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Projet de loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice : Rapport

3 octobre 2018 : Programmation 2018-2022 et réforme pour la justice - Rapport ( rapport - première lecture )

TITRE III
DISPOSITIONS RELATIVES
AUX JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES
CHAPITRE IER
ALLÉGER LA CHARGE
DES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES

Article 20
(art. 5 de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016
de modernisation de la justice du XXIe siècle)
Allongement de la durée de l'expérimentation de tentative obligatoire
de médiation préalable à la saisine du juge administratif
pour des litiges de la fonction publique et les litiges sociaux

L'article 20 du projet de loi vise à allonger la durée de l'expérimentation de tentative de médiation obligatoire avant la saisine du juge administratif, en matière de litiges relatifs à la fonction publique et en matière de litiges sociaux.

L'article 5 de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle a prévu, à titre expérimental, pour une durée de quatre ans à compter de la promulgation de la loi, une tentative obligatoire de médiation préalable avant la saisine du juge administratif, pour les litiges relatifs à la situation personnelle des agents publics ou les requêtes relatives aux prestations, allocations ou droits attribués au titre de l'aide ou de l'action sociale, du logement ou en faveur des travailleurs privés d'emploi.

Cette expérimentation doit donc s'achever en novembre 2020. Or, en application du décret n° 2018-101 du 16 février 2018 portant expérimentation d'une procédure de médiation préalable obligatoire en matière de litiges de la fonction publique et de litiges sociaux, le dispositif n'est entré en vigueur qu'au 1er avril 2018, réduisant la durée de l'expérimentation à moins de trois ans.

Le projet de loi propose donc de reporter son terme au 31 décembre 2021.

Votre commission a approuvé le report du terme de cette expérimentation, qui permet de respecter la volonté du législateur, qui avait fixé à quatre ans sa durée.

Elle a adopté l'article 20 sans modification.

Article 21
(art. L. 222-2-1, L. 222-2-2 et L. 222-2-3 [nouveaux], L. 222-5
et L. 222-6 [nouveaux] du code de justice administrative)
Recours aux magistrats honoraires au sein des tribunaux administratifs
et des cours administratives d'appel

L'article 21 du projet de loi vise à permettre aux tribunaux administratifs et aux cours administratives d'appel d'avoir recours à des magistrats honoraires277(*) pour exercer des fonctions juridictionnelles et des fonctions d'aide à la décision au sein de ces juridictions.

· Les nouvelles compétences des magistrats honoraires

Actuellement, le code de justice administrative prévoit que les magistrats honoraires peuvent siéger au sein de certaines commissions (article L. 222-2) ou statuer sur certains recours en matière de contentieux des étrangers dont le tribunal est saisi (article L. 222-2-1 du code de justice administrative).

Le 1° du présent article propose une nouvelle rédaction pour l'article L. 222-2-1 précité, tendant à prévoir que, désormais, en plus de ces compétences, les magistrats honoraires pourraient également :

- exercer les fonctions de rapporteur en formation collégiale ;

- statuer sur les recours relevant de la compétence du juge statuant seul ;

- statuer sur les référés.

Le 2° du présent article crée un nouvel article L. 222-2-3 du code de justice administrative, qui permettrait aux magistrats honoraires d'exercer également des fonctions d'aide à la décision au profit des magistrats des tribunaux administratifs.

Il précise que ces fonctions seraient incompatibles avec celles de magistrat honoraire exerçant des activités juridictionnelles.

· Les conditions d'exercice des magistrats honoraires

Les fonctions de magistrat honoraire exerçant des activités juridictionnelles seraient plus strictement encadrées que celles de magistrat honoraire exerçant des activités d'aide à la décision.

Ainsi, en application du nouvel article L. 222-2-2 du code de justice administrative, les magistrats honoraires exerçant des activités juridictionnelles devraient se soumettre aux mêmes garanties d'indépendance et d'impartialité que celles prévues pour les magistrats en fonction aux articles L. 231-1 à L. 231-9 du code de justice administrative. En outre, ils ne pourraient être membres du Conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ni participer à la désignation des membres de cette instance. En application du nouvel article L. 222-2-3 du même code, les magistrats honoraires exerçant des activités d'aide à la décision ne seraient soumis qu'à une obligation de secret professionnel.

Si les magistrats honoraires exerçant des activités juridictionnelles étaient autorisés à exercer une activité professionnelle, celle-ci ne devrait pas être de nature à porter atteinte à la dignité ou à l'indépendance des fonctions juridictionnelles exercées. Ils ne pourraient exercer aucune activité d'agent public, à l'exception de celles de professeur des universités ou de maître de conférences.

Ils ne pourraient faire état de leur qualité de magistrat honoraire exerçant des fonctions juridictionnelles dans les documents relatifs à leur activité professionnelle, tant pendant la durée de l'exercice de leurs fonction qu'à l'issue de celles-ci.

En revanche, les magistrats honoraires exerçant des activités d'aide à la décision auraient seulement interdiction d'exercer une profession libérale juridique ou judiciaire soumise à un statut législatif ou réglementaire ou dont le titre est protégé ou d'être salariés d'un membre d'une telle profession, cette interdiction étant également prévue pour les magistrats honoraires exerçant des activités juridictionnelles.

Par ailleurs, seuls les magistrats honoraires exerçant des activités juridictionnelles seraient soumis aux règles de discipline applicables aux magistrats administratifs, prévues par le chapitre VI du titre III du livre II du code de justice administrative.

Enfin, tous seraient soumis à une limite d'âge de 75 ans et seraient indemnisés dans des conditions prévues par décret.

· Le recours à des magistrats honoraires au sein des cours administratives d'appel

Le 3° du présent article permet aux cours administratives d'appel, dans les mêmes conditions que les tribunaux administratifs, d'avoir recours à des magistrats honoraires pour exercer des fonctions juridictionnelles, cette fois limitées aux fonctions de rapporteur en formation collégiale, ou pour statuer sur les référés, et à des magistrats honoraires pour exercer des fonctions d'aide à la décision au profit des magistrats.

· La position de votre commission

Ces mesures sont inspirées des mesures prévues pour les magistrats honoraires exerçant au sein de l'ordre judiciaire par l'article 40 de la loi organique n° 2016-1090 du 8 août 2016 relative aux garanties statutaires, aux obligations déontologiques et au recrutement des magistrats.

Selon vos rapporteurs, elles permettraient de faire profiter les juridictions administratives de l'expérience de ces magistrats et d'apporter un renfort précieux aux magistrats en exercice qui font face à un accroissement continu du contentieux, à effectifs constants, en raison d'un contexte budgétaire contraint.

À l'initiative de ses rapporteurs, votre commission a cependant adopté un amendement COM-252 qui prévoit, comme c'est le cas pour les magistrats honoraires de l'ordre judiciaire, que c'est seulement à leur demande qu'ils exerceront des fonctions d'aide à la décision au profit des magistrats. En effet, il lui est apparu délicat d'imposer à des magistrats expérimentés ces fonctions d'aide à la décision qui sont généralement occupées par des assistants de justice.

Votre commission a adopté l'article 21 ainsi modifié.

Article 22
(art. L. 122-3 et L. 228-1 [nouveau] du code de justice administrative)
Création de juristes assistants au sein des juridictions administratives

L'article 22 du projet de loi vise à permettre le recrutement de juristes assistants dans les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel (nouvel article L. 228-1 du code de justice administrative), ainsi qu'au Conseil d'État (nouvel article L. 122-3 du même code).

Le dispositif prévu est la reprise, à quelques modifications rédactionnelles près, de l'article 24 de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle, relatif au recrutement des juristes assistants dans les juridictions de l'ordre judiciaire.

Il a été approuvé par la commission supérieure du Conseil d'État et par le Conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel.

Les juridictions administratives ont déjà recours à des personnels non magistrats d'aide à la décision. Outre le greffe, les juridictions administratives font appel à des assistants du contentieux, des assistants de justice et des vacataires « aide à la décision », auxquels viennent s'ajouter des stagiaires.

Les représentants des syndicats de magistrats administratifs se sont montrés sceptiques s'agissant de la création d'un statut supplémentaire de personnel, estimant qu'elle risquait de rendre peu lisible la répartition des compétences entre ces différents intervenants, les juristes assistants faisant doublon avec les assistants du contentieux et les assistants de justice qui interviennent déjà au titre de l'aide à la décision.

Ces mêmes objections avaient été formulées par votre commission, dans le cadre de l'examen de la loi du 18 novembre 2016, concernant la création des juristes assistants dans l'ordre judiciaire278(*).

Cependant, dès lors que ce nouveau statut a tout de même été créé et que les magistrats judiciaires semblent être pleinement satisfaits du concours des juristes assistants, vos rapporteurs ne voient pas de raison de s'opposer à leur déploiement au sein des juridictions administratives, d'autant que, selon l'étude d'impact annexée au projet de loi, ils ont vocation à remplacer progressivement les assistants du contentieux et les vacataires qui interviennent au titre de l'aide à la décision279(*), améliorant ainsi la lisibilité en matière de répartition des compétences au sein des juridictions administratives.

Dès lors, puisque le contexte budgétaire contraint ne permet pas de recruter de nouveaux magistrats, alors même que les juridictions administratives font face à un accroissement continu des contentieux qui leur sont soumis, en particulier des contentieux de masse, répétitifs, tels que le contentieux des étrangers ou les contentieux sociaux, vos rapporteurs ont considéré que ce renfort était bienvenu.

Votre commission a adopté l'article 22 sans modification.

Article 23
(art. L. 133-7-1 [nouveau], L. 233-7, L. 233-8 du code de justice administrative et art. 1er de la loi n° 86-1304 du 23 décembre 1986 relative à la limite d'âge
et aux modalités de recrutement de certains fonctionnaires civils de l'État)
Conditions du maintien en activité de magistrats administratifs
au-delà de la limite d'âge

L'article 23 du projet de loi vise à tenir compte de l'intérêt du service public de la justice pour apprécier une demande de maintien en activité d'un magistrat ayant atteint l'âge limite fixé pour l'exercice de ses fonctions, 67 ans280(*).

Actuellement, en application de l'article L. 233-7 du code de justice administrative, pour les magistrats des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel, le maintien en activité au-delà de la limite d'âge est de droit. Ils sont, « sur leur demande, maintenus en activité, en surnombre ».

Une mesure tout à fait similaire est prévue pour les membres du Conseil d'État, à l'article 1er de la loi n° 86-1304 du 23 décembre 1986 relative à la limite d'âge et aux modalités de recrutement de certains fonctionnaires civils de l'État.

Le projet de loi propose de mettre fin à cette automaticité et de soumettre la demande de maintien en activité à l'avis de la commission supérieure du Conseil d'État pour les membres du Conseil d'État et à l'avis du Conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel pour les magistrats des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel. Ces deux structures collégiales seront chargées d'apprécier la demande à l'aune de l'intérêt du service et de l'aptitude de l'intéressé.

L'objectif est d'améliorer le service public de la justice en vérifiant la capacité du magistrat à continuer d'exercer ses activités, au regard de son état de santé, de son parcours professionnel et d'éventuels comportements ayant entraîné des sanctions disciplinaires.

Ce contrôle est inspiré de celui qui a été mis en place pour les magistrats du siège de l'ordre judiciaire par la loi organique n° 2016-1090 du 8 août 2016 relative aux garanties statutaires, aux obligations déontologiques et au recrutement des magistrats ainsi qu'au Conseil supérieur de la magistrature. L'article 76-1-1 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature, dans sa rédaction issue de la loi organique de 2016, dispose que les demandes de maintien en activité des magistrats sont transmises à la formation compétente du Conseil supérieur de la magistrature (CSM) qui « se prononce en considération de leur aptitude et de l'intérêt du service ». Pour les magistrats du parquet, le CSM donne un simple avis.

Votre commission ne peut qu'approuver cette mesure qui contribue à la bonne administration de la justice

Votre commission a adopté l'article 23 sans modification.


* 277 Après l'admission à la retraite, en application du droit commun de la fonction publique (article 71 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État et article 94 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale), les magistrats administratifs justifiant de vingt années d'exercice peuvent se prévaloir de l'honorariat de leur grade, sauf décision le leur refusant ou leur retirant cet avantage.

* 278 Rapport de M. Yves Détraigne, fait au nom de la commission des lois, sur le projet de loi de modernisation de la justice du XXIè siècle, n° 839 (2015-2016), p. 49 et s. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/l15-839/l15-8391.pdf.

* 279 Étude d'impact précitée p. 176.

* 280 Article 1er de la loi n° 84-834 du 13 septembre 1984 relative à la limite d'âge dans la fonction publique et le secteur public.