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Projet de loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel : Rapport

27 juin 2018 : Liberté de choisir son avenir professionnel - Rapport ( rapport - première lecture )

Section 2 - Lutter contre la précarité et la permittence

Article 29 (art. L. 5422-12 du code du travail) - Modulation des contributions à l'assurance chômage

Objet : Cet article introduit le critère des fins de contrat parmi ceux que la convention d'assurance chômage peut retenir pour moduler les cotisations à l'assurance chômage.

I - Le dispositif proposé

A. Une hausse continue des contrats courts

Selon l'Insee, on comptait 23,4 millions de salariés en 2016, soit 88,2 % de l'emploi total en France200(*). Parmi eux, 85,3 % sont en contrat à durée indéterminée (CDI), 10,5% en contrat à durée déterminée, 2,7 % en contrat d'intérim et 1,6 % en apprentissage. Au total, 3 millions de salariés bénéficient d'un contrat de travail dit « atypique », hors apprentissage. Les personnes en CDI représentent environ 77 % de l'emploi total en 2014, ce taux présentant une remarquable stabilité depuis 1995201(*).

Si l'on considère le flux et non plus le stock des contrats, on constate qu'au dernier trimestre 2015, 4 millions d'embauches ont concerné des personnes sous contrat d'intérim, 4 millions des personnes en CDD de moins d'un mois, tandis qu'un million concernait des CDD de plus d'un mois et environ 800 000 des CDI. Autrement dit, plus de 90 % des embauches ne sont pas conclues par un CDI, mais par un contrat atypique.

Le nombre d'embauches en CDD de moins d'un mois a augmenté de 165 % entre 2000 et 2017, tandis que 11 secteurs en concentrent actuellement plus de 80 %202(*). C'est le secteur « hébergement médico-social et action sociale sans hébergement » qui a enregistré la plus forte progression (600 % sur la période considérée).

La durée médiane des CDD en 2012 était de quelques jours dans les secteurs suivants :

- arts, spectacles et activités récréatives ;

- édition, audiovisuel et diffusion ;

- activité pour la santé humaine ;

- hébergement médico-social et social et action sociale sans hébergement ;

- diverses activités spécialisées, scientifiques et techniques.

Cette durée médiane est inférieure à un mois dans les secteurs suivants :

- hébergement et restauration ;

- commerce, réparation d'automobiles et motocycles ;

- activités immobilières ;

- enseignement privé.

Les différents types d'emplois dans les embauches
(nombre de contrats par trimestre entre 2000 et 2016)

Source : Unédic

En 2012, la réembauche représentait deux tiers de l'embauche totale, contre moins de la moitié en 1995.

Pour les contrats de travail de moins d'un mois, la réembauche représente entre 75 et 90% de la réembauche totale en moyenne entre 1995 et 2012.

L'Unédic a réalisé une étude en 2017 pour déterminer le nombre et les caractéristiques des personnes embauchées en contrats courts qui entretenaient depuis 2013 une relation de travail dite « suivie » avec leur employeur. Trois critères cumulatifs devaient être remplis :

- la durée médiane des contrats de travail devait être inférieure ou égale à 31 jours ;

- elle devait être composée d'au moins quatre périodes de travail ;

- la durée de cette relation de travail devait être au moins égale à six mois.

Il résulte de cette étude que :

- 250 000 personnes étaient concernées, celles-ci ayant signé en moyenne 10 contrats sur l'année ;

- deux tiers de ces personnes étaient des femmes ;

- 30 % des salariés concernés étaient âgés de moins de 25 ans ;

- les trois secteurs les plus touchés étaient l'hébergement et la restauration, diverses activités spécialisées scientifiques et techniques (comme les instituts de sondage) et l'hébergement médico-social.

Lors de son audition devant votre commission le 18 avril 2018, Stéphane Carcillo, économiste à l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), considère que le modèle français est très spécifique car il « subventionne fortement les contrats courts, au bénéfice de certains employeurs, mais aussi de certains salariés qui travaillent par intermittence pour les mêmes employeurs » et ajoute que « l'Unédic estime qu'environ 800 000 chômeurs sont dans une situation de « permittence »203(*) depuis plus de 5 ans, ce qui contribue à renchérir le coût de l'assurance chômage et à gonfler les chiffres du chômage ».

Contrairement à une idée reçue, la très forte augmentation du nombre de contrats courts observée ces dernières années n'a pas entraîné une modification de la structure des dépenses de l'assurance chômage. De fait, les dépenses liées aux fins de CDD, quelles que soient leurs durées, représentent chaque année en moyenne un tiers des dépenses de l'assurance chômage entre 1996 et 2015. De même, sur la même période, les dépenses relatives aux personnes en fin de mission d'intérim ont varié entre 5 et 8 %.

B. La mise en oeuvre depuis 2013 d'un système de bonus-malus pour limiter le nombre de contrats courts

L'article L. 5422-12, tel qu'il résulte de l'article 11 de la loi n° 2013-504 du 14 juin 2013 relative à la sécurisation de l'emploi, dispose en son premier alinéa que les taux des contributions et de l'allocation chômage sont calculés de manière à garantir l'équilibre financier du régime d'assurance chômage.

Le second alinéa autorise la convention d'assurance chômage négociée par les partenaires sociaux à majorer (malus) ou minorer (bonus) les taux des contributions en fonction de la nature du contrat de travail, de sa durée, du motif de recours, de l'âge du salarié ou de la taille de l'entreprise.

Concrètement, alors que le taux de cotisation globale était en règle générale de 4 % du salaire brut en 2013, les surcotisations patronales dans le secteur privé ont varié entre 0,5 et 3 % pour toutes les rémunérations versées avant le 1er octobre 2017, au titre d'un CDD de moins de trois mois.

En contrepartie, une exonération de part patronale de la contribution à l'assurance chômage avait été instituée pour l'embauche en CDI de salariés de moins de 26 ans.

En 2014, le rendement des surcotisations a été très faible (70 millions d'euros), tout comme les sommes versées au titre des exonérations sur les CDI pour les jeunes (74 millions), alors que les assiettes soumises à modulation étaient très importantes, comme le rappelle l'Unédic dans un document remis aux partenaires sociaux en 2016.

Mise en oeuvre du bonus-malus en 2014

Source : « L'assurance chômage, dossier de référence de la négociation », Unédic, février 2016, p. 104.

Il paraît désormais acquis que les modulations de cotisations patronales pour les contrats courts n'ont pas eu d'effet significatif sur le comportement des employeurs.

Les raisons de cette situation donnent lieu à deux interprétations divergentes : les uns pointent l'inadéquation de tout système de bonus-malus pour réguler le nombre de contrats courts, les autres la modestie des taux de surcotisation retenus en 2013 et l'exclusion des contrats d'usage qui représentent une part importante des contrats courts.

La dernière convention d'assurance chômage du 14 avril 2017 a supprimé à compter du 1er septembre 2017 :

- la majoration de la contribution patronale d'assurance chômage due au titre des CDD d'une durée inférieure ou égale à 3 mois conclus pour accroissement temporaire d'activité ;

- l'exonération temporaire de la contribution patronale d'assurance chômage en cas d'embauche en CDI d'un jeune de moins de 26 ans.

En conséquence, seule la surcotisation pour les contrats de travail dits d'usage d'une durée inférieure ou égale à 3 mois est maintenue (4,55 % au lieu de 4,05 %)204(*).

C. Le nombre de fins de contrats de travail : un critère supplémentaire en vue d'une actualisation du système de bonus-malus

Le Gouvernement a écarté deux critères de modulation de la contribution patronale à l'Assurance chômage205(*).

La première aurait consisté, sur le modèle de l'experience rating mis en oeuvre aux États-Unis, à moduler cette contribution en fonction du coût des fins de contrat pour l'Unédic. Elle n'a pas été retenue en raison de sa complexité opérationnelle pour les entreprises.

La seconde option consistait à ne retenir que les contrats courts. Elle présentait cependant le risque selon le Gouvernement de pénaliser les entreprises qui utilisent ces contrats pour des « raisons structurelles tenant à la nature de leur activité »206(*).

Outre une coordination juridique207(*), le projet de loi conserve les critères mentionnés au deuxième alinéa de l'article L. 5422-12, mais y ajoute la faculté de moduler le taux de contribution des employeurs en fonction du nombre de fins de contrat de travail, à l'exclusion des démissions et sous réserve de l'inscription des personnes concernées sur la liste des demandeurs d'emploi de Pôle emploi.

Par ailleurs, il convient de rappeler que l'article 30 du présent projet de loi propose d'exclure de la modulation tous les contrats conclus avec les intermittents du spectacle.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Deux amendements du rapporteur ont été adoptés en commission.

Le premier rappelle que le critère de « fins de contrat de travail » concerne les contrats d'intérim, tout en évitant le risque d'un double décompte entre l'entreprise utilisatrice et l'entreprise de travail intérimaire, tandis que le second ajoute le secteur d'activité auquel appartient l'entreprise comme nouveau critère pour moduler le taux de la contribution de l'employeur à l'assurance chômage.

Aucun amendement n'a été adopté en séance publique sur cet article.

III - La position de votre commission

Vos rapporteurs rappellent au préalable les liens qui existent entre cet article et l'article 33 du présent projet de loi. Le présent article permettra aux partenaires sociaux, lors de la négociation de la prochaine convention d'assurance chômage, de prévoir éventuellement une modulation des contributions assurance chômage en fonction du nombre de fins de contrats de travail dans l'entreprise. Il introduit un nouveau critère, celui des fins de contrat, mais n'oblige pas les partenaires sociaux à y recourir. Cette disposition doit être appréciée à l'aune de l'article 33 du présent projet de loi, qui autorise le Gouvernement à créer par décret en Conseil d'État, entre le 1er janvier 2019 et le 30 septembre 2020, un système de bonus-malus pour développer l'installation durable dans l'emploi en cas d'échec des négociations de branche.

La commission a adopté les amendements de suppression de l'article, COM-374 rectifié, COM-81 rectifié bis et COM-145, présentés respectivement par vos rapporteurs, Pascale Gruny et plusieurs de ses collègues du groupe Les Républicains et Daniel Chasseing. Vos rapporteurs considèrent en effet que le critère des fins de contrats est trop flou et pénalisant pour de très nombreux secteurs d'activités. Pour le rendre opérationnel, il faudrait prévoir une longue liste d'exceptions, qui aboutirait à un dispositif illisible et fort complexe. En outre, l'instauration d'un bonus-malus ne garantit pas une baisse de la précarité et du recours abusif aux contrats courts. De fait, l'expérience menée à la suite de l'accord national interprofessionnel de 2013 sur la sécurisation de l'emploi n'a pas été probante. Il conviendrait de mettre en place plusieurs dispositifs simultanément pour lutter contre l'usage abusif des contrats courts, en privilégiant les mécanismes innovants proposés par les partenaires sociaux dans les branches.

Votre commission a supprimé cet article.

Article 29 bis - Possibilité de conclure un CDD pour remplacer plusieurs salariés absents

Objet : Cet article additionnel, issu d'un amendement du rapporteur en commission à l'Assemblée nationale mais réécrit en séance publique sur proposition de Monique Iborra, députée, et plusieurs de ses collègues du groupe La République En Marche, autorise à titre expérimental jusqu'au 31 décembre 2021 la conclusion d'un CDD pour remplacer plusieurs salariés et non plus un seul.

I - Le dispositif proposé

L'article L. 1242-2 prévoit qu'un contrat de travail à durée déterminée ne peut être conclu que pour l'exécution d'une tâche précise et temporaire, et seulement pour un motif prévu par la loi.

Parmi ces motifs figure le remplacement d'un salarié en cas :

- d'absence ;

- de passage provisoire à temps partiel, conclu par avenant à son contrat de travail ou par échange écrit entre ce salarié et son employeur ;

- de suspension de son contrat de travail ;

- de départ définitif précédant la suppression de son poste de travail après consultation du comité social et économique, s'il existe ;

- d'attente de l'entrée en service effective du salarié recruté par contrat à durée indéterminée appelé à le remplacer.

Le rapporteur de l'Assemblée nationale indique que la Cour de cassation « fait une interprétation littérale de l'emploi du singulier dans la loi » ce qui interdit à un employeur de conclure un CDD avec une personne pour remplacer plusieurs salariés absents.

Or, cette jurisprudence aurait pour conséquence, selon le rapporteur, d'augmenter le nombre de CDD et les dépenses de l'assurance chômage.

C'est pourquoi la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale a adopté un amendement de son rapporteur modifiant l'article L. 1242-2 précité, pour autoriser l'employeur à conclure un CDD avec une personne qui remplace plusieurs salariés, quelle que soit la raison de leurs absences.

Par coordination juridique, l'amendement modifiait l'article L. 1242-12, pour préciser que le contrat de travail à durée déterminée devait comporter le nom et la qualification professionnelle des personnes remplacées.

Cet article a toutefois été intégralement réécrit à la suite de l'adoption en séance publique d'un amendement de Monique Iborra et plusieurs de ses collègues du groupe La République En Marche. L'article prévoit désormais une expérimentation jusqu'au 31 décembre 2021 qui autorise la conclusion d'un CDD pour remplacer plusieurs salariés. Il prévoit également la remise d'un rapport du Gouvernement au Parlement sur l'évaluation de cette expérimentation, afin notamment d'identifier ses conséquences sur la fréquence de conclusion des CDD et l'allongement de leurs durées.

II - La position de votre commission

Vos rapporteurs ne sont pas opposés à l'expérimentation prévue à cet article, qui permettra à la fois de lever une rigidité juridique peu compatible avec le fonctionnement des entreprises, et de donner une visibilité plus importante aux salariés en allongeant la durée de leurs contrats.

A l'aune du rapport qui sera produit à l'issue de l'expérimentation, le Parlement décidera de pérenniser ou non ce dispositif, en faisant un bilan de ses avantages et de ses éventuels inconvénients, et pourra le cas échéant l'étendre aux contrats d'intérim.

Votre commission a adopté cet article sans modification.


* 200 Insee Première, « Une photographie du marché du travail en 2016 », n° 1648, mai 2017, p. 2.

* 201 Relation de travail et contrats de moins d'un mois : quelle place dans le marché du travail en France, 25 janvier 2017, p. 3.

* 202 « Poursuivre les efforts pour améliorer le retour à l'emploi durable et modérer le recours aux contrats courts », Référence, note de l'Unédic, 23 mars 2018, p. 1.

* 203 La « permittence » désigne le fait d'occuper de manière permanente des emplois précaires chez un même employeur.

* 204 Il convient de rappeler que cette convention a mis en place une contribution patronale temporaire de 0,05 % qui s'applique à tous les employeurs et à tous les contrats de travail, en vue de participer au redressement des comptes de l'Unédic, en contrepartie d'une diminution à due concurrence de la cotisation patronale à l'AGS (Association pour la gestion du régime de garantie des créances des salariés).

* 205 Étude d'impact, p. 250.

* 206 Id.

* 207 L'article remplace la notion de contributions par la seule mention des contributions des employeurs, compte tenu de la disparition à terme des contributions des salariés, envisagée par le Gouvernement.