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Proposition de loi tendant à faciliter la recomposition de la carte intercommunale

19 octobre 2016 : Recomposition de la carte intercommunale ( rapport - première lecture )

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

Mme Jacqueline Gourault, sénatrice de Loir-et-Cher, auteur de la proposition de loi

M. Mathieu Darnaud, sénateur de l'Ardèche, auteur de la proposition de loi

Ministère de l'intérieur - Direction générale des collectivités locales

M. François Pesneau, sous-directeur des compétences et des institutions locales

Mme Christine Troupel, adjointe au chef de bureau des structures territoriales

Assemblée des communautés de France (AdCF)

M. Nicolas Portier, délégué général

Mme Floriane Boulay, responsable juridique

Mme Montaine Blonsard, chargée des relations avec le Parlement

Association des maires de France (AMF)

Mme Hélène Ricard, conseillère du département Intercommunalités et territoires

M. Alexandre Huot, conseiller du département Intercommunalités et territoires

Mme Charlotte de Fontaines, chargée des relations avec le Parlement

AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 2

Amendement n° COM-1 présenté par

M. GRAND

Après l'article 2

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Au II de l'article L. 237-1 du code électoral, les mots : « ou de ses communes membres » sont supprimés.

OBJET

La loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires et modifiant le calendrier électoral a modifié l'article L. 237-1 du code électoral.

Cet article interdit à tous les salariés de l'établissement public de coopération intercommunale ou de ses communes membres d'exercer le mandat de conseiller communautaire, alors même que seuls les personnes exerçant de hautes fonctions au sein d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ou de leurs établissements publics sont inéligibles à l'élection de conseiller municipal dans les communes situées dans le ressort où ils exercent leurs fonctions.

Ainsi, il n'existe aucune incompatibilité entre l'exercice de tout emploi salarié au sein d'un EPCI et le mandat de conseiller municipal au sein de l'une de ses communes membres.

Il y a donc une flagrante inégalité de traitement entre les personnes exerçant un emploi salarié au sein d'un EPCI, qui peuvent se présenter, sauf s'ils y exercent de hautes fonctions, à l'élection de conseiller municipal et exercer le mandat correspondant au sein de l'une de ses communes membres, et celles exerçant un emploi salarié au sein d'une commune membre qui ne peuvent en aucun cas, et ce quelle que soit la nature de leur fonctions aux termes des dispositions contestées, exercer le mandat de conseiller communautaire.

Pourquoi les salariés de communes membres de l'EPCI élus conseillers communautaires devraient-il se soumettre à l'exercice d'un droit d'option, alors que les salariés de l'EPCI élus conseillers municipaux n'ont pas à émettre de choix ? Une telle différence de traitement ne repose sur absolument aucune considération d'intérêt général.

Une telle interdiction est parfaitement disproportionnée et nullement justifiée par des motifs de protection de de la liberté de choix de l'électeur, l'indépendance de l'élu ou la prévention des risques de confusion ou de conflits d'intérêt.

Lors des débats parlementaires, le Sénat avait souhaité, dans sa sagesse, trouver un équilibre entre les exigences de la communale et la liberté de candidature.

Le renouvellement général des conseils municipaux de mars 2014 a révélé les incohérences de cette disposition avec des élus privés de leur mandat communautaire au motif qu'ils travaillaient dans une autre commune membre de l'établissement public de coopération intercommunale.

La recomposition actuelle de la carte intercommunale prévue par la loi NOTRe va inévitablement engendrer de nouvelles situations d'incompatibilité pour de nombreux élus locaux.

Aussi, cet amendement propose de supprimer l'incompatibilité entre le mandat de conseiller communautaire et l'exercice d'un emploi salarié dans une des communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale.

Cet amendement avait été adopté le 8 mars 2016 par le Sénat lors de l'examen de la proposition de loi visant à augmenter de deux candidats remplaçants la liste des candidats au conseil municipal.

Amendement n° COM-2 présenté par

M. GRAND

Après l'article 2

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

L'article L. 239 du code électoral est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Toutefois, tout élu ayant été amené à démissionner de son mandat de conseiller communautaire à la suite de l'un des cas d'incompatibilité prévus au II de l'article L. 237-1 qui ne se trouve plus dans la situation d'incompatibilité ayant conduit à cette démission, durant le temps d'exercice du mandat pour lequel il a démissionné, retrouve automatiquement son mandat de conseiller communautaire. L'élu concerné doit manifester son souhait de retrouver son mandat par lettre recommandée avec demande d'avis de réception adressée au président de l'établissement public de coopération intercommunale. La personne l'ayant remplacé dans ses fonctions de conseiller communautaire est considérée démissionnaire d'office. ».

OBJET

La loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires et modifiant le calendrier électoral a modifié l'article L. 237-1 du code électoral.

Cet article interdit à tous les salariés de l'établissement public de coopération intercommunale ou de ses communes membres d'exercer le mandat de conseiller communautaire, alors même que seuls les personnes exerçant de hautes fonctions au sein d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ou de leurs établissements publics sont inéligibles à l'élection de conseiller municipal dans les communes situées dans le ressort où ils exercent leurs fonctions.

Ainsi, il n'existe aucune incompatibilité entre l'exercice de tout emploi salarié au sein d'un EPCI et le mandat de conseiller municipal au sein de l'une de ses communes membres.

Il y a donc une flagrante inégalité de traitement entre les personnes exerçant un emploi salarié au sein d'un EPCI, qui peuvent se présenter, sauf s'ils y exercent de hautes fonctions, à l'élection de conseiller municipal et exercer le mandat correspondant au sein de l'une de ses communes membres, et celles exerçant un emploi salarié au sein d'une commune membre qui ne peuvent en aucun cas, et ce quelle que soit la nature de leur fonctions aux termes des dispositions contestées, exercer le mandat de conseiller communautaire.

Pourquoi les salariés de communes membres de l'EPCI élus conseillers communautaires devraient-il se soumettre à l'exercice d'un droit d'option, alors que les salariés de l'EPCI élus conseillers municipaux n'ont pas à émettre de choix ? Une telle différence de traitement ne repose sur absolument aucune considération d'intérêt général.

Une telle interdiction est parfaitement disproportionnée et nullement justifiée par des motifs de protection de de la liberté de choix de l'électeur, l'indépendance de l'élu ou la prévention des risques de confusion ou de conflits d'intérêt.

Lors des débats parlementaires, le Sénat avait souhaité, dans sa sagesse, trouver un équilibre entre les exigences de la communale et la liberté de candidature.

Le renouvellement général des conseils municipaux de mars 2014 a révélé les incohérences de cette disposition avec des élus privés de leur mandat communautaire au motif qu'ils travaillaient dans une autre commune membre de l'établissement public de coopération intercommunale.

La recomposition actuelle de la carte intercommunale prévue par la loi NOTRe va inévitablement engendrer de nouvelles situations d'incompatibilité pour de nombreux élus locaux.

Aussi, cet amendement de repli propose de permettre à un élu ayant été amené à démissionner de son mandat de conseiller communautaire de retrouver automatiquement ce mandat dès que cesse cette incompatibilité prévue au II de l'article L237-1 du code électoral.

Amendement n° COM-3 présenté par

M. GRAND, Mme PROCACCIA, MM.  BOUCHET et HURÉ, Mme MICOULEAU, MM.  RAISON, PERRIN, PINTON, PANUNZI, PILLET, MANDELLI, VASSELLE, B. FOURNIER, MILON et CHAIZE, Mmes  MORHET-RICHAUD et CANAYER, MM.  RAPIN, HOUEL, CAMBON, CHARON, MASCLET, P. LEROY, DELATTRE, SAVIN, G. BAILLY, de RAINCOURT et de LEGGE, Mme DEROCHE, MM.  MAYET, LAUFOAULU, LEMOYNE et CHASSEING, Mme GIUDICELLI, M. LAMÉNIE et Mme LAMURE

Après l'article 2

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Après le 5° de l'article L. 5211-43 du code général des collectivités territoriales, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Les sénateurs du département peuvent assister, sur leur demande, à toute réunion de la commission départementale de la coopération intercommunale. ».

OBJET

En vertu de l'article 24 de la Constitution française, le Sénat assure la représentation des collectivités territoriales de la République.

La loi organique n° 2014-125 du 14 février 2014 interdit le cumul de fonctions exécutives locales avec un mandat parlementaire (député ou sénateur) à compter de 2017.

Il est donc proposé que les sénateurs puissent désormais assister aux réunions de la commission départementale de la coopération intercommunale de leur département d'élection et donc participer aux débats mais sans voix délibérative.

Il s'agit là de permettre aux sénateurs de veiller à la bonne application de la loi au niveau local et ainsi d'éclairer les membres de la commission de la volonté du législateur.

Amendement n° COM-4 présenté par

M. GRAND

Après l'article 2

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Après l'alinéa 12 de l'article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

Lorsque qu'un établissement public de coopération intercommunal rempli au moins une des exemptions au seuil prévu au présent 1°, sa fusion est soumise à l'accord des deux tiers au moins des conseils municipaux des communes membres de l'établissement public représentant plus de la moitié de la population de celles-ci ou par la moitié au moins des conseils municipaux des communes représentant les deux tiers de la population.

OBJET

La loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) a fixé un nouveau seuil minimal de 15 000 habitants pour les établissements publics de coopération intercommunale.

Ce seuil est assorti de plusieurs exemptions sans pouvoir être inférieur à 5 000 habitants : densité, zone de montagne, île et fusion récente.

Néanmoins, avec l'accord des commissions départementales de coopération intercommunale (CDCI), les Préfets ont pu fusionner des intercommunalités qui bénéficiaient pourtant de l'une des exemptions, contre l'avis des communes membres et de leur population.

Face à l'absence de consensus local, les élus ne comprennent pas que l'État ou une CDCI puissent passer outre les exemptions prévues et votées par le législateur.

Aussi, il est proposé de conditionner la fusion d'un EPCI bénéficiant d'une exemption à l'accord des conseils municipaux de ses communes membres.

ARTICLE 1ER

Amendement n° COM-6 présenté par

Mme GOURAULT et M. DARNAUD

Rédiger ainsi cet article :

Au e) du 2° du paragraphe I de l'article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales, ajouter l'alinéa suivant :

 « - lorsque le nombre total de sièges répartis excède ceux qui seraient attribués en application des III et IV du présent article au bénéfice d'une ou plusieurs communes qui seraient pourvues en application du 1° du paragraphe IV et que cette répartition conduirait à ce que la part de sièges attribuée à une commune qui serait pourvue en application du 2° dudit paragraphe s'écarte de plus de 20% de la proportion de sa population dans la population globale. »

OBJET

Pour procéder à la répartition des sièges du conseil communautaire entre ses communes membres, la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010 avait initialement prévu que cette répartition devait être opérée en tenant compte de la population mais autorisait l'emploi d'autres critères, le cas échéant. Dans les communautés de communes et d'agglomération, les sièges étaient répartis soit via la définition d'un accord local défini à la majorité qualifiée des communes membres d'un groupement, soit proportionnellement au poids démographique de chacune d'entre elles.

Les règles issues de la loi dite « RCT » étaient donc relativement souples et ont été sanctionnées par le Conseil constitutionnel à l'occasion d'une question prioritaire de constitutionnalité (QPC) posée par la commune de Salbris en 2014. Cette décision a rendu nécessaire l'adoption d'un nouveau corpus juridique sur ce sujet permettant la définition d'un « accord local encadré ».

La loi du 9 mars 2015 permet toujours dans les communautés de communes et  d'agglomération de définir un accord local, non plus « en tenant compte » de la population mais « en fonction » de celle-ci. Le Conseil constitutionnel a, en effet, clairement précisé que le principe d'une répartition purement proportionnelle ne pouvait être contrebalancé que par des motifs d'intérêt général, évoquant comme tels les principes selon lesquels chaque commune doit être représentée au sein du conseil communautaire et aucune d'entre elles ne doit disposer de la majorité des sièges. Dans tous les cas, la population doit rester le critère de base de la répartition choisie par les élus.

Il est donc désormais possible pour les conseils municipaux de répartir le nombre de sièges que fixe la loi en fonction de la strate démographique à laquelle appartient la communauté, majoré jusqu'à 25% de sièges supplémentaires, à condition de respecter différents critères qui ont été déclarés conformes à la Constitution par le juge constitutionnel. Le critère le plus contraignant impose que la proportion de sièges attribuée à chaque commune ne s'écarte de plus de 20% de la proportion de sa population dans la population globale du groupement intercommunal. Il s'agit du « tunnel » de + ou - 20%.

Les communes membres des communautés de communes et d'agglomération sont ainsi habilitées à adopter une répartition des sièges, sur accord local, en application de l'actuel cadre légal.

La première difficulté vient du fait que cet accord peut exclusivement consister à répartir un nombre de sièges équivalent à celui prévu en cas de désaccord entre les communes membres. Dans ce cas, l'esprit de la loi semble peu respecté : l'accord local avait en effet pour principal objectif de permettre l'octroi de sièges supplémentaires aux communes de taille intermédiaire qui sont souvent pénalisées lorsqu'elles s'inscrivent dans un groupement constitué d'une commune principale importante et d'un grand nombre de petites communes faiblement peuplées. Si l'accord défini entre les communes est tenu de reposer sur une répartition strictement proportionnelle, du fait de la nécessité de respecter les critères légaux, un accord pourra certes être trouvé mais il ne répondra pas aux objectifs d'assouplissement recherchés par le législateur en mars 2015.

La seconde difficulté, qui va se rencontrer dans un nombre croissant de cas avec la multiplication des fusions de communautés et l'extension important du nombre de communes membres des futurs groupements, provient du fait que les seuls accords locaux possibles dans de nombreux territoires s'avèrent moins avantageux, au sens des objectifs recherchés par la loi de mars 2015, que la répartition des sièges dite « légale », à savoir celle qui serait arrêtée par le préfet en cas d'absence d'accord entre communes membres.

En effet, lorsque le nombre de sièges à attribuer à des communes n'ayant pu bénéficier d'un siège à la proportionnelle, couramment dénommés « sièges de droit », est supérieur à 30% des sièges devant a minima être répartis entre les communes en fonction de la strate démographique de la communauté (sièges dénommés « sièges du tableau légal »), le préfet devra obligatoirement majorer de 10% ces sièges résultant du tableau légal et des sièges de droit. Dans cette hypothèse, si les communes parviennent à définir un accord, le respect des critères légaux actuels peut porter la part de sièges supplémentaires pouvant aller jusqu'à 25% à seulement moins de 10%, ce qui conduirait à décider d'un accord local « désavantageux ». Là encore, l'objectif recherché par le législateur ne peut être poursuivi.

Au 1er janvier 2017, le nombre d'EPCI à fiscalité propre devrait passer de 2100 à un peu moins de 1300 communautés. 700 groupements ne verront pas leur périmètre évoluer mais peuvent être confrontés à un impératif de recomposition de leur assemblée dans les prochains mois du fait d'une démission par exemple, en application de la jurisprudence « Commune de Salbris ». Ces groupements pourront avoir recours à un accord local.

Par ailleurs, dans le cadre des fusions prévues par les SDCI, près de 200 communautés vont regrouper plus d'une cinquantaine de communes de tailles souvent très inégales. Le présent amendement a pour objectif de permettre à un nombre de territoires plus important de pouvoir définir un accord local « avantageux », tout en respectant les exigences du Conseil constitutionnel en la matière.

Sans perturber les négociations en cours sur les recompositions des assemblées programmées pour le 1er janvier 2017, l'objectif principal du présent projet d'amendement est d'offrir des souplesses aux 700 communautés qui ne voient pas leur périmètre évoluer et qui restent donc directement concernées par les incidences de la décision Commune de Salbris. Le deuxième objectif est d'améliorer les conditions des recompositions générales des répartitions de sièges qui devront être opérées en 2019, avant recomposition des assemblées communautaires en 2020.

La principale source de blocage pour définir « un accord local avantageux » concerne le fait que la loi exige, y compris pour les communes disposant d'un siège de droit, que le ratio permettant de s'assurer du respect du critère du tunnel de +/- 20% ne peut être dégradé lors de l'octroi de sièges supplémentaires grâce à l'accord local.

Or, l'attribution de sièges supplémentaires aux communes ayant obtenu des sièges à la proportionnelle a pour effet mécanique de dégrader le ratio des communes bénéficiant d'un siège de droit et auxquelles il n'est pas envisageable d'attribuer un nouveau siège.

Le présent amendement vise à ne plus prendre en compte le fait que le ratio des communes qui ont un siège de droit se dégrade en appliquant l'accord local. L'octroi d'un siège de droit à certaines communes fausse automatiquement le respect du critère du tunnel si on prend en compte ces communes pour l'apprécier. Il limite considérablement les répartitions alternatives de sièges permettant de respecter ce tunnel.

Au sein des communautés dans lesquelles un nombre très important de communes disposeront de sièges de droit, l'application de cette règle risque de conduire à des effets inverses aux objectifs recherchés : les plus petites communes disposeront d'une surreprésentation excessive par rapport aux communes les plus peuplées. Or, à la veille de la mise en oeuvre des SDCI, les simulations réalisées montrent que ces configurations seront assez nombreuses, en particulier dans les communautés rassemblant plus de 50 communes (les communautés dites « XXL »).

L'amélioration du mode d'appréciation du tunnel de + ou - 20% apparaît ainsi nécessaire pour que la loi de mars 2015 puisse pleinement profiter à l'ensemble des groupements intercommunaux, dans toute leur diversité.

Tel est l'objet du présent amendement.

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 2

Amendement n° COM-10 présenté par

Mme DI FOLCO, rapporteur 

Après l'article 2

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le titre Ier du livre II de la cinquième partie du code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :

1° Au début du 4° du I de l'article L. 5214-16, du 8° de l'article L. 5214-23-1 dans sa rédaction en vigueur au 1er janvier 2017, du 7° du I de l'article L. 5215-20, du 13° du I de l'article L. 5215-20-1 et du d) du 3° du I de l'article L. 5217-2, il est inséré le mot : « Création, » ;

2° Au 6° du I de l'article L. 5216-5, avant le mot :« aménagement », il est inséré le mot : « création, ».

OBJET

En matière d'aire d'accueil des gens du voyage, le libellé de la compétence obligatoire des quatre niveaux d'EPCI à fiscalité propre - communauté de communes, communauté d'agglomération, communauté urbaine et métropole - crée des divergences d'interprétation en ne prévoyant pas expressément la « création » des aires.

Strictement interprété, il aboutirait à exclure la création de ces aires de la compétence intercommunale et celle-là continuerait de relever des communes.

Dans un souci de cohérence et de lisibilité, l'amendement vise à mentionner explicitement la création des aires d'accueil dans la délimitation de la compétence de l'EPCI.