), cet amendement complète le chapitre II (« Dispositions pénales ») du titre III (« Sanctions administratives et pénales ») du livre II (« La circulation aérienne ») de la sixième partie (« Aviation civile ») du code des transports, par une nouvelle section 6 propre aux « aéronefs circulant sans personne à bord » qui comprend deux articles L. 6232-12 et L. 6232-13 reprenant à l'identique le contenu des deux points prévus par les auteurs de la proposition de loi.

· Votre commission a également adopté l'amendement COM-1 proposé par Yves Pozzo di Borgo, en l'adaptant à la nouvelle rédaction de l'article. Cet amendement vise à étendre la peine complémentaire de confiscation du drone à l'utilisateur qui s'en sert pour porter atteinte à la vie privée d'un tiers.

En effet, l'article 226-1 du code pénal punit d'un an d'emprisonnement et de 45 000 euros d'amende « le fait, au moyen d'un procédé quelconque, volontairement de porter atteinte à l'intimité de la vie privée d'autrui » par des enregistrements ou transmissions effectuées sans le consentement de la personne intéressée.

En pratique, ces dispositions sont très peu suivies d'effet en matière de drones, alors même que le risque s'accroît fortement avec l'essor de la filière. Il est donc judicieux de prévoir une peine de confiscation du drone qui a servi à commettre l'infraction, dont le caractère plus immédiat accentue l'effet dissuasif.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.


* 5 Cette convention relative à l'aviation civile internationale a notamment instauré l'Organisation de l'aviation civile internationale (OACI), une agence spécialisée des Nations unies en charge de la coordination et la régularisation du transport aérien international. Elle est entrée en vigueur le 4 avril 1947 et recouvre aujourd'hui 190 pays.

* 6 L'essor des drones aériens civils en France : enjeux et réponses possibles de l'État - Rapport du Gouvernement au Parlement réalisé par le Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN) et publié le 20 octobre 2015.

* 7 Art. 223-1 du code pénal : «Le fait d'exposer directement autrui à un risque immédiat de mort ou de blessures de nature à entraîner une mutilation ou une infirmité permanente par la violation manifestement délibérée d'une obligation particulière de prudence ou de sécurité imposée par la loi ou le règlement est puni d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende.»