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Projet de loi autorisant la ratification du protocole additionnel à la convention du Conseil de l'Europe pour la prévention du terrorisme

8 février 2017 : Conseil de l'Europe et prévention du terrorisme ( rapport - première lecture )

DEUXIÈME PARTIE : LES STIPULATIONS DU PROTOCOLE

Aux termes de l'article 1er, ce protocole a pour but de compléter la convention du Conseil de l'Europe pour la prévention du terrorisme signée par la France le 22 octobre 2015, par des dispositions obligeant les Parties à incriminer certains actes liés à des infractions terroristes

I. L'INCRIMINATION DE COMPORTEMENTS DÉJÀ APPRÉHENDÉS PAR LE DROIT PÉNAL FRANÇAIS

Le Protocole fait obligation aux Parties d'adopter les mesures nécessaires, conformément à leur droit interne, pour ériger en infractions pénales les actes qu'il décrit et qui se présentent principalement comme des actes préparatoires par rapport à des actes terroristes, en vue de garantir des poursuites efficaces.

Ces actes, qui précédent la commission effective d'une infraction terroriste, doivent être commis illégalement et intentionnellement. Selon le rapport explicatif du Conseil de l'Europe, « l'expression « illégalement » renvoie à un comportement qui ne repose sur aucune compétence (législative, exécutive, administrative, judiciaire, contractuelle ou consensuelle) ou à un comportement qui n'est couvert ni par des exceptions légales établies, ni par des principes de droit interne pertinents ». Les fins terroristes ou la connaissance des fins terroristes constituent l'élément subjectif (cf infra).

En droit interne, l'article 421-2-1 du code pénal relatif à l'infraction d'association de malfaiteurs en vue de préparer des actes de terrorisme9(*) et l'article 421-2-2 relatif au financement d'une entreprise terroriste permettent de poursuivre et de réprimer l'ensemble des comportements visés aux articles 2 à 6 du protocole.

Dans l'immense majorité des hypothèses, les comportements visés par le protocole s'inscrivent en effet dans le cadre d'une entente entre plusieurs personnes, cette entente étant la plupart du temps caractérisée entre les individus, objets des poursuites en France, et les membres de l'organisation terroriste (Etat islamique, Fatah Al Cham notamment) qu'ils ont rejointe ou tenté de rejoindre ou en lien avec laquelle ils ont suivi un entraînement pour le terrorisme.

Dans le cas de l'individu isolé, l'infraction d'entreprise terroriste individuelle introduite à l'article 421-2-6 du Code pénal par la loi du 13 novembre 2014 précitée permet de poursuivre un individu ayant séjourné à l'étranger sur les théâtres d'opérations de groupements terroristes et préparant de manière isolée, un acte de terrorisme, dès lors que son intention terroriste individuelle est matérialisée par « le fait de détenir, de rechercher, de se procurer ou de fabriquer des objets ou des substances de nature à créer un danger pour autrui ».

L'infraction d'association de malfaiteurs en vue de préparer des actes de terrorisme se présente comme « la clé de voûte des infractions en matière de terrorisme », selon les personnes auditionnées10(*).

L'article 421-2-1 du code pénal énonce que « constitue également un acte de terrorisme le fait de participer à un groupement formé ou à une entente établie en vue de la préparation, caractérisée par un ou plusieurs faits matériels, d'un des actes de terrorisme mentionnés aux articles précédents ».

La loi n° 2016-987 du 21 juillet 2016 prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence et portant mesures de renforcement de la lutte antiterroriste est récemment venue aggraver la répression de l'association de malfaiteurs terroriste criminelle en augmentant les quantums de réclusion encourus par ses auteurs et dirigeants, entrainant une révision globale de l'échelle des peines associée à cette incrimination.

Selon la nature du comportement incriminé, l'infraction d'association de malfaiteurs terroriste revêt une nature délictuelle ou criminelle et est réprimée comme suit, aux termes des articles 421-5 et 421-6 du code pénal :

- participation à une association de malfaiteurs terroriste (délit) : 10 ans d'emprisonnement et de 225 000  euros d'amende;

- direction ou organisation d'une association de malfaiteurs terroriste : 30 ans de réclusion criminelle (20 ans avant l'entrée en vigueur de la loi du 21 juillet 2016) et de 500 000 euros d'amende ;

- participation à une association de malfaiteurs terroriste ayant pour objet la préparation de crimes d'atteintes aux personnes ou des destructions par substances explosives ou incendiaires susceptibles d'entraîner la mort ou bien encore d'un acte de terrorisme susceptible d'entraîner la mort : 30 ans de réclusion criminelle (20 ans avant l'entrée en vigueur de la loi du 21 juillet 2016) et 450 000 euros d'amende ;

- direction ou organisation d'une association de malfaiteurs terroriste ayant pour objet la préparation de crimes d'atteintes aux personnes ou des destructions par substances explosives ou incendiaires susceptibles d'entraîner la mort ou bien encore d'un acte de terrorisme susceptible d'entraîner la mort : réclusion criminelle à perpétuité (30 ans avant l'entrée en vigueur de la loi du 21 juillet 2016) et de 500 000 euros d'amende.

Pour caractériser l'entente sur le fondement de ce texte, il suffit d'établir la réunion des malfaiteurs - en considération de l'objectif terroriste poursuivi et des actes préparatoires auxquels ils se consacrent - ainsi que la persistance de leur rassemblement, sans qu'il soit nécessaire d'identifier tous les membres de l'association délictuelle, de démontrer la fonction occupée ou le rôle endossé par l'affilié, ou bien encore de déterminer avec précision les infractions projetées. La participation à l'entente litigieuse est ainsi punissable dès lors que l'affilié a eu connaissance du dessein du groupe, même dans ses grandes lignes, et qu'il y a adhéré volontairement. Il n'est pas nécessaire qu'il ait entendu s'associer à un projet de passage à l'acte précis.

Cette infraction permet de réprimer la participation à un groupement ou à une entente de personnes formé en vue de la préparation d'actes de terrorisme, ce qui vise nécessairement l'organisation ou la préparation de tels actes, mais également, et plus largement, tous les comportements périphériques caractérisant une participation active au fonctionnement de l'entente conspirative. Sont, à travers ce texte, appréhendés tous les faits préparatoires à un acte terroriste, quelle que soit la manière dont ces faits préparatoires se concrétisent : recrutement, intégration ou tentative d'intégration d'un groupe terroriste, entraînement, endoctrinement idéologique, acquisition d'armes, location de logements conspiratifs, recherche de moyens de locomotion et de dissimulation, etc...

Nombre de condamnations intervenues entre 2012 et 2015 sur le fondement des infractions d'associations de malfaiteurs terroristes (AMT), de direction d'AMT et de financement du terrorisme, tous contentieux confondus
(y compris terrorisme corse et basque
)

 

Condamnations infraction principale

Infractions

2012

2013

2014

2015*

Participation à association de malfaiteurs -
délit (421-2-1)

32

42

47

56

Direction et organisation d'AMT (421-5 + 421-6)

3

0

2

1

Financement du terrorisme (421-2-2)

0

11

0

6

*2015 : données provisoires. Source : Casier judiciaire national

1. Participer à une association ou à un groupe à des fins terroristes

Cette infraction est définie, à l'article 2, comme « le fait de participer aux activités d'une association ou d'un groupe afin de commettre ou de contribuer à la commission d'une ou plusieurs infractions terroristes par l'association ou le groupe », afin de commettre ou de contribuer à la commission d'une infraction terroriste.

Il faut rappeler qu'il n'existe pas de définition internationalement contraignante de l'association ou du groupe terroriste.

Compte tenu du caractère intentionnel de l'infraction, la simple appartenance passive à une association ou à un groupe terroriste, ou l'appartenance à une association ou à un groupe terroriste inactif ne peut être poursuivie et sanctionnée. En revanche, la participation aux activités d'une association ou d'un groupe à des fins terroristes peut résulter de contacts établis par le biais de l'Internet, y compris les médias sociaux.

La tentative ou la complicité n'est pas incriminée.

2. Recevoir un entraînement pour le terrorisme

L'article 3 décrit cette infraction comme le fait de « recevoir des instructions, y compris le fait d'obtenir des connaissances ou des compétences pratiques, de la part d'une autre personne pour la fabrication ou l'utilisation d'explosifs, d'armes à feu ou d'autres armes ou substances nocives ou dangereuses, ou pour d'autres méthodes ou techniques spécifiques », afin de commettre ou de contribuer à la commission d'une infraction terroriste.

La nature de l'entraînement correspond à la description qui en est faite à l'article 7 de la Convention du Conseil de l'Europe pour la prévention du terrorisme, qui criminalise le fait de donner des instructions pour le terrorisme. Sont ainsi visés l'entraînement physique comme dans un camp d'entraînement tenu par une association ou un groupe terroriste, mais aussi l'entraînement par d'autres méthodes ou techniques spécifiques, telles que les médias électroniques.

La simple consultation de site Internet contenant des informations ou la seule réception de communications qui pourraient être utilisées pour s'entraîner au terrorisme ne suffit pas à constituer l'infraction prévue par le protocole. Il faut également démontrer que l'auteur a pris une part active à un tel entraînement.

La tentative ou la complicité n'est pas incriminée.

3. Se rendre à l'étranger à des fins de terrorisme

L'article 4 du protocole vise à fournir le cadre juridique pour faciliter la mise en oeuvre, au niveau régional européen, des obligations des Etats membres contenues dans le paragraphe 6(a) de la résolution 2178 (2014) du Conseil de sécurité des Nations unies précitée.

Les Parties doivent ainsi incriminer l'acte de se rendre dans un Etat - directement ou en transitant par d'autres Etats - autre que celui de l'Etat de nationalité ou de résidence habituelle du voyageur, à partir du territoire de la Partie en question, ou de la part de ses ressortissants, si la finalité de ce voyage est de commettre, de contribuer ou de participer à des infractions terroristes, ou de dispenser ou recevoir un entraînement pour le terrorisme, tel que défini à l'article 7 de la convention du Conseil de l'Europe pour la prévention du terrorisme et à l'article 3 du présent protocole.

Cet article ne contient pas d'obligation d'introduire une interdiction générale ou une incrimination de tous les voyages vers certaines destinations, ni d'introduire des mesures administratives telles que le retrait du passeport. On rappelle à cet égard que la France a introduit, en 2014, dans le code de la sécurité intérieure, un article L. 224-1 instituant une mesure d'interdiction de sortie du territoire pour les ressortissants nationaux, qui emporte, dès son prononcé, l'invalidation des titres d'identité et de voyage des personnes qui en font l'objet (cf. supra).

La tentative, contrairement à la complicité, est incriminée.

4. Financer des voyages à l'étranger à des fins de terrorisme

L'article 5 définit cette incrimination comme « la fourniture ou la collecte, par quelque moyen que ce soit, directement ou indirectement, de fonds permettant totalement ou partiellement à toute personne de se rendre à l'étranger à des fins de terrorisme ».

Les fonds peuvent provenir d'une source unique comme un prêt ou un don accordé au voyageur par une personne physique ou morale ou de sources diverses au moyen d'une forme de collecte organisée par une ou plusieurs personnes physiques ou morales.

Outre le fait d'agir intentionnellement ou illégalement, l'auteur de l'infraction doit « savoir » que les fonds ont pour but de financer totalement ou partiellement des voyages à l'étranger à des fins de terrorisme.

La tentative ou la complicité n'est pas incriminée.

5. Organiser ou faciliter de quelque autre manière des voyages à l'étranger à des fins de terrorisme

L'incrimination de « tout acte visant à organiser ou faciliter le voyage à l'étranger à des fins de terrorisme », prévue à l'article 6, reprend la formulation du paragraphe 6 (c) de la résolution 2178 (2014) précitée.

Le terme « organiser » permet d'appréhender un grand nombre de comportements liés aux modalités pratiques d'un voyage, tels que l'achat de billets ou la planification d'itinéraires et le terme « faciliter » désigne les autres comportements, comme celui consistant à aider au franchissement illégal d'une frontière.

Outre le fait d'agir intentionnellement ou illégalement, l'auteur de l'infraction doit « savoir » que l'assistance est fournie à des fins terroristes.

La tentative ou la complicité n'est pas incriminée.


* 9 Cet article a été introduit dans le Code pénal par la loi n° 96-647 du 22 juillet 1996 tendant à renforcer la répression du terrorisme et des atteintes aux personnes dépositaires de l'autorité publique ou chargées d'une mission de service public et comportant des dispositions relatives à la police judiciaire.

* 10 Liste des personnes auditionnées en annexe et réponses au questionnaire.