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Proposition de loi visant à la mise en oeuvre effective du droit à l'eau potable et à l'assainissement

15 février 2017 : Droit à l'eau potable et à l'assainissement ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er (article L. 1314-1 [nouveau] du code de la santé publique) - Reconnaissance du droit de l'Homme à l'eau potable et à l'assainissement

Objet : Cet article vise à reconnaître le droit d'accès à l'eau potable et à l'assainissement comme un droit de l'Homme garanti par l'État.

I. Le droit en vigueur

Le droit à l'eau potable et à l'assainissement est reconnu dans plusieurs traités internationaux, comme la Convention relative aux droits de l'enfant du 20 novembre 1989 ou la Convention relative aux droits des personnes handicapées du 13 décembre 2006.

S'il n'existe pas de traités internationaux de portée générale reconnaissant le droit à l'eau potable et à l'assainissement comme un droit de l'Homme autonome, celui-ci a néanmoins été consacré à travers une résolution de l'Assemblée générale des Nations Unies du 28 juillet 2010 comme un « droit fondamental, essentiel à la pleine jouissance de la vie et à l'exercice de tous les droits de l'homme » 17(*).

Dans l'ordre juridique interne, le droit d'accès à l'eau a été consacré par la loi n° 2006-1772 du 30 décembre 2006 sur l'eau et les milieux aquatiques (dite « LEMA ») qui prévoit que « chaque personne physique, pour son alimentation et son hygiène, a le droit d'accéder à l'eau potable dans des conditions économiquement acceptables par tous ».

II. La proposition de loi initiale

L'article 1er de la présente proposition vise à insérer dans le code de la santé publique un nouveau chapitre intitulé « Droit de l'homme à l'eau » ainsi qu'un nouvel article L. 1314-1 afin de reconnaitre le droit à l'eau potable et à l'assainissement comme « un droit de l'homme garanti par l'État ».

Il est défini comme le droit, pour chaque personne :

- de disposer d'une quantité suffisante d'eau potable pour répondre à ses besoins élémentaires ;

- d'avoir accès aux équipements lui permettant d'assurer son hygiène, son intimité et sa dignité ;

- d'utiliser des services et réseaux d'assainissement dans des conditions compatibles avec ses ressources.

Cet article vise donc à reconnaitre le droit de chaque personne d'avoir accès à l'eau potable et à l'assainissement dans des conditions compatibles avec ses ressources.

Par ailleurs, l'article 1er précise que l'État, les collectivités territoriales et leurs établissements publics doivent concourir à la mise en oeuvre de ce droit.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

En commission, l'Assemblée nationale a adopté six amendements du rapporteur Michel Lesage - dont quatre amendements rédactionnels -, afin de supprimer la mention « de l'homme » rattachée au droit d'accès à l'eau potable et à l'assainissement.

En effet, le rapporteur a estimé que la création d'un nouveau droit de l'Homme ne peut s'opérer qu'au niveau constitutionnel ou international et non dans une loi ordinaire et que la loi en France ne reconnait de droits qu'aux personnes. En conséquence, l'intitulé du nouveau chapitre introduit dans le code de la santé publique a été modifié en « Droit à l'eau potable et à l'assainissement ».

En séance, l'Assemblée nationale a adopté un amendement du rapporteur de simplification rédactionnelle et un amendement de conséquence du Gouvernement insérant un nouvel alinéa pour mettre en cohérence l'article L. 210-1 du code de l'environnement en prévoyant que chaque personne a le droit d'accéder à l'assainissement.

IV. La position de votre commission

La proposition de loi initiale visait à traduire en droit interne la définition du droit à l'eau potable et à l'assainissement telle que consacrée par la résolution de l'Assemblée générale des Nations-Unies du 28 juillet 2010 précitée. Il s'agissait donc de reconnaitre ce droit comme un droit de l'Homme, dont la mise en oeuvre effective doit être assurée par l'État et d'aller plus loin que les dispositions actuelles portées par le code de l'environnement.

Toutefois, comme l'a fait remarquer le rapporteur de la proposition de loi Michel Lesage à l'Assemblée nationale, la reconnaissance d'un droit de l'Homme et sa protection s'effectue soit à travers la Constitution, soit par la ratification d'instruments internationaux.

Par ailleurs, le texte initial faisait du droit d'accès à l'eau potable et à l'assainissement un droit « garanti par l'État », s'inscrivant ainsi dans la même logique que celle du droit au logement opposable institué par la loi n° 2007-290 du 5 mars 200718(*). Bien que l'article 1er dans sa version originelle ne prévoyait pas de rendre le droit à l'eau potable et à l'assainissement juridiquement opposable puisqu'il ne définissait pas des voies de recours juridictionnelles pour le citoyen pour contraindre la puissance publique à le lui garantir, cette formulation risquait de poser des difficultés d'interprétation.

Le texte tel qu'issu des travaux de l'Assemblée nationale permet donc de lever ces écueils tout en consacrant, en droit positif, une définition du droit à l'eau potable et à l'assainissement.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 2 (article L. 1314-2 [nouveau] du code de la santé publique) - Obligation pour les collectivités territoriales de mettre gratuitement à disposition des équipements sanitaires et de distribution d'eau potable

Objet : Cet article prévoit une obligation pour les collectivités territoriales ou les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) d'installer et d'entretenir des équipements de distribution gratuite d'eau potable ainsi que des toilettes publiques et des douches gratuites dans un délai de cinq ans.

I. Le droit en vigueur

En vertu des articles L. 2224-7-1 et L. 2224-8 du code général des collectivités territoriales, les communes sont chargées d'assurer les services publics de l'eau19(*) et de l'assainissement20(*).

La loi leur confie en effet une compétence obligatoire en matière de distribution d'eau potable et d'assainissement des eaux usées. À ce titre, elles doivent établir un schéma de distribution d'eau potable ainsi qu'un schéma d'assainissement collectif.

Toutefois, les communes peuvent transférer tout ou partie de cette compétence à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, qui se substitue alors à ses droits et obligations pour l'exercice de cette compétence.

Ce transfert est obligatoire s'agissant des communautés de communes (article L. 5215-20 du code général des collectivités territoriales) et des métropoles (article L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales). Par ailleurs, la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République a prévu le transfert obligatoire des compétences « eau » et « assainissement » aux communautés de commune et aux communautés d'agglomération à compter du 1er janvier 2020.

Les services publics d'eau et d'assainissement sont gérés financièrement comme des services publics à caractère industriel et commercial (SPIC). Les communes et leurs établissements publics de coopération peuvent exercer leur compétence en matière d'eau potable ou d'assainissement en régie ou confier sa gestion à des entreprises privées par le biais d'une délégation de service public (affermage, concession).

II. La proposition de loi initiale

L'article 2 introduit un nouvel article L. 1314-2 dans le code de la santé publique qui prévoit une obligation pour les collectivités territoriales ou les établissements publics de coopération intercommunale « EPCI » compétents en matière de distribution d'eau potable de satisfaire les besoins élémentaires en eau potable et assainissement des populations qui ne sont pas raccordées aux réseaux de distribution.

Cet article prévoit trois obligations qui s'appliquent en fonction de la taille des collectivités :

- l'installation et l'entretien d'équipements de distribution gratuite d'eau potable dans l'ensemble des collectivités ;

- l'installation et l'entretien de toilettes publiques gratuites accessibles à tous dans les collectivités de plus de 3 500 habitants ;

- l'installation et l'entretien de douches publiques gratuites pour les personnes vulnérables dans les collectivités de plus de 15 000 habitants.

Pour se conformer à ces obligations, les collectivités disposent d'un délai de cinq ans à compter de la promulgation de la loi. À cette fin, elles peuvent recourir aux équipements sanitaires existants situés dans des bâtiments et équipements publics ou qu'elles subventionnent. L'article prévoit également qu'elles peuvent bénéficier de subventions, en particulier provenant des agences de l'eau, afin de créer de nouvelles installations sanitaires si nécessaire.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

En commission, l'Assemblée nationale a adopté huit amendements du rapporteur Michel Lesage, dont sept amendements visant à améliorer la qualité rédactionnelle du texte et un amendement visant à inclure dans le champ des personnes pouvant bénéficier des installations sanitaires et de distribution d'eau potable des personnes non résidentes (par exemple des touristes et des personnes sans domicile fixe).

En séance, l'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur et un amendement du Gouvernement afin de remplacer le terme de « subventions » dont peuvent bénéficier les collectivités pour financer des installations sanitaires par celui d' « aides », moins restrictif, permettant d'élargir les financements auxquels les collectivités peuvent avoir accès.

IV. La position de votre commission

Certaines catégories de population n'ont pas d'accès à l'eau potable et à l'assainissement dans des conditions satisfaisantes. C'est principalement le cas des personnes sans-abris, dont le nombre est estimé entre 100 000 et 150 000 en France.

Aucune disposition législative n'existe pour garantir l'accès à l'eau pour les personnes sans domicile fixe.

Face à ce constat, le présent article propose d'introduire une obligation, pour les communes et les EPCI compétents en matière de distribution d'eau potable et d'assainissement, de mettre à disposition gratuitement des points d'accès à l'eau potable, des toilettes publiques ainsi que des douches.

Les seuils de population prévus permettent de ne pas faire peser de contraintes trop fortes sur les communes de petite taille qui pourraient avoir des difficultés à garantir un tel accès.

Pour se conformer à cette obligation, les collectivités pourront mettre à disposition les équipements sanitaires ou de distribution d'eau existants, par exemple ceux des bâtiments publics (mairies, gymnases, piscines, centres d'accueil) ou d'associations subventionnées. Cette mesure de devrait donc pas occasionner de dépenses d'investissement pour la construction de nouvelles installations.

La seule obligation pour les communes serait de prévoir des horaires d'accès aux équipements existants, et d'assurer une surveillance et un nettoyage des locaux. Au regard de l'enjeu humain et sanitaire que représente le droit pour tous d'accéder à l'eau potable et à l'assainissement, votre rapporteur considère qu'il s'agit d'une exigence raisonnable.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 3 (article L. 115-3-1 [nouveau] du code de l'action sociale et des familles) - Création d'une aide préventive pour l'accès à l'eau potable

Objet : Cet article prévoit la création d'une aide préventive pour permettre un accès à l'eau potable aux personnes en difficulté, dont les dépenses d'eau excèdent 3 % de leurs ressources disponibles.

I. Le droit en vigueur

L'article 6 de la loi n° 90-449 du 31 mai 199021(*) prévoit la création, dans chaque département, d'un fonds de solidarité pour le logement (FSL) qui « accorde des aides au titre des dettes de loyer et de factures d'énergie, d'eau, de téléphone et d'accès à internet, y compris dans le cadre de l'accès à un nouveau logement ». La gestion des FSL relève de la responsabilité des départements, qui décident du niveau des ressources qu'ils y affectent et fixent les règles d'attribution et le montant des aides sur la base d'un règlement intérieur.

L'article L. 115-3 du code de l'action sociale et des familles dispose également que « dans les conditions fixées par la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement, toute personne ou famille éprouvant des difficultés particulières, au regard notamment de son patrimoine, de l'insuffisance de ses ressources ou de ses conditions d'existence, a droit à une aide de la collectivité pour disposer de la fourniture d'eau, d'énergie, d'un service de téléphonie fixe et d'un service d'accès à internet ».

Les personnes en difficulté peuvent demander à bénéficier d'une aide financière versée par le FSL afin régler leurs factures d'eau impayées. De telles aides peuvent également être versées par les centres communaux d'action sociale (CCAS)22(*).

II. La proposition de loi initiale

L'article 3 introduit un nouvel article L. 115-3 dans le code de l'action sociale et des familles prévoyant la création d'une aide préventive pour permettre l'accès à l'eau potable à toute personne ou famille « éprouvant des difficultés particulière au regard notamment de son patrimoine, de l'insuffisance de ses ressources ou de ses conditions d'existence ».

Cette aide ne remet pas en cause la possibilité, pour les ménages, de bénéficier d'un soutien de la part des fonds de solidarité pour le logement pour s'acquitter de leurs dettes de factures d'eau.

Les personnes pouvant bénéficier de cette aide sont celles dont les dépenses d'eau potable permettant de satisfaire les besoins élémentaire excèdent, toutes taxes comprises, 3 % de leurs ressources disponibles lorsque la consommation d'eau est de 50 m3 par an et par unité de consommation.

Les ressources disponibles prises en compte sont celles définies à l'article 5 du décret n° 2005-212 du 2 mars 2005 relatif aux fonds départementaux de solidarité pour le logement, c'est-à-dire « l'ensemble des ressources, de quelque nature qu'elles soient, de toutes les personnes composant le foyer à l'exception de l'aide personnelle au logement, de l'allocation de logement, de l'allocation de rentrée scolaire, de l'allocation d'éducation spéciale et de ses compléments et des aides, allocations et prestations à caractère gracieux ».

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

En commission, l'Assemblée nationale a adopté quatre amendements rédactionnels du rapporteur Michel Lesage, afin notamment de supprimer la référence au décret n° 2005-212 définissant les ressources disponible prises en compte.

En séance, l'Assemblée nationale a adopté trois amendements du rapporteur, dont deux amendements rédactionnels et un amendement qui supprime le critère de la consommation d'eau de 50 m3 par an et par unité de consommation pour bénéficier de l'aide pour ne conserver que le critère des 3 % des ressources disponibles du ménage.

IV. La position de votre commission

Les ménages qui font face à des impayés d'eau peuvent recourir à des aides dites « curatives » versées notamment par les fonds de solidarité pour le logement (FSL) et les centres communaux d'action sociale (CCAS).

Cependant, comme il a été rappelé précédemment, cette démarche curative est insuffisante et insatisfaisante puisqu'elle n'intervient qu'en aval pour aider, ponctuellement et au cas par cas les ménages en difficulté.

La création d'une aide préventive pour l'accès à l'eau potable et à l'assainissement permettrait donc d'aider les ménages à s'acquitter de leurs dépenses d'eau et d'éviter de se trouver dans l'impossibilité de payer leurs factures.

Elle permettrait ainsi de diminuer fortement le nombre de dossiers d'impayés pris en charge par les FSL et les CCAS, qui pourraient réallouer leurs moyens vers leurs autres dépenses d'action sociale. Cette diminution des impayés serait également positive pour les entreprises en charge des services d'eau, et limiterait le nombre de contentieux occasionnés en raison des coupures d'eau ou des limitations du débit d'eau pratiquées en cas de non-paiement par les abonnés.

Il est prévu que l'aide soit versée aux ménages en difficulté, afin que leurs dépenses d'eau ne dépassent pas 3 % de leurs ressources disponibles, un seuil généralement retenu par les institutions internationales pour caractériser un coût de l'eau prohibitif.

Dans un rapport de juillet 201123(*), le Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) évalue à environ 2 millions le nombre de personnes pour lesquelles la facture d'eau et d'assainissement représente plus que le seuil d'acceptabilité de 3 % du revenu.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 4 (article L. 115-3-2 [nouveau] du code de l'action sociale et des familles) - Allocation forfaitaire d'eau

Objet : Cet article vise à créer une allocation forfaitaire d'eau versée aux personnes dont les ressources sont inférieures au montant du RSA « socle » ou comprises entre ce montant et le plafond de ressources ouvrant droit à la couverture maladie universelle complémentaire (CMU-C).

I. Le droit en vigueur

En vertu de l'article L. 2224-12-4 du code général des collectivités territoriales, la fourniture d'eau potable fait l'objet d'une facturation, qui comprend une part proportionnelle, calculée en fonction du volume réellement consommé par l'abonné et, éventuellement, une part fixe, calculée en fonction des charges fixes du service et des caractéristiques du branchement. Le montant de la part proportionnelle peut être établi soit sur la base d'un tarif uniforme au mètre cube, soit sur la base d'un tarif progressif.

L'article 28 de la loi n° 2013-312 du 15 avril 2013 (dite loi « Brottes »)24(*) introduit la possibilité pour les collectivités compétentes de mettre en place, sur une période de cinq ans, des expérimentations « en vue de favoriser l'accès à l'eau et de mettre en oeuvre une tarification sociale de l'eau ».

Cette expérimentation peut porter sur la mise en place d'une tarification sociale de l'eau tenant compte de la composition ou des revenus du foyer, d'une aide au paiement des factures d'eau ou d'une aide à l'accès à l'eau. Cette expérimentation est engagée pour une période de cinq ans à compter de la date de la promulgation de la loi, soit jusqu'au 16 avril 2018.

Par le décret n°2015-46 du 14 avril 2015 modifié par le décret n° 2015-962 du 31 juillet 201525(*), le Gouvernement a arrêté la liste des collectivités autorisées à participer à l'expérimentation. 50 collectivités ont ainsi été autorisées à expérimenter la mise en oeuvre d'une tarification sociale de l'eau.

II. La proposition de loi initiale

L'article 4 s'inscrit dans la suite du précédent article pour préciser les conditions de versement de l'aide préventive pour l'accès à l'eau potable et à l'assainissement. Il insère un nouvel article L. 115-3-2 au sein du code de l'action sociale et des familles qui prévoit le versement d'une allocation forfaitaire d'eau aux personnes dont les ressources sont inférieures ou égales à celles du revenu de solidarité active (RSA) « socle »26(*).

Cet article prévoit également que les personnes dont les ressources sont comprises entre le montant forfaitaire du RSA « socle » et le plafond de ressources donnant droit à la couverture maladie universelle complémentaire (CMU-C) perçoivent la moitié de l'allocation27(*). Le montant de l'allocation est par ailleurs doublé lorsque le prix moyen de l'eau dépasse un niveau déterminé par décret en Conseil d'État.

Le montant de l'allocation forfaitaire d'eau est fixé par décret en Conseil d'État et indexé sur le montant forfaitaire du RSA « socle ». Par ailleurs, le versement des allocations forfaitaires incomberait aux caisses d'allocations familiales (CAF).

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

En commission, l'Assemblée nationale a adopté neuf amendements du rapporteur, dont six amendements rédactionnels et trois amendements visant à :

- restreindre le bénéfice de l'allocation forfaitaire d'eau aux seules personnes payant un prix de l'eau supérieur à un niveau fixé par décret en conseil d'État ;

- supprimer l'alinéa relatif aux modalités de versement de cette aide par les caisses d'allocation familiales, en estimant qu'il n'est pas possible au regard de l'article 40 de la Constitution de confier aux organismes de Sécurité sociale une nouvelle mission représentant une charge supplémentaire.

En séance, l'Assemblée nationale a adopté trois amendements du rapporteur, dont un amendement qui restreint l'utilisation de l'allocation forfaitaire au paiement, partiel ou total, des dépenses d'eau et un amendement qui prévoit que le Gouvernement remette au Parlement un rapport sur l'opportunité de rapprocher le dispositif de l'allocation forfaitaire d'eau du dispositif du chèque énergie, dans un délai de deux ans à compter de la généralisation de ce dernier.

IV. La position de votre commission

L'article L. 210-1 du code de l'environnement dispose que chaque personne a le droit d'accéder à l'eau potable dans des conditions économiquement acceptables par tous.

Afin d'aider les personnes les plus démunies à accéder à l'eau potable à un coût raisonnable, deux types de mesures « préventives » peuvent être mises en place : une tarification sociale de l'eau, c'est-à-dire une différenciation tarifaire tenant compte de la composition et/ou des ressources du ménage ; une aide préventive au paiement des factures d'eau.

Comme il a été rappelé précédemment, la mise en place d'une tarification sociale est confrontée à plusieurs contraintes (cf. supra).

En conséquence, il parait préférable de privilégier le versement d'une allocation de solidarité dédiée à l'eau du type « chèque eau », sur le modèle du chèque énergie actuellement en cours d'expérimentation et dont la généralisation est prévue au 1er janvier 2018.

Afin de permettre une gestion simple et lisible de l'aide, le présent article prévoit que l'allocation soit versé à taux plein aux bénéficiaires du RSA « socle », et à taux réduit pour les personnes dont les revenus se situent entre ce montant et le plafond ouvrant droit à la CMU-C. Cette simplicité des critères d'attribution est par ailleurs cohérente avec l'objectif de viser les personnes dont les dépenses d'eau dépassent 3 % de leurs revenus disponibles, puisque ce seuil est généralement atteint par les personnes qui disposent de moins de 600 euros par mois. Comme le chèque énergie, cette aide serait uniquement consacrée au paiement des factures d'eau.

De même, il parait important, comme le prévoit l'article 4, de prendre en compte l'hétérogénéité du prix de l'eau en fonction des territoires et de ne verser l'allocation d'eau qu'aux personnes qui paient l'eau à un prix supérieur à la moyenne.

Afin de plafonner à 3 % de leurs revenus les dépenses d'eau des personnes percevant le RSA « socle », le CGEDD a estimé qu'une aide annuelle de l'ordre de 60 euros était nécessaire, ce qui représenterait un coût annuel estimé entre 50 et 60 millions d'euros.

En somme, votre rapporteur considère que le système retenu est relativement simple et rapide à mettre en place. Comme le prévoit l'article 4, il pourra être à terme imaginé de rapprocher ce dispositif du chèque énergie suite à la généralisation de ce dernier.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 5 (article L. 1314-3 [nouveau] du code de la santé publique) - Contribution additionnelle sur l'eau embouteillée

Objet : Cet article vise à créer un fonds de solidarité du droit à l'eau pour financer l'allocation forfaitaire d'eau, alimenté par une contribution sur l'eau embouteillée de 0,5 centime d'euro par litre.

I. Le droit en vigueur

Le Fonds national d'aide au logement (FNAL) est un fonds sans personnalité morale géré par la Caisse des dépôts et consignations qui finance l'ensemble des aides personnelles au logement ainsi que les dépenses de gestion qui s'y rapportent (aide personnalisée au logement, allocation de logement, allocation de logement familiale) ainsi que les dépenses du Conseil national de l'habitat.

L'article L. 351-7 du code de la construction et de l'habitation prévoit que les recettes du FNAL sont constituées par : le produit des cotisations sociales dues par les employeurs prévu à l'article L. 834-1 du code de la sécurité sociale, la taxe sur les plus-values de cession d'immeubles hors terrains à bâtir, la fraction de la taxe sur les bureaux perçue dans la région Ile-de-France ainsi que des dotations de l'État.

L'article 520 A du code général des impôts prévoit la perception d'un droit sur les boissons non alcoolisées, dont le montant est fixé à 0,54 euros par hectolitre (soit 0,0054 euro par litre) s'agissant des eaux minérales naturelles ou artificielles. Ce droit est dû par « les fabricants, les exploitants de sources, les importateurs et les personnes qui réalisent des acquisitions intracommunautaires » sur les quantités d'eau mises sur le marché au cours du mois précédent. Les exportations vers un État membre de l'Union européenne ou vers un pays tiers sont exonérées de contribution.

La taxe sur les eaux embouteillées représente un produit d'environ 75 millions d'euros par an.

Par ailleurs, les communes sur le territoire desquelles est située une source d'eau minérale peuvent percevoir une surtaxe sur les eaux minérales dont le montant est limité à 0,58 euro par hectolitre28(*).

II. La proposition de loi initiale

L'article 5 vise à introduire un nouvel article L. 1314-3 dans le code de la santé publique afin d'instituer un « Fonds de solidarité du droit à l'eau » au sein du Fonds national d'aide au logement. Ce fonds serait chargé de financer l'allocation forfaire d'eau créée par le précédent article.

Le financement de ce fonds serait assuré par la mise en place d'une contribution de 0,5 centime d'euro par litre d'eau embouteillée vendu en France.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Après avoir adopté au stade de la commission quatre amendements de précision et d'amélioration rédactionnelle du texte du rapporteur Michel Lesage, l'Assemblée nationale a, en séance publique, adopté plusieurs amendements identiques de suppression de cet article, dont un amendement du Gouvernement.

Le Gouvernement a demandé la suppression de cet article estimant que « le dispositif proposé n'est pas en phase avec certains principes [qu'il] s'est fixé en matière de finances publiques et de pilotage des politiques publiques », notamment en ce qu'il créé une nouvelle taxe affectée. En séance publique, la secrétaire d'État chargée de la biodiversité Barbara Pompili a estimé qu'il convenait de poursuivre les réflexions et les travaux pour arriver à une solution de financement plus consensuelle pouvant être inscrite en loi de finances29(*).

Plusieurs députés ont par ailleurs demandé la suppression de cet article estimant que la mise en place d'une contribution additionnelle sur l'eau embouteillée reviendrait à créer une nouvelle taxe sur un secteur déjà fortement contributif. Compte tenu de la forte concurrence dans ce secteur, les entreprises concernées ne seraient pas en mesure de répercuter cette taxe sur les prix de vente.

IV. La position de votre commission

D'après l'étude du Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) précitée, la mise en place de l'allocation forfaitaire d'eau dans les conditions définies par l'article 4 de la présente proposition de loi représenterait un coût annuel compris entre 50 et 60 millions d'euros.

Afin de financer cette aide, la proposition de loi prévoyait la création d'une contribution additionnelle à la contribution sur les eaux embouteillées, de 0,5 centime d'euro par litre. Ceci présentait l'avantage de ne pas recourir à la création d'une nouvelle taxe, mais d'augmenter d'un faible montant le taux d'une contribution existante qui pèse sur un produit qui n'est pas de première nécessité et qui est écologiquement peu vertueux.

Compte tenu du fait qu'environ 118 litres d'eau en bouteille par an et par habitant sont vendus en France (soit une consommation annuelle totale de plus de 7,7 milliards de litres), la mise en place d'une contribution supplémentaire de 0,5 centime d'euro par litre représenterait un surcoût de moins de 1 euro par an pour le consommateur, à supposer que cette taxe soit entièrement répercutée par les entreprises.

La suppression de cet article prive la proposition de loi d'une source de financement nouvelle pour le financement de l'allocation forfaitaire d'eau. Toutefois, l'article 6 prévoit une solution alternative puisqu'il affecte la recette de l'actuelle contribution sur l'eau embouteillée au FNAL afin de prendre en charge le coût de l'aide préventive au paiement de l'eau.

Votre commission a maintenu la suppression de cet article.

Article 6 (articles L. 351-6 et L. 351-7 du code de la construction et de l'habitation, article 6 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement, article L. 2224-2 du code général des collectivités territoriales) - Modalités de financement de l'allocation forfaitaire d'eau

Objet : Cet article prévoit des mesures de coordination relatives au financement, par le Fonds national d'aide au logement (FNAL), de l'allocation forfaitaire d'eau, ainsi que la création obligatoire d'un volet « eau » dans chaque fonds de solidarité pour le logement (FSL).

I. Le droit en vigueur

Le droit en vigueur s'agissant des fonds de solidarité pour le logement (FSL) et du Fonds national d'aide au logement (FNAL) a été présenté dans les commentaires des articles 3 et 5 du présent rapport.

Les services publics d'eau et d'assainissement sont des services publics à caractère industriel et commercial (SPIC). L'article L. 2224-2 du code général des collectivités territoriales prévoit une interdiction générale pour les communes de prendre en charge dans leur budget propre des dépenses au titre des SPIC, que ceux-ci soient exploités en régie ou non, ainsi que des exceptions à cette interdiction30(*).

II. La proposition de loi initiale

L'article 6 modifie les articles L. 351-6 et L. 351-7 du code de la construction et de l'habitation relatifs, respectivement, aux dépenses et aux recettes du Fonds national d'aide au logement (FNAL), afin de tirer les conséquences de la création de l'allocation forfaitaire d'eau. Il prévoit ainsi  que le FNAL :

- finance les allocations forfaitaires d'eau ainsi que les dépenses de gestion afférentes ;

- perçoit le produit de la contribution additionnelle sur les eaux embouteillées afin de financer les dépenses relatives à l'allocation forfaitaire d'eau.

En outre, l'article 6 prévoit la création obligatoire d'un volet « eau » dans chaque fonds de solidarité pour le logement (FSL) destiné à financer les aides au règlement des impayés d'eau. Il dispose également que les éventuelles contributions que perçoivent les FSL de la part des fournisseurs et distributeurs d'eau soient exclusivement utilisées pour le financement de telles aides curatives.

Enfin, l'article 6 modifie l'article L. 2224-2 du code général des collectivités territoriales pour permettre aux communes de prendre en charge dans leur budget propre des subventions attribuées afin de « réduire la répercussion sur l'ensemble des abonnés des mesures de solidarité sur l'eau et l'assainissement prises par les services de l'eau et de l'assainissement ».

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

En commission, l'Assemblée nationale a adopté cinq amendements rédactionnels du rapporteur Michel Lesage, ainsi qu'un amendement visant à supprimer la possibilité de dérogation à l'interdiction de financement par le budget propre des communes des dépenses de SPIC, jugée trop imprécise.

En séance, l'Assemblée nationale a adopté deux amendements rédactionnels du rapporteur.

IV. La position de votre commission

Cet article propose une solution de repli par rapport à l'article 5 s'agissant du financement de l'allocation forfaitaire. Il dispose en effet que cette allocation est financée par le Fonds national d'aide au logement (FNAL) grâce à l'affectation de la contribution existante sur l'eau embouteillée (et non par la création d'une surtaxe).

Ceci permet de ne pas alourdir la fiscalité sur les entreprises mettant de l'eau embouteillée sur le marché tout en fléchant la contribution qu'elles paient déjà vers l'allocation d'eau. Comme le suggérait le rapporteur Michel Lesage à l'Assemblée nationale, ceci permettrait à ces entreprises de valoriser leur contribution en mettant en avant leur participation au financement d'une allocation de solidarité.

Il reviendra à l'État de trouver les moyens de compenser la perte de recettes induite par cette affectation de la contribution au FNAL, dont le montant est d'environ 75 millions d'euros.

Cet article prévoit également de compléter le dispositif actuel d'aides curatives, en obligeant la création, dans chaque fonds de solidarité pour le logement, d'un volet « eau » destiné à prendre en charge les aides aux ménages pour régler leurs impayés d'eau. Comme il a été rappelé précédemment, environ un quart des FSL ne disposent pas de volet « eau ».

La mise en place d'une aide préventive devrait permettre de réduire très fortement le nombre d'impayés et donc le recours à des aides a posteriori. Cependant, pour les cas où l'aide ne serait pas suffisante, il est important de maintenir des dispositifs subsidiaires d'aide sociale départementaux, via les FSL, ou communaux via les centres communaux d'action sociale (CCAS).

L'article 6-3 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement, les FSL peuvent être financés par des contributions des fournisseurs et distributeurs d'eau. La loi n° 2011-156 du 7 février 2011 relative à la solidarité dans les domaines de l'alimentation en eau et de l'assainissement prévoit ainsi qu'ils puissent attribuer des subventions aux FSL dont le montant ne peut excéder 0,5 % des montants hors taxes des redevances d'eau ou d'assainissement perçues.

Ces contributions des distributeurs d'eau sont relativement peu importantes. D'après le Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD), les aides des FSL sont actuellement financées à 76 % par les conseils généraux, 8 % par les distributeurs d'énergie et 7 % par les caisses d'allocations familiales (CAS), le reste provenant des bailleurs sociaux, des centres communaux d'action sociale et des opérateurs dans le domaine de l'eau.

Il est toutefois utile de prévoir, comme le fait le présent article, que les contributions des distributeurs d'eau ne soient allouées qu'au financement des aides curatives pour régler les factures d'eau.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 7 (articles L. 1413-1, L. 2224-5 et L. 2224-5-1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) - Suivi de la mise en oeuvre du droit à l'eau potable et à l'assainissement

Objet : Cet article prévoit l'organisation d'un débat sur la mise en oeuvre du droit à l'eau potable et à l'assainissement par les communes et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), ainsi que la prise en compte de cette problématique dans les rapports annuels sur le prix et la qualité du service public d'eau potable.

I. Le droit en vigueur

Créées par la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, les commissions consultatives des services publics locaux sont des organes consultatifs institués dans les régions, les départements, les communes de plus de 10 000 habitants ainsi que les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et les syndicats mixtes comprenant au moins une commune de plus de 10 000 habitants.

Les dispositions relatives aux commissions consultatives des services publics locaux sont codifiées à l'article L. 1413-1 du code général des collectivités territoriales.

Ces commissions regroupent les membres de l'assemblée ou de l'organe délibérant de la collectivité ainsi que des représentants d'associations locales. Elles examinent, chaque année, des rapports relatifs à la gestion des services publics locaux (SPL) et sont également consultées pour avis par les assemblées délibérantes sur les projets relatifs aux SPL.

L'article L. 2224-5 du code général des collectivités territoriales prévoit que le maire ou le président de l'EPCI compétents en matière d'eau et d'assainissement présentent tous les ans à leurs assemblées délibérantes un rapport sur le prix et la qualité du service public d'eau potable. Ce rapport doit s'accompagner d'une note établie par l'agence de l'eau ou l'office de l'eau sur les redevances d'eau et sur la réalisation de leurs programmes pluriannuels d'intervention. Cette présentation est facultative pour les communes et les EPCI de moins de 3 500 habitants.

II. La proposition de loi initiale

L'article 7 prévoit que les communes et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) compétents en matière d'eau et d'assainissement assurent un suivi de la mise en oeuvre du droit à l'eau potable et à l'assainissement. À cette fin, il :

- insère un nouvel alinéa dans l'article L. 1413-1 du code général des collectivités territoriales afin que les commissions consultatives des services publics locaux soient consultées pour avis par les assemblées délibérantes sur « tout projet de décision qui affecte de manière significative l'existence du droit à l'eau » ;

- complète l'article L. 2224-5 du code général des collectivités territoriales afin de prévoir que le rapport sur le prix et la qualité du service public d'eau potable « contient une description des mesures prises par la municipalité et les services de l'eau et de l'assainissement pour la mise en oeuvre du droit à l'eau » ;

- insère un nouvel article L. 2224-5-1 dans le code général des collectivités territoriales qui prévoit l'organisation d'un débat sur la mise en oeuvre du droit à l'eau (en particulier sur les enjeux liés à la tarification progressive) au sein du conseil municipal ou de l'assemblée délibérante de l'EPCI au cours des trois premières années de mandature, sur la base d'un rapport dressant un état des lieux des actions mises en place en la matière.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté onze amendements rédactionnels du rapporteur Michel Lesage et deux amendements rédactionnels du Gouvernement.

IV. La position de votre commission

Cet article vise à mobiliser les collectivités sur la question de la mise en oeuvre effective du droit à l'eau potable et à l'assainissement.

La présente proposition de loi comporte des dispositions relatives à la mise à disposition par les collectivités territoriales d'un accès à des équipements sanitaires et de distribution d'eau.

Votre rapporteur considère qu'il est important que la question du droit d'accès à l'eau et à l'assainissement soit débattue au sein des assemblées délibérantes, sur la base d'un rapport relatif aux actions déjà entreprises ou envisagées pour rendre ce droit effectif.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 8 (article L. 213-1 du code de l'environnement) - Demande de rapport

Objet : Cet article prévoit que le Comité national de l'eau remette au Gouvernement et au Parlement, tous les trois ans, un rapport sur la mise en oeuvre du droit à l'eau potable et à l'assainissement.

I. Le droit en vigueur

Institué par la loi n° 64-1245 du 16 décembre 1964 relative au régime et à la répartition des eaux et à la lutte contre leur pollution, le Comité national de l'eau est un organisme consultatif placé auprès du ministre chargé de l'environnement.

En vertu de l'article L. 213-1 du code de l'environnement, ce Comité a pour mission :

- de donner son avis sur les circonscriptions géographiques des bassins et groupements de bassins et sur tout problème commun à deux ou plusieurs bassins ou groupements de bassin ;

- de donner son avis sur tous les projets d'aménagement et de répartition des eaux ayant un caractère national ainsi que sur les grands aménagements régionaux ;

- de donner son avis sur les projets de décret concernant la protection des peuplements piscicoles et conchylicoles ;

- de donner, sur proposition d'un comité consultatif constitué en son sein, son avis sur le prix de l'eau facturé aux usagers et la qualité des services publics de distribution d'eau et d'assainissement.

II. La proposition de loi initiale

L'article 8 complète l'article L. 213-1 du code de l'environnement pour prévoir que le Comité national de l'eau remet au Gouvernement un rapport triennal sur la mise en oeuvre du droit à l'eau, qui comporte notamment des informations sur les personnes qui ne disposent pas d'un raccordement au réseau d'eau potable.

Il confie également au Comité national de l'eau la mission de recevoir les réclamations liées à la méconnaissance de ce droit à l'eau.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

En commission, l'Assemblée nationale a adopté un amendement du rapporteur Michel Lesage afin que le rapport du Comité national de l'eau soit également transmis au Parlement.

En séance, l'Assemblée nationale a adopté un amendement du rapporteur afin de supprimer les dispositions de l'article relatif à la nouvelle mission confiée au Comité de réception des réclamations sur le droit à l'eau, estimant que « le Comité national de l'eau est un organisme consultatif, qui n'a pas vocation à traiter des réclamations des usagers, ni même à en être simplement le destinataire ».

IV. La position de votre commission

L'information du Gouvernement et du Parlement sur la mise en oeuvre du droit à l'eau par la rédaction triennale d'un rapport permettra de réaliser un suivi nécessaire de la mise en oeuvre des dispositions contenues dans la présente proposition de loi.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 9 - Gage

L'article 9 visait « à gager » les dispositions de la proposition de loi pour assurer sa recevabilité financière au regard de l'article 40 de la Constitution. Ce gage, inopérant, a été supprimé en commission par l'Assemblée nationale à l'initiative du rapporteur Michel Lesage.

Votre commission a maintenu la suppression de cet article.


* 17 Résolution 64/292 du 28 juillet 2010 adoptée par l'Assemblée générale des Nations Unies sur le droit de l'homme à l'eau et à l'assainissement.

* 18 L'article L. 300-1 du code de la construction et de l'habitat prévoit ainsi que : « Le droit à un logement décent et indépendant [...] est garanti par l'État à toute personne qui, résidant sur le territoire français de façon régulière et dans des conditions de permanence définies par décret en Conseil d'État, n'est pas en mesure d'y accéder par ses propres moyens ou de s'y maintenir ».

* 19 Un service public d'eau potable est défini comme « tout service assurant tout ou partie de la production par captage ou pompage, de la protection du point de prélèvement, du traitement, du transport, du stockage et de la distribution d'eau destinée à la consommation humaine » (article L. 2224-7 du code général des collectivités territoriales).

* 20 Un service public d'assainissement est défini comme tout service qui assure tout ou partie des missions de collecte, de transport et d'épuration des eaux usées, ainsi que d'élimination des boues produites (articles L. 2224-7 et L. 2224-8 du code général des collectivités territoriales).

* 21 Article 6 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement.

* 22 Article L. 123-5 du code de l'action sociale et des familles.

* 23 Conseil général de l'environnement et du développement durable, « Accès à l'eau et à l'assainissement dans des conditions économiquement acceptables par tous », Rapport de la mission sur la mise en oeuvre de l'article 1er de la loi n° 2006-1772 du 30 décembre 2006 sur l'eau et les milieux aquatiques, juillet 2011.

* 24 Loi n° 2013-312 du 15 avril 2013 visant à préparer la transition vers un système énergétique sobre et portant diverses dispositions sur la tarification de l'eau et sur les éoliennes

* 25 Décret n° 2015-962 du 31 juillet 2015 modifiant et complétant la liste des collectivités territoriales et de leurs groupements retenus pour participer à l'expérimentation en vue de favoriser l'accès à l'eau et de mettre en oeuvre une tarification sociale de l'eau fixée par le décret n° 2015-416 du 14 avril 2015.

* 26 Soit actuellement 535,17 euros par mois pour une personne seule.

* 27 Soit actuellement 8 653,16 euros annuels (c'est-à-dire environ 721 euros par mois).

* 28 Article 1582 du code général des impôts.

* 29 Barbara Pompili a notamment déclaré : « Je vous propose la suppression de cet article, non que nous soyons contre la création de cette allocation, mais parce que nous voulons trouver un financement sécurisé ».

* 30 L'article L. 2224-2 du code général des collectivités territoriales dispose que « le conseil municipal peut décider une telle prise en charge lorsque celle-ci est justifiée par l'une des raisons suivantes :

1° Lorsque les exigences du service public conduisent la collectivité à imposer des contraintes particulières de fonctionnement ;

2° Lorsque le fonctionnement du service public exige la réalisation d'investissements qui, en raison de leur importance et eu égard au nombre d'usagers, ne peuvent être financés sans augmentation excessive des tarifs ;

3° Lorsque, après la période de réglementation des prix, la suppression de toute prise en charge par le budget de la commune aurait pour conséquence une hausse excessive des tarifs ».

De même, cette interdiction ne s'applique pas aux communes de moins de 3 000 habitants et aux EPCI dont aucune commune membre n'a plus de 3 000 habitants.