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Proposition de loi tendant à faciliter la recomposition de la carte intercommunale

19 octobre 2016 : Recomposition de la carte intercommunale ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er (art. L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales) - Majoration plafonnée de l'effectif du conseil communautaire pour permettre la conclusion d'un accord local

L'article 1er a pour objectif de garantir à toutes les intercommunalités la capacité de répartir les sièges communautaires entre les communes membres par accord local, selon les critères fixés par la loi de 2015 dans le respect de la jurisprudence constitutionnelle.

Il répond aux difficultés apparues lors des travaux en cours de composition des organes délibérants des communautés de communes et d'agglomération. Ceux-ci résultent des schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI) révisés en application de la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (dite loi « Notre ») qui a notamment relevé le seuil démographique minimum de constitution des périmètres intercommunaux.

Dans la moitié des cas, soit 600 communautés environ, selon les estimations de la direction générale des collectivités locale (DGCL), le dispositif élaboré par la loi du 9 mars 2015 autorisant l'accord local de répartition des sièges de conseillers communautaires ne permet pas de construire un accord local « positif » ainsi qu'il l'a été précédemment exposé (cf. exposé général, I-A-2). En conséquence, indiquent les auteurs de la proposition de loi, l'inapplicabilité du dispositif peut bloquer certains projets de fusion d'intercommunalités.

L'article 1er propose donc d'y remédier par l'ouverture du nombre supplémentaire de sièges « nécessaire et suffisant » pour parvenir à un accord respectant les prescriptions légales. Ce vivier résulterait d'une majoration de l'effectif prévu par le tableau de l'article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales pour les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre de la même strate démographique que la communauté considérée. Ce tableau, en effet, rappelons-le est la base de calcul du volant de 25 % de sièges supplémentaires prévu dans le cadre de l'accord local8(*).

Comme l'a relevé l'Association des maires de France (AMF), l'application de la formule proposée risque de produire des résultats contradictoires : en augmentant le nombre de sièges à répartir, elle abaisse mécaniquement le quotient électoral pour en bénéficier et favorise donc leur attribution aux communes peu peuplées ; mais aussi, le principe de la répartition proportionnelle profite majoritairement aux collectivités dont la population est plus importante.

C'est pourquoi, en accord avec nos collègues Jacqueline Gourault et Mathieu Darnaud, votre rapporteur privilégie une modification plus modeste qui consiste en un gonflement raisonnable et plafonné du « panier » de sièges à répartir par la voie de l'accord local. Le taux de 25 % pourrait être porté à 45 % au plus, dans la limite de 10 sièges supplémentaires en sus, dès lors que l'application du mécanisme élaboré par la loi du 9 mars 2015 s'avérerait impossible dans le respect des critères destinés à respecter le principe de l'égalité devant le suffrage.

Deux exemples permettent d'illustrer l'élargissement en résultant pour la conclusion de l'accord local :

1er exemple : 33 sièges à répartir en application des III et IV (tableau + sièges de droit) :

- selon le droit en vigueur, pour l'accord, 25 % de sièges en plus - c'est-à-dire 8 - peuvent y être ajoutés, soit un total de 41 sièges ouverts à la répartition dans le cadre de l'accord local ;

- selon le dispositif proposé par l'amendement (45 % dans la limite de 10 sièges en supplément de l'accord), 33 sièges (III et IV) + 14 sièges  = 47 sièges.

2ème exemple : 80 sièges à répartir en application des III et IV (tableau + sièges de droit) :

- selon le droit en vigueur, pour l'accord, 25 % de sièges en plus - donc 20 - peuvent y être ajoutés, soit un total de 100 sièges ouverts à la répartition dans le cadre de l'accord local ;

- selon le dispositif proposé par l'amendement (45 % dans la limite de dix sièges en supplément de l'accord), 80 sièges (III et IV) + 30 sièges (36 sièges ramenés à 30 -20 sièges résultant des 25 % + 10 sièges résultant du plafond en valeur absolue) = 110 sièges.

La limitation, dans tous les cas, à dix sièges pour le surplus de sièges créé en application de la modification proposée, a pour objet de ne pas alourdir excessivement l'effectif des conseils communautaires qui sera nécessairement pléthorique dans de nombreux cas : en effet, les SDCI prévoient la constitution d'intercommunalités rassemblant 80, 100, voire plus de 150 communes qui devront organiser, sous diverses formes, la participation effective de leurs membres à la gestion et aux projets communautaires.

Certes, le texte adopté par votre commission ne prétend pas résoudre toutes les difficultés résultant de la mise en oeuvre des accords locaux en divers points du territoire. Leur totale résolution nécessiterait jusqu'à la création de 100 sièges supplémentaires, selon les indications transmises à votre rapporteur par la DGCL.

Une telle inflation est inenvisageable sauf à perturber gravement le fonctionnement de la vie démocratique communautaire.

Il n'en reste pas moins que la mesure proposée par votre rapporteur par l'amendement COM-7 permettrait, selon les simulations effectuées par la DGCL, de résoudre 40 % des blocages et donc de porter de 50 % à 70 % du total des communautés le nombre des accords locaux positifs possible.

Elle contribuera à faciliter la création des nouveaux EPCI en confortant la place des communes au sein de leur organe délibérant.

C'est pourquoi votre commission a adopté l'article 1er ainsi modifié.

Article 2 (art. L. 5214-8 du code général des collectivités territoriales) - Uniformisation du régime indemnitaire des conseillers communautaires délégués

L'article 2 a pour objet d'aligner le régime indemnitaire des conseillers communautaires délégués sur celui des communautés d'agglomération, des communautés urbaines et des métropoles.

Aujourd'hui, les élus de ces trois catégories d'EPCI à fiscalité propre peuvent percevoir une indemnité de fonction lorsque le président de l'établissement leur délègue une partie de ses compétences, par application de l'article L.2123-24-1-III du code général des collectivités territoriales pour les conseillers municipaux qui exercent par délégation une partie des fonctions du maire (cf. articles L. 5216-4, L. 5215-16 et L. 5217-7 du même code).

Ces indemnités sont prélevées sur l'enveloppe indemnitaire globale, c'est-à-dire dans les limites du montant total des indemnités maximales susceptibles d'être allouées aux président et vice-présidents9(*).

En conséquence, l'attribution, proposée par l'article 2, d'indemnités aux conseillers communautaires délégués permettrait de tenir compte des fonctions et du travail réellement assumés par les élus des communautés de communes sans ajouter aux dépenses de l'intercommunalité puisqu'elles s'imputeront sur le budget indemnitaire disponible en application de la loi.

Cette uniformisation du régime apparaît d'autant plus opportune dans le contexte actuel d'élargissement des périmètres des communautés de communes et du renforcement de leurs compétences obligatoires exercées en lieu et place des leurs communes membres, tel que l'a prévu la loi « Notre ».

Pour ces motifs et suivant son rapporteur, votre commission a adopté l'article 2 sans modification.

Article 3 [nouveau] (art. 35 de la loi n°2015-991 du 7 août 2015) - Allongement du délai d'adoption de leur budget par les nouvelles intercommunalités

Inséré à l'initiative de votre rapporteur, cet article a vocation à s'appliquer aux fusions d'intercommunalités qui seront mises en place au 1er janvier 2017 dans le cadre de la procédure de révision des SDCI prescrite par la loi Notre du 7 août 2015. Il vise particulièrement les fusions les plus complexes, certains périmètres regroupant une dizaine de communautés préexistantes.

En cas de création d'une nouvelle collectivité, l'article L. 1612-3 du code général des collectivités territoriales prévoit que son budget doit être voté au plus tard dans un délai de trois mois à compter de sa création, soit en l'espèce au 31 mars 2017.

Or, l'expérience montre que le délai de droit commun de trois mois est trop court dans le cadre des fusions d'intercommunalités, opérations très complexes à conduire.

C'est pourquoi il est proposé par l'amendement COM-8 de reporter du 31 mars au 30 avril 2017 la date-limite d'adoption du budget 2017.

Votre commission a adopté l'article 3 (nouveau) ainsi rédigé.

Article 4 [nouveau] (art. L. 5211-6 du code général des collectivités territoriales) - Conseiller communautaire suppléant des communautés urbaines et des métropoles

L'article L. 5211-6 du code général des collectivités territoriales réserve aux communautés de communes et d'agglomération la désignation, pour leurs communes ne disposant que d'un siège au conseil communautaire, d'un conseiller suppléant. Celui-ci peut participer avec voix délibérative aux réunions de l'organe délibérant en cas d'absence du conseiller titulaire dès lors que ce dernier en a avisé le président de l'intercommunalité.

Par l'amendement COM-9 de son rapporteur, le texte de la commission vise à élargir ce dispositif aux communautés urbaines et aux métropoles afin de favoriser la participation des communes aux débats communautaires.

Cette novation apparaît d'autant plus utile que, dans de nombreux périmètres, les communes les moins peuplées ne disposeront que d'un siège au conseil communautaire ou métropolitain.

L'institution du conseiller suppléant leur assurera une meilleure présence aux réunions de l'organe délibérant et donc une participation plus réelle à la vie du groupement.

Votre commission a adopté l'article 4 (nouveau) ainsi rédigé.

Article 5 [nouveau] (art. L. 5214-16, L. 5214-23-1 et L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales) - Clarification de la compétence intercommunale en matière de développement économique

Le groupe de compétences obligatoires en matière de développement économique des communautés de communes et des communautés d'agglomération a été redéfini par la loi Notre du 7 août 2015 en y mentionnant explicitement « la politique locale du commerce et le soutien aux activités commerciales d'intérêt communautaire ». Alors que les communautés s'impliquaient de plus en plus dans des politiques de revitalisation du commerce, le législateur a ainsi entendu promouvoir le dynamisme du commerce de proximité en permettant à l'intercommunalité et à ses communes membres de se répartir les mesures de soutien aux activités commerciales locales.

Or, la formulation de la compétence, telle que rédigée en 2015, donne lieu à des interprétations divergentes, certains considérant que l'intérêt communautaire porte non seulement sur le soutien aux activités commerciales mais également sur la définition de la politique locale du commerce.

Cette lecture contrarie l'élaboration, par la communauté, d'une politique cohérente en matière de commerce, les communes pouvant d'ailleurs, parallèlement, la compléter par des actions en faveur des commerces implantés sur leur territoire.

C'est pourquoi, dans un souci de cohérence et de lisibilité de l'action publique, le texte de la commission des lois, sur la proposition de son rapporteur (amendement COM-11), prévoit de limiter expressément l'intérêt communautaire aux actions de soutien aux activités commerciales.

Votre commission a adopté l'article 5 (nouveau) ainsi rédigé.

Article 6 [nouveau] (art. L. 5214-16, L. 5215-20, L. 5216-5 et L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales) - Clarification des modalités de détermination de l'intérêt communautaire

Cet article résulte de l'adoption, par la commission des lois, de l'amendement COM-12 de son rapporteur. Il vise à clarifier les modalités de détermination de la majorité requise pour définir l'intérêt communautaire, lorsque la loi le prévoit, des compétences exercées par les EPCI à fiscalité propre en lieu et place de leurs communes membres.

Le texte en vigueur résulte de l'article 81 de la loi Notre du 7 août 2015. Il résulte de l'accord intervenu en commission mixte paritaire entre députés et sénateurs sur le principe voté par l'Assemblée nationale en deuxième lecture : les deux tiers des suffrages exprimés.

Cependant, l'imprécision de la rédaction correspondante soulève des divergences de lecture, ce à quoi vise à remédier l'article 6 en fondant expressément le calcul de la majorité requise sur les suffrages exprimés au sein du conseil communautaire.

Votre commission a adopté l'article 6 (nouveau) ainsi rédigé.

Article 7 [nouveau] (art. L. 5214-27 du code général des collectivités territoriales) - Uniformisation de la procédure d'adhésion d'un EPCI à fiscalité propre à un syndicat mixte

Résultant de l'adoption de l'amendement COM-7 de nos collègues Jacqueline Gourault et Mathieu Darnaud, l'article 7 modifie les modalités d'adhésion d'une communauté de communes à un syndicat mixte.

Il vise à supprimer la nécessité, pour la communauté, de recueillir l'accord de ses communes membres.

L'article L. 5214-27 du code général des collectivités territoriales dispose actuellement que, sauf décision institutive contraire, l'adhésion de la communauté de communes au syndicat est subordonnée à l'accord des conseils municipaux des communes membres de la communauté donné à la majorité des deux tiers au moins des conseils municipaux intéressés représentant plus de la moitié de la population totale ou par la moitié au moins des conseils municipaux représentant les deux tiers de la population, y compris celui de la commune la plus peuplée si elle excède le quart de la population totale.

L'abrogation de cet article doit permettre de simplifier la procédure d'adhésion afin notamment de faciliter la réorganisation des compétences dans le cadre de la révision des cartes intercommunales.

Il est à noter que ce dispositif d'accord communal n'existe pas pour les trois autres catégories d'EPCI à fiscalité propre - communautés d'agglomération, communautés urbaines et métropoles -. L'article 7 harmonise en conséquence le régime d'adhésion des intercommunalités à un syndicat mixte.

Souscrivant à cet exercice de simplification, votre commission a adopté l'article 7 (nouveau) ainsi rédigé.

Intitulé de la proposition de loi

En conséquence des dispositions précédemment adoptées, par un amendement COM-13 de votre rapporteur, l'intitulé de la proposition de loi a été modifié, en visant « la mise en place et le fonctionnement des intercommunalités » plutôt que « la recomposition de la carte intercommunale ».

Votre commission a adopté l'intitulé de la proposition de loi ainsi modifié.

*

* *

La commission des lois a adopté la proposition de loi ainsi modifiée.

EXAMEN EN COMMISSION

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Il n'est pas facile de simplifier la recomposition de la carte intercommunale. Il faut conjuguer droit et mathématiques, deux disciplines dont je ne suis pas spécialiste ; aussi sollicité-je, en préambule, votre indulgence.

Au 1er janvier 2017, à l'issue de la procédure de révision des schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI) prescrite par la loi NOTRe, la France comptera environ 1 200 communautés de communes et d'agglomération. Les communes membres ont la faculté, parallèlement au nombre de sièges fixé par la loi, de conclure entre elles un accord pour l'attribution à chacune d'un effectif de sièges plus important au sein du conseil communautaire. Il s'agit de l'accord local, prévu par la loi du 9 mars 2015 que nous devons à MM. Sueur et Richard. Cependant les critères fixés à cet exercice, dans le respect du principe constitutionnel d'égalité devant le suffrage, interdisent dans un grand nombre de cas, faute d'un nombre suffisant de sièges à répartir, de trouver un accord local avantageux, c'est-à-dire aboutissant à un nombre supérieur de sièges à répartir par rapport au droit commun.

La présente proposition de loi vise à remédier à cette difficulté mathématique pour faciliter la recomposition de la carte intercommunale. J'ai auditionné les auteurs de la proposition de loi, la direction générale des collectivités locales (DGCL), l'Assemblée des communautés de France (AdCF) ainsi que l'Association des maires de France (AMF). De nombreuses simulations ont été réalisées sur des échantillons variés d'établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre afin de trouver une solution optimale. Le résultat est clair : impossible de régler tous les cas.

Pour rester dans le cadre constitutionnel et respecter le mode de fonctionnement des collectivités territoriales, nous devons nous contenter de proposer des solutions modestes.

La révision des SDCI conduit à la mise en place d'environ 1 200 communautés de communes et d'agglomération. Les communes concernées ont trois mois à compter de l'arrêté préfectoral de périmètre, sans pouvoir dépasser le 16 décembre 2016, pour s'accorder sur la composition du conseil communautaire. Les opérations sont donc en cours. Elles ont déjà fait apparaître - dans 50 % des cas, selon la DGCL - l'impossibilité de conclure un accord local avantageux. Cela résulte de l'impossibilité de répartir les sièges disponibles. Tôt ou tard, l'une des communes sort du « tunnel » des plus ou moins 20 % de sièges par rapport à la proportion de sa population dans la population globale, sans présenter les critères nécessaires pour bénéficier d'une des deux dérogations prévues par la loi. En outre, pour 2 % du total, soit 24 EPCI, aucun accord, qu'il soit ou non avantageux, ne peut être dessiné.

Le premier facteur d'accord désavantageux découle du volant de 10 % du total du tableau et des sièges de droit auxquels il s'ajoute, dès lors que les sièges de droit constituent plus de 30 % de l'effectif de l'organe délibérant composé à la proportionnelle démographique. En effet, ces sièges supplémentaires n'ont pas été intégrés à la base de calcul des 25 % de sièges ouverts à l'accord.

Le périmètre influe sur la faisabilité de l'accord. Selon les simulations de l'AdCF, un effectif communal nombreux amplifie les obstacles à l'application de la loi du 9 mars 2015. Ainsi, dans la presque totalité des intercommunalités dites « XXL », de 50 communes et plus, un accord local ne peut être conclu. Autre difficulté, le rapport démographique entre les communes : la présence de nombreuses petites communes interdit généralement une représentation équilibrée des communes intermédiaires, voire des agglomérations.

Constatant l'impossibilité de conclure partout des accords locaux, les auteurs de la proposition de loi dénoncent cette inégalité de traitement entre territoires. Ils proposent en conséquence, sans modifier les règles de répartition imposées par la loi du 9 mars 2015 et lorsque cela est nécessaire, de majorer l'effectif prévu par le tableau du nombre de sièges nécessaire et suffisant pour rendre possible une répartition des sièges par accord. L'article 1er limite la création de sièges supplémentaires au nombre strictement nécessaire à la conclusion d'un accord avantageux. Dès lors qu'une combinaison permettrait, dans ces conditions, de composer le conseil communautaire, le réservoir serait fermé et il ne serait plus possible de procéder à une nouvelle attribution de sièges en nombre supérieur.

D'après les simulations, la recherche d'un accord avantageux peut, dans certains cas, nécessiter la création de plusieurs dizaines, voire une centaine de sièges supplémentaires. Cet exercice aboutirait à la composition d'organes délibérants pléthoriques, à la gouvernance difficile. C'est pourquoi, en accord avec Mme Gourault et M. Darnaud, je vous propose une modification plus modeste qui consiste en un gonflement raisonnable et plafonné du panier de sièges à répartir par la voie de l'accord local. Le taux de 25 % pourrait être porté à 45 % au plus, dans la limite de dix sièges supplémentaires en sus. Ce double plafonnement règlerait 40 % des problèmes en suspens. Ainsi, le taux de résolution global passerait de 50 % à 70 %.

L'article 2 aligne le régime indemnitaire des conseillers communautaires délégués sur celui des communautés d'agglomération, des communautés urbaines et des métropoles. Actuellement, les élus de ces trois catégories d'EPCI à fiscalité propre perçoivent une indemnité de fonction lorsque le président de l'établissement leur délègue une partie de ses compétences. Ces indemnités sont prélevées sur l'enveloppe indemnitaire globale. L'uniformisation du régime apparaît opportune dans le contexte d'élargissement des périmètres des communautés de communes et de renforcement de leurs compétences obligatoires exercées en lieu et place des leurs communes membres. Je vous propose donc d'adopter l'article 2 sans modification.

J'ai souhaité enrichir ce texte, avec l'accord de ses auteurs, afin de faciliter la mise en place des nouveaux EPCI et de favoriser le fonctionnement démocratique des communautés urbaines et des métropoles. Je vous propose donc d'y ajouter un nouvel article 3 pour reporter du 31 mars au 30 avril 2017 la date limite d'adoption du budget des intercommunalités qui seront mises en place le 1er janvier 2017. Un autre amendement vise à unifier le régime de la suppléance en l'élargissant aux communautés urbaines et aux métropoles, ce qui facilitera la participation des petites communes à la vie du nouvel EPCI.

Enfin, je propose trois dispositions nouvelles clarifiant le régime des compétences. D'abord, pour limiter expressément l'intérêt communautaire aux actions de soutien aux activités commerciales ; la politique locale du commerce, elle, relève pleinement de l'intercommunalité et vise à définir une politique cohérente sur l'ensemble du périmètre.

Il s'agit ensuite de mentionner explicitement la création des aires d'accueil des gens du voyage dans la délimitation de la compétence de l'EPCI à fiscalité propre. La définition actuelle ne comporte que les mots d'aménagement, d'entretien et de gestion, d'où des malentendus dans certains départements, où le préfet considère que la création relève de la commune.

Enfin, je vous propose de préciser les modalités de détermination de la majorité requise pour définir l'intérêt communautaire par la référence expresse aux suffrages exprimés, conformément à l'esprit de la loi NOTRe.

M. Philippe Bas, président. - Merci d'avoir éclairé cette question complexe.

M. François Zocchetto. - Je salue la démarche des auteurs de ce texte ; ils soulèvent un problème qui se pose effectivement à nombre de collectivités territoriales et génère en leur sein d'inutiles tensions. Je salue également l'approche empirique de la rapporteure, qui ne satisfera sans doute pas les perfectionnistes mais à laquelle nous devons nous résoudre. Lors des rapprochements de régions, on s'est retrouvé avec des conseils régionaux pléthoriques. En l'espèce, nous ne pouvons accepter qu'un conseil communautaire compte des centaines de membres ! Aussi soutiendrai-je ce texte. Ce dispositif est-il pérenne ou transitoire ?

M. Pierre-Yves Collombat. - Bravo pour ce travail d'orfèvre. C'est un peu le système de Ptolémée, où l'on rajoute des épicycles pour faire correspondre la théorie à la réalité... Bel exercice de simplification ! Voilà le résultat qu'on obtient quand on change complètement le sens de l'intercommunalité : d'un outil au service des communes, on a voulu en faire la communauté de base pour remplacer les communes. Le Conseil constitutionnel s'en mêlant, on fait des tableaux... Auparavant, le statut d'une intercommunalité était fixé par un contrat passé entre des communes. Apparemment, c'était trop simple, et notre code général des collectivités territoriales ressemble de plus en plus au code général des impôts. Cela dit, on ne peut que soutenir cette proposition de loi qui apporte un peu d'air.

M. Jean Louis Masson. - Cette situation est bien compliquée. La rapporteure elle-même se perd dans ses calculs ! C'est une usine à gaz. Nous n'en serions pas là si nous en étions restés à une logique faisant de l'intercommunalité une fédération de communes, au service de celles-ci.

M. Jean-Pierre Sueur. - M'étant vu refuser un amendement au projet de loi « Égalité et citoyenneté » au motif qu'il n'avait pas de rapport avec l'objet du texte - alors qu'il s'agissait d'y introduire une proposition utile et unanimement réclamée par les associations de victimes - je m'interroge sur le lien entre les derniers amendements de la rapporteure et l'objet de la présente proposition de loi. Ces amendements ne tombent-ils pas sous le coup des articles 41 et 45 de la Constitution ? Je ne suis certes pas favorable à l'autocensure des parlementaires, mais si nous nous l'appliquons, il faut le faire selon des règles claires.

Comme M. Zocchetto, je me demande si ces dispositions sont pérennes ou s'il ne serait pas utile de préciser une date butoir. Du reste, elles ne pourront s'appliquer au 1er janvier prochain, sauf à imaginer une adoption extrêmement rapide de ce texte. Elles ne concerneront donc que d'éventuels accidents de parcours ultérieurs et ne seront pleinement en vigueur qu'en 2020.

Le projet de l'AdCF ne pouvait pas fonctionner, le concept d'accord avantageux n'étant pas bien défini. Une première possibilité, proposée par la rapporteure, est d'accroître le nombre de sièges, et le chiffre de dix paraît raisonnable. Une seconde - c'est l'amendement de M. Darnaud et de Mme Gourault - serait de revenir sur l'affaire de la commune de Salbris, qui a suscité une décision de censure du Conseil constitutionnel à la suite de laquelle, avec M. Richard, nous avons dû déposer dans l'urgence une proposition de loi pour limiter les dégâts et préserver la possibilité de passer des accords locaux. Mais il faut désormais respecter le tunnel que le Conseil a instauré en décidant, en toute souveraineté, que l'égalité se chiffrait à plus ou moins 20 % par rapport à la proportion de la population de chaque commune dans la population globale - chiffre parfaitement arbitraire. Faire le calcul sans compter les sièges de droit donnerait davantage d'oxygène. Sous réserve d'un examen plus approfondi, notre groupe estime que ces deux orientations doivent être retenues.

M. Mathieu Darnaud. - À mon tour de remercier et féliciter Mme Di Folco. L'objet de ce texte est d'éviter que les communes ne se retrouvent noyées par l'accord local, d'en revenir à une vision de l'intercommunalité où la commune a toute sa place.

Or certains conseils communautaires compteront près de trois cent membres, comme l'intercommunalité du pays basque, qui rassemblera plus de 150 communes...

Mais le Sénat fait oeuvre utile : l'introduction de suppléants dans les instances représentatives des métropoles résulte d'échanges qu'avec MM. Vandierendonck, Collombat et Mercier nous avons eus à Bordeaux. Nous cherchons, avec ce texte, à ce que la représentation des communes soit la plus juste possible. Nous corrigeons en outre une lacune rédactionnelle sur laquelle certains préfets s'appuient pour refuser aux intercommunalités la compétence en matière de création d'aires d'accueil pour les gens du voyage.

Mme Cécile Cukierman. - Merci à Mme Di Folco pour sa pédagogie. Sans revenir sur la position de notre groupe sur l'intercommunalité, je constate qu'on a voulu aller vite, parfois à marche forcée, pour mettre en place vers des ensembles de plus en plus gros, au nom de l'efficacité. Résultat, plusieurs textes visent à présent à corriger les défauts du dispositif. Nous souscrivons à la volonté de faciliter la recomposition de la carte intercommunale, souvent imposée à des élus qui seront contraints, bon gré mal gré, de travailler ensemble à partir du 1er janvier prochain. Nous avons toujours soutenu les accords locaux. En l'état, nous voterons ce texte.

M. Alain Marc. - Il serait plus juste d'intituler cette proposition de loi : « faciliter la recomposition et la gouvernance de l'intercommunalité ». Certaines intercommunalités n'ont pas bougé en termes de superficie ou de nombre de communes ; or, en cas de difficulté dans une commune, le préfet peut leur enjoindre de modifier le nombre de leurs délégués. Avez-vous tenu compte de ces cas ?

Nous avons fixé la création, en zone rurale, des intercommunalités dès 5 000 habitants. La création d'aires d'accueil pour les gens du voyage est-elle obligatoire dès ce seuil ? Ne peut-elle être déléguée, comme leur entretien, à des communautés de communes de plus grosse taille, qui sont concernées par cet accueil ? En période de restrictions budgétaires, il serait dommage d'obliger les petites intercommunalités à créer des équipements qui demeureront inutilisés.

M. Jacques Mézard. - Cette proposition va dans le bon sens. Nous avons été quelques-uns, lors des débats sur la loi NOTRe du 7 août 2015, à annoncer ces difficultés. Évidemment, aucun compte n'a été tenu de nos propos. On ne fait pas confiance à l'intelligence territoriale. Pourquoi nous laisser enfermer dans un tunnel par le Conseil constitutionnel ? Certaines usines à gaz fabriquent surtout des gaz toxiques ; c'est le cas de la réforme territoriale dont les incohérences n'ont pas fini de générer des difficultés pratiques. M. Marc en a signalé une : en cas de nouvelle élection dans une commune, l'intercommunalité peut voir baisser le nombre de ses élus ! Les fusions d'intercommunalités à venir auront pour effet que des conseillers élus démocratiquement verront leur mandat interrompu le 1er janvier 2017, quand d'autres deviendront conseillers communautaires sans avoir été élus. Saluons cette remarquable performance de démocratie locale ! À force de vouloir faire de grandes intercommunalités pour supprimer les départements, on a accumulé les incohérences. Nous devrons reprendre tout cela dans les mois qui viennent.

M. René Vandierendonck. - Je salue le travail équilibré de la rapporteure. Mieux vaut toutefois éviter le terme d'accord local « avantageux », qui fait songer à un avantage immérité. Avec le bouleversement de la carte intercommunale, le Conseil constitutionnel devra nécessairement assouplir son interprétation, car l'octroi de sièges de droit fausse automatiquement l'application du tunnel. L'amendement proposé par Mme Gourault et M. Darnaud me semble pouvoir franchir la barre du Conseil. Nous n'aurions pas ces problèmes si la représentation des EPCI était bicamérale, avec une assemblée élue au suffrage universel et l'autre représentant les communes selon la règle une commune, une voix.

M. Philippe Bas, président. - Vous ouvrez là une voie innovante. Il ne faudrait pas multiplier, toutefois, les représentants de la population.

M. Michel Mercier. - À mon tour de remercier la rapporteure. J'étais au banc du Gouvernement lorsque la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010 a été votée. Et je ne vais pas m'en excuser ! Il est vrai, cependant, que l'intercommunalité a changé de nature. Le temps des syndicats de communes est dépassé. Les arrangements locaux ont leur légitimité mais ils ne peuvent pas bafouer l'État de droit. Le Parlement ne peut pas faire tout ce qu'il veut, il est soumis au contrôle du Conseil constitutionnel. En l'espèce, nous ne pouvons pas améliorer considérablement le dispositif sans sortir du cadre posé par le Conseil. Les propositions de la rapporteure me semblent mesurées, j'y suis favorable.

Un conseil communautaire de plus de cent membres ne fonctionnera pas. C'est son bureau qui gèrera l'intercommunalité, on ne réunira le conseil que deux ou trois fois par an. Or l'objectif est plutôt de promouvoir une participation effective de toutes les communes à la gestion de l'intercommunalité.

M. André Reichardt. - Ce texte est utile, tant l'affaire est complexe. L'intercommunalité a été imposée à marche forcée, cela a généré des difficultés. Avons-nous bien fait ? Cela n'a rien d'évident. Quel bénéfice démocratique dans les intercommunalités où cela ne fonctionnera pas ? Quel gain d'efficacité ?

Le Sénat s'honore en s'efforçant d'aplanir les obstacles à la prise en compte des difficultés de certaines collectivités territoriales. Dès lors qu'un accord local sera possible partout, les difficultés s'effaceront. Le dispositif est déjà une usine à gaz ! Ceux qui doutaient de l'utilité de cette proposition de loi auront été convaincus par les amendements supplémentaires de la rapporteure.

M. Alain Vasselle. - Je remercie la rapporteure, dont je salue les mesures de bon sens. M. Mercier nous met en garde contre les intercommunalités pléthoriques. On constate déjà une dérive avec la création des grandes régions : les présidents de conseils régionaux veulent réduire le nombre de leurs interlocuteurs et poussent les collectivités à s'organiser en pôles métropolitains. Vous avez récemment auditionné le ministre de l'aménagement du territoire, de la ruralité et des collectivités territoriales, M. Baylet, à ce sujet. Peut-on vraiment éviter des assemblées pléthoriques ? Dans l'Oise, plusieurs communes rurales sont sur le point d'être regroupées, ce qui donnera une assemblée à 200 membres si chacune veut être représentée. Ce sera invivable.

M. Philippe Bas, président. - C'est un sujet essentiel pour le Sénat. Notre rapporteure a su trouver la mesure pour échapper aux foudres du Conseil constitutionnel. Cette déférence obligée ne nous empêche pas de réfléchir à l'évolution des règles. Preuve en est, la proposition de loi constitutionnelle tendant à assurer la représentation équilibrée des territoires que nous avons adoptée en février 2015, pour imposer la prise en compte des distances et de la réalité du terrain dans l'appréciation des territoires et ainsi conduire le Conseil constitutionnel à assouplir sa jurisprudence. J'espère que l'Assemblée nationale pourra délibérer sur ce texte dès qu'elle marquera une plus grande réceptivité à nos initiatives.

Monsieur Sueur, l'article 41 de la Constitution ne s'applique pas ici : les propositions de la rapporteure sont bien d'ordre législatif. Quant à l'article 45, je rappelle que le Conseil constitutionnel se réfère au contenu du texte et pas seulement à son titre pour qualifier ou non un amendement de cavalier. L'article 1er de la proposition de loi porte sur la répartition des sièges ; l'article 2 sur les indemnités des élus : le champ du texte est plus large qu'il n'y parait.

MM. Mercier et Vasselle l'ont dit, nous utilisons l'outil intercommunal pour faire fonctionner des entités nouvelles alors qu'il n'a pas été forgé pour cela. Jusqu'à présent, les intercommunalités de proximité avaient un fonctionnement collégial. Désormais, il y aura une assemblée législative : l'intercommunalité ne sera plus gérée par l'ensemble des communes mais par des dirigeants désignés indirectement qui risquent de monopoliser les initiatives, que l'assemblée se contentera d'avaliser. Vu l'étendue de certaines intercommunalités, la modification du mode de scrutin ne suffira pas. L'initiative laissée aux préfets pour faire appliquer la loi NOTRe a créé une dynamique inachevée : le législateur aura à se prononcer à nouveau. Cette proposition de loi est une rustine nécessaire, mais on n'a pas écrit la fin de l'histoire.

M. Jean-Pierre Sueur. - Monsieur le président, je salue votre habileté dialectique.

M. Philippe Bas, président. - Je n'ai pas la même formation que vous...

M. Jean-Pierre Sueur. - J'aurais aimé que le président de la commission spéciale sur le projet de loi « Égalite et citoyenneté » utilise la même dialectique, au lieu d'écarter des brouettes d'amendements au nom de l'article 45. Que penser de la recevabilité de l'amendement de la rapporteure sur la compétence commerciale ? Nous aurions intérêt à réfléchir aux autolimitations que nous nous imposons.

M. Philippe Bas, président. - De plus en plus d'amendements cachent des discours politiques mis en forme de loi, sans portée concrète. Face à ce phénomène, des mesures de régulation sont légitimes. En l'occurrence, l'objectif de cette proposition de loi est plus large que ce qu'on a bien voulu en dire.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Monsieur Zocchetto, le dispositif est pérenne. Monsieur Sueur, nous nous sommes également posé la question de son application au 1er janvier 2017. Bien sûr, il faudra jouer des coudes afin de trouver le temps législatif pour faire aboutir ce texte. Compte tenu des difficultés qu'affrontent les intercommunalités, nous avons choisi de jouer le tout pour le tout.

M. Marc s'inquiète de l'iniquité par rapport au dispositif en place. Ce dispositif a fonctionné...

M. Alain Marc. - Si un maire meurt, on doit recomposer le conseil communautaire, avec une baisse du nombre de membres. Ce texte s'appliquera-t-il aux intercommunalités qui existent déjà et qui n'auront pas été modifiées ?

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - On les reconstruira de fait, puisqu'on sera obligé de voter.

M. Alain Marc. - Il ne s'agit pas de reconstruire l'intercommunalité mais sa gouvernance. D'où l'intérêt de renommer le texte.

M. Philippe Bas, président. - La solution serait soit de faire confiance à la rapporteure pour modifier l'intitulé, soit que vous présentiez un amendement en séance en ce sens, qui recevrait un avis favorable.

M. Jacques Bigot. - Pourriez-vous être plus explicite sur les chances que ce texte a de passer avant le 1er janvier 2017 ? Les maires vont nous interroger, car les nouvelles compositions vont se décider en décembre ; évitons d'ajouter à la confusion en mentionnant une proposition de loi qui a peu de chances d'aboutir.

Mme Jacqueline Gourault. - Nous aurions peut-être dû présenter ce texte plus tôt. Mais c'est l'expérience sur le terrain qui a montré qu'il n'était pas toujours possible de passer des accords : c'est à cette difficulté que nous avons voulu répondre. Aidez-nous donc à convaincre le Gouvernement d'inscrire cette proposition de loi à l'ordre du jour le plus vite possible ! J'étais au congrès national de l'AdCF, à Strasbourg : ce texte pourrait résoudre 40 % des 50 % de cas non résolus. Je compte sur l'appui de la majorité présidentielle !

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Le texte sera examiné en séance dès la semaine prochaine. Si l'Assemblée nationale le vote conforme, il peut être adopté très rapidement.

M. Simon Sutour. - Ne rêvez pas !

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Nous pourrons relancer le débat sur le tunnel des 20 % lors de l'examen des amendements. Monsieur Marc, la création d'aires d'accueil pour les gens du voyage est obligatoire à partir de 5 000 habitants. Enfin, monsieur Vandierendonck, peut-être pourrions-nous parler d'accord local « positif ».

EXAMEN DES AMENDEMENTS

Article 1er

L'amendement COM-7 rectifié est adopté.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Je salue le travail pédagogique des auteurs de l'amendement COM-6, qui a le mérite d'ouvrir le débat, mais il nous faut aller vite si nous voulons que cette proposition de loi aboutisse. Il n'est pas certain que cette nouvelle exception au critère des 20 % reçoive l'accord du Conseil constitutionnel. Nous n'avons pas le temps de prendre ce risque. Cet amendement permettrait sans doute de résoudre la quasi-totalité des problèmes, mais il est encore prématuré. Mieux vaut se fixer comme objectif de retravailler le sujet avant le renouvellement de 2020. Demande de retrait ou avis défavorable.

Mme Jacqueline Gourault. - Cet amendement est important, même si je perçois l'interrogation constitutionnelle. Notre proposition de loi n'engendre pas de grandes intercommunalités ; au contraire, l'amendement de la rapporteure limite le nombre de sièges qui pourraient être ajoutés. Les intercommunalités « XXL » qui ont déjà vu le jour n'ont pas toujours été à l'initiative des élus. Au pays basque, le tiers de la population habite en zones rurales et les deux tiers sur la côte, or le résultat des sièges est inversement proportionnel : il y a tellement de sièges de droit que les villes se retrouvent minoritaires ! Retirer ces sièges de droit du calcul permettrait de mieux répartir les sièges supplémentaires, dans le respect de la loi qui vise à compenser le tassement des villes intermédiaires, désavantagées dans les accords locaux. Jean-Pierre Sueur et Alain Richard ne jugent pas le problème constitutionnel insurmontable. Je me range à la sagesse de la rapporteure...

M. Philippe Bas, président. - Dans la mesure où l'amendement COM-7 rectifié réécrit l'article 1er, l'amendement COM-6 devient sans objet. Cependant, le débat est utile.

M. Alain Richard. - Il aura lieu en séance.

Un bref rappel. Il s'agit ici d'appliquer la Déclaration des droits de l'homme. Le Conseil constitutionnel a considéré que puisque les intercommunalités exercent les compétences et prérogatives des communes, le principe d'égalité devant le suffrage doit s'appliquer entre les communes membres. Le Conseil constitutionnel n'a jamais dit que la présence de chaque commune dans le conseil communautaire était un impératif constitutionnel. Il en a fait une conséquence implicite du fait que l'intercommunalité était, par nature, un établissement public de coopération intercommunale. À ce titre, il ne serait pas cohérent qu'elle exclut une commune. Si ce n'est pas mentionné, c'est que la première loi sur les communautés urbaines de 1966 ne prévoyait pas la représentation de toutes les communes.

Dès lors qu'il existe une voiture-balai, avec des communes représentées de droit, l'application du barème de représentation est forcément décalée. Dans la cohérence du raisonnement du Conseil constitutionnel, l'application de coefficients de représentation ne peut se faire qu'entre communes qui bénéficient du quotient.

M. Jean-Pierre Sueur. - Je serai reconnaissant aux auteurs de l'amendement de le redéposer avant la séance publique en le rectifiant de manière à ce qu'il ne tombe pas, afin que nous puissions le voter. Les collectivités locales apprécieraient ce geste.

M. Philippe Bas, président. - Cela nous laisserait le temps de la réflexion.

L'amendement COM-6 est devenu sans objet.

Articles additionnels après l'article 2

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Mon amendement COM-8 diffère le vote du budget des nouvelles intercommunalités, du 31 mars au 30 avril 2017.

M. Philippe Bas, président. - L'article 45 de la Constitution n'est pas opposable.

L'amendement COM-8 est adopté.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Mon amendement COM-9 élargit aux communautés urbaines et aux métropoles la possibilité de désigner un conseiller suppléant.

L'amendement COM-9 est adopté.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Mon amendement COM-11 dissocie la politique locale du commerce et le soutien aux activités commerciales pour n'appliquer l'intérêt communautaire qu'au second.

L'amendement COM-11 est adopté.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Mon amendement COM-10 mentionne explicitement la création des aires d'accueil des gens du voyage dans la délimitation de la compétence de l'EPCI pour éviter les interprétations divergentes.

M. Alain Marc. - Je ne suis pas d'accord. Au nord de Saint-Affrique, sur un territoire de 60 kilomètres sur 40, avec une densité très faible, les communautés de communes comptent 5 000 à 5 500 habitants. Il est de bonne politique que l'ensemble des communautés de communes participe à l'aménagement et au fonctionnement de ces aires, mais n'obligeons pas, en temps de disette budgétaire, les communautés de communes rurales à créer des aires d'accueil qu'il faudrait entretenir et qui resteraient désertes !

Mme Jacqueline Gourault. - Il s'agit d'une compétence obligatoire de l'intercommunalité. Le texte ne mentionnant pas la « création », certains préfets font des difficultés aux intercommunalités. Dans la mesure où il s'agit d'une compétence de l'intercommunalité, il est hors de question de créer des aires dans toutes les communes.

M. Alain Marc. - Je parle bien des intercommunalités.

M. François Grosdidier. - Il faudra un jour revoir la législation sur les compétences respectives du département et de l'intercommunalité au sujet des gens du voyage. L'obligation faite aux intercommunalités ou aux communes membres résulte de l'application mécanique de la loi « Besson » ou du schéma départemental des gens du voyage, qui peut prévoir une aire même dans une intercommunalité ne comptant aucune commune de plus de 5 000 habitants. Sans parler de la gestion des grands passages ! Cela ne devrait-il pas plutôt relever de la compétence du département ? Certes, on dépasse le champ du texte...

M. Philippe Bas, président. - Preuve que lorsqu'un amendement est très éloigné de l'objet du texte, il ouvre des débats qui peuvent mener loin...

M. Alain Vasselle. - Le schéma départemental doit être la référence opposable aux intercommunalités, sans pour autant faire obligation d'implanter une aire aux intercommunalités où aucune commune ne dépasse les 5 000 habitants. On ne va pas multiplier ces aires à l'infini !

M. Alain Richard. - Cet amendement apporte une précision utile, dans la mesure où une ambiguïté existe. Il s'agit ici de compétences retirées aux communes. Quelle que soit la tête de chapitre sur l'énonciation des compétences des intercommunalités, il ne s'agit jamais d'une obligation de réalisation.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Il est important que le mot « création » figure dans l'énumération. Je retire toutefois l'amendement, nous le redéposerons à la faveur d'un autre texte plus approprié.

L'amendement COM-10 est retiré.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - L'amendement COM-12 précise les modalités de détermination de la majorité requise pour définir l'intérêt communautaire telle qu'elle résulte de la loi NOTRe.

L'amendement COM-12 est adopté.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Avis favorable à l'amendement de simplification COM-5 qui supprime la nécessité pour les communautés de communes de recueillir l'accord des membres à la majorité qualifiée pour adhérer à un syndicat mixte.

L'amendement COM-5 est adopté.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - L'amendement COM-4 est très éloigné du sujet...

M. Philippe Bas, président. - Il doit être déclaré irrecevable en application de l'article 45 de la Constitution et de l'article 48, alinéa 3, du Règlement du Sénat.

L'amendement COM-4 est déclaré irrecevable en application de l'article 48, alinéa 3, du Règlement du Sénat.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Rien n'interdit aux sénateurs de demander à assister à une réunion de la commission départementale de coopération intercommunale. Avis défavorable à l'amendement COM-3.

M. Alain Richard. - Ces réunions sont publiques.

L'amendement COM-3 n'est pas adopté.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - L'amendement COM-1 a déjà été déposé plusieurs fois, notamment lors de l'examen de la loi NOTRe. Il propose de supprimer l'incompatibilité entre le mandat de conseiller communautaire et l'exercice d'un emploi salarié dans une des communes membres de l'EPCI. Il est irrecevable en raison de son absence de lien, même indirect, avec la proposition de loi.

M. Philippe Bas, président. - Le Sénat l'a rejeté avec constance.

L'amendement COM-1 est déclaré irrecevable, en application de l'article 48, alinéa 3, du Règlement du Sénat.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Même chose pour l'amendement n° 2.

L'amendement COM-2 est déclaré irrecevable en application de l'article 48, alinéa 3, du Règlement du Sénat.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Pour ce qui est de revoir l'intitulé de la proposition de loi, je me rapprocherai de M. Alain Marc.

M. Philippe Bas, président. - La commission donne mandat à son rapporteur pour modifier l'intitulé !

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Article 1er
Majoration plafonnée de l'effectif du conseil communautaire
pour permettre la conclusion d'un accord local

Mme DI FOLCO, rapporteur

7 rect.

Double plafonnement du nombre
de sièges supplémentaires

Adopté

Mme GOURAULT

6

Appréciation de l'écart au quotient

Sans objet

Articles additionnels après l'article 2

Mme DI FOLCO, rapporteur

8

Report de la date limite d'adoption
du budget 2017 pour les fusions
mises en place au 1er janvier 2017

Adopté

Mme DI FOLCO, rapporteur

9

Généralisation à toutes les intercommunalités
de la désignation d'un conseiller suppléant

Adopté

Mme DI FOLCO, rapporteur

11

Précision sur la définition de l'intérêt communautaire en matière de politique du commerce

Adopté

Mme DI FOLCO, rapporteur

10

Précision sur la compétence en matière
d'aires d'accueil des gens du voyage

Retiré

Mme DI FOLCO, rapporteur

12

Modalités de détermination de la majorité requise pour définir l'intérêt communautaire

Adopté

Mme GOURAULT

5

Adhésion d'une communauté de communes
à un syndicat mixte

Adopté

M. GRAND

4

Accord des conseils municipaux pour la fusion d'EPCI bénéficiant d'exemptions

Irrecevable
(48-3)

M. GRAND

3

Assistance des sénateurs aux réunions
de la commission départementale
de la coopération intercommunale

Rejeté

M. GRAND

1

Suppression de l'incompatibilité entre les fonctions d'agent salarié d'une commune membre et le mandat de conseiller communautaire

Irrecevable
(48-3)

M. GRAND

2

Réintégration automatique dans le mandat communautaire en cas de cessation d'incompatibilité

Irrecevable
(48-3)

Intitulé de la proposition de loi

Mme DI FOLCO, rapporteur

13

Conséquence

Adopté


* 8 Cf. exposé général, I-A-1.

* 9 Par application de l'article L. 2123-24-II du code général des collectivités territoriales en ce qui concerne le régime indemnitaire des élus municipaux.