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Proposition de loi tendant à faciliter la recomposition de la carte intercommunale

19 octobre 2016 : Recomposition de la carte intercommunale ( rapport - première lecture )

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Au 1er janvier 2017, la France comptera environ 1 200 communautés de communes et d'agglomération, à l'issue de la procédure de révision des schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI) prescrite par la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite loi « Notre ».

Si la répartition des sièges au sein des organes délibérants de ces intercommunalités intervient en principe au regard de la population de l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre et de celle de ses communes membres, ces dernières ont la faculté de conclure entre elles un accord pour l'attribution à chacune d'un nombre de sièges plus important.

Cependant, les critères prévus par le législateur pour la conclusion d'un tel accord, dans le respect du principe constitutionnel d'égalité devant le suffrage, interdit dans un grand nombre de cas d'y procéder, faute d'un nombre suffisant de sièges à répartir.

La proposition de loi déposée par nos collègues Jacqueline Gourault et Mathieu Darnaud vise à remédier à cette difficulté mathématique pour « faciliter la recomposition de la carte intercommunale ».

Votre commission des lois s'est inscrite dans leur démarche sans méconnaître son impuissance à régler entièrement le problème en raison, d'une part, des contraintes constitutionnelles et d'autre part, de la nécessité de préserver le fonctionnement des organes délibérants des communautés. Elle a donc procédé aux ajustements possibles dans cet exercice contraint qui devraient permettre de régler dans des proportions non négligeables le problème qui lui a été soumis.

I. LES ASSOUPLISSEMENTS PROPOSÉS POUR FACILITER L'ÉVOLUTION DES PÉRIMÈTRES INTERCOMMUNAUX

La proposition de loi comporte deux articles, tous deux destinés « à renforcer l'égalité des collectivités devant le droit »1(*), à favoriser la mise en place des nouvelles intercommunalités et à faciliter leur fonctionnement.

Elle entend particulièrement résoudre des difficultés apparues dans la composition, par accord entre les communes membres, du conseil communautaire.

A. ADAPTER LE CADRE JURIDIQUE DE L'ACCORD LOCAL POUR ASSURER SON EFFECTIVITÉ

L'article 1er de la proposition de loi prévoit de majorer « du nombre de sièges nécessaire et suffisant » l'effectif total des sièges ouvert par la loi du 9 mars 20152(*) afin de permettre leur répartition par accord entre les communes membres d'une communauté de communes ou d'une communauté d'agglomération.

1. Un cadre nécessairement rigoureux

En 2015, le législateur s'est attaché à sécuriser le régime juridique de l'accord local en l'encadrant par les limites admises par le Conseil constitutionnel dans sa jurisprudence sur le respect du principe d'égalité devant le suffrage.

Rappel des modalités de détermination de l'accord local
(art. L. 5211-6-1-I-2° du code général des collectivités territoriales)

L'accord doit être conclu à la majorité des deux tiers au moins des conseils municipaux représentant plus de la moitié de la population totale des communes ou l'inverse, y compris le conseil municipal de la commune la plus peuplée lorsqu'elle constitue plus du quart de la population totale.

a) Le nombre total de sièges répartis entre les communes ne peut excéder de plus de 25 % celui qui serait attribué en application du tableau fixant le nombre de sièges des communautés en fonction de leur population - répartis à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne - et augmenté le cas échéant des sièges de droit attribués aux communes qui n'en auraient pas obtenu à la suite de cette opération ;

b) Les sièges sont répartis en fonction de la population municipale de chaque commune ;

c) Chaque commune dispose d'au moins un siège ;

d) Aucune commune ne peut disposer de plus de la moitié des sièges ;

e) Sans préjudice des c et d, la part de sièges attribués à chaque commune ne peut s'écarter de plus de 20 % de la proportion de sa population dans la population globale des communes membres sauf :

- lorsque la répartition effectuée en application du tableau conduirait à ce que la part de sièges attribuée à une commune s'écarte de plus de 20 % de la proportion de sa population dans la population globale et que la répartition effectuée par l'accord maintient ou réduit cet écart ;

- lorsque deux sièges seraient attribués à une commune pour laquelle la répartition effectuée à la proportionnelle conduirait à l'attribution d'un seul siège.

Il convient de rappeler que ces dispositions visaient à réparer les conséquences de la non-conformité à la Constitution3(*) des dispositions antérieures résultant de la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales : le Conseil constitutionnel avait considéré que l'accord local sur la répartition des sièges, en ce qu'il n'était que « tenu compte » de la population méconnaissait le principe d'égalité devant le suffrage en tant qu'il permettait de déroger au principe général de proportionnalité démographique dans une mesure manifestement disproportionnée. Le dispositif adopté en 2015 a pour sa part été validé par le Conseil dans sa décision n° 2015-711 DC du 5 mars 2015, y compris les deux exceptions au respect du tunnel des plus ou moins 20 % :

- la première, - la faculté d'attribuer un siège supplémentaire sous la réserve qu'il maintient ou réduit l'écart de plus de 20 % résultant de l'application de la proportionnelle - en ce que, ce faisant, « le législateur a entendu prendre en compte le fait que l'attribution des sièges à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne aboutit, dans certains cas, à de substantielles différences de représentation, lesquelles peuvent être ainsi corrigées » ;

- la seconde, - l'attribution d'un second siège aux communes qui en obtiennent par le jeu de la proportionnelle -, parce que « le législateur a entendu assurer une représentation plus adaptée de ces communes et réduire les écarts de représentation entre les plus petites communes et des communes plus peuplées ». Cependant, pour le juge constitutionnel, le principe d'égalité devant le suffrage exige que ce second siège ne saurait être réservé à certaines communes en excluant d'autres communes également ou plus peuplées.

2. Des situations parfois insolubles

La révision des schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI) prescrite par la loi Notre du 7 août 2015 conduit à la mise en place au 1er janvier 2017 d'environ 1 200 communautés de communes et d'agglomération. Les communes concernées disposent d'un délai de trois mois à compter de l'arrêté préfectoral de périmètre, sans pouvoir dépasser le 16 décembre 2016, pour s'accorder sur la composition du conseil communautaire.

Ces opérations sont donc en cours. Or, elles ont déjà fait apparaître dans un grand nombre de cas - évalué à 50 % environ du total par la direction générale des collectivités territoriales - l'impossibilité de conclure un accord local « positif ». Dans cette circonstance, par le jeu des règles encadrant ce dispositif, le nombre de sièges à répartir entre les communes en résultant est inférieur au nombre de sièges disponibles en l'absence d'accord par application de loi.

Ce résultat provient de l'impossibilité à répartir les sièges disponibles au moyen des diverses combinaisons auxquelles ils peuvent donner lieu en respectant la totalité des critères fixés par la loi pour respecter le principe constitutionnel d'égalité devant le suffrage. Tôt ou tard, l'une des communes sort fatalement du tunnel sans présenter les critères nécessaires pour bénéficier d'une des deux dérogations. En outre, pour 2 % du total, soit 24 EPCI à fiscalité propre, aucun accord, qu'il soit ou non positif, ne peut être dessiné4(*).

Rappel des modalités de composition des conseils communautaires résultant de l'application de la proportionnelle démographique
(art. L. 5211-6-1 III à VI du code général des collectivités territoriales)

Deux principes de base :

- l'attribution d'un siège de droit à chaque commune membre ;

- l'interdiction d'attribuer plus de la moitié des sièges à l'une d'entre elles.

1. La fixation du nombre de sièges du conseil communautaire résulte d'un tableau déterminant le nombre de sièges selon la strate démographique dont relève l'EPCI.

2. La répartition du nombre de sièges en résultant entre les communes peut être modulée dans certaines limites :

- les sièges sont répartis à la proportionnelle à la plus forte moyenne ;

- à l'issue de cette répartition, la commune qui n'obtient aucun siège, se voit automatiquement attribuer un siège de droit ;

- si une commune obtient plus de 50 % des sièges, un nombre de sièges égal à la moitié des sièges du conseil lui est finalement attribué et le reliquat est réparti entre les autres communes à la plus forte moyenne ;

- si le nombre de sièges de droit excède de 30 % l'effectif prévu par le tableau, un volant supplémentaire de 10 % du total du tableau et des sièges de droit est réparti par le préfet entre les communes à la proportionnelle à la plus forte moyenne.

À l'exception des communautés relevant de la précédente situation, les communes membres peuvent créer et se répartir librement des sièges supplémentaires dans la limite de 10 % du total des sièges du tableau et des sièges de droit, sous réserve du « tunnel » (le seuil de 20 % d'écart à la moyenne) assorti des deux exceptions également prévues dans le cadre de l'accord local (cf. supra). Cette décision doit être adoptée à la majorité des deux tiers des conseils municipaux représentant plus de la moitié de la population ou l'inverse, y compris le conseil municipal de la commune la plus peuplée à condition qu'elle représente plus du quart de la population totale.

Le premier facteur d'accord « négatif » découle du volant de 10 % du total du tableau et des sièges de droit auxquels il s'ajoute dès lors que les sièges de droit constituent plus de 30 % de l'effectif de l'organe délibérant composé à la proportionnelle démographique.

En effet, ces sièges supplémentaires n'ont pas été intégrés à la base de calcul des 25 % de sièges ouverts à l'accord.

Exemple 5(*): la communauté d'agglomération du Puy-en-Velay - 28 communes et 58 652 habitants - a droit, par application de la proportionnelle démographique, à 58 sièges : 53 sièges dont 13 sièges de droit (représentant plus de 30 % de l'effectif du tableau - 40 sièges -) + 5 sièges au titre des 10 % supplémentaires.

L'accord local ne permet pas de distribuer plus de 53 sièges dans le cadre fixé par la loi. Au-delà, l'ensemble des critères ne peuvent être respectés.

Plus généralement, le format du périmètre intercommunal influe sur la faisabilité de l'accord.

Selon l'Assemblée des communautés de France (AdCF) qui a effectué de nombreuses simulations, un effectif communal nombreux amplifie les obstacles à l'application de la loi du 9 mars 2015. Ainsi, dans la presque totalité des intercommunalités dites « XXL » (comprenant 50 communes et plus), un accord local ne peut être conclu.

Exemple 6(*): la communauté de communes du Grand Figeac regroupant 79 communes a droit, par application de la proportionnelle démographique, à 112 sièges : 102 sièges dont 64 sièges de droit (représentant plus de 30 % de l'effectif du tableau - 38 sièges -) + 10 sièges au titre des 10 % supplémentaires.

Dans le cadre d'un accord local, seuls 102 sièges pourraient être distribués pour respecter les prescriptions légales.

Par ailleurs, le rapport démographique entre les communes constitue une autre difficulté : la présence nombreuse de petites communes interdit généralement une représentation plus équilibrée des communes intermédiaires, voire des agglomérations. Les plus grands blocages surviennent pour les périmètres dans lesquels un fossé démographique sépare la commune-centre des petites communes, voire les communes la suivant immédiatement en termes de population.

C'est l'exemple cité par l'AdCF de la communauté d'agglomération de Chaumont qui présente un écart démographique très important entre les deux communes les plus peuplées du groupement : Chaumont et Chamarandes-Choignes comptant respectivement 23 011 et 1 054 habitants.

Enfin, les sièges de droit constituent un facteur supplémentaire de complexité pour l'appréciation de l'écart. Dans l'échantillonnage étudié par l'AdCF, la communauté d'agglomération Roannais Agglomération en est une illustration : la première commune du périmètre qui recueille un siège de droit selon l'application de la proportionnelle, présente un écart de 88 % au quotient. L'augmentation du nombre de sièges à répartir dans le cadre de l'accord local va mécaniquement abaisser sa représentativité, laquelle peut rapidement s'établir en dessous du tunnel.

Ainsi, alors que le législateur s'est attaché à dessiner un mécanisme exploitant au plus serré les tempéraments autorisés par la jurisprudence constitutionnelle, la variété des situations inscrites dans les cartes intercommunales, les larges disparités de population entre les communes françaises, les configurations nombreuses de peuplement, les spécificités diverses des territoires conduisent, dans de nombreux cas, à l'interdiction mathématique de dessiner par accord la composition des futurs conseils communautaires.


* 1 Cf. exposé des motifs de la proposition de loi n° 632 (2015-2016) de Mme Jacqueline Gourault et M. Mathieu Darnaud, tendant à faciliter la recomposition de la carte intercommunale.

* 2 Cf. article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales.

* 3 Cf. décision du Conseil constitutionnel n° 2014-405 QPC du 20 juin 2014, commune de Salbris.

* 4 Données estimées de la direction générale des collectivités locales.

* 5 Simulations effectuées par l'Association des maires de France.

* 6 Simulations effectuées par l'Association des maires de France.