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Projet de loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel : Rapport

27 juin 2018 : Liberté de choisir son avenir professionnel - Rapport ( rapport - première lecture )

Section 3 - Accessibilité

Article 44 (art. 47 de la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées) - Adaptation du principe de l'accessibilité numérique universelle

Objet : Cet article transpose les dispositions d'une directive européenne qui redéfinissent le principe de l'accessibilité numérique universelle.

I. - Le dispositif proposé

A. Le droit existant

L'article 47 de la loi du 11 février 2005 expose le principe d'accessibilité numérique des services de l'État, des collectivités territoriales et des établissements publics qui en dépendent.

Ce principe commande que le contenu des services de communication en ligne de ces administrations soit intégralement livrable et intelligible par toute personne atteinte d'un handicap. Plus concrètement, il s'agit d'assurer pour toute personne l'accès à leurs « sites internet, intranet, extranet, applications mobiles, progiciels et mobilier urbain numérique ». L'article 47 prévoit par ailleurs que leur soient appliquées les recommandations internationales pour l'accessibilité de l'internet.

L'application des recommandations internationales pour l'accessibilité

Connues sous le nom de WCAG 2.0 (Web Content Accessibility Guidelines), les recommandations pour rendre les sites internet accessibles ont été édictées par le World Wide Web Consortium (W3C), organisme international de recommandations à but non lucratif.

Les WCAG 2.0 se déclinent en trois niveaux d'accessibilité : le niveau A, qui assure aux internautes un accès global et correct aux informations contenues ; le niveau AA, qui témoigne d'un effort d'optimisation dans l'accès aux informations ; le niveau AAA qui garantit un confort de navigation optimal pour tout utilisateur.

Le secrétariat général pour la modernisation de l'action publique (SGMAP) a publié le 29 juin 2015, sur la base des WCAG 2.0, la version 3.0 du Référentiel général pour l'accessibilité des administrations (RGAA), nécessaire à la mise en ligne des sites et services Intranet et Internet de l'administration française.

La loi du 7 octobre 2016329(*) a considérablement enrichi les modalités d'application de ce principe :

- en premier lieu, y sont dorénavant soumis les organismes délégataires d'une mission de service public et les entreprises dont le chiffre d'affaires excède un seuil défini par décret en Conseil d'État ;

- par ailleurs, les organismes soumis à l'obligation d'accessibilité numérique, et qui ne s'y sont pas conformés, se voient contraints d'élaborer un schéma pluriannuel de mise en accessibilité, décliné en plans d'actions annuels et dont la durée ne peut excéder trois ans ;

- tout service de communication au public en ligne - pas seulement ceux auxquels s'applique l'obligation d'accessibilité numérique - doit se doter sa page d'accueil d'une mention clairement visible précisant s'il est ou non conforme aux règles relatives à l'accessibilité. Dans le cas d'un organisme soumis à l'obligation, cette page doit comporter un lien renvoyant à l'état de mise en oeuvre du schéma pluriannuel précédemment évoqué ;

- un régime de sanction administrative est instauré pour tout défaut de mise en conformité. Cette sanction ne peut excéder 5 000 euros et peut être renouvelée chaque année jusqu'à mise en conformité ;

- enfin, il est renvoyé à un décret en Conseil d'État (non publié) la fixation des règles relatives à l'accessibilité, la nature des adaptations à mettre en oeuvre et les conditions d'application des sanctions.

B. La directive transposée

1. Les motifs de la directive

L'article 44 du projet de loi assure la transposition d'une directive européenne du 26 octobre 2016 relative à l'accessibilité des sites internet et des applications mobiles des organismes du secteur public330(*).

Bien qu'elle proclame en préambule son attachement à la pleine accessibilité des sites internet du secteur public, elle mentionne, dès le point 7 de ce dernier, les difficultés auxquelles sont confrontés les acheteurs de sites internet et d'applications mobiles en raison d'une offre oligopolistique qui pratique des prix relativement élevés.

Elle en déduit la nécessité pour les acheteurs d'élargir le nombre des fournisseurs auprès desquels ils peuvent acquérir ces services, qui se trouve aujourd'hui limité par la diversité des réglementations nationales. C'est pourquoi la directive s'attache à « rapprocher les mesures nationales au sein de l'Union [...], afin de mettre un terme à la fragmentation du marché intérieur ». Or tout rapprochement de réglementations nationales disparates se traduit nécessairement par une atténuation de l'universalité de leurs principes.

Le point 22 du préambule de la directive précise par ailleurs que son champ d'application se limite aux contenus des sites internet et des applications mobiles qui sont effectivement sous le contrôle d'organismes du secteur public.

2. Le dispositif de la directive

L'article 1er de la directive définit, de façon négative, le champ de son application. Elle en exclut notamment les sites internet et applications mobiles des diffuseurs de service public (les entreprises et institutions publiques de radiodiffusion) et des organismes non-gouvernementaux (ONG) qui ne fournissent pas de services essentiels pour le public, ni de services répondant spécifiquement aux besoins des personnes handicapées. Elle prévoit également la possibilité d'en exclure les sites internet et applications mobiles des écoles, à l'exception de leur contenu administratif.

Les articles 4 et 5 comprennent les dispositions principales de la directive. Les États membres doivent veiller à ce que les organismes du secteur public améliorent l'accessibilité de leurs sites internet et applications mobiles, sous réserve que le respect de ces exigences ne leur impose pas une charge disproportionnée. L'estimation de cette charge devra tenir compte de la taille et des ressources de l'organisme concerné, ainsi que du rapport des coûts et des bénéfices qu'engendrerait la mise en accessibilité. Il est également prévu que lorsqu'un organisme du secteur public s'exonère de l'impératif d'accessibilité numérique, il explique dans une déclaration spécifique la part des exigences qu'il n'a pu respecter et présente le cas échéant les alternatives.

L'article 7 détaille le régime de cette déclaration sur l'accessibilité, qui doit comprendre, outre les explications précédemment évoquées, un mécanisme de retour d'information pour permettre une notification de non-conformité par toute personne concernée.

L'article 8 prévoit qu'un contrôle périodique de conformité doit être mis en place par les États membres pour les organismes du secteur public. Les modalités de ce contrôle feront l'objet d'un acte d'exécution de la Commission européenne, pris avant le 23 décembre 2018.

C. Le droit proposé

Le de l'article 44 prend acte des dispositions de la directive précitée. Il reformule le principe de l'accessibilité numérique obligatoire et définit son champ d'application en y intégrant les personnes morales de droit public, les personnes morales de droit privé délégataires d'une mission de service public ou assurant spécifiquement des besoins d'intérêt général et les entreprises dont le chiffre d'affaires excède un seuil défini par décret en Conseil d'État.

Le 1° assure également la transposition des exceptions au principe d'accessibilité posées par la directive concernant les fournisseurs de services de médias en ligne et les ONG qui ne fournissent pas de service essentiel pour le public ou de service spécifique aux besoins des personnes handicapées.

Le 2° bis prévoit la mise en oeuvre du principe d'accessibilité numérique à tous les organismes énoncés au 1° « dans la mesure où elle ne crée pas une charge disproportionnée pour l'organisme concerné ». Allant au-delà du droit strictement contenu dans la directive, l'article 44 étend de sa propre initiative la possibilité de déroger au principe d'accessibilité, en raison d'une charge disproportionnée, aux entreprises dépassant un certain seuil de chiffre d'affaires.

Le étoffe le champ du décret en Conseil d'État d'application prévu par l'article 47 de la loi du 11 février 2005 en y ajoutant les règles relatives aux contenus exemptés par la directive européenne, en ne visant que ceux décrits au paragraphe 4 de l'article 1er de la directive.

Les sites internet et applications mobiles exemptés
par la directive européenne de l'obligation d'accessibilité numérique

§ de l'article 1er

Contenu

Régime prévu par l'article 44 du PJL

3. a)

Diffuseurs de service public

Non couvert par le décret visé au 4°

3. b)

ONG qui ne fournissent pas de service essentiel pour le public ou de service spécifique aux personnes handicapées

Explicitement exempté par la loi

4.

Fichiers bureautiques, médias temporels, services de cartographie, collections patrimoniales, archives et contenus destinés à une diffusion restreinte

Couvert par le décret visé au 4°

5.

Écoles, écoles maternelles et crèches

Non couvert par le décret visé au 4°

Source : Commission des affaires sociales du Sénat

II. - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté quatre amendements de réécriture et de précision des dispositions de cet article.

Elle a par ailleurs adopté un amendement331(*) prévoyant que la définition de la charge disproportionnée fasse l'objet d'une définition par décret en Conseil d'État, après avoir recueilli l'avis du CNCPH.

Elle a supprimé l'obligation pour la page d'accueil de tout service de communication en ligne de comprendre un lien renvoyant vers l'état d'avancement de la mise en accessibilité332(*). Elle a également choisi de renvoyer au décret en Conseil d'État visé au 4° de l'article 44 le contenu obligatoire de la déclaration d'accessibilité333(*).

Enfin, elle a prévu, pour les modalités de mise en oeuvre du principe d'accessibilité numérique, la possibilité de différer selon le type de service de communication au public en ligne334(*).

III. - La position de votre commission

Vos rapporteurs se montrent plus que circonspects sur la méthode du Gouvernement, qui saisit le prétexte de la transposition d'une directive pour en étendre le contenu à des organismes initialement exclus de son champ d'application.

L'exonération de l'accessibilité numérique ouvertes à certaines entreprises par l'article 44 se veut certes protectrice de leur compétitivité, notamment de celles d'entre elles pour qui les coûts d'aménagement de leur arsenal numérique présenteraient un niveau difficilement absorbable, mais l'argument est difficilement audible alors que le décret en Conseil d'État censé définir le seuil de chiffre d'affaires, et qui n'a toujours pas été pris, devrait normalement réserver l'obligation numérique aux entreprises de taille importante. Ce seuil, toujours en discussion, pourrait se situer entre 50 et 250 millions d'euros.

En conséquence, le montant de la sanction administrative prévue pour non-conformité à l'obligation numérique - 5 000 euros - paraît d'autant plus dérisoire. Un amendement n° COM-26 propose de l'élever substantiellement à 25 000 euros.

Par ailleurs, les dispositions en vigueur prévoient que ces sanctions administratives soient portées aux ressources du fonds national d'accompagnement de l'accessibilité universelle (FNAAU), dont la mission est de « participer au financement d'actions de mise en accessibilité d'établissements recevant du public » et « peut également participer au financement des prestations destinées à assurer le respect de l'obligation d'accessibilité numérique ».

L'article L. 111-7-12 du code de la construction et de l'habitation

« Un fonds national d'accompagnement de l'accessibilité universelle est institué afin de participer au financement d'actions de mise en accessibilité d'établissements recevant du public dont la situation financière des responsables ne permet pas la mise en oeuvre et d'actions de recherche et de développement en matière d'accessibilité universelle. Ce fonds peut également participer au financement des prestations destinées à assurer le respect de l'obligation d'accessibilité des services de communication au public en ligne. [...]

Les ressources de ce fonds proviennent des sanctions pécuniaires mentionnées aux articles L. 111-7-10 [en cas d'absence de dépôt des projets d'agenda d'accessibilité programmée ou de documents de suivi] et L. 111-7-11 [en cas d'absence de tout commencement d'exécution de l'agenda d'accessibilité programmée] du présent code et à l'article L. 1112-2-4 du code des transports [en cas d'absence de mise en oeuvre des dispositions des schémas directeurs d'accessibilité des services de transport] ainsi qu'à l'article 47 de la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 précitée.

Un décret précise la composition du conseil de gestion, les modalités de désignation de ses membres, ses missions et les modalités de son fonctionnement. Il détermine également les modalités de l'engagement et du contrôle des ressources affectées au fonds. »

Le décret mentionné à l'article L. 111-7-12 n'a jamais été pris. Le FNAAU, dont la mission est pourtant déterminante, n'a à ce jour aucune existence administrative. C'est pourquoi un amendement n° COM-27 prévoit d'attribuer à ce décret un délai de publication limite.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 45 (art. L. 122-5, L. 122-5-1, L. 122-5-2 du code de la propriété intellectuelle) - Exception au droit d'auteur pour la reproduction et la représentation d'oeuvres à destination de personnes handicapées

Objet : Cet article transpose les dispositions d'une directive européenne qui prévoit une exception supplémentaire au droit d'auteur pour la reproduction et la représentation d'oeuvres à l'usage de personnes dont le handicap en empêche l'accès.

I. - Le dispositif proposé

A. Le droit existant

1. Les exceptions au droit d'auteur

On distingue deux catégories dans les droits d'auteur :

- le droit moral, défini à l'article L. 121-1 du code de la propriété intellectuelle, qui le qualifie de « perpétuel, inaliénable, imprescriptible » ;

- les droits patrimoniaux qui, rattachés au droit des biens, visent à permettre à l'auteur de tirer un profit de l'exploitation de son travail de création.

À la différence du droit moral, les droits patrimoniaux sont par nature temporaires, et peuvent faire l'objet d'exceptions. Une directive européenne du 22 mai 2001335(*) a harmonisé le champ possible de ces exceptions, en se fondant sur les travaux de la conférence diplomatique tenue en décembre 1996, sous les auspices de l'Organisation mondiale de la propriété intellectuelle (OMPI). La directive a été transposée en droit français par la loi du 1er août 2006336(*), qui a introduit un article L. 122-5 au code de la propriété intellectuelle, lui-même été amendé et complété par la loi du 7 juillet 2016337(*).

Le « triple test » en matière de droit d'auteur

Les exceptions prévues aux droits d'auteur ne sont pas génératrices de droits automatiques. L'avant-dernier alinéa de l'article L. 122-5 dispose qu' « est réservée aux législations des pays de l'Union la faculté de permettre la reproduction desdites oeuvres dans certains cas spéciaux, pourvu qu'une telle reproduction ne porte pas atteinte à l'exploitation normale de l'oeuvre ni ne cause un préjudice injustifié aux intérêts légitimes de l'auteur ».

L'activation des exceptions prévues peut donc être soumise à l'appréciation du juge, qui lui appliquera une analyse fondée sur la vérification du respect de ces trois éléments, d'où le nom de « triple test » : existence d'un cas spécial (soit sa reconnaissance au rang d'exception), l'absence d'atteinte à l'exploitation normale de l'oeuvre et l'absence de préjudice injustifié aux intérêts légitimes de l'auteur.

2. L'exception « handicap »

a) Le champ des bénéficiaires

Le 7° de l'article L. 122-5 du code de la propriété intellectuelle définit ce qu'il est convenu d'appeler l'exception « handicap ». Dans sa rédaction issue de la loi précitée du 1er août 2016, elle permet aux personnes atteintes « d'une ou plusieurs déficiences des fonctions motrices, physiques, sensorielles, mentales, cognitives ou psychiques et empêchées, du fait de ces déficiences, d'accéder à l'oeuvre dans la forme dans laquelle l'auteur la rend disponible au public », de profiter de la reproduction ou de la représentation de l'oeuvre dans des conditions adaptées, sans autorisation préalable ni rémunération des titulaires des droits.

Deux conditions cumulatives à l'enclenchement de l'exception « handicap » sont requises : un handicap particulier, dont le champ a d'ailleurs été élargi par la loi de 2006 aux dyslexies et dyspraxies, et l'empêchement d'un accès jugé « normal » à l'oeuvre de l'artiste, constitutif d'une discrimination.

b) Un agrément accordé selon trois niveaux

Le 7° de l'article L. 122-5 offre à certaines personnes morales ou à certains organismes la possibilité d'élaborer des versions adaptées des oeuvres. Les articles L. 122-5-1 et L. 122-5-2 définissent leurs modalités de sélection. Le système repose sur un agrément donné à des établissements selon deux niveaux, avec des exigences croissantes.

Les organismes de premier niveau ont la faculté de réaliser des adaptations à partir des oeuvres imprimées. Ils doivent obligatoirement figurer sur une liste établie conjointement par les ministres de la culture et des personnes handicapées. 120 établissements, associations, écoles, figurent sur cette liste.

Les organismes de deuxième niveau, qui sont nécessairement habilités au titre du premier, peuvent également réaliser les adaptations à partir des supports numériques. Ils doivent en particulier présenter des garanties de sécurisation et de confidentialité des fichiers remis, et détruire ces fichiers une fois le travail effectué. 60 organismes figurent sur cette liste

Les organismes de troisième niveau, nécessairement agréés au titre du deuxième, ont en outre la faculté de recevoir et de mettre à disposition, les adaptations d'ouvrages établis dans un autre État, si ce dernier dispose d'une exception similaire au droit d'auteur en application de l'article L. 125-5-2 du code de la propriété intellectuelle. Le transfert de fichier en provenance et à destination d'un autre État est subordonné à la signature d'une convention permettant de s'assurer du respect par l'autre partie des exigences de l'exception, à savoir la consultation uniquement par les personnes atteintes de handicaps.

Le circuit des demandes des organismes agréés

Les demandes des organismes agréés auprès des éditeurs transitent par la Bibliothèque nationale de France (BnF). Ces derniers formulent auprès d'elle, ou à défaut auprès des éditeurs, les demandes d'ouvrages, dans un format qui correspond à leur niveau. La transmission se fait par la plateforme PLATON, qui centralise l'ensemble des dépôts et permet ainsi aux éditeurs de ne recevoir qu'une seule demande.

Les organismes réalisent l'adaptation - s'ils sont de niveau 2 - détruisent le fichier source conformément à leurs engagements, et adressent à la BnF le fichier adapté.

Si les résultats demeurent toujours insuffisants, la production d'oeuvres adaptées progresse. La BnF fait ainsi état d'une progression de 64 % des documents adaptés entre 2014 et 2016, avec 7 305 oeuvres pour cette dernière année. À fin 2016, PLATON rassemblait 25 161 titres disponibles pour les organismes. Cependant, sur les 8 061 demandes formulées en 2016 auprès des éditeurs, 597 n'ont pas pu être honorées, principalement parce que l'éditeur ne disposait pas, ou plus, du fichier numérique.

B. La directive européenne transposée

L'article 45 du projet de loi vise à transposer en droit français les dispositions d'une directive européenne du 13 septembre 2017338(*). Cette directive adapte elle-même les dispositions du traité de Marrakech visant à faciliter l'accès des aveugles, des déficients visuels et des personnes ayant d'autres difficultés de lecture des textes imprimés aux oeuvres publiées et signé par l'Union européenne le 30 avril 2014.

L'article 3 de cette directive prévoit qu'une exception au droit d'auteur soit ménagée de façon à ce que « toute personne bénéficiaire ou toute personne agissant au nom de celle-ci réalise un exemplaire en format accessible d'une ouvre ou d'un autre objet auquel la personne bénéficiaire a un accès licite, à l'usage exclusif de la personne bénéficiaire ».

Cette exception est étendue à « toute entité autorisée »339(*) afin que cette dernière puisse communiquer, mettre à disposition, distribuer ou prêter un exemplaire en format accessible à une personne bénéficiaire ou à une autre entité autorisée, à titre non lucratif et à des fins d'utilisation exclusive. Le cas de recours à l'entité autorisée fait l'objet d'un encadrement relativement strict développé à l'article 5 de la directive.

C. Le droit proposé

Le de l'article 45 étoffe l'exception « handicap » de l'article L. 122-5 du code de la propriété intellectuelle en y ajoutant le cas visé par la directive européenne de personnes handicapées qui peuvent, « en vue d'une consultation strictement personnelle de l'oeuvre, réaliser, par elles-mêmes ou par l'intermédiaire d'une personne physique agissant en leur nom, des actes de reproduction ou de représentation ».

Le  renforce les critères applicables aux personnes morales et établissements agréés, qui doivent également déployer des moyens de sécurisation destinés à prévenir la distribution, la communication et la mise à disposition d'oeuvres reproduites ou représentées à des personnes autres que celles visées au 7° de l'article L. 122-5.

Le  harmonise les dispositions existantes s'appliquant aux organismes agréés avec celles figurant à la directive européenne et régissant les entités autorisées. Il précise notamment que ces organismes peuvent recevoir des documents adaptés ou les mettre à disposition d'un autre État membre de l'Union européenne ou d'un État partie au traité de Marrakech, se substituant ainsi aux dispositions actuelles qui conditionnaient ces échanges au respect par la législation de cet État des conditions fixées à l'article L. 122-5.

II. - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale n'a pas apporté de modification à ce texte.

III - La position de votre commission

Votre commission a adopté cet article sans modification.


* 329 Loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique.

* 330 Directive (UE) du Parlement européen et du Conseil du 26 octobre 2016 relative à l'accessibilité des sites internet et des applications mobiles des organismes du secteur public.

* 331 Amendement n° 2087.

* 332 Amendement n° 1513.

* 333 Amendement n° 1512.

* 334 Amendement n° 1519.

* 335 Directive européenne 2001/29/CE du 22 mai 2001 sur l'harmonisation de certains aspects du droit d'auteur et des droits voisins dans la société de l'information.

* 336 Loi n° 2006-961 du 1er août 2006 relative au droit d'auteur et aux droits voisins dans la société de l'information.

* 337 Loi n° 2016-925 du 7 juillet 2016 relative à la liberté de la création, à l'architecture et au patrimoine.

* 338 Directive 2017/1564 du Parlement européen et du Conseil du 13 septembre 2017 sur certaines utilisations autorisées de certaines oeuvres et d'autres objets protégés par le droit d'auteur et les droits voisins en faveur des aveugles, des déficients visuels et des personnes ayant d'autres difficultés de lecture des textes imprimés et modifiant la directive 2001/29/CE sur l'harmonisation de certains aspects du droit d'auteur et des droits voisins dans la société de l'information.

* 339 L'article 2 de la directive définit comme entité autorisée toute entité reconnue par un État membre pour offrir aux personnes bénéficiaires, à titre non lucratif, des services en matière d'enseignement, de formation pédagogique, de lecture adaptée ou d'accès à l'information. Elle peut être un établissement public ou un organisme à but non lucratif.