Projet de loi de finances pour 2017 : Les conditions générales de l'équilibre financier (article liminaire et première partie de la loi de finances)

B. - Impositions et autres ressources affectées à des tiers

ARTICLE 17 (Art. 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012, art. 958, 1609 B, 1609 novovicies et 1635 bis M du code général des impôts (CGI), art. L. 435-1 et L. 351-7 du code de la construction et de l'habitation, art. L. 211-8, L. 311-13, L. 311-15 et L. 626-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, art. 706-161 et 706-163 du code de procédure pénale, art. L. 5141-8 du code de la santé publique, art. 130 de la loi n° 2006-1666 du 21 décembre 2006 de finances pour 2007, art. L. 8253-1 du code du travail, art. 43 et 48 de la loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016, art. 7 de la loi n° 2016-444 du 13 avril 2016 visant à renforcer la lutte contre le système prostitutionnel et à accompagner les personnes prostituées, art. L. 121-9 du code de l'action sociale et des familles, art. 57 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006, art. 31 de la loi n° 2010-1658 du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010 et art. L. 4316-3 du code des transports) - Mesures relatives à l'ajustement des ressources affectées à des organismes chargés de missions de service public

. Commentaire : le présent article prévoit l'ajustement des plafonds de taxes affectées fixés à l'article 46 de la loi de finances initiale pour 2012, la rebudgétisation des six taxes affectées à l'Office français de l'immigration et de l'intégration (Ofii), la modification de certaines dispositions législatives relatives à des impositions affectées et quatre prélèvements sur les ressources de plusieurs opérateurs pour un total de 175 millions d'euros.

I. LE DROIT EXISTANT

A. 25,7 MILLIARDS D'EUROS DE RECETTES FISCALES AFFECTÉES À DES TIERS (HORS SECTEURS LOCAL ET SOCIAL)

1. 259 milliards d'euros affectés à des tiers, dont environ 10 % aux organismes d'administration centrale et à divers établissements sectoriels

D'après l'annexe « Voies et moyens » au projet de loi de finances pour 2017, les taxes affectées à des tiers (tous secteurs confondus) devraient s'élever à 259,5 milliards d'euros en 2017 - un montant quasiment stable par rapport à 2016 (+ 1,1 %).

Les taxes affectées à des organismes n'appartenant ni au secteur local ni au secteur social représentent à peu près 10 % du total , soit environ 25,7 milliards d'euros en 2017 (contre 25,9 milliards d'euros en 2016).

Évolution des ressources fiscales affectées à des personnes morales

autres que l'État

(en millions d'euros)

N.B. : ces chiffres ne comprennent pas les impôts affectés aux comptes spéciaux et budgets annexes, ni les taxes locales qui transitent par le compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales ».

Source : commission des finances du Sénat, d'après le tome I de l'annexe « Voies et moyens » jointe au projet de loi de finances pour 2016

2. Des taxes affectées qui représentent 17 % du total des ressources des opérateurs de l'État

En dehors de ressources propres (financements européens, privés, produits de vente, redevance...) ou d'éventuelles dotations en fonds propres ^{332 ( * )} (1 % du financement public), les opérateurs de l'État sont principalement financés par des crédits budgétaires (82 % du montant total des ressources publiques qui leur sont attribuées). Ils peuvent également bénéficier de taxes dites « affectées » (17 %) dont tout ou partie du produit leur revient.

Il n'existe pas de doctrine fixant précisément la répartition du financement des organismes entre crédit budgétaire et affectation fiscale .

La loi n° 2001-692 du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) dispose seulement que « les impositions de toute nature ne peuvent être directement affectées à un tiers qu'à raison des missions de service public confiées à lui ^{333 ( * )} » et que l'affectation à une autre personne morale d'une ressource établie au profit de l'État doit être autorisée dans la loi de finances ^{334 ( * )} .

Elle prévoit également une annexe explicative jointe au projet de loi de finances de l'année « comportant la liste et l'évaluation, par bénéficiaire ou catégorie de bénéficiaires, des impositions de toute nature affectées à des personnes morales autres que l'État ^{335 ( * )} ».

B. UN PLAFONNEMENT DES TAXES AFFECTÉES DE PLUS EN PLUS ÉTENDU MAIS TOUJOURS INCOMPLET

1. Le principe du plafonnement : un triple objectif

Le principe du plafonnement des taxes affectées a été posé par l'article 46 de la loi de finances initiale pour 2012 ^{336 ( * )} . Des plafonds de ressources ont été fixés ; en cas de dépassement de ces plafonds, il est procédé à un reversement de l'excédent du produit de la taxe au budget général de l'État.

Le tableau du I de l'article 46 de la loi de finances initiale pour 2012 :
plafond, taxe et affectataire

Le plafonnement prévu à l'article 46 de la loi de finances initiale pour 2012 prend la forme d'un tableau , dans lequel chaque ligne correspond à un couple taxe-affectataire, auquel est associé un montant limitatif de ressources : le plafond .

Il faut donc distinguer :

- les plafonds proprement dits , correspondant à la fois à une taxe et à son affectataire : par exemple, la fraction de taxe générale sur les activités polluantes affectée à l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe) est plafonnée à 448,7 millions d'euros en 2016. Une ligne du tableau correspond à un plafond ;

- les affectataires , qui peuvent bénéficier de plusieurs ressources fiscales plafonnées, qui n'évoluent pas forcément dans le même sens : par exemple, le Centre national de développement du sport (CNDS) dispose de quatre ressources fiscales plafonnées. Un affectataire peut donc figurer à plusieurs lignes ;

- les taxes , une taxe pouvant financer plusieurs organismes : ainsi, les taxes spéciales d'équipement sont affectées à plusieurs établissements publics fonciers. Une même taxe peut donc figurer à plusieurs lignes .

Source : commission des finances du Sénat

Ainsi, le dynamisme d'une taxe plafonnée ne bénéficie plus aux affectataires, au-delà du plafond défini initialement, mais permet de réduire le besoin de financement de l'État.

Il faut noter que le plafonnement des ressources affectées ne s'applique pas qu'aux opérateurs de l'État proprement dits ^{337 ( * )} : de façon plus large, les organismes d'administration centrale sont également susceptibles de voir plafonnées les ressources fiscales dont ils bénéficient, de même que les divers établissements sectoriels financés par des fonds publics.

Comme le souligne le Gouvernement dans la présentation des taxes affectées qui figure au tome I de l'annexe « Voies et moyens » ^{338 ( * )} , l'objectif est triple : renforcer le suivi et le contrôle du niveau d'ensemble des taxes affectées, ajuster chaque année les ressources des affectataires à leurs besoins réels et faire contribuer les opérateurs à la maîtrise de la dépense publique, puisque le fait de limiter leurs ressources contraint leurs dépenses.

2. L'extension du plafonnement et son intégration à la norme de dépenses

Le plafonnement des taxes affectées a connu un mouvement d'extension quasi-continu : le volume des taxes affectées plafonnées a évolué de 3 milliards d'euros en 2012 à près de 9,1 milliards d'euros en 2016 ^{339 ( * )} .

Au total, l'article 46 de la loi de finances initiale pour 2012 intègre, en 2016, 85 lignes, qui correspondent à 59 affectataires et 79 taxes (un affectataire peut en effet bénéficier de plusieurs taxes et, à l'inverse, une taxe peut être affectée à plusieurs organismes différents).

Évolution du champ du plafonnement prévu à l'article 46
de la loi de finances initiale pour 2012

(en milliards d'euros et en nombre de taxes)

Note de lecture : la courbe se lit par rapport à l'axe de droite, les segments par rapport à celui de gauche.

Source : commission des finances du Sénat, d'après le tome I de l'annexe « Voies et moyens » jointe au projet de loi de finances pour 2017

En outre, à partir de la loi de programmation pour les années 2012 à 2017, a été pris en compte dans la norme de dépenses « zéro valeur » (cf. encadré ci-après) le stock (et non plus seulement le flux) des contributions et taxes affectées à des tiers et faisant l'objet d'un plafonnement limitatif à l'article 46 de la loi de finances pour 2012, pour un montant de 4,5 milliards d'euros en 2013. En d'autres termes, c'est, à partir de 2013, l'ensemble des taxes affectées plafonnées qui est intégré à la norme de dépenses - dans la situation antérieure, seules les taxes nouvellement plafonnées l'étaient.

La double norme de dépenses : zéro valeur et zéro volume

Si des normes d'évolution des dépenses de l'État ont été introduites dès le début des années 2000, c'est la loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 qui a mis en place la double norme de dépenses aujourd'hui appliquée :

- d'une part, les dépenses du budget général de l'État et les prélèvements sur recettes, hors charge de la dette et hors contributions aux pensions des fonctionnaires de l'État, doivent être stabilisés en valeur à périmètre constant : c'est la norme « zéro valeur » ;

- d'autre part, la progression annuelle des crédits du budget général de l'État et des prélèvements sur recettes, y compris charge de la dette et dépenses de pension, doit être, à périmètre constant, au plus égale à l'évolution prévisionnelle des prix à la consommation : c'est la norme « zéro volume ».

Source : commission des finances du Sénat

3. Plusieurs limites à la rationalisation de la fiscalité affectée

a) Une asymétrie de prise en compte dans la norme de dépense entre les plafonds fixés à l'article 46 de la loi de finances initiale pour 2012 et ceux prévus par d'autres dispositions législatives

Les nouveaux plafonnements sont le plus souvent intégrés au tableau de l'article 46 de la loi de finances pour 2012, et l'ajustement à la hausse ou à la baisse de ces plafonds se fait par modification de ce même article.

Cependant, il est possible que le montant maximal de fiscalité affectée que peut percevoir l'opérateur soit limité par un plafond, mais que celui-ci ne figure pas au I de l'article 46 de la LFI 2012. Dans ce cas, la taxe affectée plafonnée n'est pas prise en compte dans le calcul de la norme de dépenses .

C'est par exemple le cas de la taxe sur les opérateurs de communications électroniques affectée à France Télévisions ou la taxe affectée aux établissements publics d'aménagement de Guyane et de Mayotte, qui n'étaient jusqu'en 2017 pas intégrées au champ de l'article 46 de la loi de finances initiale pour 2012 mais dont le produit était néanmoins plafonné par des dispositions législatives ^{340 ( * )} .

La différence de traitement au regard de la norme de dépenses entre ces deux types de plafonnement paraît difficile à justifier , dans la mesure où les plafonds fixés sont identiques dans leur objet comme dans leurs effets.

b) La possibilité pour certains opérateurs de déterminer eux-mêmes, dans les limites du plafond défini par l'État, le montant de recettes fiscales à recouvrer

Il faut signaler un cas particulier du plafonnement, qu'il soit prévu à l'article 46 de la loi de finances initiale pour 2012 ou par une autre disposition législative : dans certains cas, le montant du produit de la taxe à recouvrer peut être fixé par l'organisme qui en bénéficie dans la limite du plafond fixé par la loi .

En d'autres termes, bien qu'un plafond soit fixé, c'est l'opérateur qui détermine le niveau de ressources fiscales dont il a besoin pour assurer son fonctionnement . Cette possibilité ne permet pas au Parlement, contrairement à l'objectif du plafonnement des taxes affectées tel que présenté par le Gouvernement, de « décider du niveau des ressources des opérateurs de l'État et autres organismes affectataires, d'une façon comparable à celle qui serait mise en oeuvre dans le cas d'un financement par subvention budgétaire » ^{341 ( * )} .

C'est par exemple le cas des taxes spéciales d'équipement affectées aux établissements publics fonciers .

c) Des plafonds parfois supérieurs au rendement attendu

Certains plafonds sont supérieurs au rendement attendu de la taxe , ce qui entraîne deux séries de conséquences qui peuvent entrer en contradiction avec les objectifs affichés du plafonnement des taxes affectées.

Par exemple, le plafond de la taxe pour frais de contrôle sur les activités de transport public routier, affectée à l'Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières (Arafer), est fixé à 1,1 million d'euros en 2017, alors même que le produit attendu s'élève à 100 000 euros, soit onze fois moins. De même, l'indemnité de défrichement affectée à l'Agence de services et de paiement (ASP) est plafonnée à 2 millions d'euros en 2017 contre un rendement attendu de 200 000 euros, soit dix fois moins.

D'une part, cela signifie que l'affectataire peut bénéficier de ressources supplémentaires en fonction de la dynamique de l'assiette, alors même que l'objet du plafonnement est justement d'éviter que les recettes de l'opérateur ne soient décorrélées de ses besoins réels et des dépenses prévues ex-ante. Cette situation ne pourrait se justifier qu'à la condition que le lien entre le rendement de la taxe et les activités de l'opérateur soit direct, ce qui ne paraît pas toujours être le cas .

D'autre part, un plafond bien supérieur au rendement de la taxe peut être diminué sans aucun effort d'économies réelles de la part de l'affectataire . Dans la mesure où les plafonds prévus à l'article 46 de la loi de finances initiale sont pris en compte dans la norme de dépenses , une réduction du plafond est assimilée à une baisse des dépenses alors même qu'il peut s'agir d'un simple jeu d'écriture sans aucune conséquence concrète ni sur les ressources dont dispose effectivement l'affectataire, ni sur ses dépenses.

C. LE DURCISSEMENT DES RÈGLES RELATIVES À L'AFFECTATION DE RESSOURCES FISCALES PAR LA LOI DE PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES 2014-2019

1. Une baisse du plafonnement, à périmètre constant, d'au moins 86 millions d'euros en 2017

La loi de programmation des finances publiques prévoit également, à son article 15 , un montant minimal de baisse du plafond des taxes affectées incluses dans l'article 46 de la loi de finances initiale pour 2012.

Cette baisse devait être égale ou supérieure à 283 millions d'euros en 2015, à 135 millions d'euros en 2016 et 86 millions d'euros en 2017 . Elle s'apprécie à périmètre constant , c'est-à-dire en neutralisant les éventuelles entrées ou sorties du périmètre du plafonnement.

2. Des critères de création et de maintien relatifs à la nature de la taxe ou à l'objet qu'elle finance

L' article 16 de la loi de programmation des finances publiques ^{342 ( * )} a restreint le recours à une affectation de recettes fiscales à trois cas alternatifs, que le rapport annexé à la loi de programmation précise et explicite.

La ressource devrait :

- soit pouvoir s'assimiler à une quasi-redevance , c'est-à-dire être « en relation avec le service rendu par l'affectataire à un usager » et d'un montant qui « doit pouvoir s'apprécier sur des bases objectives », comme par exemple le droit de timbre sur les passeports sécurisés dont l'Agence nationale des titres sécurisés (ANTS) est la bénéficiaire, ou encore le droit sur les produits bénéficiant d'une appellation d'origine ou d'une indication géographique protégée dont bénéficie l'Institut national de l'origine et de la qualité (INAO) ;

- soit revêtir le caractère d'un prélèvement sectoriel et financer des actions d'intérêt commun au sein d'un secteur d'activité ou d'une profession, comme la taxe sur les spectacles, qui est versée à l'association pour le soutien du théâtre privé ou la cotisation versée par les organismes d'habitations à loyer modéré (HLM) et les sociétés d'économie mixte (SEM) qui finance la caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) ;

- soit se rapprocher d'une contribution assurantielle , en alimentant des fonds qui nécessitent la constitution régulière de réserves financières, comme les différentes taxes sur les contrats d'assurance qui sont versées au Fonds national de garantie des risques agricoles, au Fonds de garantie des assurances obligatoires de dommages ou au Fonds de garantie des victimes d'actes terroristes et autres infractions.

Sur un champ de 214 taxes d'un rendement de 28 milliards d'euros bénéficiant aux agences de l'État, aux organismes consulaires, aux organismes professionnels et aux dispositifs de solidarité, le Conseil des prélèvements obligatoires (CPO) a établi à partir des mêmes critères, dans son rapport de 2013 relatif à la fiscalité affectée ^{343 ( * )} , que :

- 75 taxes, d'un rendement de 16,1 milliards d'euros, avaient vocation à être remplacées par des dotations budgétaires ;

- 5 taxes d'un montant de 6,2 milliards d'euros devaient être affectées à un compte spécial .

Ces recommandations n'ont pas encore été totalement mises en oeuvre .

3. L'obligation de plafonnement et de gage pour toute nouvelle affectation de taxe

En vertu de l'article 16 de la loi de programmation des finances publiques, toute nouvelle affectation de taxe devrait d'une part être plafonnée , d'autre part s'accompagner de la suppression d'une ou plusieurs impositions affectées d'un rendement équivalent à celui de la taxe dont l'affectation est prévue .

Cette règle de gage est censée s'appliquer au sein du champ ministériel de l'imposition nouvellement affectée.

Elle n'a cependant pas été respectée , comme en témoigne la création de nouvelles taxes affectées au profit des CTI en loi de finances initiale pour 2016 ^{344 ( * )} .

4. Une alternative entre plafonnement et budgétisation à horizon 2017

La loi de programmation dispose enfin que les taxes affectées devaient toutes être plafonnées à compter du 1 ^er janvier 2016. Celles qui ne le seraient pas au 1 ^er janvier 2017 se verraient alors budgétisées.

Les dérogations à ce principe devaient, en théorie, faire l'objet d'une justification dans une annexe du projet de loi de finances de l'année.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. L'AJUSTEMENT DU PLAFOND DE CERTAINES TAXES AFFECTÉES

Le I de l'article ajuste le montant des plafonds des taxes affectées .

Doivent être distingués deux cas : les plafonds déjà intégrés au dispositif de l'article 46 de la loi de finances initiale pour 2012 d'une part, éventuellement modifiés à la hausse, à la baisse ou supprimés, les nouveaux plafonds ajoutés par le présent article d'autre part.

Modifications des plafonds prévues par le présent article

(en nombre de plafonds et en milliers d'euros)

	Hausse	Baisse	Identique	Nouveau	Supprimé	Total	Total périmètre constant
	A	B	C	D	E	=A+B+C+D-E	=A+B+C
Nombre de plafonds	15	17	47	7	6	80	73
Nombre d'affectataires	14	15	29	3	1	61	58
Évolution du montant par rapport à la LFI 2016	349 257	-96 364	0	313 258	-30 501	535 650	252 893

Source : commission des finances du Sénat, d'après le projet de loi de finances pour 2017

1. Pour les taxes affectées déjà incluses dans le dispositif de plafonnement

Dans le présent projet d'article tel que déposé par le Gouvernement, sur les 85 plafonds prévus à l'article 46 de la loi de finances initiale pour 2012, 47 plafonds (qui représentent 4,9 milliards d'euros) ne connaissent pas de changement par rapport à 2016 .

Quinze plafonds sont rehaussés , pour un montant total de 349 millions d'euros, et dix-sept sont abaissés, correspondant à une réduction de 96 millions d'euros.

À périmètre constant, la somme des plafonds augmente donc de 252 millions d'euros entre 2016 et 2017 .

a) Une augmentation de 350 millions d'euros des plafonds, portant principalement sur le Fonds de solidarité pour le développement (FSD)

Quinze plafonds correspondant à treize affectataires sont augmentés par le présent article , pour un montant total d'environ 350 millions d'euros.

Trois mouvements (encadrés dans le tableau ci-après) représentent près de 95 % des augmentations prévues par le présent article .

Plus des trois quarts de la hausse globale (76,7 %) sont portés par le relèvement de 268 millions d'euros du plafond de la fraction de taxe sur les transactions financières (TTF) affectée au Fonds de solidarité pour le développement (FSD). Cette hausse doit être mise au regard de l'intention initiale du Gouvernement de « simplifier le schéma de financement de l'aide publique au développement » en supprimant, au A du VIII du présent article, l'affectation de 25 % de la taxe sur les transactions financières (TTF) au profit de l'Agence française de développement. Il s'agissait donc au départ d'attribuer au Fonds de solidarité pour le développement, qui est géré par l'Agence française pour le développement, le montant de TTF jusqu'ici fléché vers l'AFD . Cependant, l'Assemblée nationale a finalement maintenu tout en la plafonnant l'affectation d'une part de la TTF à l'Agence française pour le développement (cf. III du présent commentaire d'article).

Doit également être signalée la hausse de 35 millions d'euros (10 % de la hausse totale) du plafond de la taxe annuelle sur les locaux à usage de bureaux, les locaux commerciaux, les locaux de stockage et les surfaces de stationnement annexées à ces catégories de locaux perçue dans la région Île-de-France, affectée à la Société du Grand Paris (SGP). Cette hausse conduit à aligner le plafond de la taxe avec la prévision de rendement , conformément aux annonces du Premier ministre de 6 mars 2013 selon lesquelles la dynamique du produit de la taxe sur les bureaux serait attribuée à la Société du Grand Paris (SGP).

Enfin, le plafond de la fraction de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) affectée à l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (Afitf) connaît une augmentation de 20 millions d'euros (5,7 % de la hausse totale) afin, selon l'évaluation préalable du présent article, de « contribuer au financement de la montée en charge de ses dépenses d'intervention ».

Les autres modifications à la hausse concernent des montants beaucoup plus modestes mais qui peuvent être significatifs pour les affectataires concernés : ainsi, l'augmentation de 4,5 millions d'euros de la fraction des produits annuels de la vente de biens confisqués affectée à l'Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués (Agrasc) constitue un triplement de ces ressources dans le budget de cette agence. Le plafond passe de 1,806 million d'euros à 6,306 millions d'euros. Cette disposition « sécurise » le budget de l'Agrasc, dans le cas où les intérêts versés par la Caisse des dépôts diminuent, soit en raison d'une réduction du taux, soit en raison d'une diminution des sommes placées sur le compte de la Caisse des dépôts et consignations. Toutes choses égales par ailleurs, cette disposition devrait conduire à une augmentation du fonds de roulement de l'Agrasc et une diminution des sommes versées chaque année à l'État.

De façon similaire, le Centre technique des industries de la fonderie et Centre technique industriel de la plasturgie et des composites voient leurs plafonds plus que doublés (respectivement + 1,8 et + 3,5 millions d'euros par rapport au plafond fixé en loi de finances initiale pour 2016), tandis que la taxe affectée à l'Institut des corps gras (ITERG) augmente de 75 % (+ 0,3 million d'euros). Il convient toutefois de préciser que la hausse de ces plafonds correspond à la montée en charge de ces taxes affectées créées en loi de finances pour 2016 , prévue dès l'année dernière et accompagnée d'une diminution corrélative de leur dotation budgétaire (sur le programme 134 de la mission « Économie »).

Plafonds relevés par le présent projet d'article

(en millions d'euros et en %)

	2014	2015	2016	2017	2017-2016 montant	2017-2016 en %	En % de la hausse totale
Agence de financement des infrastructures de transport de France (Afitf)		1 700,0	1 281,0	1 306,0	25,0	2,0%	7,2%
Taxe due par les concessionnaires d'autoroutes	610,0	561,0	566,0	571,0	5,0	0,9%	1,4%
Taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE)		1 139,0	715,0	735,0	20,0	2,8%	5,7%
Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués (Agrasc)	1,8	1,8	1,8	6,3	4,5	249,2%	1,3%
Fraction des produits annuels de la vente de biens confisqués	1,8	1,8	1,8	6,3	4,5	249,2%	1,3%
Agence nationale des titres sécurisés (ANTS)	165,2	193,2	187,7	195,0	7,3	3,9%	2,1%
fraction des droits de timbre pour non présentation du permis de conduire	4,0	10,0	7,0	7,0	0,0	0,0%	s.o.
Fraction des droits de timbre sur les cartes nationales d'identité	11,3	11,3	11,3	11,3	0,0	0,0%	s.o.
Fraction des droits de timbre sur les passeports sécurisés	96,8	118,8	118,8	126,1	7,3	6,2%	2,1%
Taxe pour la gestion des certificats d'immatriculation des véhicules	38,7	38,7	36,2	36,2	0,0	0,0%	s.o.
Taxe sur les Titres de séjour et de voyage électroniques	14,5	14,5	14,5	14,5	0,0	0,0%	s.o.
Centre national pour le développement du sport (CNDS)	272,2	270,0	264,3	260,0	-4,3	-1,6%	-1,2%
Contribution sur la cession à un service de télévision des droits de diffusion de manifestations ou de compétitions sportives	40,9	40,9	40,9	40,9	0,0	0,0%	s.o.
Prélèvement complémentaire temporaire 2011-2015 "UEFA Euro 2016" sur les jeux exploités par la FdJ hors paris sportifs	24,0	24,0	27,6	25,5	-2,1	-7,6%	s.o.
Prélèvement sur les jeux exploités par la FdJ hors paris sportifs	176,3	170,5	163,5	159,0	-4,5	-2,7%	s.o.
Prélèvement sur les paris sportifs en ligne de la FdJ et des nouveaux opérateurs agréés	31,0	34,6	32,3	34,6	2,3	7,1%	0,7%
Centre technique des industries de la fonderie			1,2	3,0	1,8	158,8%	0,5%
Taxe pour le développement des industries de la fonderie			1,2	3,0	1,8	158,8%	0,5%
Centre technique industriel de la plasturgie et des composites			3,0	6,5	3,5	116,7%	1,0%
Taxe affectée au financement d'un nouveau centre technique industriel de la plasturgie et des composites			3,0	6,5	3,5	116,7%	1,0%
Établissement public foncier de l'Ouest Rhône-Alpes		30,6	30,6	30,8	0,2	0,6%	0,0%
Taxe spéciale d'équipement		30,6	30,6	30,8	0,2	0,6%	0,0%
Établissement public foncier de Normandie		22,1	14,3	17,9	3,6	25,5%	1,0%
Taxe spéciale d'équipement		22,1	14,3	17,9	3,6	25,5%	1,0%
Établissement public foncier de Vendée		7,7	7,7	9,9	2,2	28,4%	0,6%
Taxe spéciale d'équipement		7,7	7,7	9,9	2,2	28,4%	0,6%
Fonds de solidarité pour le développement (FSD)	310,0	350,0	470,0	738,0	268,0	57,0%	76,7%
Taxe de solidarité sur les billets d'avion	210,0	210,0	210,0	210,0	0,0	0,0%	s.o.
Taxe sur les transactions financières - fraction affectée de la ressource État	100,0	140,0	260,0	528,0	268,0	103,1%	76,7%
Institut des corps gras			0,4	0,7	0,3	75,7%	0,1%
Taxe affectée au financement de l'Institut des corps gras			0,4	0,7	0,3	75,7%	0,1%
Institut national de l'origine et de la qualité (INAO)	7,0	7,0	7,0	7,5	0,5	7,1%	0,1%
Droit sur les produits bénéficiant d'une appellation d'origine ou d'une indication géographique protégée (INAO)	7,0	7,0	7,0	7,5	0,5	7,1%	0,1%
Société du Grand Paris (SGP)	527,0	552,0	532,0	568,0	36,0	6,8%	10,3%
Imposition forfaitaire sur le matériel roulant circulant sur le réseau de transport ferroviaire et guidé géré par la RATP - IFER-STIF RATP	60,0	60,0	65,0	66,0	1,0	1,5%	0,3%
Taxe annuelle sur les locaux à usage de bureaux, les locaux commerciaux, les locaux de stockage et les surfaces de stationnement annexées à ces catégories de locaux perçue dans la région Île-de-France	350,0	375,0	350,0	385,0	35,0	10,0%	10,0%
Taxe spéciale d'équipement au profit de l'établissement public Société du Grand Paris	117,0	117,0	117,0	117,0	0,0	0,0%	s.o.
Total général	1 283,2	3 134,4	2 800,9	3 149,6	349,3	12,4%	100 %

Note de lecture : s.o. = sans objet. Par ailleurs, dans le cas où un affectataire bénéficie de plusieurs taxes dont seules certaines voient leur plafond relevé, l'ensemble des taxes affectées plafonnées est présenté pour chaque affectataire concerné afin de permettre l'appréhension de l'évolution du total des ressources fiscales affectées à chaque opérateur. Cependant, les lignes ne correspondant à des augmentations de plafond sont grisées et ne sont pas prises en compte dans la détermination du total général de la hausse des plafonds.

Source : commission des finances du Sénat, d'après le présent projet de loi de finances et les lois de finances pour 2014, 2015 et 2016

b) Une diminution d'environ 100 millions d'euros portant pour plus de la moitié sur les chambres de commerce et d'industrie (CCI)

Est prévue une réduction d'environ 100 millions d'euros portant sur dix-sept plafonds , correspondant à quinze affectataires.

Plus de 60 % de cette diminution est liée à une baisse de 60 millions d'euros de la part de taxe additionnelle à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises perçue par les chambres de commerce et d'industrie de région (CCI), soit une diminution de 6,5 % du total des ressources fiscales affectées aux chambres de commerce et d'industrie.

Les deux autres réductions les plus importantes correspondent à un abaissement de 15 millions d'euros du plafond de taxe additionnelle à la taxe sur les installations nucléaires de base perçue par l'Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (Andra) et à une baisse de 8 millions d'euros de l'indemnité versée par le demandeur allouée à l'Agence de services et de paiement (ASP) , soit une réduction de 36,4 % des ressources fiscales allouées à l'Agence de services et de paiement.

Plafonds abaissés par le présent projet d'article

(en millions d'euros et en %)

	2014	2015	2016	2017	2017-2016	2017-2016 en %	En % de la baisse totale
Agence de services et de paiement	12,0	30,0	22,0	14,0	-8,0	-36,4%	8,3%
indemnité versée par le demandeur		18,0	10,0	2,0	-8,0	-80,0%	8,3%
Taxe sur la cession à titre onéreux des terrains nus ou des droits relatifs à des terrains nus rendus constructibles du fait de leur classement	12,0	12,0	12,0	12,0	0,0	0,0%	0,0%
Agence nationale de contrôle du logement social		19,3	18,7	17,8	-0,9	-5,0%	1,0%
Cotisation versée par les organismes d'habitations à loyer modéré, les organismes bénéficiant de l'agrément relatif à la maîtrise d'ouvrage prévu à l'article L. 365-2 et les sociétés d'économie mixte exerçant une activité locative sociale		12,3	11,9	11,3	-0,6	-5,0%	0,6%
prélèvement sur les ressources de la participation des employeurs à l'effort de construction		7,0	6,8	6,5	-0,3	-5,0%	0,4%
Agence nationale des fréquences	6,0	6,0	3,0	2,9	-0,2	-5,0%	0,2%
Fraction ANFR de la taxe additionnelle à l'imposition forfaitaire des entreprises de réseaux des Stations Radio (TA-IFER Stations Radio)	6,0	6,0	3,0	2,9	-0,2	-5,0%	0,2%
Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (ANDRA)	120,0	100,0	85,0	70,0	-15,0	-17,6%	15,6%
Taxe additionnelle à la taxe sur les installations nucléaires de base - Recherche	120,0	100,0	85,0	70,0	-15,0	-17,6%	15,6%
Agence pour la mise en valeur des espaces urbains de la zone dite des cinquante pas géométriques en Guadeloupe			1,7	1,6	-0,1	-5,0%	0,1%
Taxe spéciale d'équipement			1,7	1,6	-0,1	-5,0%	0,1%
Agence pour la mise en valeur des espaces urbains de la zone dite des cinquante pas géométriques en Martinique			1,7	1,6	-0,1	-5,0%	0,1%
Taxe spéciale d'équipement			1,7	1,6	-0,1	-5,0%	0,1%
Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR)	205,0	195,0	190,0	187,2	-2,9	-1,5%	3,0%
Contributions pour frais de contrôle	205,0	195,0	190,0	187,2	-2,9	-1,5%	3,0%
Centre national pour le développement du sport (CNDS)	272,2	270,0	264,3	260,0	-4,3	-1,6%	4,4%
Contribution sur la cession à un service de télévision des droits de diffusion de manifestations ou de compétitions sportives	40,9	40,9	40,9	40,9	0,0	0,0%	0,0%
Prélèvement complémentaire temporaire 2011-2015 "UEFA Euro 2016" sur les jeux exploités par la FdJ hors paris sportifs	24,0	24,0	27,6	25,5	-2,1	-7,6%	2,2%
Prélèvement sur les jeux exploités par la FdJ hors paris sportifs	176,3	170,5	163,5	159,0	-4,5	-2,7%	4,6%
Prélèvement sur les paris sportifs en ligne de la FdJ et des nouveaux opérateurs agréés	31,0	34,6	32,3	34,6	2,3	7,1%	-2,4%
Centres techniques industriels de la mécanique (CETIM, Centre technique des industries mécaniques et du décolletage, Centre technique industriel de la construction métallique, Centre technique des industries aérauliques et thermiques, Institut de soudure)	70,0	70,5	70,3	70,1	-0,2	-0,3%	0,2%
Taxe pour le développement des industries de la mécanique et de la construction métallique, des matériels et consommables de soudage et produits du décolletage, de construction métallique et des matériels aérauliques et thermiques	70,0	70,5	70,3	70,1	-0,2	-0,3%	0,2%
Chambres de commerce et d'industrie	1 268,0	1 055,1	925,1	865,1	-60,0	-6,5%	62,3%
TA-CFE - fraction CCI-R de la Taxe additionnelle à la cotisation foncière des entreprises pour frais de chambres de commerce et d'industrie de région	549,0	549,0	549,0	549,0	0,0	0,0%	0,0%
TA-CVAE - Taxe additionnelle à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises pour frais de chambres de commerce et d'industrie de région	719,0	506,1	376,1	316,1	-60,0	-16,0%	62,3%
Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres (CELRL)	37,0	37,0	38,5	37,5	-1,0	-2,6%	1,0%
Droit de francisation et de navigation hors Corse	37,0	37,0	38,5	37,5	-1,0	-2,6%	1,0%
Établissement public foncier de Languedoc-Roussillon		31,8	19,8	19,2	-0,5	-2,6%	0,5%
Taxe spéciale d'équipement		31,8	19,8	19,2	-0,5	-2,6%	0,5%
Établissement public foncier Nord Pas-de-Calais		80,2	80,2	74,7	-5,5	-6,8%	5,7%
Taxe spéciale d'équipement		80,2	80,2	74,7	-5,5	-6,8%	5,7%
FranceAgriMer	26,1	30,1	26,0	25,5	-0,5	-1,9%	0,5%
participation financière du demandeur du certificat		2,0	2,0	2,0	0,0	0,0%	0,0%
redevance pour contrôle vétérinaire		2,0	2,0	2,0	0,0	0,0%	0,0%
Taxe sur les céréales	22,0	22,0	18,0	17,5	-0,5	-2,8%	0,5%
Taxe sur les produits de la mer	4,1	4,1	4,0	4,0	0,0	0,0%	0,0%
Voies navigables de France (VNF)	142,6	139,7	132,8	131,8	-1,0	-0,8%	1,0%
Taxe sur les titulaires d'ouvrages de prise d'eau, rejet d'eau ou autres ouvrages hydrauliques	142,6	139,7	132,8	131,8	-1,0	-0,8%	1,0%
Total général	2 158,9	1 952,8	1 775,7	1 681,8	-96,4	-5,3%	100%

Note de lecture : dans le cas où un affectataire bénéficie de plusieurs taxes dont seules certaines voient leur plafond abaissé, l'ensemble des taxes affectées plafonnées est présenté pour chaque affectataire concerné afin de permettre l'appréhension de l'évolution du total des ressources fiscales affectées à chaque opérateur. Les lignes ne correspondant à des baisses de plafond sont grisées et ne sont pas prises en compte dans la détermination du total général de la baisse des plafonds.

Source : commission des finances du Sénat, d'après le présent projet de loi de finances et les lois de finances pour 2014, 2015 et 2016

c) La rebudgétisation des six taxes affectées à l'Ofii

Le présent article prévoit la re-budgétisation des six taxes affectées à l'Office français de l'immigration et de l'intégration (Ofii), qui représentaient un montant total de 140 millions d'euros en 2016 .

Plafonds supprimés (re-budgétisation) par le présent projet d'article

(en millions d'euros)

	2014	2015	2016
Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII)	140,0	140,0	140,0
Contribution forfaitaire représentative des frais de réacheminement	0,5	0,5	0,5
Contribution spéciale versée par les employeurs des étrangers sans autorisation de travail	1,5	1,5	1,5
Droit de timbre sur les demandes de naturalisation, de réintégration et d'acquisition de la nationalité	3,0	3,0	3,0
Taxe applicable aux demandes de validation d'une attestation d'accueil	7,0	7,0	7,0
Taxe due par les employeurs de main-d'oeuvre étrangère permanente, temporaire, saisonnière	23,0	23,0	23,0
Taxe sur la délivrance et le renouvellement de titre de séjour des étrangers et droit de visa de régularisation depuis 2011	105,0	105,0	105,0

Source : commission des finances du Sénat, d'après le présent projet de loi de finances et les lois de finances pour 2014, 2015 et 2016

2. Sept nouveaux plafonds intégrés dans le champ de l'article 46 de la loi de finances initiale pour 2012, pour un montant total de 313 millions d'euros

Sept nouvelles lignes sont créées par le présent article, qui correspondent à cinq affectataires dont deux, l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (Ansés) et le Fonds national d'aide au logement (Fnal), faisaient déjà partie du champ du plafonnement au titre d'au moins une autre taxe affectée.

Le champ du plafonnement est ainsi étendu de 313 millions d'euros .

Deux des nouvelles affectations représentent l'essentiel du montant total : il s'agit de la taxe sur les services fournis par les opérateurs de communications électroniques affectée à France Télévisions à hauteur de 140,5 millions d'euros (45 % du total des nouveaux plafonnements) et de la taxe sur les bureaux perçue en Île-de-France affectée au Fonds national d'aide au logement (Fnal) pour 146,1 millions d'euros (47 % du total) .

Plafonds créés par le présent projet d'article

(en millions d'euros)

	2014	2015	2016	2017	Évolution 2017-2016	En % du total
Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail	2,0	6,2	6,2	29,7	23,5	8%
Fraction ANSéS de la taxe additionnelle à l'imposition forfaitaire des entreprises de réseaux des Stations Radio (TA-IFER Stations Radio)	2,0	2,0	2,0	2,0	0,0	0%
Taxe annuelle portant sur les autorisations de médicaments vétérinaires et les autorisations d'établissements pharmaceutiques vétérinaires				4,5	4,5	1%
Taxe annuelle relative à l'évaluation et au contrôle de la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques et à leurs adjuvants				15,0	15,0	5%
Taxe liée aux dossiers de demande concernant les médicaments vétérinaires ou les établissements pharmaceutiques vétérinaires				4,0	4,0	1%
Taxe sur les produits phytopharmaceutiques		4,2	4,2	4,2	0,0	0%
Établissement public foncier et d'aménagement de Guyane				3,0	3,0	1%
Taxe spéciale d'équipement				3,0	3,0	1%
Établissement public foncier et d'aménagement de Mayotte				0,1	0,1	0%
Taxe spéciale d'équipement				0,1	0,1	0%
Fonds national d'aide au logement	120,0	45,0	45,0	191,1	146,1	47%
Taxe annuelle sur les locaux à usage de bureaux, les locaux commerciaux, les locaux de stockage et les surfaces de stationnement annexées à ces catégories de locaux perçue dans la région Île-de-France				146,1	146,1	47%
Taxe sur les plus-values immobilières (PVI) autres que terrains à bâtir	120,0	45,0	45,0	45,0	0,0	0%
France Télévisions				140,5	140,5	45%
Taxe sur les services fournis par les opérateurs de communications électroniques				140,5	140,5	45%
Total général	122,0	51,2	51,2	364,5	313,3	100%

Note de lecture : dans le cas où un affectataire était déjà intégré, pour d'autres taxes plafonnées, au champ de l'article 46 de la loi de finances initiale pour 2012, l'ensemble des taxes affectées plafonnées dont il bénéficie depuis 2014 est présenté pour chaque affectataire concerné afin de permettre l'appréhension de l'évolution du total des ressources fiscales affectées. Les lignes ne correspondant à des plafonds nouveaux sont grisées.

Source : commission des finances du Sénat, d'après le présent projet de loi de finances et les lois de finances pour 2014, 2015 et 2016

L'extension du champ du plafonnement doit être nuancée. En effet, trois des taxes intégrées à l'article 46 de la loi de finances initiale pour 2012 étaient déjà plafonnées par d'autres dispositions législatives .

Taxes affectées intégrées au champ de l'article 46
de la loi de finances initiale pour 2012 qui étaient déjà plafonnées
par une autre disposition législative

(en millions d'euros)

	Base juridique du plafonnement		Affectataire		Montant
	Avant PLF 2017	Prévu PLF 2017	Avant PLF 2017	Prévu PLF 2017	Avant PLF 2017	Prévu PLF 2017	Dif-férence
TOCE	Article 48 LFI 2016	Article 46 LFI 2012	France Télévisions	France Télévisions	140,5	140,5	0
Taxe annuelle sur les bureaux en Île-de-France	Article 57 LFI 2006		Action Logement - UESL	Fnal	133	146,1	13,1
Taxe spéciale d'équipement	Article 1609 B du CGI		EPAG	EPAG	2,4	3	0,6
Total					275,9	289,6	13,7

Source : commission des finances du Sénat

Ainsi, l'article 48 de la loi de finances initiale pour 2016 ^{345 ( * )} prévoyait déjà un plafond pour la taxe sur les services fournis par les opérateurs de communications électroniques (dite taxe « TOCE ») affectée à France Télévisions, mais ce plafond n'était pas intégré au tableau du I de l'article 46. De même, la taxe spéciale d'équipement affectée à l'établissement public d'aménagement en Guyane (EPAG) était déjà plafonnée à 2,3 millions d'euros par l'article 1609 B du code général des impôts (CGI).

La taxe annuelle sur les bureaux en Île-de-France était également déjà plafonnée, mais au profit d'un autre affectataire : l'Union des entreprises et des salariés pour le logement (UESL) , aussi connue sous le nom d'Action Logement, recevait 133 millions d'euros par an sur le fondement de l'article 57 de la loi de finances initiale (LFI) pour 2006.

Au total, l'intégration des plafonds au champ de l'article 46 de la loi de finance initiale pour 2012 s'accompagne d'une augmentation de leur montant de 13,7 millions d'euros .

La seule différence notable introduite par le présent article tient au fait que ces plafonds seront désormais pris en compte dans la norme de dépenses de l'État .

B. LA MODIFICATION DE CERTAINES DISPOSITIONS LÉGISLATIVES RELATIVES À DES TAXES AFFECTÉES

1. La mise en cohérence des dispositions législatives préexistantes avec les créations et les suppressions de plafonnements prévues

Plusieurs modifications visent simplement à assurer la coordination de dispositions législatives antérieures avec les plafonds créés et supprimés .

Ainsi, le B du II du présent article prévoit à la fois la création, l'affectation et le plafonnement de la taxe spéciale d'équipement au profit de l'établissement public d'aménagement de Mayotte (article 1609 B du code général des impôts) et, pour les deux établissements publics d'aménagement de Mayotte et de Guyane, fixe le montant du plafond par référence au I de l'article 46 de la loi de finances initiale pour 2012. Le montant de la taxe est arrêté, dans chaque département, par le conseil d'administration de l'établissement public qui en bénéficie dans la limite du plafond fixé par la loi. En 2017, ce montant devra être arrêté avant le 31 mars 2017. Ensuite, ce sera avant le 31 décembre de l'année précédant la perception de la taxe.

De même, le A du VI et le 4° du B du même VI visent à ce que le plafond des trois taxes ^{346 ( * )} affectées à l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (Ansés) , nouvellement plafonnées, soit fixé par référence au I de l'article 46 de la loi de finances initiale pour 2012 (article 5141-8 du code de la santé publique et article 130 de la loi 2006-1666).

Le B du VIII prévoit également la coordination de l'article 48 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 avec l'insertion du plafonnement de la taxe sur les opérateurs de communications électroniques (TOCE) à France Télévisions au I de l'article 46 de la loi de finances initiale pour 2012.

Enfin, le IV, le 2° du A du II et le VII suppriment les mentions d'affectation à l'Office français de l'immigration et de l'intégration (Ofii) de plusieurs taxes ^{347 ( * )} en lien avec leur rebudgétisation (article 211-8, 311-13 et 311-15 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, article L. 8253-1 du code du travail, article 958 du code général des impôts).

2. La modification de plusieurs dispositions relatives au mode de calcul de certaines taxes affectées

Dans le cas où la loi ne fixe pas précisément les règles de liquidation de l'impôt, elle peut renvoyer à des décisions du pouvoir réglementaire . Dans ce cas, le montant maximal exigible est encadré par la loi .

En effet, la fixation d'une borne supérieure à une taxe dont le montant est fixé par arrêté est nécessaire afin que la disposition soit constitutionnelle . Aux termes de l'article 34 de la Constitution, le législateur est compétent pour fixer l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures et, selon la jurisprudence du Conseil constitutionnel, le législateur ne saurait laisser au pouvoir réglementaire le soin de fixer les éléments déterminants du taux, de l'assiette ou des modalités de recouvrement.

La limitation du montant maximal de taxe exigible par contribuable ou catégorie de contribuable est bien distincte du plafonnement visé par le I de l'article 46 de la loi de finances initiale pour 2012 : elle n'équivaut absolument pas à un plafonnement , dans le sens où la fraction du produit qui revient à un organisme n'est pas limitée par un montant chiffré. Le montant total des ressources affectées à l'organisme dépendra du nombre et de la nature des cas qui se verront appliquer la taxe, et non d'une décision ex-ante de l'État.

a) La prolongation des limites fixées pour la détermination du montant exigible de taxe destinée à financer le développement des actions de formation professionnelle dans les transports routiers

Le C du II du présent article concerne le mode de calcul de la taxe pour le financement du développement des actions de formation professionnelle dans les transports routiers , qui est affectée à l'Association pour le développement de la formation professionnelle dans les transports (AFT) et qui ne fait pas l'objet d'un plafonnement (ni par le I du l'article 46 de la loi de finances initiale pour 2012, ni par une autre disposition législative).

Le montant de la taxe, prévue à l'article 1635 bis M du code général des impôts, est fixé par arrêté dans une fourchette définie par la loi pour chaque catégorie de véhicule.

Les seuils supérieurs prévus par la loi devaient s'appliquer initialement de 2014 à 2016 et le présent article vise à supprimer toute mention limitant leur validité : ils sont donc désormais valides en 2017 et au-delà.

Contrairement à ce que laisse entendre l'évaluation préalable du présent article, qui indique que « la réforme vise à pérenniser le plafonnement de la taxe affectée à l'AFT », cette taxe n'était pas plafonnée et demeure non plafonnée .

b) Le relèvement des limites fixées pour la détermination du montant exigible de taxe relative aux produits phytopharmaceutiques

Le montant de la taxe relative aux produits phytopharmaceutiques et à leurs adjuvants , prévue à l'article 130 de la loi n° 2006-1666 de finances pour 2007 est fixé par arrêté conjoint du ministère de l'agriculture et du ministère du budget pour chaque demande donnant lieu à la perception de cette taxe, dans les limites définies par la loi.

Les 1°, 2° et 3° du B du VI du présent article prévoient le relèvement de ces bornes : ainsi, il n'est plus fait de différence entre les demandes de renouvellement et les autres (concernant les demandes d'approbation d'une substance active, d'un phytoprotecteur ou d'un synergiste), qui pourront toutes être taxées jusqu'à 250 000 euros. Les demandes pour lesquelles la taxe était auparavant plafonnée à 50 000 euros voient le plafond relevé à 100 000 euros et les demandes dont le plafond était de 25 000 euros, à 40 000 euros.

3. Un élargissement du droit de timbre pour acquisition de la nationalité française en lien avec les nouvelles modalités d'acquisition de la nationalité introduites en 2015 et 2016

Le 1° du A du II introduit, dans l'article 958 du code général des impôts, qui prévoit le paiement d'un droit de timbre de 55 euros lors de l'acquisition de la nationalité française , les nouvelles modalités ^{348 ( * )} d'acquisition de la nationalité prévues par la loi n° 2015-1776 du 28 décembre 2015 relative à l'adaptation de la société au vieillissement et la loi n° 2016-274 du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers en France.

4. La pérennisation de l'affectation de 270 millions d'euros au Fonds national des aides à la pierre (Fnap)

Le III du présent article vise à pérenniser l'affectation au Fonds national des aides à la pierre (Fnap) de 270 millions d'euros du produit de deux cotisations ^{349 ( * )} versées à la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) par les organismes d'habitations à loyer modéré, les organismes bénéficiant de l'agrément relatif à la maîtrise d'ouvrage prévu à l'article L. 365-2 du code de la construction et les sociétés d'économie mixte, au titre des logements locatifs et des logements-foyers.

Cette affectation plafonnée, décidée en loi de finances initiale pour 2016 ^{350 ( * )} , n'est pas intégrée aux plafonds de l'article 46 de la loi de finances initiale pour 2012 . Par conséquent, elle ne fait pas partie de l'agrégat pris en compte pour calculer la norme de dépenses.

5. La redirection de plusieurs ressources fiscales affectées vers de nouveaux affectataires

a) La suppression du fonds pour la prévention de la prostitution et la pérennisation de l'affectation à l'Agrasc des recettes initialement prévues au profit du fonds

Le V du présent article prévoit que l'Agrasc pourra verser à l'État, outre des contributions destinées au financement de la lutte contre la délinquance et la criminalité, des contributions visant au financement de la prévention de la prostitution et de l'accompagnement social et professionnel des personnes prostituées .

En effet, aujourd'hui, dans la mesure où les recettes de l'Agrasc sont supérieures à ses dépenses, la loi a prévu que l'agence peut « verser à l'État des contributions destinées au financement de la lutte contre la délinquance et la criminalité ». Ainsi, par prélèvement sur son fonds de roulement , des versements ont été effectués au bénéfice des ministères de l'intérieur et de la justice. Il s'agit, par ce biais, d'intéresser les services enquêteurs et de les inciter à saisir des biens .

Le présent article prévoit donc que des versements similaires pourront avoir lieu en matière de prévention de la prostitution et d'accompagnement des personnes prostituées, mais le destinataire de ces versements n'est pas clairement identifié .

Sont ajoutées aux ressources de l'agence les recettes provenant de la confiscation des biens et produits prévue à l'article 225-24 du code pénal , c'est-à-dire les biens confisqués ayant servi directement ou indirectement à commettre l'infraction de traite des êtres humains ou de proxénétisme ainsi que les produits de la traite des êtres humains ou de proxénétisme détenus par une personne autre que la personne victime de la traite des êtres humains ou se livrant à la prostitution.

Le B du V prévoit que ces recettes sont exclues du plafonnement prévu à l'article 46 de la loi de finances initiale pour 2012 .

Cette ressource et cette possibilité de contribution de la part de l'Agrasc à la prévention de la prostitution doivent être rapprochées du IX du présent article, qui prévoit la suppression du fonds pour la prévention de la prostitution et l'accompagnement social et professionnel des personnes prostituées (suppression des I et II de l'article 7 de la loi 2016-444). Le fonds devait être financé par des crédits budgétaires et les recettes provenant de la confiscation des biens des personnes reconnues coupables de traite des êtres humains ou de proxénétisme .

Or l'Agrasc bénéficie déjà des recettes initialement prévues pour ce fonds : en effet, aujourd'hui, l'organisme est financé pour partie par des sommes confisquées - y compris à des proxénètes , mais exclusion faite du produit issu du trafic de drogues qui est affecté à la mission interministérielle de lutte contre les conduites addictives (MILDECA).

Au total, le présent article conduit à augmenter les ressources de l'Agrasc et à faire échapper une partie des sommes confisquées au dispositif de plafonnement .

b) L'abrogation de l'affectation de 25 % de la taxe sur les transactions financières (TTF) au profit de l'Agence française de développement et l'augmentation concomitante du plafond de TTF affectée au Fonds de solidarité pour le développement (FSD)

Le A du VIII du présent article prévoit l'abrogation de l'affectation de 25 % de la taxe sur les transactions financières au profit de l'Agence française de développement (AFD) . Cette suppression s'accompagne d'un relèvement du plafond de la taxe affectée au Fonds de solidarité pour le développement, géré par l'AFD, dans le but, selon le Gouvernement, de simplifier les modalités de financement de l'aide publique au développement au sein du FSD. Seul le FSD serait donc bénéficiaire de la TTF.

6. La redéfinition des modalités d'affectation de la taxe sur les bureaux en Île-de-France : un transfert de 130 millions de l'UESL-Action Logement vers le Fnal

Le X du présent article vise à redéfinir les modalités d'affectation de la taxe sur les bureaux en Île-de-France (prévue à l'article 231 ter du code général des impôts).

Le présent article prévoit que c'est d'abord la région Île-de-France qui bénéficie d'une fraction de cette taxe en application de l'article L. 4414-7 du code général des collectivités territoriales (182,938 millions d'euros depuis 2004).

La taxe bénéficie ensuite au Fonds national d'aide au logement (Fnal) pour un montant défini à l'article 46 de la loi de finances initiale pour 2012 et fixé à 146,1 millions d'euros en 2017. En conséquence, la taxe sur les bureaux est ajoutée à la liste des ressources du fonds national d'aide au logement par le B du X du présent article.

Puis, le reliquat de taxe est affecté à la Société du Grand Paris (SGP), pour un montant là aussi plafonné par l'article 46 de la loi de finances initiale pour 2012 et fixé à 385 millions d'euros en 2017.

La situation préexistant au présent article voyait la taxe sur les bureaux affectée, après attribution de 182 millions d'euros à la région Île-de-France, à Action Logement pour un montant plafonné au montant perçu en 2011 (soit 133 millions d'euros) . L'État percevait 33 millions d'euros (montant perçu en 2010 également). La Société du Grand Paris (SGP) bénéficiait du reliquat.

Les dispositions conduisent donc à rediriger la taxe sur les bureaux d'Action Logement-UESL vers le Fonds national d'aide au logement .

En conséquence, la mention de l'affectation à Action Logement-UESL de la taxe sur les bureaux est supprimée par le C du X du présent article (1 du II de l'article 57 de la loi n° 2005-1719).

La base juridique de l'affectation d'une partie du produit de la taxe sur les bureaux à la Société du Grand Paris (SGP) est également modifiée : la disposition législative antérieure ^{351 ( * )} est supprimée et remplacée par le A du X du présent article.

C. LES PRÉLÈVEMENTS SUR LES RESSOURCES DE QUATRE OPÉRATEURS POUR UN TOTAL DE 175 MILLIONS D'EUROS

Les XI, XII, XIII et XIV du présent article prévoient quatre prélèvements sur les ressources de plusieurs opérateurs, pour un total de 175 millions d'euros .

25 millions d'euros devraient être prélevés sur le fonds de roulement de l'établissement public de sécurité ferroviaire (EPSF), 70 millions d'euros sur le Fonds de prévention des risques naturels majeures (FPRNM), 30 millions d'euros sur la réserve immobilière du Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC) et 50 millions d'euros sur le fonds de roulement de la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS).

Il faut ajouter à ces prélèvements la contribution de 175 millions d'euros des agences de l'eau prévue pour 2017 par l'article 32 de la loi de finances initiale pour 2015.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Quinze amendements ont été adoptés à l'Assemblée nationale sur le présent article, dont huit amendements rédactionnels ou de coordination ^{352 ( * )} .

A. UNE AUGMENTATION DE PLUS DE 308 MILLIONS D'EUROS DU TOTAL DES PLAFONNEMENTS DE TAXES AFFECTÉES

Six amendements ont conduit à augmenter les plafonds de cinq taxes au profit de cinq affectataires . Au total, les plafonnements augmentent de 308,2 millions d'euros par rapport au projet de loi initial déposé par le Gouvernement. Hors création d'un nouveau plafonnement pour 270 millions d'euros en faveur de l'Agence française de développement, l'augmentation est de 38,2 millions d'euros par rapport au projet de loi initial et, à périmètre constant ^{353 ( * )} , de 6,4 millions d'euros par rapport aux plafonds prévus en loi de finances initiale pour 2016 .

Modifications relatives aux plafonds intervenues à la suite des votes de l'Assemblée nationale sur la première partie du projet de loi de finances

(en millions d'euros)

			PLF 2017 initial		PLF 2017 post-AN		PLF 2017 initial/post-AN
Affectataires Ressources affectées	2015	2016	2017	2017-2016	2017	2016-2017
Agence française pour le développement				s.o.	270,0	s.o.	270,0
Taxe sur les transactions financières				s.o.	270,0	s.o.	270,0
Centre national pour le développement du sport (CNDS)	270,0	264,3	260,0	-4,3	270,0	5,8	10,0
Contribution sur la cession à un service de télévision des droits de diffusion de manifestations ou de compétitions sportives	40,9	40,9	40,9	0,0	40,9	0,0	s.o.
Prélèvement complémentaire temporaire 2011-2015 "UEFA Euro 2016" sur les jeux exploités par la FdJ hors paris sportifs	24,0	27,6	25,5	-2,1	25,5	-2,1	s.o.
Prélèvement sur les jeux exploités par la FdJ hors paris sportifs	170,5	163,5	159,0	-4,5	159,0	-4,5	s.o.
Prélèvement sur les paris sportifs en ligne de la FdJ et des nouveaux opérateurs agréés	34,6	32,3	34,6	2,3	44,6	12,3	10,0
Comité de développement et de promotion de l'habillement (DEFI)	9,5	9,3	9,3	0,0	10,0	0,7	0,7
Taxe pour le développement des industries de l'habillement	9,5	9,3	9,3	0,0	10,0	0,7	0,7
Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres (CELRL)	37,0	38,5	37,5	-1,0	38,5	0,0	1,0
Droit de francisation et de navigation hors Corse	37,0	38,5	37,5	-1,0	38,5	0,0	1,0
France Télévisions			140,5	s.o.	166,1	s.o.	25,5
Taxe sur les services fournis par les opérateurs de communications électroniques			140,5	s.o.	166,1	s.o.	25,5
Voies navigables de France (VNF)	139,7	132,8	131,8	-1,0	132,8	0,0	1,0
Taxe sur les titulaires d'ouvrages de prise d'eau, rejet d'eau ou autres ouvrages hydrauliques	139,7	132,8	131,8	-1,0	132,8	0,0	1,0
Total général	456,2	444,9	579,1	-6,3	887,4	6,5	308,2

Note de lecture : s.o. = « sans objet ». Dans le cas où un affectataire bénéficie de plusieurs taxes affectées plafonnées dont seules certaines ont fait l'objet de modifications à l'Assemblée nationale, toutes les ressources affectées plafonnées dudit affectataire sont présentées dans le tableau afin de permettre l'appréhension de l'évolution du total des ressources fiscales affectées de l'opérateur. Les lignes ne correspondant à des plafonds modifiés à la suite des votes de l'Assemblée nationale sont grisées.

Source : commission des finances du Sénat

L'amendement n° I-834 de nos collègues députés Dominique Lefebvre, Romain Colas, Jean-Pierre Dufau et Olivier Faure, ayant reçu un avis de sagesse du Gouvernement, prévoit l'affectation de 270 millions d'euros de taxe sur les transactions financières (TTF) à l'Agence française de développement (AFD). Cet amendement appelle une coordination par la suppression du A du VIII du présent article , qui visait à abroger l'affectation de taxe sur les transactions financières à l'AFD. Cette affectation nouvelle vise à augmenter l'effort en faveur de l'aide publique au développement . Elle s'est accompagnée d'un relèvement du taux de la taxe sur les transactions financières (TTF) de 0,2 % à 0,3 % ^{354 ( * )} qui devrait augmenter son produit de 540 millions d'euros ^{355 ( * )} .

L'amendement n° I-836 du Gouvernement augmente de 25,5 millions d'euros le plafond de la taxe sur les opérateurs de communications électroniques (TOCE) affectée à France Télévision , qui passe ainsi de 140,5 millions d'euros à 166,1 millions d'euros. Cette hausse du plafond de la TOCE tire les conséquences du rejet par l'Assemblée nationale de l'augmentation de 1 euro de la contribution à l'audiovisuel public (article 18 du présent projet de loi de finances).

Deux amendements identiques n° I-232 et n° I-494 , de nos collègues députés Régis Juanico et Jacques Krabal, ayant reçu un avis défavorable du Gouvernement, visent à augmenter de 10 millions d'euros le plafond de l'affectation au Centre national pour le développement du sport (CNDS) du prélèvement de 1,8 % sur les partis sportifs. Cette hausse s'appuie sur le constat d'une forte augmentation du rendement du prélèvement , passé de 37,4 millions d'euros en 2012 à une prévision de 90,3 millions d'euros en 2017.

L'amendement I-310 présenté par la rapporteure générale Valérie Rabault au nom de la commission des finances et par plusieurs de ses collègues, ayant reçu un avis défavorable du Gouvernement, revient sur la baisse de 1 million d'euros des ressources affectées au conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres (CELRL) pour maintenir son budget à 38,5 millions d'euros au regard des objectifs fixés au CELRL par l'État pour les années à venir.

L'amendement n° I-146, présenté par notre collègue député Stéphane Saint-André et par plusieurs de ses collègues, ayant reçu un avis défavorable du Gouvernement, rétablit le plafond de la taxe hydraulique affectée à l'établissement Voies navigables de France (VNF) à son niveau de 2016 en supprimant la baisse de 1 million d'euros prévue par la version initiale du présent article .

L'amendement n° I-312 présenté par la rapporteure générale Valérie Rabault au nom de la commission des finances et par plusieurs de ses collègues, ayant fait l'objet d'un avis défavorable du Gouvernement vise à augmenter de 0,69 million d'euros le montant des ressources fiscales affectées au Comité professionnel de développement économique de l'habillement (le DEFI) au motif qu'en « diminuant le budget du DEFI, ce sont les entreprises qui en sont les premières victimes et donc les emplois dans nos territoires ».

B. L'EXTENSION DU CHAMP D'APPLICATION DE LA TAXE HYDRAULIQUE

L'amendement précité n° I-146, présenté par notre collègue député Stéphane Saint-André et par plusieurs de ses collègues vise également à réintégrer au champ d'application de la taxe sur les titulaires d'ouvrages de prise d'eau, rejet d'eau ou autres ouvrages hydrauliques les entreprises de production d'énergie frigorifique recourant au refroidissement par eau de rivière , créée par l'article 106 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010 et codifiée à l'article L. 4316-3 du code des transports.

Lors de sa création, l'exonération de ces entreprises du paiement de la taxe hydraulique était défendue en raison de « l'efficacité et de la sobriété environnementale et sanitaire des centrales hydrauliques produisant, transportant et distribuant de l'énergie frigorifique à un réseau urbain dans le cadre d'une délégation de service public en utilisant comme process industriel de climatisation le refroidissement par eau de rivière ».

Bien que les auteurs de l'amendement présentent cette exonération comme une « niche fiscale », celle-ci n'est pas intégrée au tome II de l'annexe « Voies et moyens » jointe au présent projet de loi de finances et son coût reste donc indéterminé .

IV. LES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR GÉNÉRAL

A. L'ABANDON DE LA RATIONALISATION ANNONCÉE DE LA FISCALITÉ AFFECTÉE

Aucune des dispositions des articles 15 et 16 de la loi de programmation des finances publiques n'a réellement été respectée . La baisse du total des plafonds, à périmètre constant, n'a pas été réalisée et c'est au contraire une hausse qui est constatée.

Les critères de création ou de maintien des taxes affectées n'ont pas été mis en oeuvre, ni l'obligation de plafonnement et encore moins de gage pour toute nouvelle affectation . De nombreuses taxes continuent d'être affectées sans faire l'objet d'un plafonnement ni être rebudgétisées.

1. Une diminution des plafonds à périmètre constant qui n'est pas respectée

La loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2017 fixait à son article 15 un objectif de réduction de la somme des plafonds prévus à l'article 46 de la loi de finances initiale pour 2012 d'au moins 86 millions d'euros.

Au total, dans le projet de loi de finances pour 2017, ces plafonds augmentent de 252 millions d'euros à périmètre constant , sans intégrer les nouveaux plafonnements prévus ni les modifications à la hausse apportées par l'Assemblée nationale.

Hors augmentation de 268 millions d'euros en faveur du Fonds de solidarité pour le développement (FSD) , qui pouvait être au départ traitée comme une mesure de périmètre en raison de la suppression concomitante de l'affectation d'une fraction de taxe sur les transactions financières (TTF) à l'Agence française de développement (AFD), la diminution n'est que de 16 millions d'euros : le compte n'y est pas.

Le Gouvernement parvient à afficher une tenue de l'objectif en assimilant les prélèvements sur les ressources des opérateurs à des baisses de plafond . Pourtant, la baisse d'un plafond, qui vise à ajuster le flux de ressources d'un opérateur à ses dépenses, n'a ni le même objet ni les mêmes effets que le prélèvement de ressources sur la trésorerie de l'opérateur, c'est-à-dire sur un stock.

2. De nouveaux plafonnements qui n'en sont pas

L'extension du champ du plafonnement mise en avant par le Gouvernement est largement artificielle . En effet, la majeure partie des « nouveaux » plafonnements concerne en réalité des ressources fiscales dont l'affectation est déjà limitée par un montant chiffré fixé par la loi.

Ainsi, la taxe sur les opérateurs de communications électroniques (TOCE) affectée à France Télévisions ou la taxe affectée à l'établissement publics d'aménagement de Guyane, n'étaient jusqu'en 2017 pas intégrées au champ de l'article 46 de la loi de finances initiale pour 2012 mais leur produit affecté était déjà plafonné par des dispositions législatives .

3. Une alternative entre rebudgétisation et plafonnement restée lettre morte

La loi de programmation posait également un principe général de re-budgétisation ou de plafonnement au 1 ^er janvier 2017 : pourtant, seuls deux opérateurs , l'Institut national de recherches archéologiques préventives (Inrap) en 2016 et l'Office français de l'immigration et de l'intégration (Ofii) en 2017 devraient voir leurs ressources réintégrées au budget général de l'État.

Deux des opérateurs de l'État bénéficiant des plus importantes ressources fiscales affectées ne sont soumis à aucun plafond : il s'agit du Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC), dont le produit fiscal affecté devrait s'élever à environ 704 millions en 2017, et de l'Institut national de la propriété industrielle (Inpi), pour 196 millions d'euros.

Les dérogations au principe de rebudgétisation ou de plafonnement devaient, en théorie, faire l'objet d'une justification dans une annexe du projet de loi de finances de l'année mais le présent projet de loi de finances ne comporte aucun élément spécifique visant à justifier le maintien de nombreuses affectations non plafonnées de recettes fiscales .

4. Un rassemblement souhaitable de toutes les affectations plafonnées au sein du même article

Plusieurs affectations plafonnées de ressources de l'État sont prévues par d'autres dispositions législatives que l'article 46 de la loi de finances initiale pour 2012 .

C'est notamment le cas de l'affectation au Fonds national des aides à la pierre (Fnap) des cotisations prévues à l'article L. 435-1 du code de la construction et de l'habitation pour 270 millions d'euros , ou encore de l'affectation au Fonds national d'aide au logement (Fnal) d'une fraction fixée à 400 millions d'euros du produit des versements des employeurs en application de l'article L. 313-1 du code de la construction et de l'habitation, de 2013 à 2015.

De même, l'affectation d'une partie des redevances acquittées par les opérateurs privés pour l'utilisation des bandes de fréquences comprises entre 694 mégahertz et 790 mégahertz, à hauteur de 27,3 millions d'euros par an, en 2016, 2017 et 2018 au bénéfice de l'Agence nationale des fréquences n'est pas non plus prévue par l'article 46 de la loi de finances initiale pour 2012.

Toutes les affectations de ressources à des personnes morales autres que l'État, dès lors que le montant total dont bénéficie l'organisme est plafonné, devraient figurer au I de l'article 46 de la loi de finances initiale pour 2012 afin de permettre au Parlement de porter un regard sur le panorama complet de la fiscalité et des ressources affectées. En outre, l'inscription de ces affectations à l'article 46 de la loi de finances initiale pour 2012 permettrait qu'elles soient prises en compte dans la norme de dépenses .

5. Des écrêtements importants qui appellent à redéfinir le mode de calcul de certaines taxes pour mieux les adapter aux besoins qu'elles sont censées financer

Le plafonnement des taxes affectées n'a pas pour objectif d'accroître les recettes de l'État.

Pourtant, force est de constater que l'écrêtement, c'est-à-dire la part du produit des taxes affectées qui est supérieure au plafond et reversée au budget général de l'État, représente une somme importante de près de 600 millions d'euros en 2015 et 403 millions d'euros en 2016 .

Évolution du montant prévu et effectif du total des écrêtements de taxes affectées de 2014 à 2017

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat

Dans certains cas, l'existence d'un écrêtement significatif n'appelle pas de commentaire : par exemple, l'affectation d'une fraction de taxe sur les transactions financières à l'Agence française de développement et au Fonds de solidarité pour le développement ne signifie évidemment pas que cette taxe ne pourrait pas financer, dans des proportions aussi sinon plus importantes, le budget général de l'État.

Cependant, des reversements élevés au budget de l'État paraissent plus problématiques dans le cas où la ressource affectée constitue une quasi-redevance, un prélèvement sectoriel ou encore une contribution assurantielle - justifiant d'ailleurs dans son principe l'affectation de ressources ^{356 ( * )} . En effet, si le montant du produit des taxes affectées d'abord créées pour financer un organisme sectoriel apparaît trop élevé, il s'agirait davantage de modifier le mode de calcul de ces taxes que de continuer à faire peser des prélèvements importants sur les contribuables qui y sont soumis en reversant les recettes excédentaires au budget de l'État.

Par exemple, en 2015, l'écrêtement le plus important a concerné la taxe additionnelle à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises pour frais de chambres de commerce et d'industrie de région pour plus de 180 millions d'euros . Cette taxe ayant été créée spécifiquement pour financer les chambres de commerce et d'industrie, il serait préférable de redéfinir son mode de calcul, pour faire davantage correspondre son produit aux besoins des chambres de commerce et d'industrie .

Le même problème se pose également pour des montants plus modestes. Par exemple, la contribution pour frais de contrôle versée par les entreprises du secteur financier à l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) devrait faire l'objet d'un écrêtement de 6,2 millions d'euros en 2016 et de 5,3 millions d'euros en 2017. Là encore, sans même examiner la pertinence de la baisse du plafond conduisant à un tel écrêtement, votre rapporteur général considère que s'il apparaît que le produit d'une contribution sectorielle est supérieur aux besoins qui ont justifié sa création, il faudrait redéfinir son mode de calcul afin d'en réduire le produit - et non financer le budget de l'État par une ressource créée dans un but précis.

B. CONCERNANT LES MODIFICATIONS DES PLAFONDS

La hausse la plus notable est celle de l'aide publique au développement : au total, ses moyens sont renforcés de près de 540 millions d'euros .

Le présent article prévoit également une baisse marquée des ressources affectées aux chambres de commerce et d'industrie , à hauteur de 60 millions d'euros, soit une diminution de 6,5 % du total des ressources fiscales affectées aux CCI. D'après les propos tenus en séance à l'Assemblée nationale par le secrétaire chargé du budget et des comptes publics Christian Eckert, cette réduction des moyens des CCI est conforme au plan annoncé en 2016. Cependant, la situation des CCI paraît particulièrement difficile : le fonds de roulement de la chambre de commerce et d'industrie de Paris et de l'Île-de-France est désormais négatif , à hauteur de -100 millions d'euros.

Par ailleurs, la hausse du plafond de taxe sur les opérateurs de communications électroniques affectée à France Télévisions ne paraît pas opportune : alors que la société vient de faire l'objet d'un contrôle de la Cour des comptes qui relève des manquements en matière de gestion financière (cf. commentaire de l'article 18 du présent projet de loi de finances), votre rapporteur général considère qu'il est préférable d'inciter France Télévisions à rechercher des économies , plutôt que de lui accorder une augmentation de ressources publiques au-delà de celle qui est assurée par la progression naturelle du rendement de la CAP.

Il est donc défavorable à l'augmentation de 25,5 millions d'euros du plafond de la taxe et propose de revenir au montant initialement prévu soit 140,5 millions d'euros .

Enfin, la rebudgétisation des ressources fiscales affectées à l'Office français de l'immigration et de l'intégration (Ofii) paraît aller dans le sens d'une plus grande maîtrise des dépenses de cet opérateur. Votre rapporteur général déplore cependant que l'Ofii soit le seul organisme à voir ses ressources fiscales rebudgétisées .

C. CONCERNANT LA MODIFICATION DE CERTAINES DISPOSITIONS LÉGISLATIVES RELATIVES AUX TAXES AFFECTÉES

1. Une suppression en catimini de 150 millions d'euros de ressources en faveur d'Action logement

Sans que l'évaluation préalable ne l'explique clairement, le présent article prévoit de rediriger la fraction de la taxe sur les bureaux qui était jusque-là attribuée à Action Logement-UESL au profit du Fonds national d'aide au logement (Fnal) . Le Gouvernement justifie cette réduction des moyens d'Action Logement (organisme gestionnaire de la participation des employeurs à l'effort de construction - PEEC -, autrement dit du « 1 % logement » devenu le « 0,45 % logement ») par la suppression, à partir de 2017, de la contribution d'Action Logement au budget général pour le financement des aides au logement, qui s'élevait à environ 150 millions d'euros et par la réforme que l'UESL est en train de mener sur les modalités d'organisation de la collecte et de distribution de la PEEC.

2. La réintégration de certaines entreprises au champ de perception de la taxe hydraulique

D'après les propos tenus en séance à l'Assemblée nationale par le secrétaire chargé du budget et des comptes publics Christian Eckert, l'exonération est très limitée : un seul contribuable est concerné et ce dossier fait l'objet actuellement d'une procédure contentieuse engagée par ce contribuable . Le secrétaire d'État a indiqué que « le Gouvernement, dans l'attente de l'issue de cette procédure, ne souhaite pas envoyer de signal sur ce point ».

3. Une nécessaire coordination suite au choix de l'Assemblée nationale de maintenir l'affectation d'une fraction de la TTF à l'Agence française de développement (AFD)

Suite à l'ajout par l'Assemblée nationale d'une ligne visant à plafonner à 270 millions d'euros l'affectation de taxe sur les transactions financières à l'AFD, une coordination doit être réalisée : le A du VIII de l'article (qui abroge la disposition prévoyant l'affectation) doit être supprimé et l'article 43 doit être modifié pour remplacer le taux de 25 % par la formule consacrée (« dans la limite du plafond prévu au I de l'article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 »).

D. CONCERNANT LES PRÉLÈVEMENTS

Il est justifié que les opérateurs participent à l'effort de maîtrise des dépenses de l'État et votre rapporteur général n'est pas opposé sur le principe à des prélèvements sur les ressources d'organismes dont la situation financière est trop largement excédentaire.

Cependant, le prélèvement de 50 millions d'euros sur la Caisse de garantie du logement locatif social s'ajoute à celui de 100 millions d'euros réalisé en 2016 .

Votre rapporteur général prend acte des prélèvements prévus .

Il note que la contribution exceptionnelle du Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC), affichée à hauteur de 90 millions d'euros dans le tome I de l'annexe « Voies et Moyens » jointe au présent projet de loi de finances, correspond en fait à la somme du prélèvement de 30 millions d'euros prévu par le présent article et à un effort de baisse des dépenses de l'opérateur qui devrait s'élever à 60 millions d'euros en 2017. L'assimilation d'une maîtrise des dépenses à une baisse du plafond ne paraît pas justifiée à votre rapporteur général qui rappelle que les taxes affectées au CNC ne sont toujours pas plafonnées .

ARTICLE 18 (Art. 46 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006) - Ressources de l'audiovisuel public

. Commentaire : le présent article vise à actualiser le mécanisme de garantie de ressources des organismes de l'audiovisuel public.

I. LE DROIT EXISTANT

Depuis 2016, les organismes de l'audiovisuel public ^{357 ( * )} ne reçoivent plus de dotations budgétaires et sont intégralement financés par l'intermédiaire du compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public ».

A. LE COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS « AVANCES À L'AUDIOVISUEL PUBLIC »

Ce compte spécial a été créé par la loi de finances pour 2006 ^{358 ( * )} pour prendre la suite du compte d'avances n° 903-60 « Avances aux organismes de l'audiovisuel public ».

Il retrace en dépenses le montant des avances accordées aux organismes de l'audiovisuel public et en recettes :

- d'une part, les remboursements d'avances correspondant au produit de la contribution à l'audiovisuel public (CAP) ^{359 ( * )} et la part de taxe sur les services fournis par les opérateurs de communications électroniques (TOCE) ^{360 ( * )} affectée à France Télévisions, déduction faite des frais d'assiette et de recouvrement ^{361 ( * )} et du montant des intérêts sur les avances ;

- et d'autre part, le montant des dégrèvements de CAP pris en charge sur le budget général de l'État ^{362 ( * )} .

Comme le relève la Cour des comptes, « ces remboursements ne sont en aucune manière des remboursements réels par les organismes audiovisuels publics, mais un simple jeu d'écritures conduisant à alimenter le compte par deux flux : le produit de la contribution à l'audiovisuel public et la contrevaleur du montant des dégrèvements » ^{363 ( * )} . Depuis la loi de finances pour 2016, il s'agit dorénavant de trois flux , puisqu'une partie de la TOCE est désormais affectée au programme 841 « France Télévisions ».

Dès la création de ce compte de concours financiers, a été mis en place un mécanisme dit de « garantie de ressources » afin de ne pas faire peser sur les organismes de l'audiovisuel public les aléas liés au recouvrement de la CAP qui est une imposition dont le produit effectivement perçu peut s'avérer différent du produit prévisionnel . L'État garantit donc un montant minimum d'encaissements nets de CAP . Dans ce cadre, est également fixé le montant maximal des dégrèvements de CAP qu'il prend en charge .

Ces deux montants sont actualisés chaque année par la loi de finances initiale, qui modifie en conséquence le VI de l'article 46 de la loi de finances pour 2006.

B. LA CONTRIBUTION À L'AUDIOVISUEL PUBLIC

La contribution à l'audiovisuel public (CAP) , dénommée jusqu'en 2009 « redevance audiovisuelle », est régie par l'article 1605 du code général des impôts. Sa perception est adossée à la taxe d'habitation pour les redevables particuliers et à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), pour les redevables professionnels.

Son fait générateur est la détention d'un « appareil récepteur de télévision » ou d'un « dispositif assimilé permettant la réception de la télévision » . Tel qu'il est formulé, l'article 1605 semblait pouvoir viser les micro-ordinateurs. Toutefois, l'administration fiscale fait une interprétation restrictive de la notion de « dispositif assimilé ». Les matériels retenus sont présentés dans l'encadré ci-après.

Source : Bulletin officiel des finances publiques - Impôts n° BOI-PAT-CAP-10-20140226 du 26 février 2014

Depuis 2009, le montant de la CAP est indexé sur l'indice des prix à la consommation hors tabac , tel qu'il est prévu dans le rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour l'année considérée ^{364 ( * )} . Il est actualisé chaque année par décret ^{365 ( * )} .

En 2016, le montant de la CAP est de 137 euros pour la France métropolitaine et de 87 euros pour les départements d'outre-mer . L'indice des prix à la consommation hors tabac associée au projet de loi de finances pour 2017 étant de 0,8 %, le montant de la CAP augmentera naturellement d'un euro en 2017 et s'élèvera, sans autre disposition, à 138 euros pour la France métropolitaine et à 88 euros pour les départements d'outre-mer .

L'article 1605 bis du code général des impôts prévoit des allègements de CAP alignés sur ceux de la taxe d'habitation . Ainsi, bénéficient d'un dégrèvement de CAP les personnes exonérées ou dégrevées de la taxe d'habitation. Par ailleurs, les personnes bénéficiaires d'un « droit acquis » ^{366 ( * )} et celles dont le revenu fiscal de référence est nul bénéficient également d'un dégrèvement de la contribution. En 2016, ces dégrèvements ont été augmentés par l'effet de l'article 75 de la loi de finances pour 2016, qui a maintenu sur deux ans des exonérations de taxe d'habitation pour les contribuables âgés, veufs, en situation de handicap ou d'invalidité , alors que leur revenu fiscal de référence dépassait le plafond d'éligibilité à ces avantages. Les effets de cette disposition devraient encore se faire ressentir en 2017 (cf. infra ).

C. LA TAXE SUR LES SERVICES FOURNIS PAR LES OPÉRATEURS DE COMMUNICATIONS ÉLECTRONIQUES (TOCE)

La taxe sur les services fournis par les opérateurs de communications électroniques (TOCE) a été créée par la loi du 5 mars 2009 sur la communication audiovisuelle ^{367 ( * )} . Elle est définie à l'article 302 bis KH du code général des impôts.

Elle est due par les opérateurs de communications électroniques qui fournissent un service en France et qui ont fait l'objet d'une déclaration préalable auprès de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP). Elle est assise sur le montant des abonnements et autres sommes acquittés par les usagers à ces opérateurs en rémunération des services de communications électroniques qu'ils fournissent.

Sont exclues de l'assiette les sommes acquittées par les opérateurs au titre des prestations d'interconnexion et d'accès , ainsi que celles acquittées au titre des prestations de diffusion ou de transport des services de communications audiovisuelles et les sommes acquittées au titre de l'utilisation de services universels de renseignement téléphoniques .

Par ailleurs, lorsque les services de communications électroniques sont compris dans une offre composite comprenant des services de télévision, les sommes versées au titre de cette taxe font l'objet d'un abattement de 50 %.

La taxe est calculée en appliquant un taux de 1,3 % à la fraction du montant des encaissements annuels taxables, hors taxe sur la valeur ajoutée (TVA), qui excède 5 millions d'euros . Ce taux, à l'origine de 0,9 %, a été augmenté par la loi de finances pour 2016.

Évolution du rendement de la TOCE depuis sa création

(en millions d'euros)

Source : direction du budget

La TOCE a été instaurée concomitamment avec la taxe sur la publicité diffusée par les chaînes de télévision définie à l'article 302 bis KG du code général des impôts. Ces deux taxes étaient destinées à permettre au budget général de l'État de compenser, via le versement de dotations budgétaires à France Télévisions, le manque à gagner résultant de la suppression de la publicité après 20 heures prévue par cette loi et évalué à 450 millions d'euros. Son produit était donc à l'origine intégralement affecté au budget général de l'État.

Depuis 2016, à la suite de la suppression de la dotation budgétaire accordée à France Télévisions, une part de la TOCE lui a été affectée par l'intermédiaire du compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public ». Le plafond de cette affectation a été fixé à 140,5 millions d'euros par an en loi de finances pour 2016 ^{368 ( * )} .

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. UNE AUGMENTATION D'UN EURO HORS INFLATION DE LA CONTRIBUTION A L'AUDIOVISUEL PUBLIC...

L'article 18 dans sa rédaction initiale proposait une augmentation d'un euro hors inflation de la contribution à l'audiovisuel public (CAP). Cette augmentation devait se cumuler à la revalorisation liée à l'inflation, soit une augmentation globale de deux euros faisant passer la CAP de 137 à 139 euros en métropole et de 87 à 89 euros dans les départements d'outre-mer . Pour mémoire, la CAP était de 125 euros en 2012 en France métropolitaine et de 80 euros en outre-mer et a fait l'objet de deux augmentations au-delà de l'inflation en 2013 et 2015.

Évolution du tarif de la CAP depuis 2012

(en euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses au questionnaire du rapporteur spécial. En grisé, les années où la CAP a été augmentée au-delà de l'inflation

Cette augmentation devrait rapporter 26 millions d'euros supplémentaires , en plus des 38 millions d'euros que procure le dynamisme naturel de la CAP dû à la hausse du montant de la redevance et l'évolution du nombre de foyers assujettis . Elle est justifiée par le Gouvernement par la nécessité d'augmenter les moyens accordés aux sociétés de l'audiovisuel public (hors INA).

Avances aux organismes de l'audiovisuel public financées par la CAP
depuis 2012

(en millions d'euros)

* Chiffres issus de l'article 18 du projet de loi de finances initial.

Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses au questionnaire budgétaire du rapporteur spécial

Le montant des dégrèvements pris en charge par le budget général de l'État est prévu en forte progression de 10 % dans le projet de loi de finances pour 2017 pour atteindre 567 millions d'euros . Cette évaluation prend en compte les effets induits par l'adoption de l'article 75 de la loi de finances pour 2016 (maintien pendant deux ans des exonérations de taxe d'habitation pour les contribuables âgés, veufs, en situation de handicap ou d'invalidité, dont le revenu fiscal de référence aurait dépassé le plafond d'éligibilité à ces avantages). L'estimation faite dans la loi de finances pour 2016 n'avait pas pu intégrer cette mesure, celle-ci ayant été adoptée par amendement à l'Assemblée nationale, après le vote de la première partie, ce qui explique l'importance de l'écart observé entre 2016 et 2017. Le chiffrage actualisé en loi de finances pour 2017 ^{369 ( * )} évalue ces dégrèvements de l'année 2016 à 592 millions d'euros.

B. ... POUR AUGMENTER LA DOTATION ACCORDÉE À FRANCE TÉLÉVISIONS

La hausse de CAP proposée pour 2017 a pour but de permettre un accroissement des crédits accordés aux sociétés de l'audiovisuel public selon la répartition ci-après.

Évolution des crédits accordés entre 2016 et 2017 ^{370 ( * )}

(AE = CP, en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après le projet annuel de performances du compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public » annexé au projet de loi de finances pour 2017

L'essentiel de l'augmentation de la CAP est destiné à financer France Télévisions dont le contrat d'objectifs et de moyens (COM) 2016-2020, en cours de signature, prévoit un accroissement des ressources publiques de 215 millions d'euros sur la période .

Évolution des ressources publiques allouées à France Télévisions
au cours du COM 2016-2020

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après le projet de COM 2016-2020

Ces crédits supplémentaires permettraient un soutien accru de France Télévisions à la création , avec un engagement d'investir un montant supérieur à ses obligations réglementaires, et le lancement de deux nouveaux projets : le développement d'une plateforme de vidéo à la demande (VàD) et la création d'une offre d'information continue, Franceinfo .

Le COM de France Télévisions a reçu un avis défavorable de la commission de la culture du Sénat ^{371 ( * )} (cf. infra ) .

Le solde, soit 25 millions d'euros , serait réparti entre les sociétés suivantes :

? Arte France (+ 10,2 millions d'euros), pour une hausse de ses dépenses de programmes, qui passeraient ainsi de 133 millions d'euros à 146 millions d'euros en 2017 , grâce à un abondement complémentaire de 3 millions d'euros en provenance du fond de roulement de la chaîne ; Arte France souhaite donner la priorité à la création de programmes inédits dans le cadre de son futur COM 2017-2021, qui augmenterait son budget annuel de production et d'achat de programmes de 146 millions d'euros à 158,3 millions d'euros ;

- France Médias Monde (+ 7,7 millions d'euros), dans le cadre de son futur COM 2016-2020, notamment pour financer le lancement d'une version hispanophone de France 24 en 2017 dont le coût cette première année est estimé à 2,9 millions d'euros ^{372 ( * )} , la participation de France 24 à la nouvelle chaîne Franceinfo et le passage à la TNT en Afrique ;

? Radio France (+ 5,6 millions d'euros), pour financer à hauteur 5 millions d'euros le chantier de réhabilitation de la Maison de la radio, conformément à son COM 2015-2019, et compenser à hauteur de 0,5 million d'euros la perte de recettes publicitaires liée au lancement de la nouvelle offre d'information en continu ^{373 ( * )} ;

- TV5 Monde (+ 1,5 million d'euros), pour permettre les investissements nécessaires en matière de cyber-sécurité et de développements numériques , dans le cadre de son futur plan stratégique 2017-2020.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a modifié de façon substantielle l'article 18 . Elle a en effet adopté, contre l'avis du Gouvernement , un amendement présenté par Valérie Rabault, rapporteure générale, au nom de la commission des finances, et co-signé par nos collègues députés Charles de Courson et Philippe Vigier , supprimant l'augmentation d'un euro hors inflation de la CAP . Lors de la seconde délibération, le Gouvernement a fait adopter un amendement tirant les conséquences de cette suppression sur le niveau de CAP garanti par l'État au titre des dégrèvements et des encaissements nets de redevances.

Parallèlement, afin de garantir un niveau de ressources publiques conforme au COM en cours de signature avec France Télévisions , et se ralliant à la solution proposée par la commission des finances, le Gouvernement a fait adopter un amendement à l'article 17 augmentant le plafond de la TOCE affectée à France Télévisions de 25,5 millions d'euros , soit l'équivalent des recettes nettes ^{374 ( * )} de CAP que France Télévisions aurait perçu en cas d'augmentation hors inflation d'un euro.

IV. LES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Le dynamisme naturel de la CAP permettrait d'accroître les crédits des organismes de l'audiovisuel public de 38 millions d'euros d'après les prévisions du Gouvernement, ce qui suffirait à financer intégralement les projets portés par Radio France, France Médias Monde, Arte France et TV5 Monde , et partiellement ceux de France Télévisions (à hauteur d'environ 13 millions d'euros, au lieu de 38 millions).

L'augmentation d'un euro hors inflation de la CAP était uniquement destinée à assurer à France Télévisions un financement conforme à ce que la société a négocié dans le cadre du COM 2016-2020 en cours de signature.

Or, comme l'a relevé la commission de la culture ^{375 ( * )} , ce COM ne paraît pas compatible avec la situation financière et sociale de France Télévisions . Il prévoit le lancement de deux nouveaux projets (VàD et Franceinfo) qui ne sont étayés par aucun plan d'affaires, et ne reposent sur aucun véritable modèle économique, alors que France Télévisions n'a pas été capable de mettre en oeuvre les réformes structurantes nécessaires pour trouver en interne des marges d'économies , que ce soit dans ses relations avec les producteurs, en matière salariale ou même de périmètre de l'offre.

Ses manquements en matière de gestion ont été relevés de manière détaillée par la Cour des comptes qui conclut dans un récent rapport ^{376 ( * )} :

« La faible contrainte qui a pesé jusqu'en 2013 sur le financement de l'entreprise et le caractère optimiste des perspectives à moyen terme ont conduit à négliger une trajectoire de dépenses dont le pilotage n'était à l'évidence pas suffisamment cadré .

Cette situation ne peut plus perdurer, et il n'est pas concevable qu'elle se résolve, une fois encore, par une allocation de ressources publiques supplémentaires . Pour se dégager de l'impasse financière à laquelle elle est confrontée, investir dans les domaines essentiels pour son avenir comme financer sa nouvelle chaîne d'information, France Télévisions ne pourra plus s'exonérer de dégager les gains de productivité attendus de l'entreprise unique et favorisés par des modes de gestion dont la performance et la rigueur doivent être ceux que l'on peut légitimement escompter d'une entreprise de cette taille. »

Votre rapporteur général partage cette analyse et considère qu'il est préférable d'inciter France Télévisions à rechercher des économies , plutôt que de lui accorder une augmentation de ressources publiques au-delà de celle qui est assurée par la progression naturelle du rendement de la CAP.

Il est donc favorable à la suppression de la hausse d'un euro du montant de la CAP hors inflation et donc à l'adoption de cet article sans modification.

Il n'est par contre pas favorable au relèvement du plafond de la TOCE affectée à France Télévisions prévu à l'article 17.

ARTICLE 18 bis (nouveau) (Art. 71 de la loi n° 2003-1312 du 30 décembre 2003 de finances rectificative pour 2003) - Modification de la taxe affectée au Centre technique du cuir (CTC)

. Commentaire : le présent article vise à apporter une précision technique à la définition des redevables de la taxe affectée au Comité professionnel de développement des secteurs du cuir, de la maroquinerie, de la ganterie et de la chaussure (CTC) .

I. LE DROIT EXISTANT

Les centres techniques industriels (CTI) sont des établissements d'utilité publique qui exercent des missions de développement économique et technique au service des entreprises d'une filière, souvent composées de PME et d'ETI n'ayant pas les moyens d'assumer le coût de ces missions « en interne » : recherche et développement, diffusion de technologies, formation, normalisation, certification et contrôle de la qualité, veille stratégique et technologique etc.

Les comités professionnels de développement économique (CPDE) sont des structures similaires, mais dont le champ de compétence a été peu à peu élargi, et qui mènent également des actions de promotion, des missions d'accompagnement des entreprises à l'international, des actions de lutte contre la contrefaçon etc.

Il existe aujourd'hui douze CTI et quatre CPDE. Ces organismes peuvent être financés soit par une dotation budgétaire, soit par une taxe affectée , assise sur les produits vendus par les entreprises de la filière. Les neuf taxes affectées sont prévues par l'article 71 de la loi n° 2003-1312 du 30 décembre 2003 de finances rectificative pour 2003 ^{377 ( * )} .

À la suite du rapport de Clotilde Valter du 7 octobre 2014 qui préconisait la généralisation du financement par taxe affectée ^{378 ( * )} , l'article 137 de la loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2015 ^{379 ( * )} a :

- institué deux nouvelles taxes affectées , au bénéfice du centre technique des industries de la fonderie (CTIF) d'une part, et de l'institut des corps gras (ITERG) d'autre part. Une dotation budgétaire est cependant maintenue à titre transitoire pour le CTIF entre 2016 et 2018 ;

- créé un nouveau CTI , le centre technique industriel de la plasturgie et des composites (CTIPC), également financé par une taxe affectée instituée par le même article ;

- harmonisé et sécurisé les dispositions législatives encadrant l'ensemble des taxes affectées aux CTI et aux CPDE , s'agissant des missions que celles-ci sont susceptibles de financer d'une part, et des procédures de recouvrement, de contrôle et de recours d'autre part.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Les articles 18 bis et 18 ter du présent projet de loi de finances, introduits par nos collègues députés avec l'avis favorable de la commission et du Gouvernement, visent à apporter des corrections et des précisions de nature essentiellement technique au texte adopté l'année dernière , s'agissant de leur assiette ou de leurs redevables. Ces précisions visent à prévenir les risques de contentieux et d'érosion des recettes de ces taxes affectées.

En l'occurrence, le présent article 18 bis , issu d'un amendement de Jean-Luc Laurent et Christian Hutin, sous-amendé par Valérie Rabault, rapporteure générale, vise à préciser la définition des redevables de la taxe affectée ^{380 ( * )} au Comité professionnel de développement des secteurs du cuir, de la maroquinerie, de la ganterie et de la chaussure (CTC) .

Les redevables de cette taxe sont les fabricants, une catégorie qui inclut les entreprises qui « conçoivent ces produits et les font fabriquer par un tiers, quel que soit le lieu de fabrication ». Le présent article vise à rétablir trois alinéas supprimés l'année dernière, semble-t-il par erreur, qui précisaient que « faire fabriquer par un tiers » s'entendait ainsi :

« a) Soit en lui fournissant les matières premières ;

« b) Soit en lui imposant des techniques faisant l'objet de brevets, des procédés, des formules ou des plans, dessins ou modèles, dont elles ont la jouissance ou l'exclusivité ;

« c) Soit en lui faisant apposer des griffes ou des marques dont elles ont la jouissance ou l'exclusivité. »

III. LES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2016, la commission des finances avait proposé de supprimer l'article relatif aux taxes affectées aux CTI et CPDE, pour trois raisons de principe rappelées par votre rapporteur général en séance publique ^{381 ( * )} :

« Premièrement, [...] l'engagement du Gouvernement et du Président de la République de ne pas créer de taxe nouvelle . Une telle disposition est surtout contraire à la position du secrétaire d'État chargé du budget, qui s'était engagé à supprimer, à hauteur de un milliard d'euros, des taxes à faible rendement. Or non seulement on n'en supprime pas, mais on en crée de nouvelles !

« Deuxièmement, cet article est en totale contradiction avec l'article 16 de la loi de programmation des finances publiques ^{382 ( * )} qui dispose expressément : « une nouvelle affectation s'accompagne, dans le champ ministériel de l'imposition nouvellement affectée, de la suppression d'une ou de plusieurs impositions affectées d'un rendement équivalent ». Concrètement, si on crée des taxes nouvelles, on devrait, dans le respect de cet article, en supprimer d'autres. Or rien de tel n'est prévu.

« Troisièmement, cet article crée des taxes extrêmement complexes . Dans un rapport, certes non public, de l'Inspection générale des finances, qui a examiné plus de 160 taxes à faible rendement, on découvre que le coût de recouvrement de nombre de ces taxes est supérieur à leur rendement ». Lors des débats en commission ^{383 ( * )} , votre rapporteur général avait aussi déclaré : « Voyez par ailleurs la complexité de l'article - sa lecture prendrait une demi-heure, je vous l'épargnerai en séance. (...) Une pièce comportant du plastique et du métal sera-t-elle assujettie aux taxes sur le plastique et à celles sur le métal ? Et l'on prétend simplifier le code général des impôts ! On pourrait trouver des assiettes et des rédactions plus claires ».

Ces rappels étant faits, les dispositions proposées par les articles 18 bis et 18 ter constituent des corrections de nature technique , auxquelles il n'y a pas lieu de s'opposer.

À vrai dire, il est même permis de voir dans ces corrections la confirmation du bien-fondé de la position de la commission des finances quant à la complexité de ces taxes affectées. Rappelons qu'elles font suite à pas moins de vingt-huit amendements de nature technique adoptés par l'Assemblée nationale sur le texte initial discuté de l'année dernière.

ARTICLE 18 ter (nouveau) (Art. 71 de la loi n° 2003-1312 du 30 décembre 2003 de finances rectificative pour 2003) - Modification de la taxe affectée au Centre d'étude et de recherche de l'industrie du béton (CERIB)

. Commentaire : le présent article vise à apporter une précision technique à la définition de l'assiette de la taxe affectée au Centre d'étude et de recherche de l'industrie du béton (CERIB).

Le présent article 18 ter appelle les mêmes remarques générales que l'article 18 bis (cf. commentaire supra ).

Plus précisément, cet article , issu d'un amendement de nos collègues députés Jean-Luc Laurent et Christian Hutin, adopté avec l'avis favorable de la commission et du Gouvernement, vise à préciser la définition de l'assiette de la taxe affectée ^{384 ( * )} au Centre d'étude et de recherche de l'industrie du béton (CERIB) .

Cette taxe est assise sur les produits en béton et est due par les fabricants. Le présent article vise à lever une ambiguïté sur leur définition, en précisant que « sont considérés comme produits en béton les produits obtenus par durcissement d'un mélange comprenant, selon le cas :

« - un liant et des granulats, naturels ou artificiels ;

« - un liant et des fibres de tous calibres, naturels ou artificiels ;

« - un liant, des granulats et des fibres de tous calibres, naturels ou artificiels. »

Dans la rédaction actuelle, issue selon l'exposé des motifs d'une « erreur de transcription d'un amendement l'année passée », ces trois catégories sont rassemblées en une seule et même phrase, ce qui est source de confusion et d'insécurité juridique. Cette modification étant de nature technique, votre rapporteur général estime qu'il n'y a pas lieu de s'y opposer.

ARTICLE 18 quater (nouveau) (Art. 71 de la loi n° 2003-1312 du 30 décembre 2003 de finances rectificative pour 2003) - Modification de la taxe affectée à l'Institut des corps gras (ITERG)

. Commentaire : le présent article vise à supprimer l'exonération de la taxe affectée à l'Institut des corps gras (ITERG) dont bénéficient les livraisons intracommunautaires et les exportations.

Le présent article, issu d'un amendement de nos collègues députés Jean-Luc Laurent et Christian Hutin, adopté avec l'avis favorable de la commission et du Gouvernement, vise à élargir l'assiette de la taxe affectée à l'Institut des corps gras (ITERG), créée par la loi de finances pour 2016 ^{385 ( * )} .

Cette taxe est assise sur les produits issus de la transformation de corps gras végétaux et animaux (huiles végétales vierges et brutes, huiles raffinées, margarines, suifs, saindoux etc.) et est due par les fabricants. La collecte de la taxe ayant été inférieure à la prévision initiale de 404 000 euros, le présent article propose de supprimer l'exonération dont bénéficient les livraisons intracommunautaires et les exportations . Seules demeureraient donc exonérées les reventes en l'état d'une part, et les acquisitions intracommunautaires et importations d'autre part. À cet égard, l'exposé des motifs précise que l'exonération des livraisons intracommunautaires n'existe pour aucune des autres taxes affectées aux CTI ^{386 ( * )} .

Bien que présenté comme un « amendement technique » lors des débats en séance publique, cet article diffère cependant des 18 bis et 18 ter qui le précèdent (cf. supra ), en ce qu'il constitue une modification assez substantielle de l'assiette de la taxe affectée à l'ITERG . Il est, dès lors, regrettable que son impact financier ne soit pas documenté, et que la compatibilité avec le droit de l'Union européenne d'une telle exonération « asymétrique » des acquisitions mais pas des livraisons ne soit pas étayée.

Plus fondamentalement, cet article consiste à augmenter une taxe, qui se trouve de surcroît être un archétype de ces petites taxes sectorielles complexes mais au rendement anecdotique - celles-là mêmes que dénonce le Gouvernement, sans parvenir à en réduire significativement le nombre. Pour des raisons de principe, votre rapporteur général n'est pas favorable à l'adoption de cet article .

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* ³³² L'État alloue des fonds non consomptibles aux opérateurs qui, en contrepartie du dépôt de ces fonds au Trésor, bénéficient d'un financement censé correspondre à la rémunération des fonds.

* ³³³ Article 2 de la loi n° 2001-692 du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

* ³³⁴ I de l'article 34 de la LOLF.

* ³³⁵ Article 51 de la LOLF. Cette annexe est intégrée au tome I des évaluations des voies et moyens, qui récapitule les évaluations de recettes.

* ³³⁶ Loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012.

* ³³⁷ En principe, sont des opérateurs les organismes qui mènent une activité de service public, sont financés directement par l'État et sur lesquels l'État exerce un contrôle direct. Cependant, il est également possible de qualifier d'opérateur de l'État des organismes ne répondant pas à tous ces critères, mais considérés comme porteurs d'enjeux importants pour l'État : en définitive, c'est la proximité de l'établissement par rapport au budget et aux missions de l'État qui détermine la qualification d'un organisme comme opérateur de l'État. Dans la suite du présent commentaire d'article, le terme d'opérateur sera employé pour désigner l'ensemble des organismes affectataires de ressources fiscales.

* ³³⁸ Annexe « Voies et moyens » jointe au PLF 2017, p. 141.

* ³³⁹ Annexe « Voies et moyens » jointe au PLF 2017, p. 143.

* ³⁴⁰ Article 1609 B du code général des impôts pour l'établissement public foncier de Guyane et IV de l'article 48 de la loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016 concernant France Télévisions.

* ³⁴¹ Tome I de l'annexe « Voies et Moyens » jointe au projet de loi de finances pour 2017, p. 141.

* ³⁴² Loi n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019.

* ³⁴³ Conseil des prélèvements obligatoires, « La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes », juillet 2013.

* ³⁴⁴ Ces taxes sont affectées au Centre technique des industries de la fonderie (CTIF) et à l'Institut des corps gras (ITERG), ainsi qu'au Centre technique industriel de la plasturgie et des composites (CTIPC), nouvellement créé.

* ³⁴⁵ Loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016.

* ³⁴⁶ Taxe annuelle portant sur les autorisations de médicaments vétérinaires et les autorisations d'établissements pharmaceutiques vétérinaires, taxe annuelle relative à l'évaluation et au contrôle de la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques et à leurs adjuvants et taxe liée aux dossiers de demande concernant les médicaments vétérinaires ou les établissements pharmaceutiques vétérinaires.

* ³⁴⁷ Contribution forfaitaire représentative des frais de réacheminement, contribution spéciale versée par les employeurs des étrangers sans autorisation de travail, droit de timbre sur les demandes de naturalisation, de réintégration et d'acquisition de la nationalité, taxe applicable aux demandes de validation d'une attestation d'accueil, taxe due par les employeurs de main-d'oeuvre étrangère permanente, temporaire, saisonnière, taxe sur la délivrance et le renouvellement de titre de séjour des étrangers et droit de visa de régularisation depuis 2011.

* ³⁴⁸ Codifiées aux articles 21-1, 21-13-1 et 21-13-2 du code civil.

* ³⁴⁹ Articles L. 452-4 et L. 452-4-1 du code de la construction et de l'habitation.

* ³⁵⁰ Article 144 de la loi n° 2015-1785 de finances pour 2016, codifié à l'article L. 435-1 du code de la construction et de l'habitation.

* ³⁵¹ Article 31 de la loi n° 2010-1658 du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010.

* ³⁵² Amendements n° I-472, I-473, I-315, I-474, I-475, I-476, I-477 et I-478.

* ³⁵³ Hors plafonnement en faveur de France Télévisions introduit par le présent article.

* ³⁵⁴ Amendement n° I-239 présenté par notre collègue député Jean-Pierre Dufau et plusieurs de ses collègues.

* ³⁵⁵ D'après l'amendement gouvernemental n° I-837 à l'article d'équilibre à la suite des votes de l'Assemblée nationale sur la première partie du projet de loi de finances.

* ³⁵⁶ Cf. article 16 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019.

* ³⁵⁷ France Télévisions, Radio France, France Médias Monde, Arte France, TV5 Monde et l'Institut national de l'audiovisuel (INA).

* ³⁵⁸ VI de l'article 46 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006.

* ³⁵⁹ Article 1605 du code général des impôts.

* ³⁶⁰ Article 302 bis KH du code général des impôts.

* ³⁶¹ L'État effectue un prélèvement de 1 % à ce titre en application de l'article 1647 du code général des impôts.

* ³⁶² Ceux-ci sont imputés en dépenses sur le programme « Remboursements et dégrèvements d'impôts d'État » de la mission « Remboursements et dégrèvements ».

* ³⁶³ Cour des comptes, note d'analyse de l'exécution budgétaire 2015 du compte de concours financiers (CCF) « Avances à l'audiovisuel public », mai 2016.

* ³⁶⁴ Il est arrondi à l'euro le plus proche ; la fraction d'euro égale à 0,50 est comptée pour 1.

* ³⁶⁵ Ce décret est pris sur le fondement de l'habilitation donnée par l'article 11 de la loi n° 51-247 du 1 ^er mars 1951.

* ³⁶⁶ Il s'agit de personnes de condition modeste invalides ou infirmes et de personnes âgées de condition modeste qui étaient exonérés de la redevance audiovisuelle avant la réforme de 2004 et dont l'exonération a été maintenue malgré les nouvelles règles applicables.

* ³⁶⁷ Article 33 de la loi n° 2009-258 du 5 mars 2009 relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision.

* ³⁶⁸ Article 48 de la loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016.

* ³⁶⁹ Voir « Évaluation des voies et moyens » tome II, annexe au projet de loi de finances pour 2017.

* ³⁷⁰ Montants TTC issus du projet de loi de finances pour 2017 initial.

* ³⁷¹ Voir le compte rendu du 19 octobre 2016 :

http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20161017/cult.html#toc2

* ³⁷² Et le coût en année pleine serait de 7,3 millions d'euros selon le plan d'affaires de France Médias Monde.

* ³⁷³ Radio France ne peut plus diffuser de la publicité sur son site franceinfo.fr.

* ³⁷⁴ 26 millions de CAP, minorés de la TVA applicable à ces versements (2,1 %).

* ³⁷⁵ Compte rendu du 19 octobre 2016 :

http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20161017/cult.html#toc2

* ³⁷⁶ Rapport public thématique « France Télévisions, mieux gérer l'entreprise, accélérer les réformes », octobre 2016.

* ³⁷⁷ Ces taxes sont plafonnées par l'article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances initiale pour 2012 (cf. commentaire de l'article 17 du présent projet de loi de finances).

* ³⁷⁸ Clotilde Valter, députée du Calvados, « Les CTI et CPDE au service du redressement productif », rapport au Premier ministre, 7 octobre 2014. Dans un contexte de dotations budgétaires contraintes, le rapport soulignait les avantages d'un financement par taxe affectée : pérennité et stabilité de la ressource ; neutralité sur le solde budgétaire ; contribution le cas échéant des importations et acquisitions intracommunautaires ; implication des acteurs de la filière.

* ³⁷⁹ Cet article était rattaché à la mission « Économie ».

* ³⁸⁰ Cette taxe est plafonnée à 12,25 millions d'euros par l'article 17 du projet de loi de finances.

* ³⁸¹ Compte-rendu intégral des débats, 28 novembre 2015.

* ³⁸² Loi n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019.

* ³⁸³ Compte-rendu des débats de la commission des finances, 27 octobre 2015.

* ³⁸⁴ Cette taxe est plafonnée à 14 millions d'euros par l'article 17 du présent projet de loi de finances.

* ³⁸⁵ Cette taxe est plafonnée à 710 000 euros par l'article 17 du présent projet de loi de finances, en hausse de 306 000 euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2016, en cohérence avec la suppression de la dotation budgétaire transitoire de l'ITERG.

* ³⁸⁶ Plus précisément, l'exposé des motifs précise de façon ambiguë que « cette exonération n'existe pour aucun autre CTI », ce qui est exact s'agissant des livraisons intracommunautaires, mais inexact s'agissant des exportations vers des pays tiers (exonérées dans deux cas).