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Proposition de loi portant accélération des procédures et stabilisation du droit de l'urbanisme, de la construction et de l'aménagement

12 octobre 2016 : Stabilisation du droit de l'urbanisme ( rapport - première lecture )

N° 20

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2016-2017

Enregistré à la Présidence du Sénat le 12 octobre 2016

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des affaires économiques (1) sur la proposition de loi de MM. François CALVET, Marc DAUNIS et plusieurs de leurs collègues portant accélération des procédures et stabilisation du droit de l'urbanisme, de la construction et de l'aménagement,

Par Mme Élisabeth LAMURE,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Claude Lenoir, président ; Mmes Élisabeth Lamure, Delphine Bataille, MM. Alain Bertrand, Martial Bourquin, Gérard César, Alain Chatillon, Daniel Dubois, Joël Labbé, Michel Le Scouarnec, Yannick Vaugrenard, vice-présidents ; M. Marc Daunis, Mme Valérie Létard, M. Bruno Sido, secrétaires ; MM. Gérard Bailly, Jean-Pierre Bosino, Henri Cabanel, François Calvet, Roland Courteau, Alain Duran, Mmes Frédérique Espagnac, Dominique Estrosi Sassone, M. Daniel Gremillet, Mme Annie Guillemot, MM. Michel Houel, Serge Larcher, Jean-Jacques Lasserre, Daniel Laurent, Philippe Leroy, Mmes Marie-Noëlle Lienemann, Anne-Catherine Loisier, MM. Michel Magras, Franck Montaugé, Robert Navarro, Jackie Pierre, Ladislas Poniatowski, Mme Sophie Primas, MM. Yves Rome, Henri Tandonnet.

Voir les numéros :

Sénat :

770 (2015-2016) et 21 (2016-2017)

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Le Sénat est saisi en première lecture de la proposition de loi n° 770 (2015-2016) portant accélération des procédures et stabilisation du droit de l'urbanisme, de la construction et de l'aménagement, présentée par MM. François Calvet et Marc Daunis.

Ce texte est le fruit d'une réflexion de fond engagée par nos deux collègues au cours du premier semestre 2016, dans le cadre d'un groupe de travail sur la simplification législative du droit de l'urbanisme, de la construction et des sols, constitué au sein de la délégation aux collectivités territoriales et présidé par M. Rémi Pointereau. Outre le dépôt de la présente proposition de loi, leurs travaux ont permis également la publication d'un rapport d'information, intitulé « droit de l'urbanisme : l'urgence de simplifier », dans lequel nos deux collègues présentent de manière très complète leurs propositions et la méthodologie qui les a guidés.

On doit signaler par ailleurs que cette démarche a été impulsée et suivie personnellement par le président du Sénat.

Le rappel rapide de ces éléments de contexte n'est pas sans importance. Cette proposition de loi, au-delà de la démarche personnelle de ses deux auteurs, est en effet l'expression d'une initiative institutionnelle plus large, dont l'ambition est de positionner le Sénat sur la thématique de la simplification du droit et, plus particulièrement, de la simplification du droit applicable aux collectivités territoriales -dont le Sénat est le représentant. Ce projet s'est donc construit sur une volonté partagée de rechercher, autour de quelques propositions pragmatiques, utiles et de bon sens, un accord entre les différents groupes politiques du Sénat et, au-delà du Sénat, un accord institutionnel entre les deux chambres et le Gouvernement. C'est l'ambition peu commune de ce texte.

Cet objectif explique largement le contenu et le format de cette proposition de loi :

- d'abord, s'agissant du choix de l'urbanisme comme champ de simplification, votre rapporteur rappelle qu'une consultation menée en 2014 par le Sénat auprès des maires (et qui avait obtenu plus de 4000 réponses) avait montré que l'urbanisme et le droit des sols sont les domaines où le besoin de simplification est le plus fort pour les collectivités. Il fallait donc apporter des réponses prioritairement dans ce domaine ;

- ensuite, les questions relatives à l'urbanisme sont par ailleurs des questions modérément clivantes et constituent donc un terrain propice au développement d'une initiative transpartisane au service des collectivités ;

- enfin, les auteurs du texte se sont enfin efforcés de lui garder un format raisonnable, de l'ordre d'une quinzaine d'articles, pour qu'il ait des chances d'être adopté dans la durée limitée d'une niche parlementaire.

Si ce texte est limité par sa taille et par sa matière -essentiellement urbanistique, il est ambitieux par sa démarche inclusive et innovante : il s'est appuyé en effet sur la mise en place d'une grande consultation nationale pour faire remonter des propositions de simplification du terrain, consultation qui a reçu près de 11 000 réponses ; il a également, fait rarissime pour une initiative parlementaire, soumis l'ensemble de ses propositions à une étude d'impact pour faire le tri entre les vraies simplifications et les fausses bonnes idées, si bien que les dispositions qu'il comporte visent juste, en traitant le contentieux de l'urbanisme, le dialogue Etat/Collectivités ou encore l'articulation des documents d'urbanisme.

Les quelques auditions menées par votre rapporteur montrent en tout cas que la démarche de nos collègues Calvet et Daunis a été très appréciée par les associations représentant les élus de terrain et, plus généralement, par les acteurs porteurs de projets locaux. Les simplifications qu'il propose sont attendues. Ce n'est certes pas une révolution, mais c'est une avancée significative dans la bonne direction.

Les deux premiers articles du texte portent sur le contentieux de l'urbanisme. Ils comportent six mesures fortes inscrites dans le prolongement de l'ordonnance Labetoulle d'octobre 2013 : cristallisation des moyens à l'initiative du juge, obligation pour les requérants de rédiger des conclusions récapitulatives, création d'un mécanisme de caducité de l'instance, encadrement légal des délais de jugement en matière d'urbanisme, prorogation pour cinq ans de la suppression de l'appel pour le contentieux de l'urbanisme dans les zones tendues et enfin amélioration du dispositif de dédommagement en cas de recours abusif.

Les articles 3 et 4 du texte portent la question de l'articulation des documents d'urbanisme, question très sensible pour les collectivités. En particulier l'article 3 met en place un dispositif puissant et simple pour mieux encadrer les effets potentiellement très déstabilisant des obligations de mise en compatibilité des plans locaux d'urbanisme (PLU).

Les articles 5 et 6 portent sur le domaine de l'aménagement. En particulier, l'article 6 concerne les zones d'aménagement concerté (ZAC). Il donne aux collectivités la faculté de fusionner la délibération de création de la ZAC et la délibération de réalisation, ce qui peut s'avérer utile pour des projets d'aménagement de faible dimension, dont les éléments sont connus de manière précoce. Il donne également la faculté de reporter l'étude d'impact au moment du dossier de réalisation de la ZAC.

L'article 7 cherche à faire face à la dégradation des relations entre les services de l'État et les collectivités qui est constatée par les acteurs de terrain dès lors qu'il s'agit de mener à bien des projets de construction ou d'aménagement complexes grâce à la nomination d'un référent juridique unique en matière d'urbanisme et à la mise en place d'une conférence de conciliation et d'accompagnement des projets locaux, présidée par le préfet.

Le chapitre V aborde les questions relatives à la protection du patrimoine sans revenir sur les textes récemment adoptés par le Parlement. L'article 9 propose notamment d'expérimenter un mécanisme d'association des architectes des bâtiments de France (ABF) à la définition des règles locales d'urbanisme, afin de rendre plus intelligible la motivation de leurs décisions.

Enfin, les articles 11, 12 et 13 comportent des dispositions visant à expérimenter la mutualisation des places de stationnement adaptées aux personnes handicapées, à clarifier les conditions de construction d'extensions ou d'annexes en zones agricoles et à accélérer les procédures de travaux en site classé en cas d'urgence.

La commission a souhaité aborder ce texte en s'inscrivant dans le cadre initial voulu par ses auteurs, à savoir :

- rester sur une approche sectorielle (urbanisme et droit des sols). Les textes sur l'urbanisme ayant toutefois tendance subir une forte inflation de leur contenu, il faudra une discipline forte et partagée en séance publique pour éviter que s'y agrègent de trop nombreuses dispositions qui signeraient l'échec du texte. Il ne s'agit pas ici de défaire ou compléter les lois ALUR ou Égalité et citoyenneté, mais d'examiner un texte de simplification avec une approche de bon sens et pragmatique, qui offre des simplifications de procédure pour les collectivités ;

- en rester à une démarche de simplification du droit rigoureuse, qui optimise les procédures en les accélérant et en les sécurisant, sans dérèglementer et sans déstabiliser -et qui s'efforce donc d'apprécier les impacts réels en termes de simplification pour les acteurs au-delà des bonnes intentions ;

- continuer à s'inscrire dans une démarche de co-construction majorité/opposition et Sénat/Gouvernement afin d'aboutir à des propositions techniquement robustes et suffisamment consensuelles pour aller au bout de la navette.

Au cours de sa réunion du 12 octobre 2016, votre commission a adopté la présente proposition de loi dans la rédaction issue de ses travaux à l'unanimité des suffrages exprimés.