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Projet de loi portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique : Rapport

4 juillet 2018 : Évolution du logement, de l'aménagement et du numérique - Rapport ( rapport - première lecture )

N° 630

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2017-2018

Enregistré à la Présidence du Sénat le 4 juillet 2018

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des affaires économiques (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE APRÈS ENGAGEMENT DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE, portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique,

Par Mme Dominique ESTROSI SASSONE,

Sénateur

TOME I

RAPPORT

(1) Cette commission est composée de : Mme Sophie Primas, présidente ; Mme Élisabeth Lamure, MM. Daniel Gremillet, Alain Chatillon, Martial Bourquin, Franck Montaugé, Mmes Anne-Catherine Loisier, Noëlle Rauscent, M. Alain Bertrand, Mme Cécile Cukierman, M. Jean-Pierre Decool, vice-présidents ; MM. François Calvet, Daniel Laurent, Mmes Catherine Procaccia, Viviane Artigalas, Valérie Létard, secrétaires ; MM. Serge Babary, Jean-Pierre Bansard, Mme Anne-Marie Bertrand, MM. Yves Bouloux, Henri Cabanel, Mmes Anne Chain-Larché, Marie-Christine Chauvin, Catherine Conconne, MM. Roland Courteau, Pierre Cuypers, Marc Daunis, Daniel Dubois, Laurent Duplomb, Alain Duran, Mmes Dominique Estrosi Sassone, Françoise Férat, M. Fabien Gay, Mmes Michelle Gréaume, Annie Guillemot, MM. Xavier Iacovelli, Jean-Marie Janssens, Joël Labbé, Pierre Louault, Michel Magras, Jean-François Mayet, Franck Menonville, Jean-Pierre Moga, Mme Patricia Morhet-Richaud, MM. Robert Navarro, Jackie Pierre, Michel Raison, Mmes Évelyne Renaud-Garabedian, Denise Saint-Pé, MM. Dominique Théophile, Jean-Claude Tissot.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (15ème législ.) :

846, 881, 942, 944, 971 et T.A. 123

Sénat :

567, 604, 606, 608 et 631 (2017-2018)

AVANT-PROPOS

Le projet de loi portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (ELAN) a pour objet de traduire la stratégie quinquennale en matière de logement présentée par le Gouvernement en septembre dernier. Il comporte quatre titres :

- construire plus, mieux et moins cher ;

- évolutions du secteur du logement social ;

- répondre aux besoins de chacun et favoriser la mixité sociale

- améliorer le cadre de vie.

Le projet de loi a fait l'objet d'une procédure quelque peu exceptionnelle puisque la Conférence de consensus sur le logement, voulue par le président du Sénat et acceptée par le Président de la République, a permis d'en discuter avant qu'il ne soit envoyé au Conseil d'État. L'ensemble des professionnels ont ainsi été conviés à échanger sur cinq thèmes1(*). Si cette procédure a conduit le Gouvernement à modifier son texte sur certains points -le « bail mobilité » a vu son champ d'application restreint, certaines ordonnances notamment pour réformer le secteur social ont été supprimées - en revanche d'autres sujets, comme les relations bailleurs-locataires ou encore la loi SRU, ne sont quasiment pas abordés.

Le projet de loi ELAN a fait l'objet de longs débats à l'Assemblée nationale, plus de 5 000 amendements ont été déposés sur ce texte. Le projet de loi qui comportait initialement 65 articles en comprend désormais 180, à la suite de l'adoption de plus de 700 amendements, en quasi-totalité avec l'accord du Gouvernement. On est loin des annonces gouvernementales sur l'amélioration de la qualité de la loi et sur la limitation du nombre d'amendements par le renforcement des règles de recevabilité.

En termes de méthode, votre commission a été particulièrement attentive à la place des collectivités territoriales dans la mise en oeuvre des politiques locales de l'habitat et plus particulièrement au rôle des maires. Elle a souhaité éviter autant que faire se peut toutes dispositions conduisant à une recentralisation des dispositifs au profit du préfet. Elle a aussi veillé à ce que les dispositifs ne soient pas imposés « d'en haut » mais puissent permettre une prise en compte de la diversité de nos territoires.

Lors de la Conférence de consensus, les participants avaient marqué leur attachement au débat parlementaire, y compris sur des sujets techniques, plutôt qu'à recourir aux ordonnances. Votre commission a en conséquence supprimé certaines des ordonnances parmi la dizaine restante.

Votre commission a également supprimé les articles qui relèvent de l'affichage politique comme l'article 34 bis sur les résidences junior ou les articles prévoyant des expérimentations en ne dérogeant à aucune règle législative. Ces mesures contribuent en effet à rendre la loi bavarde. De même, elle s'est opposée à l'adoption d'amendements demandant la remise de rapport rappelant qu'il est toujours loisible aux commissions compétentes de se saisir des différents sujets évoqués dans le cadre de leurs travaux de contrôle de l'action du Gouvernement.

Enfin, elle a invité les auteurs d'amendements proposant des modifications en matière fiscale à les déposer lors de l'examen du prochain projet de loi de finances.

I. CONSTRUIRE PLUS, MIEUX ET MOINS CHER

A. DYNAMISER L'AMÉNAGEMENT : MODERNISER ET RATIONALISER LES OUTILS EXISTANTS, REPLACER LES COMMUNES AU CENTRE DES DISPOSITIFS

Si votre commission partage pleinement l'objectif du Gouvernement de faciliter la réalisation des opérations d'aménagement, elle s'est cependant efforcée de replacer les communes et les maires au centre des dispositifs du présent projet de loi.

Au sein des dispositions relatives aux projets partenariaux d'aménagement (PPA) et aux grandes opérations d'urbanisme (GOU), elle a restauré l'avis conforme du maire, en réaffirmant qu'aucun transfert de compétences en matière de délivrance des autorisations d'urbanisme ne peut se faire sans délégation expresse de la commune (articles 1 et 3). Au même titre, elle a également ramené la durée du droit de préemption de l'État ou de l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) dans les zones d'aménagement différé des périmètres de GOU et d'opération d'intérêt national (OIN) à la durée du droit commun, afin de ne pas déposséder les communes de la maîtrise du foncier de leur territoire (article 2 et 3). Elle a en outre soumis l'intervention des établissements publics d'aménagement, lorsqu'ils agissent en dehors de leur périmètre géographique, à l'accord des communes et des EPCI concernés par l'opération (article 3).

Si la création de nouveaux outils d'aménagement à la disposition des collectivités peut contribuer à dynamiser la construction, votre commission estime que les dispositifs existants, bien appréhendés par les communes et les EPCI, doivent être maintenus et optimisés. À ce titre, elle salue le retrait par le Gouvernement de sa demande d'habilitation à prendre une ordonnance de réforme des zones d'aménagement concerté (ZAC), au profit d'une rénovation de l'outil de ZAC par des mesures modifiant directement le droit en vigueur (article 5). Ces mesures s'inscrivent dans la continuité de la proposition de loi2(*) présentée par nos collègues François Calvet et Marc Daunis, adoptée en 2016 par le Sénat. Votre commission a poursuivi les efforts d'allégement des procédures, en rendant facultative l'approbation par l'autorité compétente des cahiers des charges de cession de terrains de ZAC.

De même, elle a veillé à encourager les démarches vertueuses suscitées au niveau local. Elle a en particulier adopté un amendement visant à permettre aux personnes publiques ou chargées d'un service public de percevoir une contrepartie financière à l'accueil de matériaux de chantier sur leurs terrains, afin de réaliser des opérations d'aménagement telles que la réhabilitation de terres agricoles (article 5 bis AA).

Votre commission a également adopté plusieurs mesures visant à harmoniser les compétences des différentes collectivités et de leurs groupements en matière d'aménagement, et à rapprocher et simplifier les régimes des établissements publics fonciers locaux et d'État (articles 5 octies, 8 et 14 quinquies).


* 1 Le rôle et la place des collectivités territoriales dans la politique du logement ; l'accélération de la construction de logements et les enjeux liés à la simplification des normes de construction et d'urbanisme ; les enjeux et évolutions du secteur social ; les enjeux du secteur privé ; la revitalisation des centres-villes des villes moyennes et les enjeux attachés à la cohésion des territoires.

* 2 Texte n°11 (2016-2017) adopté le 2 novembre 2016, portant accélération des procédures et stabilisation du droit de l'urbanisme, de la construction et de l'aménagement.