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Projet de loi autorisant la ratification de l'accord de Paris adopté le 12 décembre 2015

25 mai 2016 : Ratification de l'accord de Paris adopté le 12 décembre 2015 ( rapport - première lecture )

C. UN PARCOURS D'OBSTACLES QUI DÉBUTE DÈS 2016

L'application de l'accord de Paris sera nécessairement un parcours d'obstacles et une course de longue haleine, pour maintenir la mobilisation qui a prévalu en 2015.

1. Une ratification rapide souhaitable, bien avant l'entrée en vigueur de l'accord

Il serait souhaitable, pour maintenir la dynamique de l'accord de Paris, de commencer par le ratifier rapidement, afin de concentrer les énergies sur l'action renforcée « pré-2020 », indispensable à la réalisation des objectifs de l'accord.

Or, certains signaux sont inquiétants.

Mme Laurence Tubiana, ambassadrice pour les négociations climatiques, a évoqué l'un d'entre eux lors de son audition par votre commission : « La prise de conscience politique est encore insuffisante : on l'a vu aux auditions pour la nomination du futur secrétaire général des Nations unies, pendant lesquelles aucune question n'a été posée sur le climat. »

a) L'Union européenne : une ratification qui pourrait tarder ?

Conformément à l'article 218 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), la décision de ratifier l'accord de Paris nécessite une proposition de la Commission, qui devra faire l'objet d'un vote à la majorité qualifiée du Conseil et d'une approbation par le Parlement européen. La Commission a annoncé qu'elle publierait sa proposition en même temps que celle sur la répartition de l'effort hors ETS, dans le cadre de l'application de « paquet énergie 2030 ».

L'accord de Paris relevant pour partie de la compétence de l'UE et pour partie de celle de ses Etats membres, ces derniers devront parallèlement mener à bien leur procédure de ratification nationale selon leurs procédures internes. Conformément à une pratique établie, et dans le contexte de la contribution unique de l'UE à l'accord de Paris, l'Union et les Etats membres doivent déposer leurs instruments de ratification auprès du dépositaire de façon conjointe.

Ainsi que l'a indiqué le Service juridique du Conseil, dans un avis du 3 mai 2016, « En ce qui concerne la question d'une ratification individuelle ou collective de l'accord, le SJC souligne que, de manière générale, le dépôt des instruments de ratification des accords mixtes par l'Union et ses Etats membres doit avoir lieu collectivement, et de manière coordonnée. En outre, en ce qui concerne les mesures d'atténuation, la mise en oeuvre de l'Accord requiert une action commune et concertée de l'UE et de ses EM, et des ratifications individuelles et non-simultanées ne peuvent donc pas être envisagées ».

Le Conseil européen des 17 et 18 mars 2016 a appelé les États membres à engager le processus de ratification de l'accord de Paris aussitôt que possible et en tout état de cause, suffisamment tôt pour permettre à l'UE d'être Partie à l'accord dès son entrée en vigueur.

Toutefois, d'après les informations communiquées à votre rapporteur, les indications fournies par la Commission sur le calendrier des travaux de ratification laissent entendre qu'elle envisage celle-ci courant 2017 ou, au plus tard, en 2018.

En effet, le processus pourrait être ralenti par les négociations en cours sur la mise en oeuvre du paquet énergie-climat 2030. Les clivages entre États membres sont marqués, augurant des discussions difficiles, notamment avec les pays du groupe de Viegrad18(*), tels que la Pologne. Cette dernière lie en effet la ratification de l'accord de Paris à l'obtention d'un compromis « acceptable » sur la mise en oeuvre du paquet énergie-climat 2030, en particulier sur le partage de l'effort dans les secteurs non-ETS19(*). La Pologne souhaite, en particulier maximiser la prise en compte de l'impact positif de son secteur forestier. D'autres États membres considèrent que la ratification ne pourra intervenir qu'une fois connu le partage de l'effort (Royaume-Uni, Allemagne, Luxembourg, Suède, Autriche, Roumanie, Bulgarie, Irlande).

Certains États membres expriment leurs inquiétudes concernant un report trop important du calendrier de ratification, et plusieurs mettent en garde contre le fait qu'en cas de ratification européenne tardive, l'accord pourrait entrer en vigueur sans l'UE, alors que celle-ci a un devoir d'exemplarité vis-à-vis des autres pays (argument allemand), voire l'excluant du processus de décision dans le cadre de l'accord. Pour d'autres États membres (Autriche, Belgique, Slovénie), la ratification rapide est aussi une priorité.

Votre commission considère que l'Union européenne doit montrer la voie sur un sujet d'une telle importance et parvenir à une ratification rapide.

Le statut des pays et territoires d'outre-mer français
au regard de l'accord de Paris

Les pays et territoires d'outre-mer français (PTOM) ont été saisis du présent projet de loi de ratification de l'accord de Paris, sur lequel ils sont appelés à rendre un avis.

Ces PTOM sont au nombre de six : Nouvelle-Calédonie, Polynésie française, Saint-Pierre-et-Miquelon, Terres australes et antarctiques françaises (exclues de la consultation), Wallis et Futuna, Saint-Barthélemy. Ils sont placés hors du champ d'application des traités européens et avaient été exclus par la France du champ d'application du protocole de Kyoto.

L'impact de l'inclusion des PTOM à l'accord de Paris est loin d'être négligeable : en 2013, les émissions de gaz à effet de serre de la France atteignaient 491 millions de tonnes, en excluant les PTOM, mais 498 millions de tonnes, en les incluant.

Selon le ministère de l'Outre-mer, l'accord de Paris est d'application universelle et s'appliquera donc à toutes les collectivités, « sauf réserve explicite d'application ». Plusieurs collectivités ont formulé le voeu de participer à la mise en oeuvre de l'accord de Paris, notamment par solidarité avec leur environnement régional parfois menacé par le dérèglement climatique.

Dans un avis du 19 mai 2016, le congrès de la Nouvelle-Calédonie a exprimé son souhait que la Nouvelle-Calédonie soit incluse dans le champ d'application de l'accord de Paris, tout en définissant elle-même sa contribution à la réduction de ses émissions de gaz à effet de serre.

Sources : AEF (19 avril 2016) et Congrès de la Nouvelle-Calédonie (19 mai 2016)

b) Deux piliers aux évolutions incertaines : États-Unis et Chine

Si l'accord de Paris constitue une victoire du multilatéralisme, avec 175 États signataires, son succès repose avant tout sur l'engagement des deux plus gros émetteurs de GES que sont la Chine (20 % des émissions totales) et les États-Unis (18 %).

En novembre 2014, ces deux pays sont en effet parvenus à un accord d'après lequel :

- la Chine s'engage à parvenir à un pic dans ses émissions et à porter à 20 % la part d'énergies non fossiles dans la consommation primaire d'énergie avant 2030 ;

- Les États-Unis s'engagent à réduire de 26 % à 28 % leurs émissions d'ici à 2025 par rapport à 2005.

La présence du vice-Premier ministre chinois Zhang Gaoli lors de la cérémonie de signature de l'accord de Paris a confirmé la volonté de la Chine d'infléchir son modèle de croissance. L'annonce d'une ratification par la Chine avant le sommet du G20 à Hangzhou, en septembre 2016, est également un signal très positif.

Mais surtout, la Chine a commencé à concrétiser les engagements de sa contribution prévue déterminée au niveau national (INDC), au travers de son 13ème plan quinquennal, adopté en mars 2016, qui s'appuie sur deux priorités, l'innovation et l'environnement, et s'inscrit dans la continuité de la contribution prévue déterminée au niveau national (INDC) déposé par la Chine dans le cadre de la COP 21. Le plan quinquennal reprend les objectifs de la Chine et fixe des étapes intermédiaires. La Chine souhaite en effet ne pas rater le tournant de l'économie « verte », et lutter contre la pollution, devenu un fléau qui suscite une forte pression de la part de la population20(*).

Cette implication de la Chine, même si elle doit être vue comme une inflexion plutôt que comme une révolution, est une clef majeure de succès pour la COP 21 et ses suites.

Quant à l'application de l'accord de Paris par les États-Unis, il est soumis à des incertitudes d'ordres politique et juridique. Outre les aléas liés à l'échéance électorale de novembre 2016, la Cour Suprême a en effet fragilisé les engagements pris à Paris. Par une décision du 9 février 2016, prise à la demande de 27 États et de plusieurs entreprises, elle a en effet suspendu les mesures prises pour réguler les émissions de gaz à effet de serre des centrales électriques à charbon, prises dans le cadre du Clean power plan de l'agence américaine pour la protection de l'environnement (EPA). Ce plan vise à réduire de 32 % d'ici à 2030, par rapport à 2005, les émissions de CO2 des centrales.

Devant votre commission, Mme Laurence Tubiana, ambassadrice chargée des négociations climatiques, s'est toutefois déclarée plutôt optimiste sur l'issue finale de ce recours, qui doit encore être examiné par une Cour d'appel, avant de revenir devant la Cour Suprême : « J'ai confiance dans la validité juridique du plan d'énergie propre aux États-Unis. Les recours n'ont pour but que de reporter les mesures. Certains États se sont lancés spontanément et beaucoup d'entreprises font pression dans ce sens. Le carbone a été reconnu comme un polluant par la Cour suprême. Il pourra y avoir des modulations dans la mise en oeuvre, mais l'engagement est solide. Tout dépend ensuite du résultat des élections présidentielles.»21(*)

2. La COP 22 : des enjeux non moindres que ceux de la COP 21
a) Un dynamisme entretenu par la présidence marocaine de la COP

Un très grand nombre de rendez-vous économiques et environnementaux, énumérés à l'annexe 1 du présent rapport, jalonnent le calendrier d'ici à la COP 22 qui aura lieu du 7 au 18 novembre 2016 à Marrakech.

Une organisation plus structurée et plus pérenne de ces événements serait probablement souhaitable, afin d'en améliorer la visibilité pluriannuelle, comme le proposent Mme Hakima El Haité et Mme Laurence Tubiana, championnes pour le climat.

Cette multiplicité d'événements résulte pour partie du fait que le climat n'est plus considéré comme un objet isolé, négocié de façon un peu marginale au sein de la communauté internationale, mais qu'il est intégré à d'autres enceintes de négociation, notamment d'ordre économique.

En effet, « l'accord [de Paris] est de nature environnementale, mais il s'agit aussi et surtout d'un accord économique22(*)

À cet égard, il conviendrait que le sommet du G20, qui aura lieu en septembre 2016 à Hangzhou en Chine soit l'occasion de faire avancer la lutte contre le changement climatique, conformément, du reste, à l'objectif affiché par la présidence chinoise.

b) Les enjeux de la COP 22

La COP 22 pourrait être plus importante et son aboutissement plus difficile encore que celui de l'accord de Paris, car cette COP sera non pas celle des engagements, comme l'a été la COP 21, mais celle de la mise en oeuvre des moyens opérationnels.

Selon les termes de la ministre marocaine de l'environnement, « la COP 22 sera celle de l'action ».

Pour parvenir à des résultats concrets, le Maroc s'est fixé en particulier deux priorités :

- la mise en oeuvre de l'action renforcée « pré-2020 » ;

- l'innovation, qui fait l'objet d'une feuille de route particulière visant les acteurs économiques et la société civile.

Deux autres enjeux particuliers de la COP 22 doivent être soulignés.

D'une part, la mise en oeuvre des contributions déterminées au niveau national par chacune des Parties nécessite des financements, ce qui implique de préciser, en premier lieu, comment ces financements seront comptabilisés. Des travaux sur la comptabilisation des financements doivent aboutir en 2018.

Il s'agira ensuite de déterminer comment seront réunis les 100 milliards de dollars par an que les pays développés devront mettre à disposition des pays en développement, et quelles seront les parts dédiées respectivement à l'atténuation et à l'adaptation. Le Fonds vert, doté de 10,2 milliards de dollars, dont un milliard de dollars fourni par la France, ne jouera qu'un rôle partiel dans la réalisation de cet objectif. Les financements climat totaux des pays développés vers les pays en développement ont été estimés à 62 milliards de dollars en 2014 (OCDE23(*)). Une feuille de route doit être finalisée à ce sujet. Les attentes des pays en développement sont fortes. La question de l'accessibilité des pays les plus pauvres aux fonds climatiques devra être examinée attentivement.

Les travaux entamés dans le cadre de la Coalition pour le leadership en matière de tarification du carbone seront poursuivis et constituent, pour la présidence française, une priorité.

Un autre enjeu de la COP 22 réside dans la consolidation des mécanismes de comptabilisation et de transparence indispensables au bon fonctionnement de l'accord de Paris.

La dimension humaniste de l'accord sera valorisée, au travers d'un nouveau « sommet des consciences », en marge de la COP 22, et d'une réflexion sur l'égalité entre les femmes et les hommes au regard des questions climatiques. Des actions devraient également être menées à l'intention de la jeunesse.

c) Une forte implication des Parlements nationaux

Mme Hakima El Haité a jugé devant votre commission que les parlementaires devaient être fortement impliqués dans la COP 22, implication qui avait largement débuté pendant la COP 21.

En effet, chaque assemblée a intégré l'échéance de la COP 21 à la programmation de ses travaux. Le Sénat a été particulièrement actif, à l'initiative du groupe de travail mis en place par la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, élargi à l'ensemble des commissions et délégations, et présidé par notre collègue Jérôme Bignon, qu'il convient de saluer.

Votre commission a elle-même constitué un groupe de travail sur les conséquences géopolitiques du dérèglement climatique, qui a présenté en octobre 2015 les conclusions du rapport précité, intitulé : « Climat : vers un dérèglement géopolitique ? ».

Par ailleurs, 436 parlementaires du monde entier se sont exprimés, en marge de la COP 21, lors d'une Réunion parlementaire qui s'est tenue les 5 et 6 décembre 2015, respectivement à l'Assemblée nationale puis au Sénat, en coopération avec l'Union interparlementaire (UIP). Cette Réunion a abouti à une résolution adoptée par consensus le 6 décembre 2015.

Votre commission ne peut que se féliciter que les parlementaires soient, le cas échéant, encore plus étroitement associés à la COP 22 qu'ils ne l'ont été à la COP 21, grâce à l'organisation envisagée d'une « Agora des parlementaires » qui se tiendrait, à Marrakech, non pas en marge de la conférence, mais au sein même de la « zone bleue », gérée par les Nations unies.

Cela implique que les parlementaires soient reconnus par les Nations unies comme dixième acteur officiel des négociations, ce qui serait évidemment une évolution très positive que votre commission ne peut qu'appeler de ses voeux.

Les neuf acteurs officiels actuellement reconnus par les Nations unies

- Les organisations non gouvernementales travaillant sur les sujets environnementaux dites « ENGO » ;

- les administrations locales et autorités municipales, c'est-à-dire les collectivités territoriales dites « LGMA » ;

- les organisations représentant les peuples/communautés autochtones dites « IPO » ;

- les milieux professionnels et industriels dits « BINGO » ;

- les instituts de recherche et les organisations indépendantes dits « RINGO » ;

- les organisations syndicales dites « TUNGO » ;

- les organisations de défense des droits des femmes, dites « Women and gender » ;

- les organisations de jeunesse dites « YOUNGO » ;

- les organisations agricoles dites « Farmers ».


* 18 Pologne, Hongrie, République tchèque et Slovaquie.

* 19 Il s'agit des secteurs hors système communautaire d'échange de quotas d'émission (Emissions Trading Scheme) notamment les transports, le bâtiment, l'agriculture et les déchets (soit, en 2012, 60 % des émissions de GES de l'UE).

* 20 Source : dépêche AEF (19 avril 2016).

* 21 Audition de Mme Laurence Tubiana, ambassadrice chargée des négociations climatiques, par la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (18 mai 2016).

* 22 Mme Laurence Tubiana, ambassadrice pour les négociations climatiques, devant votre commission (18 mai 2016).

* 23 Le financement climatique en 2013-2014 et l'objectif des 100 milliards de dollars, Rapport de l'OCDE établi en collaboration avec Climate Policy Initiative (2014).