TROISIÈME PARTIE : LE COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE L'ÉTAT »
I. UN COMPTE RÉNOVÉ AU PROFIT D'UN RECENTRAGE
A. LE RECENTRAGE DU COMPTE, QUI UNIFIE DÉSORMAIS LES VECTEURS BUDGÉTAIRES DE L'ÉTAT PROPRIÉTAIRE
1. L'article 20 du projet de loi de finances pour 2017 propose de modifier la structure du CAS
Institué par l'article 47 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 , le compte d'affectation spéciale (CAS) « Gestion du patrimoine immobilier de l'État » constitue le principal instrument de la politique immobilière de l'État . Il vise à financer la modernisation du parc immobilier par le produit des cessions d'actifs, tout en contribuant au désendettement de l'État .
La politique immobilière de l'État est constituée de 44 programmes budgétaires y contribuant. L e CAS constitue l'un des deux vecteurs budgétaires de la fonction de l'État propriétaire avec le programme 309 « Entretien des bâtiments de l'État » de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » du budget général ; ils ne représentent toutefois que 10 % des crédits de l'État consacrés à l'immobilier . La répartition des dépenses immobilières est déterminée par la notion d'augmentation de la valeur vénale de l'immeuble :
- les dépenses afférentes à des opérations structurantes conduisant à l'augmentation de la valeur du bien sont rattachées au CAS ;
- les dépenses d'entretien lourd relevant du propriétaire , destinées à maintenir le bien dans un bon état d'utilisation, sont retracées dans le programme 309 ;
- pour leur part, les dépenses d'entretien courant incombent au locataire , et relèvent donc des budgets ministériels et du programme 333 de la mission « Direction de l'action du gouvernement », retraçant les crédits immobiliers de l'occupant des services déconcentrés de l'État inclus dans le périmètre de la réforme de l'administration territoriale de l'État (RéATE).
L'article 20 du présent projet de loi de finances propose une modification de la structure du CAS , portant à la fois sur les dépenses et les recettes , retracée dans le tableau ci-dessous 74 ( * ) .
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CAS LFI 2016 |
CAS PLF 2017 |
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Cadre déterminé par l'article 47 de la loi de finances pour 2006 |
Recettes |
Dépenses |
Recettes |
Dépenses |
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Trois types : - le produit des cessions des biens immeubles de l'État ainsi que des droits à caractère immobilier attachés aux immeubles de l'État ; - les versements du budget général ; - les fonds de concours . |
Quatre types : - des dépenses d'investissement et de fonctionnement liées à des opérations immobilières réalisées par l'État sur des biens immobiliers dont l'État est propriétaire ; - des dépenses d'investissement et de fonctionnement liées à des opérations de cession, d'acquisition ou de construction d'immeubles du domaine de l'État réalisées par des établissements publics et autres opérateurs de l'État - des versements opérés au profit du budget général - des versements opérés au profit du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens ». S'ajoute une contribution au désendettement de l'État, selon un taux de rétrocession fixé à 30 % à partir de l'année 2014. |
S'ajoute le produit des redevances domaniales ou des loyers perçus par l'État , à l'exclusion des redevances ou des loyers du domaine public et privé dont le ministère de la défense est le gestionnaire. |
Trois modifications : - sont intégrées les dépenses d'entretien du propriétaire de l'ex-programme 309 ; - sont ajoutées les « dépenses d'investissement ou d'entretien du propriétaire réalisées par l'État sur les infrastructures opérationnelles de la défense nationale » jusqu'au 31 décembre 2019 , à savoir le terme de la loi de programmation militaire ; - sont supprimés l'affectation d'une part des produits de cessions de biens immeubles de l'État et des droits à caractère immobilier retracés dans le compte d'affectation spéciale au désendettement de l'État , ainsi que les dispositifs dérogatoires à cette contribution. |
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Architecture budgétaire |
Programme 721 - Contribution au désendettement de l'État Programme 723 - Contribution aux dépenses immobilières |
Programme 721 - Contribution des cessions immobilières à l'étranger au désendettement de l'État Programme 723 - Opérations immobilières nationales et des administrations centrales Programme 724 - Opérations immobilières déconcentrées |
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2. La suppression de la contribution obligatoire au désendettement de l'État a pour contrepartie l'extension du CAS aux dépenses d'entretien lourdes du propriétaire de l'ancien programme 309
Dans ce cadre, les crédits demandés pour le compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État » au titre de l'exercice 2017 s'élèvent à 594 millions d'euros en autorisations d'engagement et à 585 millions d'euros en crédits de paiement .
L'intégration des dépenses d'entretien du propriétaire au CAS s'accompagne d'une séparation des dépenses immobilières du CAS en deux programmes , distinguant les opérations immobilières nationales et des administrations centrales d'une part, et les opérations immobilières déconcentrées d'autre part.
Répartition par programme des crédits
demandés pour 2017
du CAS « Gestion du patrimoine
immobilier de l'État »
(en millions d'euros)
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Autorisations d'engagement |
Crédits de paiement |
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Programme 721 - Contribution des cessions immobilières à l'étranger au désendettement de l'État |
60 |
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Programme 723 - Opérations immobilières nationales et des administrations centrales |
375,5 |
374,8 |
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Programme 724 - Opérations immobilières déconcentrées |
158,1 |
150,2 |
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Total pour le CAS |
593,6 |
585,0 |
Source : projet de loi de finances pour 2017
La suppression proposée de la mention explicite d'une contribution obligatoire au désendettement de l'État prélevée sur les produits de cessions de biens immeubles de l'État et des droits à caractère immobilier retracés dans le CAS, ne signifie pas l'abandon de toute contribution au désendettement de l'État par le CAS . En effet, aux termes de l'article 47 de la loi de finances pour 2006, le CAS continue de porter en dépenses des versements opérés au profit du budget général , ce qui rend possible un transport en recettes non fiscales du budget général. En outre, l'exonération prévue à l'article 38 de la loi de finances pour 2015 au bénéfice du ministère des affaires étrangères s'accompagne d'une contribution minimale forfaitaire de 25 millions d'euros par an jusqu'au 31 décembre 2017 .
Dans ces conditions, la contribution au désendettement de l'État est en diminution de 61 % par rapport à 2016, ce qui s'explique par la suppression proposée de l'affectation obligatoire d'une contribution à chaque produit de cession. Toutefois, la contribution exceptionnelle du ministère des affaires étrangères est en diminution de 20 % , pour un montant de 60 millions d'euros contre 75 millions d'euros en 2016.
Parallèlement, les programmes 723 et 724 retracent des opérations immobilières du même type , réalisées sur le parc immobilier propriété de l'État ou qui figurent à l'actif de son bilan, mais selon une logique de donneur d'ordre présentée dans le tableau ci-dessous.
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Programme 723 « Opérations immobilières nationales et des administrations centrales » |
Programme 724 « Opérations immobilières déconcentrées » |
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- Administrations centrales des ministères ; - Autres services de l'État pour des opérations qui ne sont pas pilotées par les préfets de région (par exemple : le ministère de la justice pour les tribunaux) ; - Ministère de la défense sur l'ensemble du territoire national ; - Ministère des affaires étrangères en France et à l'étranger ; - Opérateurs de l'État . |
Lorsqu'elles sont pilotées par les préfets de région, les opérations réalisées au profit des services déconcentrés de l'État. |
3. Les recettes du CAS sont majorées de l'affectation du produit des redevances domaniales
Les recettes du compte d'affectation spéciale sont désormais constituées de deux ressources :
- les produits de cession, prévus à 500 millions d'euros pour 2017, à un niveau stable par rapport à 2016 (- 0,4 %) ;
- les produits de redevances domaniales 75 ( * ) , estimés à 85 millions d'euros . Il s'agit des produits jusqu'ici non affectés, et qui étaient comptabilisés en recettes du budget général de l'État. Selon les informations communiquées à vos rapporteurs spéciaux, cette estimation résulte des produits constatés à un niveau stable lors des exercices précédents .
Au titre de l'exercice 2017, le montant prévisionnel des cessions immobilières est évalué à 500 millions d'euros , soit un niveau identique au produit attendu en 2016. Au total, ce sont 6,3 milliards d'euros de cessions qui ont été réalisés entre la création du CAS en 2005 et l'année 2015.
Produits des cessions immobilières de l'État
(en millions d'euros)
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2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
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|
Prévision LFI |
600 |
439 |
500 |
600 |
1 400 |
900 |
400 |
500 |
530 |
470 |
521 |
500 |
500 |
|
Réalisation |
634 |
798 |
820 |
395 |
475 |
502 |
598 |
514 |
391 |
533 |
622 |
||
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Écart |
+ 34 |
+ 359 |
+ 320 |
- 205 |
- 925 |
- 398 |
+ 198 |
+ 14 |
- 139 |
+ 63 |
+ 101 |
Source : commission des finances, d'après les rapports annuels de performances successifs et le questionnaire budgétaire
Montants encaissés en fin d'exercice.
Au 8 août 2016, 490 biens avaient été cédés depuis le début de l'exercice pour un montant total de 230,6 millions d'euros , dont 37 % provenant d'une seule cession (86,3 millions d'euros), et 55 % au titre des trois ventes les plus élevées. D'après la direction de l'immobilier de l'État, compte tenu du montant des cessions en projet, la prévision de cessions de 500 millions d'euros pourrait être atteinte . Toutefois, alors que le montant attendu des cessions en 2015 était sensiblement équivalent (521 millions d'euros), 506 millions d'euros avaient déjà été enregistrés en septembre 2015.
Montant des cessions réalisées au 8 août 2016
(en millions d'euros)
Source : questionnaire budgétaire, d'après la DIE (outil de suivi des cessions - OSC)
S'agissant des cessions prévues en 2017 , vos rapporteurs spéciaux n'ont pas obtenu communication de la liste détaillée des biens concernés , malgré leur demande. Cependant, les éléments fournis invitent à la prudence , dans la mesure où seulement 748 biens y figureraient, contre 930 biens pour 2016, et que leur valeur pondérée s'élève à 385 millions d'euros.
De fait, l'extension des dépenses retracées par le CAS est compensée à due concurrence par l'ouverture de nouvelles recettes . Le CAS « Gestion du patrimoine immobilier de l'État » est donc équilibré en loi de finances initiale pour 2017, comme il l'était en 2016.
Équilibre prévisionnel en 2017
du CAS
« Gestion du patrimoine immobilier de
l'État »
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PLF 2017 |
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Recettes |
Dépenses |
Solde |
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Programme 721 - Contribution cessions immobilières à l'étranger au désendettement de l'État |
AE |
60 000 000 |
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|
CP |
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|
Programme 723 - Opérations immobilières nationales et des administrations centrales |
AE |
375 543 000 |
||
|
CP |
374 793 000 |
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Programme 724 - Opérations immobilières déconcentrées |
AE |
158 073 000 |
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|
CP |
150 207 000 |
|||
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Produits des cessions immobilières |
500 000 000 |
|||
|
Produits de redevances domaniales |
85 000 000 |
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Total pour le CAS |
AE |
585 000 000 |
593 616 000 |
0 |
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CP |
585 000 000 |
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Source : projet de loi de finances pour 2017
* 74 Pour une analyse exhaustive du dispositif proposé, consulter le commentaire de l'article 20.
* 75 Aux termes de l'article 20 du présent projet de loi de finances, il s'agit du « produit des redevances domaniales ou des loyers perçus par l'État, provenant des concessions ou autorisations de toute nature de la compétence du représentant du ministre chargé du budget dans le département, des concessions de logement dont l'État est propriétaire ou locataire et des locations d'immeubles de son domaine privé, à l'exclusion des redevances ou des loyers du domaine public et privé dont le ministère de la défense est le gestionnaire »