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Proposition de loi visant à attribuer la carte du combattant aux soldats engagés en Algérie après les accords d'Évian, du 2 juillet 1962 jusqu'au 1er juillet 1964

29 mai 2018 : Carte du combattant aux soldats engagés après les accords d'Évian ( rapport - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

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Réunie le mardi 29 mai 2018 sous la présidence de M. Alain Milon, président, la commission des affaires sociales procède à l'examen, selon la procédure de législation en commission (articles 47 ter à 47 quinquies du Règlement), du rapport de M. Philippe Mouiller sur la proposition de loi n° 431 (2017 2018) visant à attribuer la carte du combattant aux soldats engagés en Algérie après les accords d'Évian, du 2 juillet 1962 jusqu'au 1er juillet 1964.

M. Alain Milon, président. - Nous examinons cet après-midi la proposition de loi visant à attribuer la carte du combattant aux soldats engagés en Algérie après les accords d'Évian, du 2 juillet 1962 jusqu'au 1er juillet 1964.

Ainsi qu'il a été décidé par la conférence des présidents, avec l'accord de tous les présidents de groupe, nous légiférons selon la procédure de législation en commission prévue aux articles 47 ter et suivants du règlement du Sénat. Le droit d'amendement s'exerce uniquement en commission, en public, avec une retransmission sur le site internet du Sénat et en présence du Gouvernement. Je salue la présence de Mme Geneviève Darrieussecq, secrétaire d'État auprès de la ministre des armées.

M. Dominique de Legge, auteur de la proposition de loi. - Cette proposition de loi signée, entre autres, par MM. Mouiller, Revet et Morisset, vise à résoudre un problème aussi ancien que récurrent dans nos débats parlementaires : l'attribution de la carte du combattant aux soldats engagés en Algérie après les accords d'Évian. La fin effective du conflit a eu lieu bien après l'indépendance de l'Algérie : la présence militaire française y a été prolongée au-delà de mars 1962 pour des opérations de maintien de l'ordre et de pacification jusqu'en juillet 1964. Durant cette période transitoire, 535 militaires français, appelés ou engagés, ont perdu la vie. Il était important de rendre enfin justice à ces combattants et d'honorer la mémoire de leurs frères tombés en Algérie.

On nous a souvent opposé trois objections pour justifier le refus d'une telle mesure. Premièrement, les associations d'anciens combattants avaient des positions divergentes sur ce sujet. Je les ai reçues ; désormais, toutes soutiennent notre démarche. La deuxième objection était d'ordre diplomatique, certains craignant que l'adoption de cette disposition n'affecte nos relations avec l'État algérien.

La France est actuellement engagée dans de nombreuses opérations extérieures sans pour autant remettre en cause le principe de souveraineté des pays dans lesquels elle intervient. Ce sont des opérations menées dans un cadre légal et il en allait de même en Algérie, devenue État indépendant, pour la période allant de 1962 à 1964. La présence française s'apparentait ainsi à une opération extérieure (Opex), au sens où on l'entend aujourd'hui. Les opérations militaires de l'époque ne contestaient nullement les accords d'Évian mais visaient à les consolider.

Troisième argument, la mesure serait coûteuse. Or ce coût sera décroissant, en raison de la diminution du nombre de combattants survivants ; les derniers engagés ont autour de 75 ans. Selon le Gouvernement, le nombre potentiel de bénéficiaires est estimé à 50 000, chiffre qui doit être rapporté aux 955 000 pensionnés au 31 décembre 2017, en baisse de 50 000 par an depuis 2013. Il suffirait de maintenir la même ligne budgétaire qu'en 2018 pour financer cette mesure. On peut estimer son coût en multipliant le nombre de bénéficiaires estimé par le Gouvernement par 750 euros. On aboutit alors à 37,5 millions d'euros. Cette évaluation constitue une fourchette haute, puisque d'autres estimations font état de 30 000 bénéficiaires potentiels, soit un coût d'environ 20 millions. Il faut aussi ajouter la perte de recettes liée à la demi-part fiscale supplémentaire dont bénéficient les titulaires de la carte du combattant. Les crédits inscrits en 2018 pour les pensions des anciens combattants s'élèvent à 743 millions. Une majoration de 5 % suffirait très largement à financer la mesure.

Madame la Ministre, j'observe avec satisfaction mais aussi étonnement l'annonce récente du Gouvernement de financer la mesure dans le prochain budget, alors que la proposition de loi du député Gilles Lurton, très semblable à notre texte, a été repoussée à l'Assemblée nationale en avril dernier, à la demande du Gouvernement, au motif que le texte était prématuré. Ce serait moins prématuré un mois après ! La coïncidence de l'annonce ministérielle avec notre débat me laisse perplexe ; elle témoigne d'une pratique de plus en plus fréquente du Gouvernement, qui s'approprie nos textes. Je me réjouis que le bon sens prévale enfin, mais je déplore la méthode qui porte atteinte à l'essence du débat parlementaire.

Je me réjouis que notre proposition de loi ait recueilli autant de signatures de tous les groupes politiques, montrant la volonté du Sénat de rendre hommage et de témoigner sa gratitude à ces oubliés de l'histoire. Elle témoigne de l'utilité de notre Haute assemblée pour faire progresser un texte de justice.

M. Philippe Mouiller, rapporteur. - Je souhaite tout d'abord remercier Dominique de Legge pour son initiative, à laquelle j'ai souhaité m'associer.

Cette proposition de loi répond à une demande récurrente du monde combattant qui a systématiquement été rejetée par les Gouvernements successifs. Elle met un terme à une situation d'injustice criante.

Elle permettrait, par ailleurs, de satisfaire un engagement de campagne du Président de la République.

La carte du combattant manifeste la reconnaissance de la Nation envers ceux qui l'ont servie par les armes. Elle ouvre droit à des avantages symboliques, comme le port de la croix du combattant, ou matériels, notamment le bénéfice d'une retraite annuelle d'environ 750 euros et d'une demi-part fiscale supplémentaire.

Créée à la suite de la première guerre mondiale, cette carte a par la suite été étendue aux conflits ultérieurs, parfois même avant qu'ils ne soient terminés. En 1993, elle a été attribuée aux soldats de la quatrième génération du feu, qui ne participent plus à des guerres à proprement parler mais à des opérations extérieures.

Néanmoins, la reconnaissance de la qualité de combattant aux militaires, bien souvent de jeunes appelés, qui ont participé à ce qui était désigné comme des opérations de maintien de l'ordre en Afrique du nord a été plus difficile.

Un « titre de reconnaissance nationale », qui n'ouvre droit ni à la retraite du combattant ni à la demi-part fiscale a tout d'abord été créé en 1967. En 1974, la carte du combattant a finalement été attribuée, mais uniquement aux militaires ayant servi jusqu'au 2 juillet 1962. Cette date correspond à l'accès à l'indépendance de l'Algérie. Elle est postérieure au cessez-le-feu du 18 mars mais ne correspond pas pour autant à la fin de la présence militaire française. En effet, en application des accords d'Évian, le retrait s'est fait de manière progressive jusqu'au 1er juillet 1964. Au total, plus de 75 000 soldats français ont été déployés sur cette période.

En 1999, le législateur a reconnu que les évènements d'Afrique du Nord étaient une guerre et que cette guerre a pris fin avec l'accès de l'Algérie à l'indépendance. Les militaires français présents sur le sol algérien après cette date ne participaient donc pas à une guerre. Toutefois, leur présence est tout à fait assimilable à une opération extérieure et on voit mal, dès lors, ce qui s'oppose à la reconnaissance de leur qualité de combattant. Je précise que certaines des Opex reconnues par l'arrêté du 12 janvier 1994, modifié plusieurs fois, étaient moins intenses et moins dangereuses que la présence en Algérie en 1962-1964.

Il s'agit donc d'une question d'équité entre générations du feu.

Il s'agit également d'une question d'égalité entre frères d'armes. En créant ce qu'on appelle communément la « carte à cheval », la loi de finances pour 2014 a en effet instauré une différence de traitement assez injustifiable. Un soldat présentant quatre mois de service, arrivé en Algérie le 30 juin 1962 a ainsi droit à la carte du combattant et aux avantages y afférents alors que son compagnon d'armes arrivé le 3 juillet en est privé.

Le Sénat s'est prononcé en faveur de cette mesure à l'occasion du vote du budget de la mission Anciens combattants pour 2018. Madame la ministre, vous vous étiez engagée à mener un travail sur la question et notamment à en évaluer le coût. Il semble que ce travail a abouti, puisque vous avez annoncé hier l'intention du Gouvernement de mettre en oeuvre cette mesure dans le cadre de la prochaine loi de finances. Je me félicite de cette annonce et je suppose donc que vous serez favorable à cette proposition de loi.

Votre ministère évalue le nombre de bénéficiaires potentiels à 50 000. Ce chiffre me paraît élevé, dans la mesure où le nombre de militaires déployés au cours de la période considérée s'élève, toujours selon les chiffres fournis par vos services, à 75 000, dont 12 000 ont déjà reçu la carte dite « à cheval ».

En retenant cette hypothèse, la mesure proposée coûterait 37,5 millions d'euros au titre de la retraite du combattant et générerait une dépense fiscale que l'on peut évaluer à 30 millions d'euros au titre de la demi-part fiscale. Les autres coûts n'apparaissant pas significatifs, le coût de la mesure serait inférieur à 70 millions d'euros, soit moins que la réduction annuelle du budget des anciens combattants sous l'effet de l'extinction progressive de la deuxième génération du feu. La mesure pourrait donc être financée moyennant une moindre baisse des dépenses l'année prochaine. Au demeurant, ce coût est naturellement appelé à se réduire rapidement au cours des prochaines années.

Nous devons cette reconnaissance à nos anciens combattants et nous n'avons que trop tardé à leur accorder. Le temps presse. Cette proposition de loi devrait recueillir un large consensus, oserais-je espérer une unanimité, et je vous proposerai donc de l'adopter sans modification.

Je vous remercie.

Mme Geneviève Darrieussecq, secrétaire d'État. - Je suis très heureuse d'être devant vous aujourd'hui. L'intérêt que nous portons tous aux anciens combattants n'est pas feint. Le Premier ministre vient d'annoncer que la mesure prévue dans votre proposition de loi sera accordée dans le cadre du projet de loi de finances pour 2019.

Monsieur de Legge, je suis une femme de parole et de méthode. Lors des débats sur le projet de loi de finances pour 2018, je vous avais proposé une méthode ; j'ai réuni les 18 associations nationales d'anciens combattants dans trois groupes de travail - l'un, sur la réparation et les pensions militaires d'invalidité ; le deuxième sur la quatrième génération du feu et le dernier sur les blessés et les invalides. Ces groupes se sont réunis une vingtaine de fois. Sillonnant la France, j'ai également rencontré les associations départementales d'anciens combattants. De l'aveu des associations, lors des conclusions des groupes de travail jeudi dernier, ce travail était inédit.

La carte du combattant dite 1962-1964 n'est pas la seule demande du monde combattant. Il était important d'étudier toutes les demandes et surtout d'estimer le nombre de bénéficiaires et donc le coût budgétaire - il en va de ma responsabilité. Lors des débats sur l projet de loi de finances pour 2018, certains amendements citaient des chiffres différents de ceux du ministère. J'ai donc demandé à mes services un travail long et minutieux, réalisé avec le Service historique de la défense, à partir des archives - les listes n'étant pas informatisées. En 2019, il y aurait 49 800 bénéficiaires potentiels d'une carte du combattant 1962-1964 ; cela ne comprend pas les cartes dites « à cheval » attribuées il y a quelques années.

Le coût budgétaire prévisionnel en année pleine est estimé à 37 millions, et le coût fiscal est évalué par Bercy à 30 millions. J'ai transmis au Premier ministre nos conclusions et il a voulu que cette mesure soit mise en oeuvre dès la prochaine loi de finances pour 2019. C'est une mesure d'équité.

Nous avions déjà oeuvré pour l'équité l'année dernière, en revalorisant le calcul de la pension des veuves des pensionnés militaires. Il y a eu un télescopage de calendrier ; il y a un mois, j'ai répondu à Gilles Lurton que le travail était en cours, et lui ai demandé d'attendre son achèvement. La proposition de loi a donc été renvoyée en commission.

Votre proposition de loi sera satisfaite par voie règlementaire dans le cadre de la loi de finances 2019. Sur le fond, je ne peux qu'être d'accord avec votre texte. Je vous donne rendez-vous lors du projet de loi de finances et compte sur votre soutien. Cette mesure, attendue par le monde combattant depuis plus de quarante ans, était un engagement du Président de la République. Nous essayons de tenir nos engagements, avec méthode. Merci de l'intérêt que vous portez au monde combattant, il vous en sera très reconnaissant.

Mme Corinne Féret. - Cette proposition de loi se fait l'écho des revendications des associations d'anciens combattants depuis longtemps. De nombreuses mesures ont déjà été adoptées au cours du quinquennat précédent en direction du monde combattant, dont la revalorisation de 11 % des retraites des anciens combattants, la carte « à cheval » pour les combattants d'Afrique du Nord, l'abaissement à 74 ans de l'âge requis pour bénéficier d'une demi-part supplémentaire, la refonte des aides sociales de l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONACVG), et le travail mémoriel - avec des signes forts - du président François Hollande. Ce furent de réelles avancées.

Toutes les associations - dont l'Union nationale des combattants (UNC), et la Fédération nationale des anciens combattants en Algérie, Maroc et Tunisie (FNACA) - attendent qu'il soit mis fin à une terrible inégalité entre militaires. Je m'étais moi-même fait la porte-parole de leurs attentes lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2018, ou le mois dernier, lors de l'audition de la ministre, dans le cadre du Groupe d'études des Sénateurs anciens combattants et de la mémoire combattante.

Cette proposition de loi vise à réparer une injustice au détriment des combattants présents en Algérie du 2 juillet 1962 - fin officielle de la guerre mais non des combats ni de la présence de nos troupes - jusqu'en 1964. Plusieurs dizaines de milliers de soldats français étaient toujours présents en Algérie, 535 y ont trouvé la mort. Je n'ai aucune velléité de réécrire l'histoire, mais souhaite plutôt rendre compte de la reconnaissance de la Nation. Cette proposition de loi considère la période 1962-1964 non pas comme un temps de guerre, mais l'évalue comme une Opex qui ouvre ainsi droit à la carte du combattant.

Chaque quinquennat connaît des avancées en faveur du monde du combattant et je me satisfais de la récente annonce du Premier ministre de réparer cette terrible injustice dans le cadre du futur projet de loi de finances. Le groupe socialiste et républicain votera cette proposition de loi, car il voudrait souligner l'importance du rôle du Parlement. Le rapporteur l'a rappelé : lors du débat budgétaire, tous les parlementaires avaient voté cette demande de reconnaissance. Le rôle du Sénat et de l'Assemblée nationale ne doit pas être négligé.

M. Alain Milon, président. - Je suis totalement d'accord avec votre vision du rôle du Parlement.

M. Jean-Marie Morisset. - Nous n'allons pas revenir sur un dossier maintes fois évoqué au cours des lois de finances successives depuis plusieurs décennies. La procédure législative autorise justement le dépôt des propositions de loi. Celle-ci vient dans la continuité des débats sur le projet de loi de finances pour 2018. Vous nous aviez alors annoncé que vous recevriez les associations et que vous nous tiendriez informés de vos priorités. Nous avons eu le plaisir d'apprendre celles-ci par un communiqué de presse... Nous aurions souhaité une discussion sur l'ensemble des dossiers des anciens combattants. Votre communiqué affirme que le traitement réservé aux militaires français présents en Algérie est une injustice, mais nous vous l'avions déjà dit maintes fois, ainsi qu'à vos prédécesseurs ! Nos anciens combattants ont le droit à la reconnaissance. Certains arguments étaient contestables, comme le fait de dire que la guerre a pris officiellement fin le 19 mars 1962. L'arrêté du 12 janvier 1994 fixe la liste des opérations ouvrant droit au bénéfice de la carte de combattant. Les OPEX qu'il mentionne sont très diverses. Vous auriez déjà pu modifier cet arrêté sans attendre une mesure législative.

Je rappelle également le désaccord avec les associations d'anciens combattants, et le débat à l'Assemblée nationale sur la reconnaissance du 19 mars. Nous n'allons pas refaire le débat. Depuis, il y a unanimité ; nous le constatons lors des assemblées générales annuelles, et les présidents des associations et fédérations d'anciens combattants les plus importantes nous l'ont confirmé en audition.

Le coût budgétaire était à chaque fois mentionné comme un obstacle, mais comme le budget des anciens combattants se réduit chaque année, on peut prendre en compte au moins cette principale revendication. Je remercie MM. de Legge et Mouiller de leur démarche, dans la continuité de nos débats de novembre dernier.

Il n'est pas interdit de profiter d'une proposition de loi pour mettre en place une loi de reconnaissance. Je me félicite que le Gouvernement retrouve la sagesse du Sénat.

M. Daniel Chasseing. - La proposition de loi de notre collègue Dominique de Legge est d'importance. Elle répond à une demande des associations d'anciens combattants et répare une inégalité persistante entre militaires français selon qu'ils ont été engagés en Algérie avant ou après le 2 juillet 1962. N'oublions pas que 50 000 d'entre eux étaient encore présents sur le territoire algérien en 1964 et que 535 ont perdu la vie après l'accès de l'Algérie à l'indépendance. Quelques progrès sont certes intervenus avec la carte dite « à cheval », mais il est heureux que la France reconnaisse enfin, avec l'attribution de la carte du combattant, l'engagement de ses soldats sur le sol algérien après le 2 juillet 1962 et salue ainsi leur mémoire. Je remercie l'auteur de la proposition de loi et notre rapporteur par leur démarche en ce sens, ainsi que la ministre de bien vouloir prendre en considération cette mesure dans le projet de loi de finances pour 2019.

M. Dominique Watrin. - Je salue à mon tour l'engagement de notre rapporteur sur ce texte, qui synthétise un souhait quasi unanime du Sénat. Le maintien de la proposition de loi représente un choix courageux, que le groupe communiste républicain citoyen et écologiste (CRCE) soutient. Par la voix de notre collègue Cécile Cukierman, nous avions d'ailleurs défendu un amendement en ce sens lors du dernier débat budgétaire.

Je partage l'analyse de notre rapporteur lorsqu'il constate, à propos de l'attribution de la carte du combattant aux soldats français engagés en Algérie après le 2 juillet 1962, « cette reconnaissance, nous n'avons que trop tardé à leur accorder ». Les multiples objections à cette mesure ont été écartées ; je ne m'explique donc pas la position du Gouvernement. Lors du dernier projet de loi de finances, il nous avait été opposé que le dispositif n'avait fait l'objet d'aucun chiffrage et qu'en conséquence, il ne pouvait être adopté en l'état. Le coût en est désormais connu ; pourtant, il faudrait encore que nous attendions pour le voter ! Ce texte représente un acte symbolique : le Gouvernement doit cesser de rabaisser le Parlement ! Souvenez-vous de la proposition de loi visant à assurer la revalorisation des pensions de retraite agricoles, balayée par le Gouvernement malgré la quasi-unanimité du Sénat ! Faisons respecter les droits et l'utilité du Parlement !

Mme Jocelyne Guidez. - En tant que fille et femme de militaire, je suis fière de l'initiative dont nous débattons et je puis vous assurer que l'UDI votera ce texte. Je remercie Mme Darrieussecq d'avoir fait avancer ce dossier, sur lequel les gouvernements successifs avaient en vain été interpellés. Il est heureux que soit enfin adoptée une mesure de justice en faveur de nos anciens combattants en Algérie !

Mme Patricia Schillinger. - Je salue le travail de notre rapporteur, ainsi que l'initiative de Dominique de Legge : ils ont eu le mérite d'interpeller le Gouvernement sur un dossier délicat. Je félicite surtout Mme la ministre qui, dès le début de nos débats, a présenté avec une appréciable transparence ses méthodes de travail. L'audition de chaque association d'anciens combattants dans la perspective de trouver une solution acceptable a abouti avec l'annonce du Premier ministre ce dimanche. Votre travail a permis cette réussite ! Le groupe La République En Marche (LaREM) votera la présente proposition de loi, dans l'attente du prochain projet de loi de finances, qui en permettra le financement.

M. Philippe Mouiller, rapporteur. - Je suis, comme vous, heureux que notre discours ait été entendu, preuve, une fois encore, de la qualité du travail du Sénat en termes de concertation, de suivi et de cohérence. Je remercie Dominique de Legge pour son initiative et Mme Darrieussecq pour son soutien sur le fond du dossier, même si elle admet préférer la voie réglementaire pour le faire aboutir. Votons la proposition de loi en attendant d'obtenir pleinement satisfaction avec le prochain projet de loi de finances !

Mme Geneviève Darrieussecq, secrétaire d'État. - Comme certains d'entre vous l'ont indiqué, j'ai mis en oeuvre une méthode de travail avec les associations d'anciens combattants, qui - j'en suis heureuse - a abouti. Nous allons cependant poursuivre notre collaboration avec le Parlement. Je suis partisane de la co-construction ! Jamais, croyez-le bien, je n'ai estimé le Sénat inutile ! Le Parlement a toute son importance dans l'élaboration des politiques publiques, en particulier auprès du monde combattant. Le respect et la considération que nous devons manifester à nos anciens combattants n'ont que faire des débats politiciens !

M. Alain Milon, président. - Commençons donc à co-construire en adoptant les articles de cette proposition de loi !

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er

L'article 1er est adopté sans modification.

Article 2

L'article 2 est adopté sans modification.

La proposition de loi est adoptée sans modification.

M. Alain Milon, président. - Notre commission a voté à l'unanimité la proposition de loi. Le vote en séance publique interviendra le mercredi 6 juin à 14 h 30. Je vous remercie pour votre implication et suis particulièrement heureux de constater que le coût du dispositif chiffré par le Gouvernement correspond à celui que notre commission avait annoncé il y a quelques mois. Cela prouve que le Sénat fait un excellent travail et qu'il mérite d'être défendu.