D. - Autres dispositions
ARTICLE 26 (Art. L. 146-4-2 et L. 261-5 du code de l'action sociale et des familles ; Art. L. 1413-12 et L. 1435-9 du code de la santé publique ; Art. L. 161-1-1-1, L. 241-2, L. 241-10, L. 241-16, L. 851-2, L. 851-3, L. 851-3-1 du code de la sécurité sociale ; Art. 20 de la loi n° 2013-1203 du 23 décembre 2013 de financement de la sécurité sociale pour 2014 ; Art. 30 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014) - Relations financières entre l'État et la sécurité sociale
. Commentaire : le présent article a pour objet de compenser à la sécurité sociale les pertes de recettes résultant de la troisième étape de mise en oeuvre du pacte de responsabilité et de solidarité, des exonérations supplémentaires de cotisations sociales décidées et de la suppression du cofinancement de l'État à certains dispositifs. Ces compensations représentent un coût total de 2,9 milliards d'euros pour le budget de l'État en 2017.
I. LE DROIT EXISTANT
A. LES RELATIONS FINANCIÈRES ENTRE L'ÉTAT ET LA SÉCURITÉ SOCIALE
1. Des flux multiples
Les relations financières entre l'État et la protection sociale 441 ( * ) recouvrent de multiples objets , qui entraînent, selon les cas, des flux de nature fiscale ou budgétaire , en particulier concernant la sécurité sociale : versement par l'État en tant qu'employeur de « cotisations » pour ses personnels, participation de l'État au financement de prestations ou de politiques publiques gérées par la sécurité sociale, compensation d'allègements de cotisations sociales ou encore affectations d'impôts ou de taxes venant compléter les cotisations, qui constituent la recette naturelle de la sécurité sociale.
2. Un principe général de compensation par l'État de toute mesure affectant les recettes ou les charges de la sécurité sociale
Dès lors que les exonérations et les allègements résultent de politiques décidées par l'État, leur compensation est nécessaire pour éviter des transferts de charges entre l'État et les organismes de sécurité sociale . Le principe de compensation des exonérations de cotisations sociales par l'État est régi par l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale , au terme duquel l'État doit compenser intégralement aux régimes de sécurité sociale concernés :
- toute mesure de réduction ou d'exonération de cotisation , « pendant toute la durée de leur application ». Cette règle concerne également toute mesure de réduction ou d'abattement d'assiette ;
- tout transfert de charges opéré entre l'État et les régimes et organismes de protection sociale .
Conformément au IV de l'article LO. 111-3 du même code, seules les lois de financement de la sécurité sociale peuvent déroger au principe général de compensation . En 2016, les dispositifs d'allègements généraux de cotisations sociales et les mesures d'exonérations ciblées représentent un montant total estimé à 36,8 milliards d'euros pour l'ensemble des régimes obligatoires de sécurité sociale, en hausse de 9,5 % par rapport à 2015 en raison principalement de la mise en oeuvre du second volet du pacte de responsabilité (cf. infra ). Le montant des exonérations ciblées est évalué à 7,45 milliards d'euros, dont 3,8 milliards d'euros de mesures non compensées 442 ( * ) .
En outre, l'article L. 131-7 précité liste un certain nombre d'exceptions au principe général de compensation intégrale à l'euro l'euro , parmi lesquelles les allègements généraux de cotisations patronales de sécurité sociale mais aussi les principales mesures du Pacte de responsabilité et de solidarité. Ces mesures font pourtant bien l'objet d'une compensation par l'État mais celle-ci n'est pas effectuée à l'euro l'euro en d'autres termes, aucune dette de l'État n'est constatée si la perte de recettes est supérieure à la prévision initiale - ce qui correspond à une dérogation au principe de compensation de droit commun.
3. Les différentes modalités de compensation utilisées
Les compensations de l'État aux organismes de sécurité sociale prennent généralement l'une des trois formes suivantes :
- l'affectation d'un panier de recettes fiscales . Il s'agit de la modalité la plus largement utilisée par le passé, notamment pour les allègements généraux de cotisations sociales en faveur des bas salaires qui représentent 21,7 milliards d'euros en 2016. Les recettes fiscales affectées sont réparties entre branches selon des clefs définies par arrêté. Toutefois, les dynamiques propres à chacune des taxes peuvent induire des évolutions différentes des recettes affectées et ne reflètent donc pas nécessairement la dynamique des exonérations ;
- l'affectation de fractions de TVA nette . Afin de limiter le nombre de recettes « partagées » entre l'État et la sécurité sociale, depuis plusieurs années l'affectation de fractions de TVA nette est privilégiée à celle de « paniers » de différentes recettes. En 2016, une fraction de 7,19 % de TVA nette a été affectée par l'État à la sécurité sociale, soit environ 11,2 milliards d'euros ;
- le versement de dotations budgétaires imputées sur les missions concernées par la politique dont relèvent les mesures d'exonérations.
Enfin, l'article L. 139-2 du code de la sécurité sociale énonce un principe de neutralité des flux financiers entre l'État et la sécurité sociale . Afin de ne pas avoir d'impact négatif sur la trésorerie des régimes obligatoires de base, les conventions entre l'État et ces derniers ne peuvent prévoir une périodicité supérieure à dix jours pour le versement des sommes dues par l'État.
Fin 2015, l'État présentait une dette nette de 50 millions d'euros vis-à-vis de la sécurité sociale, en diminution de 350 millions d'euros par rapport à fin 2014.
B. LA COMPENSATION OPÉRÉE EN 2016
Au titre de l'exercice 2016, plusieurs mesures ont entrainé des pertes de recettes pour la sécurité sociale :
- la deuxième phase de mise en oeuvre du Pacte de responsabilité et de solidarité , soit un coût total de près de 4,1 milliards d'euros . L'article 7 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2016 étend jusqu'à 3,5 SMIC la réduction de 1,8 point de cotisation d'allocations familiales à compter du 1 er avril 2016 (perte de recettes estimée à 3,1 milliards d'euros), tandis que l'article 9 procède à une nouvelle hausse de l'abattement d'assiette de C3S (de 3,25 millions d'euros à 19 millions d'euros) ce qui représente une perte de recettes de 1 milliard d'euros ;
- la baisse du « rendement » de la mesure de prélèvement à la source des cotisations des caisses de congés payés . L'effet positif sur la trésorerie du régime général n'est que de 500 millions d'euros en 2016, alors même qu'il représentait 1,5 milliard d'euros en 2015 ;
- les diminutions de taux de contribution sur les actions gratuites et de forfait social prévues par la loi pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques 443 ( * ) , minorant de 193 millions d'euros les recettes de la sécurité sociale en 2016.
Au total, l'ensemble de ces mesures ont entraîné une perte de recettes de 5,3 milliards d'euros en 2016 pour les organismes de sécurité sociale .
Compensation de la première phase de mise en
oeuvre
du Pacte de responsabilité et de solidarité en
2016
(en milliards d'euros)
|
Mesures entraînant des pertes de recettes pour la sécurité sociale |
Mesures de compensation |
||
|
Allègements de cotisations d'allocations familiales jusqu'à 3,5 SMIC (LFSS 2016) |
- 3,075 |
Budgétisation de l'ALF |
+ 4,691 |
|
Nouvel abattement d'assiette de C3S (LFSS 2016) |
- 1,020 |
Budgétisation de la protection juridique des majeurs |
+ 0,390 |
|
Mesures de la loi pour la croissance et l'activité (forfait social et attribution d'actions gratuites) |
- 0,193 |
Budgétisation de l'ARFS |
+ 0,060 |
|
Baisse du rendement de la retenue à la source des cotisations des caisses de congés payés (LFSS 2015) |
- 1,000 |
Budgétisation des emplois mis à la disposition de la DGOS |
+ 0,005 |
|
Majoration de la fraction de TVA nette |
+ 0,142 |
||
|
TOTAL |
- 5,288 |
TOTAL |
+ 5,288 |
Source : commission des finances du Sénat (à partir des données de l'évaluation préalable annexée au projet de loi de finances pour 2016 et de l'étude d'impact annexée)
Ces pertes de recettes ont été compensées par la loi de finances pour 2016 selon les deux axes de mesures suivants :
- des transferts de financement de la sécurité sociale vers l'État , principalement l'allocation de logement familiale (ALF) pour un montant de 4,7 milliards d'euros . S'ajoutent le transfert du financement de la protection juridique des majeurs à hauteur de 390 millions d'euros, de l'aide à la réinsertion familiale et sociale des anciens travailleurs migrants (AFRS) à hauteur de 60 millions d'euros, ainsi que des emplois de la fonction publique hospitalière mis à disposition par la direction générale de l'offre de soins (DGOS) pour un montant de 5 millions d'euros ;
- la majoration de 0,09 point de la fraction de TVA affectée au régime général ( 142 millions d'euros ).
C. LES FINANCEMENTS ÉCLATÉS DE CERTAINS DISPOSITIFS
Certaines politiques ou certaines structures font l'objet d'un cofinancement entre l'État et la sécurité sociale.
1. Le fonds d'intervention régional (FIR)
L'article L. 1435-8 du code de la santé publique précise les missions du fonds d'intervention régional. Il finance des actions et des expérimentations validées par les agences régionales de santé (ARS) en faveur de la performance, la qualité, la coordination, la permanence, la prévention, la promotion ainsi que la sécurité sanitaire.
L'article L. 1435-9 détermine les ressources du FIR, constituées principalement de trois composantes :
- une dotation des régimes obligatoires de base de sécurité sociale déterminée en fonction de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM), dont un sous-objectif est consacré au FIR, à hauteur de 3,1 milliards d'euros votés par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2016 ;
- une dotation de l'État pour un montant de 116 millions d'euros en 2016 ;
- le cas échéant, une dotation de la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA), pour un montant de 100 millions d'euros en 2016.
2. L'agence nationale de santé publique (ANSP)
Créée par l'ordonnance n° 2016-462 du 14 avril 2016 prise sur le fondement de la loi de modernisation de notre système de santé du 26 janvier 2016 444 ( * ) , l'agence nationale de santé publique (ANSP) résulte du regroupement de trois agences sanitaires préexistantes, à savoir l'Institut national de veille sanitaire (InVS), l'Institut national de prévention et d'éducation pour la santé (INPES) et l'Établissement de préparation et de réponse aux urgences sanitaires (EPRUS). Établissement public administratif placé sous la tutelle du ministère chargé de la santé, l'agence est régie par les articles. L. 1413-1 à L. 1413-12-3 du code de la santé publique.
L'article 1413-12 précise ses ressources , principalement constituées d'une subvention pour charges de service public portée par le programme 204 de la mission « Santé » et d'une dotation des régimes obligatoires d'assurance maladie .
3. Les aides au logement temporaire à destination des personnes défavorisées
L'article L. 851-1 du code de la sécurité sociale définit deux types d'aides au logement temporaire (ALT) versées directement à des organismes d'accueil pour des personnes rencontrant des difficultés financières et sociales en vue d'offrir un accueil d'urgence ou un séjour temporaire :
- la première a été créée par la loi du 31 décembre 1991 445 ( * ) et est entrée en vigueur en mars 1993 ( ALT1 ). Elle s'adresse aux personnes défavorisées en situation d'urgence , « éprouvant en raison de leurs faibles ressources ou de leurs conditions d'existence, des difficultés particulières pour accéder à un logement ou s'y maintenir » ;
- la deuxième a été instituée par la loi du 5 juillet 2000, relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage 446 ( * ) (ALT2). Il s'agit d'une aide forfaitaire versée aux communes ou aux établissements publics de coopération intercommunale, ainsi qu'aux personnes morales conventionnées, qui gèrent une ou plusieurs aires d'accueil de gens du voyage.
Les modalités de gestion et de financement de ces dispositifs sont définies aux articles L. 851-2 et L. 851-3 du code de la sécurité sociale , de telle sorte que :
- « les aides sont liquidées et versées par les caisses d'allocations familiales dans les conditions fixées par une convention nationale conclue entre l'État et la Caisse nationale des allocations familiales » (article L. 851-2) ;
- « le financement des aides prévues au présent titre et des dépenses de gestion qui s'y rapportent est assuré, dans des conditions fixées par voie réglementaire, par une co ntribution des régimes de prestations familiales mentionnés à l'article L. 241-6 et par une contribution de l'État » (article L.851-3).
4. Les maisons départementales des personnes handicapées (MDPH)
Créées par la loi pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées du 11 février 2005 447 ( * ) , les maisons départementales des personnes handicapées (MDPH) sont chargées de l'accueil, de l'information et de l'accompagnement des personnes handicapées et de leurs proches. Constituées sous forme de groupement d'intérêt public (GIP), les MDPH sont régies par les articles L. 146-3 à L. 146-12-1 du code de l'action sociale et des familles .
Les trois principaux financeurs des MDPH sont :
- les conseils départementaux ;
- la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie , pour un montant de 70,8 millions d'euros en 2016 ;
- l'État : aux termes de l'article L. 146-4-2 du même code, l'État verse une subvention de fonctionnement et met à disposition des personnels. Retracée au sein du programme 157 de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances », la participation de l'État au fonctionnement des MDPH est de 57,6 millions d'euros en 2016, couvrant à la fois la contribution au fonctionnement et la compensation financière des vacances d'emplois.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article prévoit, à titre principal, la prise en charge par l'État d'exonérations de cotisations de sécurité sociale jusqu'ici non compensées afin de neutraliser les pertes de recettes résultant des mesures suivantes :
- l'effet en année pleine de la baisse du taux de cotisation d'allocations familiales jusqu'à 3,5 SMIC prévue par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2016 448 ( * ) , ce qui représente une perte de recettes de 1,07 milliard d'euros ;
- l'extinction complète de la recette temporaire tirée en 2015 et 2016 de la mesure de prélèvement à la source des cotisations des caisses de congés payés , pour une minoration des recettes de 500 millions d'euros ;
- les mesures de baisse de cotisations sociales des exploitants agricoles et des travailleurs indépendants 449 ( * ) , pour un montant à compenser de 0,6 milliard d'euros ;
- la suppression du cofinancement de l'État pour les établissements et services d'aide par le travail (ESAT) 450 ( * ) , le fonds d'intervention régional et les maisons départementales des personnes handicapées , représentant un accroissement des charges de la sécurité sociale à hauteur de 1,64 milliard d'euros .
A. LA COMPENSATION D'EXONÉRATIONS DE COTISATIONS SOCIALES JUSQU'ICI NON COMPENSÉES
Sur un montant total net de pertes de recettes pour la sécurité sociale estimé à 2,97 milliards d'euros à compenser en 2017, 2,78 milliards d'euros, soit 94 %, proviennent de la compensation d'exonérations de cotisations de sécurité sociale qui entraient jusqu'à présent dans un cadre dérogatoire de non compensation. Il s'agit des exonérations suivantes :
- l'exonération de cotisations sociales applicable aux personnes qui créent ou reprennent une entreprise , dans le cadre du dispositif d'aide à la création ou à la reprise d'une entreprise ( ACRE ), en vertu de l'article 161-1-1 du code de la sécurité sociale. Le 1° du III du présent article prévoit ainsi de supprimer le sixième alinéa de l'article précité du code de la sécurité sociale, qui précise la non application à cette exonération du principe de compensation intégrale par le budget de l'État ;
- les exonérations de cotisations patronales de sécurité sociale applicables aux employeurs d'aides à domicile définies à l'article L. 241-10 du code de la sécurité sociale. Le 3° du III du présent article prévoit ainsi d'abroger les IV et V de l'article précité du code de la sécurité sociale, qui précisent la non application à ces exonérations du principe de compensation intégrale par le budget de l'État ;
- l'exonération de cotisations sociales applicable aux rémunérations des arbitres et juges sportifs , dans la limite de 14,5 % du plafond annuel de la sécurité sociale, en vertu de l'article L. 241-16 du code de la sécurité sociale. Le 4° du III du présent article prévoit ainsi de supprimer le dernier alinéa de l'article précité du code de la sécurité sociale, qui précise la non application à cette exonération du principe de compensation intégrale par le budget de l'État ;
- l'exonération de cotisations sociales, de taxe sur les salaires, de taxe d'apprentissage et de participation due par les employeurs au titre de l'effort de construction applicable aux personnes employées par des ateliers chantiers d'insertion, en vertu de l'article 20 de la loi n° 2013-1203 du 23 décembre 2013 de financement de la sécurité sociale pour 2014. Le IV du présent article prévoit d'abroger le B du IV de l'article 20 de la loi précitée, qui prévoit la non application à cette exonération du principe de compensation intégrale par le budget de l'État.
Le VI du présent article précise que ces nouvelles dispositions s'appliquent aux cotisations sociales dues au titre des périodes courant à compter du 1 er janvier 2017, conduisant à un enregistrement comptable différent entre l'État et la sécurité sociale (cf. infra ).
B. LA SUPPRESSION DE COFINANCEMENTS ÉTAT - SÉCURITÉ SOCIALE
Il est également prévu de supprimer certains cofinancements entre l'État et la sécurité sociale , avec deux effets opposés :
- la suppression du cofinancement de l'État du FIR et des MDPH entraine une majoration des dépenses de la sécurité sociale à hauteur de 174 millions d'euros ;
- la suppression du cofinancement de la sécurité sociale de l'ANSP et des allocations de logement temporaire à destination des personnes défavorisées a pour conséquence une réduction des dépenses de la sécurité sociale de 105 millions d'euros .
Par ailleurs, l'article 49 du présent projet de loi de finances prévoit la suppression de l'obligation pour certains bénéficiaires de l'allocation aux adultes handicapées (AAH) de liquider leur droit à l'allocation de solidarité aux personnes âgées, ayant pour effet de diminuer les dépenses de la sécurité sociale de 20 millions d'euros en 2017.
1. L'unification du financement vers l'État
a) La suppression du financement par la branche famille des allocations de logement temporaire à destination des personnes défavorisées (ALT 1)
Le 2° du I du présent article prévoit de modifier l'article L. 261-5 du code de l'action sociale et des familles, qui détermine les règles relatives à l'aide aux organismes logeant à titre temporaire des personnes défavorisées (ALT 1) . Il est prévu que les règles applicables soient fixées par les articles L. 851-1 à L. 851-4 du code de la sécurité sociale. Cette référence doit être rapprochée de la modification proposée aux 5°, 6° et 7° du III du présent article, s'agissant respectivement des articles L. 851-2, L. 851-3 et L. 851-3-1 du code de la sécurité sociale.
Le dispositif prévoit que l'aide aux organismes logeant à titre temporaire des personnes défavorisées serait désormais financée par l'État , au lieu d'un cofinancement entre les régimes de prestations familiales mentionnées à l'article L. 241-6 du code de la sécurité sociale et l'État. Il n'est pas prévu de modifier la clef de financement des ALT 2, concernant les aires d'accueil des gens du voyage.
Le VI du présent article précise que les nouvelles modalités de financement de l'aide par l'État s'appliquent aux droits constatés à compter du 1 er janvier 2017.
b) La suppression du financement par l'assurance maladie de l'ANSP
Le 1° du II du présent article abroge le 2° de l'article L. 1413-12 du code de la santé publique , qui précise les ressources de l'agence nationale de santé publique, créée par l'ordonnance n° 2016-462 du 14 avril 2016. Cette abrogation conduit à supprimer la dotation des régimes obligatoires d'assurance maladie pour le financement des missions de promotion de la santé et de réduction des risques pour la santé, ainsi que les missions de développement de la prévention et de l'éducation pour la santé, confiées à l'agence aux termes de l'article L. 1413-1 du même code.
2. L'unification du financement vers la sécurité sociale
a) La suppression de la référence au financement d'une partie des frais de fonctionnement des MDPH par l'État
Le 1° du I du présent article prévoit de modifier l'article L. 146-4-2 du code de l'action sociale et des familles relatif aux maisons départementales des personnes handicapées. Cet article précise le contenu de la convention pluriannuelle d'objectifs et de moyens signée entre la MDPH et les membres du groupement. Il est prévu un dispositif général assorti d'une condition :
- la subvention de fonctionnement versée par l'État aux MDPH serait supprimée, afin de cantonner le concours de l'État à la mise à disposition d'un nombre d'équivalents temps plein correspondant aux fonctionnaires régis par le statut général de la fonction publique de l'État ;
- toutefois, à défaut de respect de ce nombre minimal de mises à disposition, la convention fixerait le montant de la subvention versée par l'État, correspondant à la compensation financière des vacances d'emplois.
b) La suppression de la dotation de l'État au FIR
Le 2° du II du présent article abroge le 2° de l'article L. 1435-9 du code de la santé publique , qui fixe les ressources du fonds d'intervention régional, ayant pour conséquence de supprimer la dotation de l'État.
Schéma récapitulatif des cofinancements supprimés
- 105 M€
+ 174 M€
Source : commission des finances du Sénat, à partir des données de l'évaluation préalable du présent article annexée au projet de loi de finances pour 2017
C. LES TRANSFERTS DE RECETTES
Il est proposé une mesure de rationalisation de l'affectation de fiscalité à la sécurité sociale , pour une majoration nette des recettes de la sécurité sociale de 16 millions d'euros . Le dispositif proposé vise à :
- d'une part, unifier l'affectation du produit de la taxe sur les véhicules de sociétés au profit de la sécurité sociale . Le V du présent article procède à l'abrogation du IV de l'article 30 de la loi n° 2013-1278 du 23 décembre 2013 de finances pour 2014, en vertu duquel une fraction de la taxe sur les véhicule de société (TVS) est affectée à l'État, à hauteur de 150 millions d'euros en 2014, montant reconduit pour les exercices suivants ;
- d'autre part, réduire la fraction du produit de la taxe sur la valeur ajoutée affectée à la branche maladie de 7,19 % à 7,11 % . Pour ce faire, le 2° du III du présent article procède ainsi à la modification du 3° du IV de l'article L. 241-2 du code de la sécurité sociale, qui détermine les ressources de la branche maladie du régime général de la sécurité sociale.
Tableau récapitulatif des mesures de compensation prévues en 2017
(en millions d'euros)
|
Mesures entraînant des pertes de recettes pour la sécurité sociale |
Mesures de compensation |
|||
|
Extension du champ de taux réduit de cotisations d'allocations familiales (LFSS 2016) |
- 1 074 |
Suppression de cofinancements et autres transferts de dépenses |
+ 175 |
|
|
Perte de recettes liée à la baisse du rendement de la mesure de prélèvement à la source des cotisations des caisses de congés payés (LF 2015) |
- 500 |
Compensation d'exonérations |
+ 2 778 |
|
|
Baisse des cotisations maladies des exploitants agricoles |
- 480 |
|||
|
Associations intermédiaires Exonérations ACI Arbitres sportifs ACCRE Aide à domicile Baisse des cotisations maladies des exploitants agricoles |
+ 83 + 120 + 39 + 262 + 1794 + 480 |
|||
|
Baisse des cotisations des travailleurs indépendants |
- 150 |
Transferts de recettes |
+ 16 |
|
|
Transfert du financement des ESAT (LFSS 2016) |
- 1 470 |
|||
|
Transfert de la part État du FIR vers l'assurance-maladie |
- 116 |
|||
|
Transfert de taxe sur les véhicules de sociétés (TVS) Minoration de la fraction de TVA nette |
+ 150 -134 |
|||
|
Transfert des MDPH à la CNSA |
- 58 |
|||
|
Transfert interne |
+ 879 |
|||
|
TOTAL brut à compenser |
- 3 848 |
TOTAL net |
+ 2 969 |
|
|
TOTAL net des mesures internes à la sécurité sociale |
- 2 969 |
|||
Source : évaluation préalable du présent article annexée au projet de loi de finances pour 2017
Au total, l'ensemble des mesures de compensations prévues en 2017 se traduit par un impact négatif de 2,73 milliards d'euros sur le solde du budget de l'État , dont 2,71 milliards d'euros de nouvelles dépenses et 16 millions d'euros de pertes de recettes .
Elles entraînent ainsi des modifications de périmètre des missions « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales », « Égalité des territoires et logement », « Santé, « Solidarité, insertion et égalité des chances », « Sport, jeunesse et vie associative » et « Travail et emploi » du budget de l'État.
Il est à noter que la tenue d'une comptabilité de caisse par l'État induit un coût en année pleine inférieur à celui retracé selon la comptabilité en droits constatés de la sécurité sociale . Les droits constatés par les caisses au titre du mois de décembre 2016 sont déclarés en janvier 2017, ou pour les entreprises déclarant leurs cotisations trimestriellement, les droits correspondant au dernier trimestre 2016, sont déclarés en 2017. Comme le précise l'évaluation préalable du présent article : « la compensation entrant en vigueur au titre des droits correspondant au mois de janvier 2017 et suivants, le décalage entre la date de constatation des droits par les caisses et celle des encaissement/décaissement, conduit à n'inscrire sur le budget de l'État que les crédits correspondant aux 11 mois ou trois trimestres restants » .
Cependant, le montant des compensations portées par le budget de l'État ne coïncide pas avec le montant total des mesures entraînant une perte de recettes pour la sécurité sociale . En effet, deux dispositifs parallèles proposés par le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2017 sont comptabilisés en réduction du montant à compenser :
- le prélèvement des ressources mises en réserve au sein de la section III du fonds de solidarité vieillesse au profit du régime général à hauteur de 719 millions d'euros ;
- la modification de la période d'imposition de la taxe sur les véhicules de sociétés , provoquant une imposition spécifique du dernier trimestre 2017 et une recette ponctuelle de 160 millions d'euros.
Les ressources provoquées par ces deux mesures sont uniquement ponctuelles .
III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
À l'initiative de la rapporteure générale Valérie Rabault, l'Assemblée nationale a adopté deux amendements rédactionnels.
IV. LES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR GÉNÉRAL
A. UNE COMPENSATION OPPORTUNISTE ET NON INTÉGRALE
Votre rapporteur général constate tout d'abord que les mesures de compensation à opérer pour 2017 se trouvent réduites par l'abandon du Gouvernement de son engagement de supprimer complètement la C3S dans le cadre de la mise en oeuvre de la troisième phase du pacte de responsabilité et de solidarité.
De fait, la quasi intégralité des nouveaux transferts financiers prévus pour 2017 entre l'État et la sécurité sociale repose sur la compensation d'exonérations de cotisations sociales qui bénéficiaient jusqu'à présent d'un dispositif dérogatoire au principe de compensation. Ce choix contraste avec la stratégie suivie à l'occasion des premières phases de mise en oeuvre du pacte de responsabilité et de solidarité, pour lesquelles des mesures de transferts de financement de la sécurité sociale, principalement de la branche famille, vers l'État avaient été décidées.
Votre rapporteur général relève que la justification avancée par le Gouvernement pour ce nouveau mode de compensation repose sur la volonté d'assurer une compensation intégrale et pérenne pour les recettes de la sécurité sociale, ce que ne garantissent pas des transferts de financement. Leur effet est incertain à moyen terme en cas de dynamiques opposées de la masse salariale, faisant évoluer le coût des exonérations sociales, et des prestations transférées au budget de l'État. De surcroît, en faisant porter le coût des exonérations de cotisations sociales sur les programmes des missions concernées, cette option s'inscrit dans l'esprit des dispositions de la loi organique relative aux lois de finances afin de retracer le coût global d'une politique.
Toutefois, il tient à formuler deux remarques à propos de cette nouvelle stratégie de compensation :
- d'une part, le risque de redistribution entre branches de la sécurité sociale qui pourrait résulter des réaffectations de recettes proposées dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2017 en regard de la compensation . En effet, alors qu'il s'agit principalement de compenser des pertes de recettes portant sur la branche famille , que ce soit pour l'extension des allègements de cotisations entre 1,6 et 3,5 SMIC pour un coût de 1,07 milliard d'euros, ou pour l'extinction de la recette temporaire tirée en 2015 et 2016 de la mesure de prélèvement à la source des cotisations des caisses de congés payés, prise pour compenser les précédents allègements de cotisations familiales, pour un montant de 500 millions d'euros en 2017, les mesures prévues concernent des compensations d'exonérations de cotisations sociales portant sur toutes les branches de la sécurité sociale - à l'exception de la branche AT-MP pour l'une d'entre elles. Votre rapporteur général redoute un impact de cette mesure de compensation sur les soldes prévisionnels des différentes branches ;
- d'autre part, le caractère opportuniste du choix de la compensation d'exonérations dans un contexte où les prévisions macroéconomiques utilisées par le Gouvernement pour établir les trajectoires de soldes des régimes obligatoires de sécurité sociale se fondent sur des hypothèses de fort dynamisme de la masse salariale jusqu'en 2020 . Si l'impact est neutre pour l'ensemble des finances publiques, cette option permet de facto de maximiser les prévisions de recettes de la sécurité sociale et nuance la portée des projections de soldes des comptes sociaux.
Surtout, la compensation proposée ne porte pas sur l'intégralité des mesures entraînant une perte de recettes pour la sécurité sociale . En effet, deux dispositifs proposés par le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2017 sont comptabilisés en réduction du montant à compenser , pour 879 millions d'euros, soit près du quart des compensations nécessaires . Il s'agit du prélèvement opéré sur les excédents de la section III du fonds de solidarité vieillesse, ainsi que du produit exceptionnel tiré de la modification de la période d'imposition de la taxe sur les véhicules de sociétés. Votre rapporteur général critique cette comptabilisation de recettes non pérennes comme moyen de compensation . Si le Gouvernement assure la compensation totale des nouvelles exonérations de cotisations sociales prévues pour 2017, il n'honore pas la compensation liée au transfert du financement des ESAT prévu en loi de financement de la sécurité sociale pour 2016.
De fait, votre rapporteur général relève le décalage entre la volonté affichée du Gouvernement d'assurer une compensation pérenne des exonérations de cotisations sociales qui aurait présidé à la nouvelle stratégie proposée, et la comptabilisation de recettes internes à la sécurité sociale et non pérennes en atténuation du montant à compenser. Ce décalage ne fait que renforcer la présomption d'opportunisme ayant motivé ce choix , en vue d'améliorer les trajectoires de soldes des régimes de sécurité sociale projetées d'ici 2020.
B. UNE UNIFICATION PERTINENTE DES FINANCEMENTS
La suppression des cofinancements entre l'État et la sécurité sociale sur quatre dispositifs, ainsi que la suppression de l'affectation d'une fraction du produit de la TVS à l'État, représentent des montants mineurs et participent plutôt d'une volonté de rationalisation des flux financiers entre les deux sphères publiques. En ce sens, la suppression prévue de la dotation de l'État au FIR au profit d'un financement quasi exclusif par la branche maladie tire les conséquences du fait que ce fonds constitue un sous-objectif de l'ONDAM.
Toutefois, votre rapporteur général souligne que si la rationalisation des cofinancements doit être recherchée en aval des dispositifs, il conviendrait d'étendre ce raisonnement dès la conception des politiques et organismes y concourant. Ainsi, le principe d'un cofinancement de l'ANSP que le présent article propose de supprimer au profit d'un financement unique par le budget de l'État avait été réaffirmé par l'article 1 er de l'ordonnance du 14 avril 2016 451 ( * ) .
ARTICLE 27 - Évaluation du prélèvement opéré sur les recettes de l'État au titre de la participation de la France au budget de l'Union européenne
. Commentaire : le présent article évalue le montant du prélèvement sur recettes reversé par la France au budget de l'Union européenne à 19,1 milliards d'euros pour l'exercice 2017, soit une baisse de 5,4 % par rapport à la prévision pour 2016 et de 3,0 % par rapport à l'exécution 2015, qui s'explique notamment par le faible niveau de crédits de paiement retenu par la Commission européenne dans le projet de budget européen pour 2017.
I. L'EXÉCUTION DU PRÉLÈVEMENT SUR RECETTES AU PROFIT DE L'UNION EUROPÉENNE EN 2015 ET LA PRÉVISION POUR 2016
L'article 6 de la loi organique relative aux lois de finances 452 ( * ) définit le prélèvement sur recettes reversé au budget européen comme « un montant déterminé de recettes de l'État [...] rétrocédé directement au profit [...] des Communautés européennes en vue de couvrir des charges incombant à ces bénéficiaires » ; celui-ci doit être « dans [sa] destination et [son] montant » défini et évalué « de façon précise et distincte ».
Inclus dans la norme « zéro valeur » de dépenses de l'État, le prélèvement sur recettes au profit de l'UE est composé de la ressource relative à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) - qui correspond à 0,3 % d'une assiette harmonisée pour l'ensemble des États membres -, de la ressource fondée sur le revenu national brut (dite « ressource RNB ») et de divers autres éléments, dont la contribution à la correction britannique , les corrections accordées à d'autres États membres 453 ( * ) ou encore les éventuels intérêts de retard au titre du versement des droits de douane. En revanche, les ressources propres traditionnelles 454 ( * ) (droits de douane et cotisations sur le sucre) sont exclues du prélèvement sur recettes et directement versées au budget de l'Union européenne (UE).
Compte tenu des budgets rectificatifs adoptés au niveau européen durant l'exercice 2015, le montant du prélèvement sur recettes effectivement versé en 2015 s'est élevé à 19,7 milliards d'euros , soit un montant inférieur de 1,04 milliard d'euros à celui inscrit dans la loi de finances initiale pour 2015 455 ( * ) . Cet écart s'explique principalement par la sous-exécution des dépenses relatives à la politique de cohésion et par le report d'un solde excédentaire de 1,4 milliard d'euros de l'exercice 2014.
L'estimation du prélèvement sur recettes votée au titre de l'exercice 2016 s'établit, quant à elle, à 20,2 milliards d'euros . Cette prévision avait été révisée à la baisse par un amendement gouvernemental à la fin de l'examen du projet de loi de finances pour 2016 afin de tenir compte de recettes supplémentaires constatées en fin d'année, à la suite de la révision des bases TVA et RNB sur les exercices antérieurs allant de 1995 à 2013. Ainsi, le ressaut initialement prévu, en raison de l'entrée en vigueur au 1 er octobre 2016 de la nouvelle décision relative aux ressources propres de l'UE 456 ( * ) et de ses effets rétroactifs s'avère en partie compensé par la révision à la hausse des recettes.
Toutefois, le montant des contributions des États membres étant converti en monnaie nationale selon le taux de change « du dernier jour de cotation de l'année civile précédant l'exercice budgétaire » 457 ( * ) , la dépréciation d'environ 15 % de la livre sterling par rapport à l'euro au cours des derniers mois pourrait entraîner un « manque à gagner » de 1,8 milliard d'euros pour le budget de l'UE en 2016 . Cette situation fait peser un risque de moindre report sur l'exercice 2017, malgré le provisionnement par la Commission européenne de 1,1 milliard d'euros de produits issus d'amendes 458 ( * ) .
II. L'ESTIMATION DE LA PARTICIPATION DE LA FRANCE AU BUDGET EUROPÉEN POUR 2017
Le présent article retient un montant de prélèvement sur recettes de 19,1 milliards d'euros pour l'exercice 2017 , ce qui représente une baisse de 3,0 % sur le triennal 2015-2017 et de 5,4 % par rapport à la prévision inscrite dans la loi de finances pour 2016.
Plus précisément, la ressource TVA est évaluée à 4,37 milliards d'euros, dont 1,38 milliard d'euros au titre du financement de la correction britannique (- 7,5 % par rapport à 2016), tandis que la ressource RNB reversée s'élèverait à 14,7 milliard d'euros.
Les hypothèses de construction du prélèvement sur recettes au profit de l'UE
(en millions d'euros)
|
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
|
|
LFI |
20 224 |
20 742 |
20 169 |
19 082 |
|
Ressource TVA |
4 368 |
4 527 |
4 450 |
4 368 |
|
dont correction britannique |
1 427 |
1 494 |
1 497 |
1 384 |
|
Ressource RNB |
15 977 |
15 172 |
15 719 |
14 714 |
|
Autres prélèvements |
3 |
4 |
- |
- |
|
Exécution |
20 347 |
19 702 |
- |
- |
|
Évolution en exécution n-1/n |
- 9,4 % |
- 3,2 % |
- |
- |
|
Part dans les recettes fiscales nettes |
7,4 % |
7,0 % |
- |
- |
Source : annexe au projet de loi de finances pour 2017 « Relations financières avec l'Union européenne »
Cette évaluation se fonde, d'une part, sur les données prévisionnelles transmises par la Commission européenne, à l'issue du comité consultatif des ressources propres réuni à Bruxelles en mai 2016, et d'autre part, sur une hypothèse de besoin de financement de l'Union européenne établie à partir du projet de budget présenté par la Commission européenne pour 2017.
Compte tenu de la baisse des crédits de paiement proposée par la Commission européenne pour l'exercice à venir - 134,9 milliards d'euros, soit - 6,2 % par rapport au montant inscrit dans le budget 2016 - il a été décidé de retenir un montant de prélèvement sur recettes inférieur de 1,4 milliard d'euros au montant inscrit dans la loi de programmation des finances publiques pour 2014-2019 459 ( * ) . Le faible niveau de crédits de paiement proposé par la Commission européenne s'explique lui-même par le lent démarrage des programmes de la politique de cohésion, en raison du retard dans l'adoption des programmes opérationnels et dans le processus de désignation des autorités de gestion des fonds européens structurels et d'investissement (FESI). Ainsi, le montant de crédits de paiement proposé par la Commission européenne, au titre de la rubrique « 1.b : Cohésion économique, sociale et territoriale » du budget européen, est inférieur de 23,5 % à celui inscrit dans le budget pour 2016.
Par ailleurs, les recettes reversées en 2017 auraient également vocation à financer, à hauteur de 136 millions d'euros , la participation de la France au financement de la « facilité pour les réfugiés en Turquie » , créée à la suite de la déclaration des chefs d'État et de gouvernement européens du 29 novembre 2015 et gérée par un comité ad hoc , présidé par la Commission européenne.
III. LES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR GÉNÉRAL
L'évaluation du montant du prélèvement sur recettes constitue un exercice particulièrement délicat ; de nombreux aléas pèsent à la hausse (réponses aux multiples crises - migratoire, sécuritaire ou encore agricole) comme à la baisse (sous-exécution des fonds de la politique de cohésion, des aides agricoles, report du solde de l'année antérieure) sur le budget européen en cours d'exercice ; huit budgets rectificatifs ont ainsi été adoptés durant l'exercice 2015 et cinq ont été présentés par la Commission européenne au titre de l'exercice 2016 460 ( * ) . De plus, les règles de détermination des ressources propres et des mécanismes de correction peuvent entraîner des régularisations importantes au titre des années antérieures. Enfin, le calendrier d'élaboration de cette évaluation est « décalé » par rapport au calendrier d'adoption du budget européen, dont l'issue des négociations aboutit généralement fin novembre.
Si l'estimation présentée par le Gouvernement semble fondée sur des hypothèses crédibles - en particulier, le niveau de crédits de paiement du budget européen pour 2017 devrait être proche de celui proposé par la Commission européenne - les risques de sur-exécution ne sont pas à exclure .
Deux facteurs pourraient entraîner une révision à la hausse de la participation de la France au budget européen en 2017 et les années suivantes :
- d'une part, le « manque à gagner » constaté à la suite de la dépréciation de la livre sterling , qui viendra minorer le solde 2016 reporté sur l'exercice 2017 et constitue un risque en cas de nouvelle chute de la monnaie britannique durant le processus de sortie du Royaume-Uni de l'Union européenne ;
- d'autre part, l'issue des négociations relatives à la révision du cadre financier pluriannuel 2014-2020 , présentée par la Commission européenne le 14 septembre 2016 461 ( * ) . Cette dernière propose, entre autres, un recours accru aux instruments spéciaux du budget européen 462 ( * ) et une comptabilisation de ces instruments au-delà des plafonds du cadre financier pluriannuel ce qui serait susceptible d'entraîner une hausse de 10,5 milliards du montant des contributions nationales susceptibles d'être appelées d'ici 2020 463 ( * ) .
Une vigilance particulière est donc de mise s'agissant de l'évolution de la participation de la France au budget de l'Union européenne dans les années à venir.
* 441 La protection sociale recouvre un champ plus large que la sécurité sociale, correspondant à l'ensemble des administrations de sécurité sociale, Unédic et régimes de retraite complémentaire compris.
* 442 Rapport à la commission des comptes de la sécurité sociale, septembre 2016.
* 443 Loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques.
* 444 Loi n° 2016-41 du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé.
* 445 Loi n° 91-1406 du 31 décembre 1991 portant diverses dispositions d'ordre social.
* 446 Loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage.
* 447 Loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées.
* 448 Article 7 de la loi n° 2015-1702 du 21 décembre 2015 de financement de la sécurité sociale pour 2016.
* 449 Ces dispositions figurent à l'article 8 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2017.
* 450 Article 74 de la loi n° 2015-1702 du 21 décembre 2015 de financement de la sécurité sociale pour 2016.
* 451 Ordonnance n° 2016-462 du 14 avril 2016 portant création de l'Agence nationale de santé publique.
* 452 Loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances.
* 453 Rabais forfaitaires sur le revenu national brut en faveur des Pays-Bas, de la Suède, de l'Autriche et du Danemark, taux d'appel réduits de TVA en faveur de l'Allemagne, des Pays-Bas et de la Suède, hors correction britannique.
* 454 Représentant au total 1,6 milliard d'euros en 2015.
* 455 Article 48 de la loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015.
* 456 Décision du Conseil de l'Union européenne 2014/335/EU du 26 mai 2014 relative au système de ressources propres de l'Union européenne.
* 457 Règlement du 26 mai 2016 relatif aux mises à disposition des ressources propres traditionnelles et des ressources TVA et RNB.
* 458 Commission européenne, projet de budget rectificatif n° 4 au budget général 2016, COM (2016) 623 final, 30 septembre 2016.
* 459 Loi n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019.
* 460 Dont deux avaient été adoptés au 3 novembre 2016.
* 461 Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur le réexamen/révision à mi-parcours du cadre financier pluriannuel 2014-2020 du 14 septembre 2016, COM (2016) 603 final.
* 462 Doublement des montants annuels maximaux de la réserve pour aides d'urgence et de l'instrument de flexibilité ; création d'un nouvel instrument spécial baptisé « réserve de crise de l'Union européenne ».
* 463 Direction du budget.