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Projet de loi habilitant le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures de préparation au retrait du Royaume-Uni de l'Union européenne

30 octobre 2018 : Mesures de préparation au retrait du Royaume-Uni de l'UE ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er

L'article 1er du projet de loi vise à habiliter le Gouvernement à légiférer par ordonnances pour tirer les conséquences d'un Brexit sans accord sur les Britanniques soumis au droit français.

Cadre général de l'habilitation

§ Les exigences constitutionnelles

Conformément à la jurisprudence du Conseil constitutionnel, la demande d'habilitation du Gouvernement doit indiquer avec suffisamment de précision :

- les finalités (objectifs) de l'ordonnance ;

- ses secteurs d'intervention (pans du droit qu'il est proposé de modifier)12(*).

En revanche, le Gouvernement n'est pas tenu de « faire connaître au Parlement la teneur (exacte) des ordonnances qu'il prendra en vertu de cette habilitation »13(*).

En 2018, le Conseil constitutionnel a censuré pour manque de précision une habilitation à légiférer par ordonnances visant à « redéfinir » les dispositifs d'insertion des personnes handicapées14(*).

§ Les thèmes de l'habilitation

L'habilitation à légiférer par ordonnances de l'article 1er porterait sur sept thèmes clairement définis : droit d'entrée et de séjour en France, emploi, professions règlementées, fonction publique, droits sociaux, contrôles vétérinaires et phytosanitaires, opérations de transport routier de marchandises ou de personnes.

Sous réserve de réciprocité, ces ordonnances pourraient accorder aux Britanniques un traitement plus favorable que celui prévu pour les ressortissants de pays tiers.

Le projet de loi initial renvoyait à un décret pour fixer la date de cette réciprocité. À l'initiative de son rapporteur, votre commission a supprimé ce renvoi, estimant qu'il devait être opéré directement dans les ordonnances, non dans la loi d'habilitation (amendement COM-12 du rapporteur).

§ Les finalités de l'habilitation

Les finalités de cette habilitation apparaissent moins distinctement dans le projet de loi initial : les ordonnances viseraient « notamment » à adapter « la législation de droit commun pour traiter les situations en cours » et à prévoir, « le cas échéant, des dérogations ».

En outre, une habilitation « balai » permettrait au Gouvernement de « prendre toute autre mesure nécessaire au traitement de la situation des ressortissants britanniques résidant en France ou y exerçant une activité ainsi que des personnes morales établies au Royaume-Uni et exerçant une activité en France ».

À l'initiative de son rapporteur, votre commission spéciale a adopté deux amendements de son rapporteur (COM-10 et 11) pour préciser l'habilitation à légiférer par ordonnances, conformément à la jurisprudence constitutionnelle.

Votre commission a tout d'abord rappelé que l'article 1er du projet de loi vise à tirer les conséquences d'un Brexit sans accord sur la situation en France des Britanniques mais également sur la préservation des activités économiques et des flux de marchandises et de personnes. En outre, reprenant une proposition de notre collègue Laurent Duplomb, votre commission spéciale a rappelé que les mesures prises devaient garantir un niveau élevé de sécurité sanitaire en France.

De même, le Gouvernement serait explicitement habilité à prévoir des procédures administratives allégées et des délais de régularisation pour les personnes concernées.

L'ensemble des mesures dérogatoires prises par ordonnances seraient applicables jusqu'à l'entrée en vigueur de traités ou d'accords bilatéraux entre la France et le Royaume-Uni, qui définiront le nouveau cadre des relations entre les deux États.

§ Le délai d'habilitation

Le Gouvernement disposerait de douze mois à compter de la publication de la loi d'habilitation pour prendre les ordonnances.

Votre commission spéciale s'est interrogée sur ce délai. En cas de publication de la présente loi en novembre 2018, le Gouvernement pourrait prendre des ordonnances jusqu'en novembre 2019, alors même que le Royaume-Uni quittera l'Union européenne au 30 mars 2019.

Lors de son audition devant votre commission, Mme Nathalie Loiseau, ministre auprès du ministre de l'Europe et des affaires étrangères, chargée des affaires européennes, a toutefois précisé que ce délai d'un an pourrait s'avérer utile si les membres de l'Union européenne décidaient de retarder le Brexit de quelques mois.

1°- Droit d'entrée et de séjour des ressortissants britanniques en France

Le Gouvernement serait habilité par ordonnances pour tirer les conséquences d'un Brexit sans accord sur « le droit d'entrée et de séjour des ressortissants britanniques en France ».

1.1.1. La situation actuelle

Comme tous les citoyens européens, les ressortissants britanniques bénéficient aujourd'hui d'un droit d'entrée et, sous certaines conditions, de séjour sur le territoire français15(*).

En effet, conformément à l'article 21 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), « tout citoyen de l'Union a le droit de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, sous réserve des limitations et conditions prévues par les traités et par les dispositions prises pour leur application ».

Ce principe est mis en oeuvre par la directive 2004/38/CE du 29 avril 200416(*) et, au niveau national, par les articles L. 121-1 à L. 122-3 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA).

En conséquence, les citoyens européens bénéficient d'une situation plus avantageuse que les ressortissants de pays tiers à l'Union européenne, qui doivent présenter un visa puis un titre de séjour pour entrer et séjourner en France.

§ L'entrée sur le territoire français et le court séjour : la dispense de visa d'entrée

Lorsqu'il se rend sur le territoire français, un ressortissant britannique est dispensé de produire un visa d'entrée, contrairement aux ressortissants des pays tiers à l'Union européenne.

Devant les autorités françaises, il présente simplement sa carte d'identité britannique ou son passeport en cours de validité. Une fois entré en France, ce ressortissant britannique peut y rester pendant trois mois, sans autre formalité administrative (court séjour)17(*).

À l'inverse, les membres de sa famille18(*) doivent produire un tel visa d'entrée lorsqu'ils ne sont pas citoyens européens ou, à défaut, un titre de séjour émis par un autre État membre de l'Union européenne. Leurs démarches administratives sont toutefois simplifiées par rapport aux procédures de droit commun19(*).

§ Le long séjour : la dispense de titre de séjour

Un ressortissant britannique est autorisé à séjourner plus de trois mois en France (long séjour) lorsqu'il satisfait à l'une des trois conditions suivantes20(*) :

- il exerce une activité professionnelle en France ;

- dépourvu d'activité professionnelle, il dispose d'une assurance maladie et de « ressources suffisantes », dont le montant correspond à celui du revenu de solidarité active (RSA, environ 550 euros pour une personne seule)21(*) ;

- il est inscrit dans un établissement français d'enseignement.

Depuis 200322(*), un ressortissant britannique n'a plus l'obligation de détenir un titre de séjour français, même lorsqu'il séjourne pendant plus de trois mois sur notre territoire. Il doit simplement s'enregistrer à la mairie de sa commune de résidence23(*).

Lorsqu'ils sont issus d'un pays tiers à l'Union européenne, les membres de sa famille obtiennent une carte de séjour spécifique, prévue à l'article L. 121-3 du CESEDA et d'une durée maximale de cinq ans renouvelable.

Enfin, le ressortissant britannique et les membres de sa famille bénéficient d'un « droit au séjour permanent » lorsqu'ils résident de manière ininterrompue en France depuis au moins cinq années24(*).

Ce droit au séjour permanent est plus favorable que le droit commun, notamment parce que les membres de la famille obtiennent une carte de séjour de dix ans, renouvelable de plein droit25(*).

1.1.2. Les enjeux du Brexit

Chaque année, environ 4 millions de Britanniques entrent sur le territoire français (court séjour).

En outre, entre 150 000 et 250 000 Britanniques séjournent en France (long séjour) ; 68 % d'entre eux ont entre 15 et 64 ans. Leur implantation est concentrée dans trois régions : la Nouvelle-Aquitaine (26 % des Britanniques installés en France), l'Occitanie (17 %) et l'Ile-de-France (13 %)26(*).

1.1.3. Les réponses envisagées par la France

Après le Brexit, le Royaume-Uni sera considéré comme un État tiers à l'Union européenne : ses ressortissants ne bénéficieront plus du principe de libre circulation.

Pour entrer en France, les Britanniques et les membres de leur famille devront ainsi solliciter :

un visa de court séjour, pour les séjours d'une durée inférieure à trois mois, dont les règles de délivrance sont fixées par l'Union européenne27(*) ;

ou un visa de long séjour, pour les séjours d'une durée supérieure à trois mois, dont les règles de délivrance sont fixées par la France28(*).

Cette exigence de visas représentera une charge supplémentaire pour les ambassades et les consulats français. D'après les informations recueillies par votre rapporteur, elle pourrait aller jusqu'à doubler le nombre de visas délivrés par la France.

S'ils souhaitent s'installer en France (flux), les ressortissants britanniques devraient désormais solliciter un titre de séjour, au même titre que les ressortissants des pays tiers à l'Union européenne29(*).

Même s'ils bénéficient aujourd'hui d'un « droit au séjour permanent », les Britanniques qui vivent déjà en France (stock) se trouveraient en séjour irrégulier, faute de disposer d'un titre de séjour, et devraient régulariser leur situation auprès de la préfecture. Ce point a d'ailleurs été confirmé lors de son audition par Mme Nathalie Loiseau, ministre auprès du ministre de l'Europe et des affaires étrangères, chargée des affaires européennes.

De même, les proches des ressortissants britanniques perdraient leur carte de séjour « membres de la famille d'un citoyen de l'Union ». Ils pourraient toutefois solliciter un titre de séjour pour un autre motif, comme le respect de leur vie privée par exemple.

Les Britanniques et les membres de leur famille pourraient également solliciter l'obtention de la nationalité française, s'ils respectent les conditions fixées par les articles 21 à 21-29 du code civil (mariage avec un Français depuis plus de quatre ans, résidence habituelle en France depuis plus de cinq ans, etc.).

L'habilitation à légiférer par ordonnances permettrait au Gouvernement de tirer les conséquences d'un Brexit sans accord sur l'entrée (visas de long séjour30(*)) et le séjour en France des Britanniques. À titre d'exemple, des procédures simplifiées pourraient être prévues pour la délivrance de leurs titres de séjour.

Conséquences d'un Brexit sans accord sur l'entrée et le séjour des Britanniques en France

 

Ressortissants britanniques

Membres non européens de leur famille

 

Entrée

Séjour

Entrée

Séjour

Avant le Brexit

Dispense de visa

Titre de séjour facultatif

Procédure accélérée pour la délivrance du visa

Titre de séjour spécifique

Après le Brexit

Visa obligatoire

Titre de séjour obligatoire

Procédure normale pour la délivrance du visa

Titre de séjour de droit commun

Source : commission spéciale

Seul un accord sur le Brexit ou un accord international ultérieur permettrait d'exempter les ressortissants britanniques de la présentation d'un visa ou d'un titre de séjour. En outre, exempter les Britanniques d'un visa de court séjour nécessiterait un accord entre le Royaume-Uni et l'Union européenne.

2°- Emploi des ressortissants britanniques

1.2.1. Le droit existant

Le droit européen consacre le principe de libre-circulation des travailleurs (article 45 du Traité sur l'Union européenne) et celui de la liberté d'établissement (article 49 du Traité sur l'Union européenne) pour les citoyens européens. Aux termes de ces articles, les ressortissants britanniques peuvent travailler librement au sein d'un autre État membre, en respectant, le cas échéant, certaines conditions d'emploi.

1.2.2. Les conséquences en cas de retrait sans accord

D'après l'étude d'impact transmise par le Gouvernement, 52 % des 150 000 ressortissants britanniques installés en France occupent actuellement un emploi.

En cas de retrait sans accord, un ressortissant britannique se retrouve dans la situation d'un ressortissant d'un État tiers à l'Union européenne, à l'Espace économique européen et à la Suisse. Dans ces conditions, il devrait se voir exiger un titre valant autorisation de travail en France. En l'absence de ce document, tout employeur pourrait voir sa responsabilité engagée (article L. 8251-1 du Code du Travail).

Il convient de rappeler qu'un ressortissant issu d'un État non-membre de l'Union européenne sollicitant une carte de séjour « salarié » ou « travailleur temporaire » doit présenter à la préfecture un contrat de travail homologué par les directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE)31(*), sauf lorsque la durée de l'activité est inférieure à trois mois et concerne l'un des domaines dont la liste est fixée par décret32(*). Les DIRECCTE ont accordé 38 550 autorisations de travail à des étrangers en 2017, pour 6 600 refus33(*).

Ces refus sont opposés dès lors que la situation de l'emploi - soit le taux de chômage - dans le secteur d'activité et le bassin de vie concernés est jugée trop tendue34(*). L'autorisation est néanmoins accordée dès lors qu'il s'agit d'exercer une activité dans un métier ou une zone géographique caractérisée par des difficultés de recrutement (« métiers sous tension »). La liste des « métiers sous tension » est fixée par un arrêté conjoint des ministres chargés de l'emploi et de l'immigration, après consultation des organisations syndicales d'employeurs et de salariés représentatives35(*). Reste que cette liste n'a pas été actualisée depuis 2008.

1.2.3. Les réponses proposées par le Gouvernement

Un retrait sans accord du Royaume-Uni de l'Union européenne induirait la mise en place d'un nouveau régime juridique afin de permettre aux ressortissants britanniques de poursuivre leur activité en France au-delà du 30 mars prochain.

Le Gouvernement souhaite, dans la mesure du possible, limiter l'impact d'un changement de statut et maintenir l'employabilité des ressortissants britanniques installés sur le territoire français et ne pas affecter l'activité des entreprises qui les salarient. Il demande, dans ce contexte, à être habilité à légiférer par ordonnances pour adopter, dans les douze mois, les mesures concernant l'emploi des ressortissants exerçant légalement à la date du retrait du Royaume-Uni de l'Union européenne une activité professionnelle salariée (article 1er 2°). Un régime transitoire devrait, dans ces conditions, être mis en oeuvre, dans la lignée de celui instauré par les titres de séjour.

Votre rapporteur souhaite, dans cette optique, que le régime soit le plus simple possible. Le délai de 3 à 4 mois habituellement observé pour obtenir une autorisation de travail n'est, en effet, pas compatible avec les objectifs affichés. Le Parlement a déjà, au travers de l'article 52 de la loi n°2018-778 du 10 septembre 2018 pour une immigration maîtrisée, un droit d'asile effectif et une intégration réussie, autorisé le Gouvernement à prendre, par ordonnance, toute mesure relevant du domaine de la loi permettant de simplifier le régime des autorisations de travail pour le recrutement de certaines catégories de salariés par des entreprises bénéficiant d'une reconnaissance particulière par l'État. Il s'agit d'aller, en l'espèce, dans le même sens et faciliter le maintien en activité de ressortissants britanniques déjà installés sur le territoire français.

Le projet de loi ne traite que du cas des salariés britanniques déjà installés en France. Cette option peut être contradictoire avec le souhait affiché par ailleurs de renforcer l'attractivité du territoire français et d'y faciliter le redéploiement d'activités installées au Royaume-Uni à la veille du retrait. Il s'agit de pouvoir bénéficier immédiatement de compétences et de qualifications professionnelles obtenues par des salariés britanniques et ainsi accélérer l'installation de ces entreprises sur notre territoire.

Votre commission a ainsi adopté l'amendement COM-16 de son rapporteur précisant l'article 1er 2°, afin qu'il cible également les salariés britanniques appelés à exercer une activité professionnelle au sein d'entreprises installées sur le territoire britannique, à la date du retrait du Royaume-Uni de l'Union européenne, ayant fait le choix de se déployer en France après celui-ci.

3°- Exercice d'une activité professionnelle

L'article 1er 3° vise les conditions d'exercice d'une profession réglementée en France par les ressortissants britanniques ou les titulaires d'une qualification professionnelle obtenue au Royaume-Uni. Il aborde également la situation des personnes morales de droit britannique.

1.3.1. Le droit existant

(1) Les professions réglementées

Les activités soumises à un statut législatif ou réglementaire (à l'image des médecins, des pharmaciens ou des débitants de tabac) induisent souvent en France une condition de nationalité : ces emplois sont en effet réservés aux ressortissants de l'un des Etats membres de l'Union européenne ou de l'Espace économique européenne.

Des règles précises visent également les professionnels du droit et du chiffre, les taxis, les architectes, les auto-écoles, les coiffeurs, certains métiers de l'immobilier, les ingénieurs ou les opticiens.

(2) Les qualifications professionnelles

240 professions sont concernées en France par une condition de qualifications professionnelles.

Les ressortissants britanniques comme les autres citoyens européens bénéficient en France de la liberté d'établissement. Ils sont également couverts par la directive relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles adoptée en 200536(*) puis modifiée en 201337(*). Le dispositif européen a été transposé en droit français via une ordonnance transversale38(*) et plusieurs textes sectoriels (deux ordonnances, 33 décrets et 34 arrêtés). Ces textes mettent en avant le principe de reconnaissance mutuelle : une qualification professionnelle obtenue dans un État membre peut permettre d'accéder à cette profession dans un autre État membre et l'exercer. Seules les activités de notaires et les professions participant à l'exercice de l'autorité publique sont exclues du dispositif. Le mode de reconnaissance des qualifications diffère selon l'activité qu'entend mener le citoyen européen sur le territoire :

- En cas d'établissement, le citoyen européen doit faire reconnaître ses qualifications par l'autorité concernée de l'État d'accueil. Celle-ci dispose d'un délai variant entre 3 ou 4 mois pour faire connaître sa position. Tout rejet doit être motivé. Des épreuves d'aptitudes et un stage pouvant durer jusqu'à trois ans peuvent être imposés ;

- En cas de fourniture de services à titre temporaire dans un autre pays, une déclaration préliminaire écrite suffit. Toutefois, si la profession concernée peut avoir des incidences graves sur la sécurité ou la santé, il est possible, pour l'État d'accueil, de procéder à une vérification préalable des qualifications, celle-ci pouvant durer deux mois. Une déclaration préalable peut également être demandée au professionnel.

La révision du dispositif en 2013 a permis l'établissement d'une carte professionnelle européenne, introduite profession par profession si certaines conditions préalables sont remplies (mobilité significative ou potentielle dans la profession concernée, expression d'un intérêt suffisant par les acteurs de terrain, profession ou formation réglementée dans un nombre suffisant d'Etats membres). Une fois les qualifications professionnelles reconnues, il peut être obligatoire d'être inscrit auprès d'un organisme professionnel avant de pouvoir utiliser le titre professionnel et commencer à exercer. Une vérification des compétences linguistiques peut également être demandée.

Un dispositif particulier est prévu par le droit européen pour la profession d'avocat. La reconnaissance des qualifications professionnelles est, en effet, couverte par deux directives de 1977 et 199839(*). Ces textes prévoient une reconnaissance automatique du titre porté dans l'État membre d'origine. Les avocats peuvent ainsi fournir des prestations temporaires et occasionnelles de service dans un autre État membre ou s'y installer. L'exercice de la profession s'accomplit sous le titre d'origine. À l'issue d'une période d'au moins trois ans, une procédure d'assimilation peut être engagée pour bénéficier du titre local.

(3) Les personnes morales

Les sociétés d'exercices des professions libérales réglementées ou les sociétés holdings - à l'instar des sociétés de participations financières de professions libérales - peuvent être détenues directement ou indirectement par des professionnels établis dans un autre État membre de l'Union européenne. Les professions juridiques et judiciaires (avocats et avocats aux conseils, notaires, huissiers de justice, commissaires-priseurs judiciaires, administrateurs et mandataires judiciaires, greffiers des tribunaux de commerce), les experts-comptables, les architectes et les professions de cadre de vie (géomètres experts, experts agricoles forestiers, conseillers en propriété industrielle) sont les principaux concernés40(*).

Le droit français autorise également l'exercice en France au sein d'une succursale d'une société dont le siège est installé dans un autre État membre. Au 1er janvier 2018, 23 succursales britanniques installées en France (LLP) employaient ainsi 2 500 avocats.

1.3.2. Les conséquences en cas de retrait sans accord

Un retrait sans accord aurait, dans ces catégories d'emploi, trois conséquences :

- les ressortissants britanniques seraient conduits à renoncer à exercer les métiers répondant à une condition de nationalité ;

- les qualifications professionnelles obtenues au Royaume-Uni ne seraient plus reconnues en France ;

- Les sociétés d'exercice de profession libérale détenues par des professionnels britanniques, installés au Royaume-Uni ou les succursales de sociétés établies au Royaume-Uni devraient cesser leurs activités.

1.3.3. Les réponses proposées par le Gouvernement

Le Gouvernement souhaite, dans la limite du possible et dans le respect du principe de réciprocité, limiter l'impact économique du retrait et maintenir les activités concernées par ce changement de statut. Il propose à cet effet de prendre par ordonnance toute mesure relevant du domaine de la loi sans pour autant préciser les modalités. Il ressort des auditions conduites par votre rapporteur que le Gouvernement entend mettre en oeuvre une démarche en deux temps : une phase transitoire dans lesquelles les activités concernées pourront continuer puis une régularisation. Les succursales britanniques devront ainsi changer de statut à l'issue de la période transitoire.

Rien n'a, en revanche, été précisé en ce qui concerne les professions soumises à condition de nationalité ou les qualifications professionnelles. L'étude d'impact transmise par le Gouvernement insiste sur la nécessité, au préalable, d'effectuer un « recensement exhaustif » de toutes les professions concernées par des conditions d'accès ou d'exercice. Votre rapporteur estime qu'il pourrait être envisagé que le régime prévu pour le droit au séjour des ressortissants britanniques ouvre le droit à exercer les activités soumises à condition de nationalité. Cette option serait possible à la condition que des dispositions semblables soient adoptées au Royaume-Uni pour les professions soumises à condition de nationalité.

La volonté de maintenir l'activité économique conditionne également l'appréciation de la question des qualifications professionnelles. La logique de « stock » sous-jacente à l'ensemble de l'article 1er qui entend couvrir la situation de tous les Britanniques installés sur notre territoire à la date du retrait incite à une reconnaissance immédiate des qualifications professionnelles obtenues au Royaume-Uni dès lors que les titulaires de celles-ci exercent leur activité en France au 30 mars 2019, sans examen probatoire.

La commission a adopté à cet effet l'amendement COM-17 de son rapporteur précisant la rédaction de l'article 1er 3°. Dans la lignée de la volonté affichée par le Gouvernement de renforcer l'attractivité du territoire français, cet amendement permet de reconnaître immédiatement les qualifications professionnelles obtenues en Grande-Bretagne par des salariés appelés, au lendemain du 30 mars 2019, à exercer une activité professionnelle au sein d'entreprises installées sur le territoire britannique à la date du retrait du Royaume-Uni de l'Union européenne ayant fait le choix de se déployer en France après celui-ci.

4° - Situation des agents de la fonction publique

Le Gouvernement serait habilité par ordonnances pour tirer les conséquences d'un Brexit sans accord sur « la situation des agents titulaires et stagiaires de la fonction publique de nationalité britannique ». 

1.4.1. La situation actuelle

§ La qualité de fonctionnaire : un apport de l'acquis communautaire

Comme tous les citoyens européens, les ressortissants britanniques peuvent devenir, depuis 1991, fonctionnaires dans l'administration française41(*). Il s'agit d'une exigence communautaire, issue de l'article 45 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) tel qu'interprété par la Cour de Justice de l'Union européenne (CJUE)42(*).

Garanti par l'article 5 bis de la loi « Le Pors » du 13 juillet 198343(*), ce droit exclut les « emplois de souveraineté ». Aussi les citoyens européens ne sont-ils pas autorisés à exercer un emploi dont les attributions :

- ne sont pas séparables de l'exercice de la souveraineté ;

- ou comportent une participation directe ou indirecte à l'exercice de prérogatives de puissance publique de l'État ou des autres collectivités publiques.

À titre d'exemple, les ressortissants britanniques n'assurent pas de missions « de nature régalienne » aux ministères de la défense, du budget, de l'économie et des finances, de la justice et des affaires étrangères44(*). À l'inverse, ils ont accès aux autres emplois de la fonction publique : infirmiers, enseignants-chercheurs, psychologues territoriaux, directeurs d'hôpitaux, etc45(*).

Comme les Français, les Britanniques doivent respecter certains critères pour intégrer la fonction publique : jouir de leurs droits civiques, ne pas avoir subi une « condamnation incompatible avec l'exercice des fonctions » et être déclarés aptes sur le plan physique. Ils accèdent à la fonction publique française par concours ou par la voie du détachement.

§ La qualité de contractuel : un droit ouvert à tout étranger en situation régulière

Les ressortissants britanniques peuvent aussi être recrutés en France comme contractuels de la fonction publique, à l'exclusion des emplois de souveraineté.

Ce droit est ouvert à l'ensemble des étrangers en situation régulière, pas uniquement aux citoyens européens46(*).

1.4.2. Les enjeux du Brexit

D'après l'étude d'impact, 5 115 Britanniques travaillent pour les administrations françaises, dont 3 400 contractuels et 1 715 titulaires47(*). La fonction publique de l'État est le principal vivier, avec un total de 4 215 agents britanniques. Il s'agit, le plus souvent, de professeurs de langue étrangère.

Nombre d'agents britanniques en France

 

Agents titulaires

Agents contractuels

TOTAL

Fonction publique de l'État (FPE)

1 438

2 777

4 215

Fonction publique territoriale

0

464

464

Fonction publique hospitalière

277

159

436

Ensemble de la fonction publique

1 715

3 400

5 115

Source : commission spéciale, à partir de l'étude d'impact

En outre, environ 1 700 Britanniques sont fonctionnaires de l'Union européenne. Leur statut dépend uniquement du droit communautaire, non des États membres48(*) ; en conséquence, il n'est pas mentionné par le présent projet de loi.

Lors de son audition devant votre commission, Mme Nathalie Loiseau, ministre auprès du ministre de l'Europe et des affaires étrangères, chargée des affaires européennes, a confirmé que la Commission envisageait de conserver ces agents européens, tout en supprimant le recrutement de nouveaux ressortissants britanniques.

1.4.3. Les réponses envisagées par la France

Après le Brexit, le Royaume-Uni sera considéré comme un État tiers à l'Union européenne.

En l'absence d'accord, ses ressortissants pourront toujours être recrutés sur le sol français en tant que contractuels de droit public mais non en tant que fonctionnaires (flux).

La situation la plus complexe concerne les 1 715 Britanniques qui occupent actuellement un poste de fonctionnaire dans la fonction publique de l'État et, plus marginalement, dans la fonction publique hospitalière (stock).

Ne remplissant plus la condition de nationalité de l'article 5 bis de la loi « Le Pors » du 13 juillet 1983, ils seront radiés d'office des cadres à compter du 29 mars 2019 et perdront leur qualité de fonctionnaire.

Une telle radiation des cadres existe déjà pour les fonctionnaires qui perdent la nationalité française ou qui sont déchus de leurs droits civiques : prévue à l'article 24 de la loi « Le Pors », elle est mise en oeuvre sous le contrôle du juge49(*).

L'employeur public se trouve d'ailleurs en situation de compétence liée : il a l'obligation de constater que son agent ne satisfait plus les conditions d'accès à la fonction publique et doit être radié des cadres50(*) ; contrairement aux mesures disciplinaires, aucune procédure contradictoire n'est nécessaire. Involontairement privé d'emploi, l'agent peut prétendre à un revenu de remplacement (allocation d'aide au retour à l'emploi, ARE), dans l'attente d'une reconversion professionnelle.

Dans ce contexte, le Gouvernement demande à être habilité à légiférer par ordonnances pour tirer les conséquences d'un Brexit sans accord sur la situation des agents titulaires et stagiaires de nationalité britannique51(*).

Il s'agirait d'organiser, le cas échéant, leur recrutement comme contractuels de droit public et de définir les éventuelles règles de reprise de leur ancienneté.

Comme le souligne l'étude d'impact, « ces dispositions sont de nature législative dans la mesure où, conformément à l'article 34 de la Constitution, relèvent du domaine de la loi les dispositions relatives aux garanties fondamentales accordées aux fonctionnaires civils et militaires de l'État ».

5° - Droits sociaux et prestations sociales

L'article 1er 5° du projet de loi d'habilitation aborde la question de la couverture sociale des ressortissants britanniques installés sur le territoire français.

1.5.1. Le droit existant

Les citoyens britanniques installés sur le territoire français sont, en matière de protection sociale, couverts par deux règlements européens de 2004 et 2009, portant coordination des régimes de sécurité sociale52(*). Répondant au principe de non-discrimination entre citoyens européens, ces règles de coordination visent :

- les prestations de maladie, de maternité et de paternité ;

- les pensions de vieillesse et les prestations de préretraite ainsi que les prestations d'invalidité ;

- les prestations de survie et les allocations de décès ;

- les prestations de chômage ;

- les prestations familiales ;

- les prestations en cas d'accidents du travail et de maladies professionnelles.

Aux termes des règlements, tout citoyen européen relève du système de sécurité sociale d'un seul État membre à la fois, de façon à ce qu'il ne doive verser des cotisations que dans un seul pays. Lorsque la personne a le droit de bénéficier de prestations, c'est dans l'État membre dans lequel elle verse ses cotisations (principe d'unicité). Tout citoyen européen bénéficie, par ailleurs, des mêmes droits et est tenu aux mêmes obligations que les ressortissants de l'État membre dans lequel il est assuré (principe d'égalité de traitement). Lorsqu'une personne demande à bénéficier d'une prestation, les périodes antérieures pendant lesquelles elle a été assurée, a travaillé ou a résidé dans un autre État membre sont prises en compte si nécessaire afin notamment d'établir que la personne a été assurée pendant la période minimale requise par le droit national pour pouvoir toucher une prestation (principe de totalisation). Enfin, lorsqu'une personne est en droit de percevoir une prestation en espèces d'un État membre, elle peut en général l'obtenir même si elle vit dans un autre État membre (principe d'exportation).

S'agissant du chômage, le droit européen prévoit la portabilité des droits. Avant de quitter son État d'origine, tout citoyen peut demander le document portable U1 "Périodes à prendre en compte pour l'octroi des prestations de chômage" auprès des services de l'emploi local. En effet, si après une reprise d'activité en France, il se retrouve en situation de chômage involontaire, il peut, lors de son inscription comme demandeur d'emploi, remettre ce document aux services de l'Agence Pôle Emploi qui, compte tenu de la totalisation des périodes d'emploi accomplies dans les deux Etats, déterminera s'il remplit par ailleurs toutes les autres conditions prévues par la législation française pour ouvrir droit à une indemnisation.

1.5.2. Les conséquences d'un retrait sans accord

En cas de retrait sans accord, l'accès à la couverture sociale des ressortissants britanniques installés sur le territoire ne serait plus encadré par le droit européen.

La sortie du Royaume-Uni de l'Union européenne sans accord impliquerait que tout ressortissant britannique dispose d'un titre de séjour, d'une activité professionnelle et d'une résidence stable afin de pouvoir être affilié au régime de sécurité sociale français, en qualité d'expatrié. Les ressortissants britanniques pourraient dès lors avoir accès à la Protection universelle maladie (PUMa). S'ils ne disposaient pas d'un emploi mais résident de façon stable et régulière en France (avec un titre de séjour), les ressortissants britanniques pourront, après un délai de 3 mois, demander à la Caisse Primaire d'Assurance Maladie du lieu de résidence à être affilié à la PUMa sur critère de résidence. Cette caisse examinerait si les conditions sont réunies pour bénéficier de la prise en charge des frais de santé au titre de la résidence. L'affiliation est gratuite ou onéreuse en fonction des ressources. S'agissant des ayants-droits, la Caisse d'assurance maladie indique les conditions et modalités de leur prise en charge selon la législation française.

En cas de retrait sans accord, un ressortissant britannique devrait, en outre, pour être inscrit sur les listes de demandeurs d'emploi et bénéficier d'une allocation chômage, être titulaire d'un titre de séjour valide (carte de résident, carte de séjour compétence et talents, carte de séjour temporaire, visas de séjour de plus de trois mois) ou d'une attestation de travail provisoire lorsque le contrat de travail, conclu avec un employeur établi en France, a été rompu avant son terme, du fait de l'employeur, pour un motif qui lui est imputable ou pour un cas de force majeure53(*). D'après l'étude d'impact du Gouvernement, seuls 458 allocataires du pôle Emploi ont ouvert des droits au titre d'une avant-dernière activité exercée au Royaume-Uni, soit 6 % des demandes ayant trait à une activité passée au sein d'un pays de l'Union européenne ou de l'Espace économique européen.

En ce qui concerne les minimas sociaux, un ressortissant d'un pays tiers doit justifier de cinq ans de séjour ininterrompu en France sous couvert d'un titre de séjour l'autorisant à travailler pour pouvoir bénéficier d'une allocation54(*), contre trois mois pour un ressortissant de l'Union européenne ou de l'Espace économique européen. Le nombre de foyers britanniques bénéficiaires du Revenu social d'activité est aujourd'hui estimé à 3 020 par le Gouvernement dans son étude d'impact.

1.5.3. La réponse proposée par le Gouvernement

Comme en matière de droit de séjour et d'emploi, le Gouvernement souhaite éviter une rupture brutale au 30 mars 2019. Une des interrogations tient à en effet à la possibilité pour les allocataires de continuer à percevoir leurs prestations au lendemain de la sortie effective du Royaume-Uni de l'Union européenne et rester affilé au régime de sécurité sociale. L'article 1er 5° doit donc permettre d'adopter par ordonnance les mesures nécessaires en matière de droits sociaux et de prestations sociales pour les ressortissants britanniques installés sur le territoire français à la veille du retrait du Royaume-Uni.

L'intention est louable. La dimension financière ne doit cependant pas être occultée. Le droit européen prévoit un remboursement aux régimes français par le Royaume-Uni des dépenses de soins des ressortissants britanniques dès lors qu'ils sont encore affiliés au régime britannique. Ce remboursement concerne les soins « inopinés » ainsi que les soins concernant des retraités bénéficiant d'une pension britannique55(*).

Le Centre des liaisons européennes et internationales de sécurité sociale estime dans son rapport annuel 2017 à 124 millions d'euros le montant des dépenses de soin et des frais liés aux maladies professionnelles et accidents du travail remboursé par le régime britannique aux régimes sociaux français (255 millions en 2016). Au sein de l'Union européenne et de l'Espace économique européen, le Royaume-Uni constituait le premier créancier de la France en 2017 (22,90 % de l'ensemble des remboursements). À titre de comparaison, la France a remboursé au National Health Service britannique 6 millions d'euros en 2017 au titre des dépenses de santé engagées par les affiliés aux régimes français installés au Royaume-Uni (1,02 million d'euros en 2016).

Le Royaume-Uni reverse également les montants correspondants aux droits acquis en matière de retraite auprès du régime britannique de retraite. Il peut s'agir de ressortissants britanniques, mais aussi de Français ou de ressortissants d'autres pays ayant acquis des droits à pension dans le régime britannique. D'après le Centre des liaisons européennes et internationales de sécurité sociale, ces reversements atteignaient la somme de 383 millions d'euros en 2017, 66 797 bénéficiaires étant concernés. A l'inverse, 10 226 retraités ayant cotisé à un régime français installés au Royaume-Uni ont donné lieu à un reversement au régime britannique d'environ 64 millions d'euros.

Le retrait sans accord suppose une période de vide juridique en attendant la signature d'un accord de coopération bilatéral tel que mis en place avec les pays tiers à l'Union européenne et à l'Espace économique européen. Ce vide juridique n'est pas sans risque sur le financement de nos régimes sociaux. Les sommes qui ne seraient plus reversées par la France sont, en effet, loin d'atteindre le montant des créances britanniques. La question est pourtant à peine abordée au sein de l'étude d'impact. Votre rapporteur estime, à l'inverse, que les ordonnances doivent permettre d'aboutir à la prorogation du mécanisme de compensation prévu jusqu'à la date du retrait par le droit européen.

Plus largement, le Gouvernement devra, après le retrait, engager les négociations avec les autorités britanniques en vue d'adopter un accord bilatéral de coordination des régimes de sécurité sociale. Faute d'accord, aucun droit aux prestations d'assurance maladie et maternité n'est ainsi ouvert au titre de l'activité du travailleur en France pour la famille demeurée au Royaume-Uni. Les ressortissants britanniques ne disposeront pas non plus d'un droit aux prestations d'assurance maladie et maternité lors des congés payés au Royaume-Uni ou pour y passer une convalescence ou y accoucher, ni en matière de prestations familiales. Si les membres de la famille continuent à résider au Royaume-Uni, il convient de s'adresser à l'organisme d'assurance maladie auquel ils étaient assurés auparavant pour voir quels sont leurs droits éventuels au regard de la seule législation britannique. Un tel accord renforcerait incontestablement l'attractivité du territoire français, poursuivie de ses voeux par le Gouvernement.

Par souci de cohérence avec les 2° et 3° de l'article 1er, votre commission spéciale a adopté l'amendement COM-18 de son rapporteur permettant de faciliter l'accès à la protection sociale française des salariés appelés à exercer une activité professionnelle au sein d'entreprises installées sur le territoire britannique à la date du retrait du Royaume-Uni de l'Union européenne ayant fait le choix de se déployer en France après celui-ci.

6° - Contrôles sur les marchandises et les passagers, contrôles vétérinaires et phytosanitaires

1.6.1. La situation actuelle

Les échanges commerciaux entre la France et le Royaume-Uni sont très importants. En effet, notre excédent commercial avec ce pays s'est établi à 11,6 milliards d'euros en 2016, dont 2,5 milliards d'euros pour les produits agroalimentaires et agricoles. Le Royaume-Uni est notre troisième client en matière de produits agroalimentaires et notre deuxième fournisseur de produits halieutiques, dont une partie est transformée dans les industries du Pas-de-Calais.

Nos exportations vers le Royaume-Uni représentent 3 % de notre produit intérieur brut (PIB) ; la France est donc moins exposée que certains de ses voisins aux risques inhérents au Brexit tels l'Allemagne (4 % de son PIB), la Belgique (7 % de son PIB) ou encore les Pays-Bas (8 % de son PIB).

La libre circulation des marchandises est l'une des « quatre libertés » constitutives du marché unique. En conséquence, il n'existe actuellement aucun contrôle sur les importations et les exportations en provenance ou à destination du Royaume-Uni. Les échanges de marchandises sont uniquement soumis à des déclarations mensuelles d'échange de biens qui visent à établir les statistiques du commerce extérieur et permettre une surveillance fiscale liée à la perception de la TVA.

S'agissant du contrôle des passagers, ils sont aujourd'hui effectués de part et d'autre de la frontière, le Royaume-Uni n'appartenant pas à l'espace Schengen.

1.6.2. Les enjeux en France

(1) La préparation des points de contrôle et des personnels dédiés

Après le Brexit, les contrôles devront être rétablis aux frontières de l'Union sur les marchandises, mais aussi sur les animaux vivants, les végétaux et les produits d'origine animale et végétale en provenance du Royaume-Uni et ce, afin de prévenir tout risque de contamination.

En l'absence d'accord de sortie, les contrôles seront effectifs à compter du 30 mars prochain et réalisés dans le pays de destination, c'est-à-dire en France s'agissant des importations. Pour ce faire, des infrastructures nouvelles et des moyens humains supplémentaires seront nécessaires :

- des espaces devront être aménagés pour les formalités douanières puisque toutes les marchandises transportées depuis, ou vers, le Royaume-Uni devront faire l'objet de formalités de dédouanement ou de passage (régime de transit) ;

- des installations dédiées aux contrôles sanitaires et phytosanitaires (« postes d'inspection frontaliers ») devront être adaptées voire créées, puis agréées par la Commission européenne, ce qui requiert un délai minimal estimé à 18 mois56(*) ;

- des emplois supplémentaires devront être créés afin d'assurer ces nouvelles missions57(*) ; à cet effet, des campagnes de recrutement devront être lancées, auxquelles s'ajouteront des périodes de formation, difficilement compressibles, à destination des agents recrutés ;

- enfin, des moyens informatiques renforcés (mise en oeuvre de nouveaux systèmes d'information) seront requis.

Le gestionnaire du port de Dunkerque estime le coût total des aménagements à 25 millions d'euros pour son seul port, sans que ce coût n'ait été anticipé dans son plan pluriannuel d'investissement.

Par ailleurs, les acteurs portuaires et économiques des Hauts-de-France redoutent que leurs partenaires britanniques demandent la mise en place de contrôles douaniers juxtaposés sur les côtés françaises, à l'instar ce qui existe déjà pour le contrôle des personnes dans le cadre des accords du Touquet. Si tel était le cas, le coût lié aux adaptations pourrait reposer sur la partie française.

En l'absence d'accord, les Britanniques seront alors considérés comme des ressortissants d'un pays tiers soumis à l'obtention d'un visa, de même que les Français voyageant au Royaume-Uni. Les passagers empruntant l'Eurostar, entre autres, devront subir des contrôles plus longs, alors que le trafic devrait augmenter de moitié d'ici 2030 selon le président de la SNCF. À cet effet, des travaux d'agrandissement du terminal transmanche sont notamment prévus à la Gare du Nord, mais leur livraison n'est attendue qu'en juin 2023.

Quatre millions de Britanniques visitent la France chaque année ; si l'ensemble de ces touristes devait se munir d'un visa pour se rendre dans l'Hexagone, les consulats seraient alors confrontés à un doublement du nombre de demandes, dans un contexte budgétaire particulièrement contraint pour le Quai d'Orsay. En outre, le ministère de l'intérieur n'a pas prévu d'accroître les effectifs de la police aux frontières dans la perspective du Brexit58(*), alors que des ressources supplémentaires seront nécessaires pour faire face aux flux de passagers - le préfet des Hauts-de-France estimant ce besoin à 250 ETP supplémentaires pour sa seule région.

(2) La question centrale de la pérennité des flux

Les acteurs économiques craignent que les contrôles douaniers, vétérinaires, phytosanitaires et de passagers n'affectent la fluidité des échanges transmanche et, partant, la compétitivité des infrastructures portuaires et logistiques françaises au profit des ports néerlandais et belges, dont les contrôles sont perçus comme plus « souples ». Aussi s'interrogent-ils sur la capacité de l'administration à pouvoir réaliser les contrôles sans discontinuité - c'est-à-dire y compris la nuit et le week-end - eu égard aux surcoûts qu'un tel fonctionnement engendrerait pour l'État. Interrogé sur ce point par votre rapporteur, le ministre de l'action et des comptes publics affirme que les plages horaires des douaniers seront étendues en conséquence.

La task force mise en place par le conseil régional des Hauts-de-France estime qu'une augmentation du temps de contrôle de 2 minutes aux points d'entrée59(*) (tunnel sous la Manche, port de Calais) entraînerait un embouteillage de 28 kilomètres sur les axes routiers, susceptible par ailleurs de renforcer la pollution atmosphérique - déjà très importante sur le littoral - et le risque migratoire - les migrants pourraient plus facilement embarquer à bord des camions à destination du Royaume-Uni, ceux-ci n'étant pas tous équipés de dispositif anti-intrusion.

Or, chaque année, 32 millions de personnes et 4,2 millions de poids lourds empruntent le tunnel sous la Manche - par lequel transitent 25 % des flux de marchandises entre le Royaume-Uni et le continent européen -, ainsi que les ports de Calais et Dunkerque. En l'absence d'accord, le nombre de lots contrôlés annuellement au sein de ces deux ports pourrait atteindre près d'un million.

(3) Le maintien d'une concurrence équitable

Le Royaume-Uni souhaite demeurer au sein de l'union douanière tout en bénéficiant d'une autonomie en matière de politique commerciale, ce qui lui permettrait d'appliquer ses propres tarifs douaniers. Si ses tarifs étaient inférieurs à ceux appliqués au sein de l'Union, cela ferait peser un risque majeur de détournement des flux commerciaux au détriment de nos entreprises. En outre, l'Union européenne perdrait le contrôle de la collecte des revenus fiscaux60(*).

Sur le plan réglementaire, afin de conserver l'accès au marché intérieur, les Britanniques souhaitent s'aligner sur la plupart des standards européens pour les biens, tout en conservant la possibilité de diverger dans les autres domaines (services, travail, capital, normes environnementales).

Ces propositions, qui entrent en contradiction avec les principes d'indivisibilité des quatre libertés et d'intégrité du marché intérieur, sont jugées irrecevables par l'Union européenne : elles offriraient un avantage compétitif majeur aux entreprises britanniques qui pourraient ainsi préserver leurs structures de coûts en pratiquant du dumping.

La France devra également veiller à éviter toute concurrence entre les administrations douanières des États membres pour attirer les opérations de dédouanement des entreprises sur leur territoire respectif. Afin de préserver nos intérêts en la matière, les contrôles douaniers devront faire l'objet d'une plus grande harmonisation.

(4) L'accompagnement des entreprises

L'instauration de contrôles sanitaires et phytosanitaires (cf. supra) concernera aussi les exportations à destination du Royaume-Uni. À ce titre, un dispositif de certification sanitaire des animaux, végétaux, denrées d'origine animale et végétale devra être mis en place.

En outre, de nombreuses entreprises françaises commerçant avec le Royaume-Uni, devront modifier leurs procédures en raison du Brexit, notamment au regard des formalités douanières. Ces entreprises ne réalisaient, jusqu'à présent, que des échanges intracommunautaires ; dans la région des Hauts-de-France, sont concernées plus de 5 500 entreprises locales effectuant des achats outre-Manche, et près de 1 550 entreprises réalisant des ventes dans ce pays. En l'absence de prévisibilité liée aux modalités de sortie du Royaume-Uni, ces sociétés ne peuvent anticiper les recrutements et les formations nécessaires. En effet, ces adaptations ne sont pas sans incidence financière pour elles, d'autant que ces entreprises devront, en cas de « hard Brexit », s'acquitter de droits de douane et de taxes.

Enfin, le Brexit interroge sur l'avenir de nos échanges commerciaux directs avec l'Irlande, laquelle est, à ce jour, principalement approvisionnée via son voisin britannique.

1.6.3. Les solutions envisagées

Afin préserver la fluidité des échanges transmanche, et donc l'attractivité des ports français, la task force mise en place dans les Hauts-de-France :

- envisage une réduction des contrôles physiques sur la base d'une analyse des risques61(*), qui pourraient par ailleurs être reportés dans une zone tampon à l'arrière des plateformes ;

- a sollicité de la Commission européenne la mise en place, pendant la période de transition, d'un « fastpass » transmanche62(*), c'est-à-dire d'une dématérialisation des démarches et d'un contrôle automatisé des données par anticipation, sans préjudice de la possibilité de réaliser des contrôles physiques à l'entrée (sûreté, lutte contre la fraude, etc.).

Auditionnés par votre rapporteur, les professionnels du transport échangent depuis plusieurs mois avec l'administration douanière et fiscale britannique sur la mise en place d'une solution de pré-déclaration. Les armateurs français plaident également en faveur d'une dématérialisation des déclarations douanières. À ce titre, ils appellent au maintien du système ICS (Import Control System) qui prévoit le dépôt d'une déclaration sommaire d'entrée (Entry Summary Declaration, ENS) auprès des autorités douanières du premier point de destination des marchandises. Cette déclaration, remplie à l'avance et en ligne, fait alors l'objet d'une analyse de risques à des fins de sécurité et de sûreté pouvant conduire à une interdiction de chargement ou à des contrôles douaniers. Lors du transport des marchandises, les seuls contrôles visibles consistent, pendant la traversée ou dans le port de transit, à scanner les codes-barres des camions ou des containers dans lesquels ils sont entreposés. Ce régime existe déjà pour les échanges entre l'Espagne continentale et les Îles Canaries, et a prouvé toute son efficacité. Dans cette optique, la mise en place d'un CCS (Cargo Community System) unique pour l'ensemble des ports français ou, à tout le moins, de CSS interopérables et cohérents, serait très utile.

La voie de la dématérialisation est l'une des pistes envisagées par l'administration douanière qui, par ailleurs, souhaite s'équiper de scanners permettant de contrôler les flux de marchandises empruntant le tunnel sous la Manche, pendant que les trains circulent63(*).

Une autre solution consisterait à inviter les entreprises à solliciter le statut d'opérateur économique agréé (OEA), label de confiance douanier européen internationalement reconnu, qui permet de simplifier et de sécuriser les échanges internationaux. Un accord de reconnaissance mutuelle du statut OEA des entreprises britanniques et européennes sera toutefois nécessaire. À ce jour, environ 1 600 entreprises françaises bénéficient de ce statut, et quelque 600 entreprises britanniques seulement. Bien que gratuite, la démarche pour l'obtenir suppose néanmoins des coûts induits, notamment en termes d'emplois indispensables à l'audit.

S'agissant des contrôles sanitaires et phytosanitaires, ils pourraient être évités si une équivalence entre les règlementations britannique et européenne était reconnue64(*), ou mieux, si le Royaume-Uni alignait sa réglementation sur celle de l'Union. Dans l'attente de l'achèvement des travaux d'aménagements des postes d'inspection (cf. supra), la meilleure solution constituerait à ne pas rendre les contrôles obligatoires dès l'introduction des marchandises sur le territoire national, et surtout, de pouvoir les réaliser hors des postes d'inspection frontaliers, parfois à quelques kilomètres des ports. À cet égard, une dérogation de l'Union européenne est requise ainsi qu'une disposition législative pour s'y conformer. Auditionnée par la commission spéciale, la ministre chargée des affaires européennes a indiqué que la France était entrée en discussion avec l'Union sur ce point. La commission spéciale appelle toutefois le Gouvernement à une vigilance accrue dans ce domaine ; en effet, pour assurer toutes ces nouvelles missions de contrôle, les effectifs du ministère de l'agriculture et de l'alimentation ne devraient augmenter que de 40 équivalents temps plein. Ce nombre semble faible, voire insuffisant, compte tenu de l'importance des risques sanitaires encourus qui s'expliquent, d'une part, par les denrées d'origine lointaine (notamment des pays du Commonwealth, non soumis aux normes européennes) qui transitent par le Royaume-Uni, et d'autre part, par le niveau de sécurité sanitaire des aliments (en particulier en matière d'épidémiosurveillance) qui s'est considérablement détérioré au fil du temps dans le pays.

Votre rapporteur attire également l'attention du Gouvernement sur le risque de rupture d'approvisionnement en médicaments que pourrait engendrer une sortie sans accord, et ses conséquences sanitaires. Un récent rapport du Sénat65(*) indique qu'un hard Brexit pourrait sérieusement affecter la distribution sur le continent européen de 108 médicaments commercialisés par des laboratoires installés au Royaume-Uni qui n'ont pas entrepris de démarche de transfert de leur autorisation de mise sur le marché (AMM) à un exploitant établi au sein de l'Union. Pour éviter toute pénurie sur l'île britannique, le Gouvernement de Theresa May a appelé l'industrie pharmaceutique à constituer des réserves de médicaments. Afin de préserver la santé de nos concitoyens, le Gouvernement pourrait envisager, dans les ordonnances, une dérogation visant à exclure les produits pharmaceutiques du champ des contrôles de marchandises - ou à tout le moins de les assouplir.

Enfin, un accompagnement des petites et moyennes entreprises commerçant avec le Royaume-Uni, et peu au fait des formalités exigées par un pays tiers, est à prévoir. Aux Pays-Bas, le MKB Nederland (organisation patronale) et le ministère de l'économie ont lancé le programme « Brexit buddies » qui permettra aux 35 000 PME confrontées au problème d'être accompagnées par les grandes entreprises du pays. En France, 42 pôles d'action économique sont chargés de conseiller gratuitement les entreprises de leur région dans leurs opérations de commerce international, et des réunions de sensibilisation, pilotées par les préfets et les Direccte, auront lieu.

7° - Opérations de transport routier de marchandises ou de personnes

Le projet de loi habilite le gouvernement à tirer les conséquences d'un Brexit sans accord en matière de réalisation d'opérations de transport routier par des personnes établies au Royaume-Uni.

1.7.1. Le droit en vigueur

Le transport routier international de marchandises et de passagers est régi par le droit de l'Union européenne, notamment les règlements n° 1071/200966(*), 1072/200967(*) et 1073/200968(*) du 21 octobre 2009. La Commission a d'ailleurs récemment proposé des modifications des règles applicables dans ce secteur, dans le cadre du « paquet mobilité I », actuellement en cours de négociation.

a) L'accès à la profession

Le règlement précité n° 1071/2009 régit l'accès à la profession de transporteur par route et l'exercice de cette profession.

Ce règlement dispose notamment que les entreprises qui exercent la profession de transporteur par route sont établies de façon stable et effective dans un État membre et qu'elles ont fait la preuve de leur honorabilité, de leur capacité financière et de leur capacité professionnelle.

Chacune de ces entreprises doit désigner un gestionnaire de transport qui est une personne physique, lui-même résidant dans l'Union européenne et disposant de la capacité professionnelle requise.

b) L'accès au marché du transport routier de marchandises

En application du règlement précité n° 1072/2009, le transport international de marchandises est libéralisé sur le territoire de l'Union européenne.

Pour effectuer un transport international de marchandises à l'intérieur de l'Union, un transporteur doit être titulaire d'une licence communautaire délivrée par un État membre pour une durée maximale de dix ans renouvelable.

Cette licence doit être accompagnée, si le conducteur est ressortissant d'un pays tiers, non résident de longue durée dans l'Union européenne69(*), d'une attestation de conducteur, elle aussi délivrée par l'autorité compétente du pays d'établissement à l'intérieur de l'Union.

Les transports de cabotage ne sont autorisés dans l'Union européenne qu'à titre temporaire, après avoir effectué un transport international, dans la limite de trois transports de cabotage dans le pays d'accueil dans un délai de sept jours. Dans ce délai, les transporteurs peuvent effectuer une partie ou l'ensemble des trois transports de cabotage autorisés dans tout État membre, à condition qu'ils soient limités à un transport de cabotage par État membre dans les trois jours suivant l'entrée à vide sur le territoire de cet État membre.

c) L'accès au marché du transport routier de personnes

En application du règlement précité n° 1073/2009, le transport international de passagers est également libéralisé et soumis à la délivrance par les autorités compétentes de l'État d'établissement à l'intérieur de l'Union d'une licence communautaire d'une durée de dix ans renouvelable.

Les services réguliers font l'objet d'une autorisation délivrée pour une durée maximale de 5 ans, en accord avec les autorités compétentes de tous les pays de l'Union européenne sur le territoire desquels les voyageurs sont embarqués ou débarqués.

Les transports de cabotage sont admis pour les services de transport national de passagers par route assurés à titre temporaire par un transporteur dans un pays de l'UE d'accueil et pour l'embarquement ou le débarquement de passagers dans le même pays de l'UE dans le cadre d'un service international régulier, pour autant que le cabotage ne soit pas la finalité principale du service.

Par ailleurs, l'accord Interbus du 3 octobre 2002 régit le transport international occasionnel de voyageurs par autocars et autobus entre l'Union Européenne et ses États voisins de l'est (aujourd'hui Albanie, Bosnie-Herzégovine, Macédoine, Moldavie, Montenegro, Turquie et, depuis 2013, Ukraine). Cet accord a succédé à l'accord Asor de 1982 qui est encore en vigueur avec l'Andorre.

d) Les autres règles

Le droit de l'Union européenne établit, par ailleurs :

- des règles concernant l'aménagement du temps de travail des conducteurs (directive du 11 mars 200270(*), règlement du 15 mars 200671(*) fixant notamment des règles communes pour les temps de conduite et de repos des conducteurs) et des dispositifs de contrôle (tachygraphes72(*)).

- des prescriptions techniques de sécurité : dimensions autorisées et poids maximaux pour les camions, autobus et autocars, contrôles techniques, transport de marchandises dangereuses...

1.7.2. Les enjeux du Brexit

À compter du 29 mars 2019, le Royaume-Uni devenant un pays tiers, un accord avec ce pays sera nécessaire pour assurer la continuité des flux de transport routier de marchandises ou de personnes. Un tel accord pourrait être conclu soit par la France, soit par l'Union européenne. Ainsi, par exemple, il existe un accord bilatéral entre la Communauté européenne et la Confédération Suisse sur le transport de marchandises et de voyageurs par rail et par route signé le 21 juin 1999, qui précise les modalités de délivrance des autorisations requises pour l'exploitation de tels services entre les pays concernés.

En l'absence d'accord avec l'Union européenne, les certificats, licences et attestations délivrés au Royaume-Uni ne seront plus valables dans l'Union européenne à 27, ce qui créera un vide juridique.

En particulier :

- les entreprises établies au Royaume-Uni, ainsi que les gestionnaires de transport qui y résident, ne rempliront plus la condition de résidence qui est l'une des conditions d'accès à l'exercice de la profession de transporteur routier dans l'Union ;

- Les certificats de compétence professionnelle délivrés par le Royaume-Uni ne seront plus reconnus ;

- Les conducteurs britanniques non-résidents de longue durée dans l'Union européenne, travaillant pour un transporteur de l'Union, devront être titulaires d'une attestation de conducteur délivrée dans l'État membre d'établissement du transporteur ;

- Les licences communautaires et attestations de conducteurs, permettant l'accès au marché du transport de marchandises dans l'Union, délivrées par les autorités britanniques, ne seront plus reconnues ;

- Les licences communautaires et autorisations de services réguliers délivrées par le Royaume-Uni pour l'accès au marché du transport de personnes dans l'Union, ne seront plus valables.

Un Brexit sans accord aurait, par ailleurs, pour effet de faire sortir le Royaume-Uni de l'accord Interbus et des accords existants entre l'Union européenne et la Confédération Suisse.

Certaines situations pourraient toutefois être réglées dans le cadre de dispositions de droit international, moins détaillées que le droit de l'Union européenne, notamment le système de contingent multilatéral d'autorisations de transport instauré le 1er janvier 1974 par la Conférence européenne des ministres des transports (CEMT), dite aujourd'hui Forum international des transports (FIT). Créé en 2006, le Forum international des transports comporte 59 États membres, dont la France et le Royaume-Uni. Ces dispositions de droit international ne sont toutefois pas suffisantes pour assurer la continuité des flux de transport entre l'UE 27 et le Royaume-Uni. Elles ne traitent pas l'ensemble des volets actuellement couverts par le droit de l'Union européenne et ne permettent notamment pas le cabotage.

Au 31 décembre 2017, 298 512 transporteurs routiers étaient titulaires d'une licence communautaire pour le transport de marchandises dans l'Union européenne, dont 9 949 établis au Royaume-Uni.

En 2017, les échanges de marchandises entre la France et le Royaume-Uni ont représenté 3,6 millions de camions par la voie maritime et 1,6 million de camions par la voie ferroviaire.

Au 1er août 2018, 104 autorisations de services réguliers de passagers entre le Royaume-Uni et l'Union européenne, et 1 autorisation concernant les services entre le Royaume-Uni et l'Ukraine, étaient en vigueur. Parmi elles, 38 concernent spécifiquement des services entre la France et le Royaume-Uni, dont 29 émises par les autorités françaises. Ces dernières sont réparties entre les compagnies Eurolines, Ouibus et Flixbus.

1.7.3. La réponse envisagée

En l'absence d'accord, il s'agit de pouvoir prendre des mesures unilatérales afin d'éviter toute interruption des flux routiers entre la France et le Royaume-Uni.

L'intention du gouvernement est de reconnaître unilatéralement en France pour une durée temporaire, et sous condition de réciprocité, la validité des certificats et autorisations dont bénéficient les entreprises établies au Royaume-Uni, ainsi que les titres professionnels délivrés au Royaume-Uni, de façon à permettre la réalisation d'opérations de transport routier de marchandises et de personnes par des transporteurs britanniques. Il s'agirait de prolonger au moins temporairement les conditions dans lesquelles ces entreprises opèrent sur le territoire français, afin d'éviter toute interruption brutale des flux à destination de la France ou en transit sur le territoire français. De telles dispositions ne seraient prises qu'en l'absence de mesure au niveau de l'Union.

Le projet de loi apporte des garanties de réciprocité, à compter d'une date à fixer. Un accord avec l'Union européenne, ou à défaut un accord bilatéral avec la France sera en effet nécessaire, afin d'assurer aux transporteurs de l'Union européenne, et notamment aux transporteurs français, exerçant au Royaume-Uni, les mêmes avantages que ceux accordés sur le territoire de l'Union aux transporteurs britanniques. Dans l'hypothèse de non-réciprocité, les mesures prises en application du présent projet de loi cesseront de produire effet. Cette condition de réciprocité est d'une nécessité évidente car la France a des intérêts économiques importants dans le transport de marchandises sur le sol britannique, y compris sous forme de cabotage.

Dans l'attente d'un accord fixant un nouveau cadre pour les opérations de transport routier entre l'UE 27 et le Royaume-Uni, et en particulier entre la France et le Royaume-Uni, votre commission spéciale approuve la volonté du Gouvernement de circonscrire si nécessaire les effets du Brexit, grâce à des mesures unilatérales à l'égard des transporteurs britanniques, afin de permettre la continuité des échanges entre la France et le Royaume-Uni, y compris en transit. Cet objectif recouvre en effet un enjeu économique majeur.

Votre commission a adopté l'amendement rédactionnel COM-20 de son rapporteur et l'article 1er ainsi modifié.

Article 2

L'article 2 du projet de loi vise à habiliter le Gouvernement à légiférer par ordonnances pour tirer les conséquences d'un Brexit sans accord pour les Français résidant ou travaillant au Royaume-Uni.

Cette habilitation porterait sur cinq thèmes clairement définis : droits sociaux, qualifications professionnelles, licences des matériels militaires, systèmes de règlement interbancaire, flux de transport de passagers et de marchandises.

Les ordonnances viseraient « notamment » (finalités) à :

- préserver les intérêts nationaux de la France ;

- traiter la situation des ressortissants français et « des autres personnes auxquelles le droit de l'Union interdit de réserver un traitement différent ».

À l'initiative de son rapporteur, votre commission a précisé ces finalités, conformément à la jurisprudence du Conseil constitutionnel (amendement COM-13). De même, elle a rappelé que l'ensemble des mesures dérogatoires prises par ordonnances seraient applicables jusqu'à l'entrée en vigueur de traités ou d'accords bilatéraux entre la France et le Royaume-Uni, qui définiront le nouveau cadre des relations entre les deux États.

Comme pour l'article 1er, le Gouvernement disposerait de douze mois à compter de la publication de loi pour prendre les ordonnances.

1° - Droits sociaux

L'article 2 1° du projet de loi d'habilitation prévoit la prise en compte des périodes d'activité des ressortissants français au Royaume-Uni avant le retrait dans le calcul de l'assurance-chômage et des prestations contributives (vieillesse, handicap, accident du travail et maladie-professionnelle). Le nombre de Français résidant au Royaume-Uni est estimé à 300 000 personnes.

2.1.1. Le droit existant

Les ressortissants français installés au Royaume-Uni sont actuellement couverts, en matière de sécurité sociale, par deux règlements européens de 2004 et 2009, portant coordination des régimes de sécurité sociale73(*) (cf. infra). Répondant au principe de non-discrimination entre citoyens européens, ces règles de coordination visent notamment :

- les prestations de chômage ;

- les pensions de vieillesse et les prestations de préretraite ainsi que les prestations d'invalidité ;

- les prestations en cas d'accidents du travail et de maladies professionnelles.

Les ressortissants français quittant le Royaume-Uni avant le retrait de celui-ci peuvent ainsi voir ouvrir leurs droits dès lors qu'ils retravaillent au moins un jour en France. Les périodes britanniques sont alors prises en compte dans le montant de la prestation versée.

2.1.2. Les conséquences d'un retrait sans accord

Le retrait du Royaume-Uni induit que les règlements européens de coordination cessent de s'appliquer concernant les ressortissants français y travaillant à la date de retrait. Dès lors, en cas de retour en France et de reprise d'activité, les principes de totalisation et de portabilité des droits cesseront de s'appliquer. En cas de versement d'une prestation, le calcul de celle-ci ne prendra pas en compte les périodes britanniques.

Le droit français prévoit plusieurs solutions en matière d'assurance chômage pour les salariés expatriés dans un pays non couverts par les règlements européens.

- Pour les salariés expatriés ou détachés dans un pays hors Union européenne, Espace économique européen ou Suisse, dès lors qu'ils sont engagés par une entreprise installée sur le territoire français, l'employeur est tenu, depuis le 1er juillet 2014, de les affilier au régime d'assurance-chômage (article L.5422-13 du Code du Travail) ;

- Pour les autres salariés expatriés, faculté est laissée aux entreprises de les affilier au régime d'assurance chômage. Les salariés peuvent également s'affilier volontairement, en versant la part patronale. Faute d'affiliation, les périodes d'emploi ne sont pas prises en compte.

2.1.3. La réponse proposée par le Gouvernement

Le Gouvernement indique dans le projet de loi qu'il souhaite la prise en compte, pour l'ouverture et la détermination des droits sociaux, des périodes d'assurance, d'activités ou de formations professionnelles exercées ou effectuées au Royaume-Uni à la date du retrait.

Reste à déterminer les modalités d'affiliation pour les ressortissants français salariés au Royaume-Uni en poste après le retrait. Le Gouvernement n'avance aucune piste en la matière.

Au lendemain du retrait, le Royaume-Uni devenant un État tiers, il est parfaitement envisageable que l'article L. 5422-13 du Code du Travail s'applique pour les salariés d'une entreprise installée sur le territoire français et expatriés ou détachés au Royaume-Uni.

2° - Qualifications professionnelles

2.2.1. Le droit existant

Les ressortissants français ou ceux d'autres pays ayant acquis une qualification professionnelle sont actuellement couverts par la directive relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles adoptée en 200574(*) puis modifiée en 201375(*) (cf. infra).

2.2.2. Les conséquences d'un retrait sans accord

En cas de retrait sans accord, le principe d'une reconnaissance des qualifications professionnelles obtenues au Royaume-Uni ne serait plus garanti.

2.2.3. Les propositions du Gouvernement

Comme en matière de protection sociale, le Gouvernement entend garantir les intérêts des ressortissants français et des autres personnes auxquelles le droit de l'Union interdit de réserver un traitement différent. Dans ces conditions, il entend favoriser la reconnaissance des diplômes et des qualifications professionnelles acquises ou en cours d'acquisition à la date du retrait.

L'étude d'impact indique qu'il n'existe pas aujourd'hui d'estimation précise du nombre de professionnels disposant d'une qualification obtenue au Royaume-Uni. Le nombre d'étudiants européens au Royaume-Uni recensés dans le cadre d'Erasmus + était établi à plus de 31 000 pour l'année scolaire 2015-2016. La France disposerait du contingent d'étudiants le plus élevé (4 355 étudiants).

Il est, par ailleurs, possible de s'interroger sur la prise en compte des parcours complémentaires à l'issue d'un diplôme et d'une validation en cours. La rédaction du texte suppose ainsi que, dans le cadre d'un cursus Licence-Master-Doctorat, seul le diplôme obtenu et celui en cours d'acquisition sera reconnu, au risque de remettre en question l'ensemble du projet de formation. Un étudiant en licence ne verrait pas son master puis son doctorat reconnus.

Dans ces conditions, votre commission a souhaité que les ordonnances prévoient l'intégration des diplômes et qualifications professionnelles complémentaires, même si les formations débutent après le retrait du Royaume-Uni de l'Union européenne (amendement COM-19 du rapporteur).

3° - Transferts de produits liés à la défense et de matériels spatiaux

Le projet de loi habilite le gouvernement à tirer les conséquences d'un Brexit sans accord en matière de transferts de produits liés à la défense et de matériels spatiaux.

2.3.1. Le droit en vigueur

Le commerce des matériels de guerre, armes et munitions est régi par les articles L. 2335-1 et suivants du code de la défense. S'agissant du commerce international de ces produits, le code de la défense distingue deux régimes juridiques : celui des transferts de matériels au sein de l'Union européenne, et celui des importations et exportations hors du territoire de l'Union européenne.

Les transferts de produits liés à la défense au sein de l'Union européenne sont régis par la directive 2009/43/CE du 6 mai 2009. En application de cette directive, l'article L. 2335-9 du code de la défense dispose que le transfert de produits liés à la défense effectué depuis la France vers les autres États membres est soumis à autorisation préalable. Cette autorisation est dénommée licence de transfert. L'article L. 2335-10 du code distingue :

- Les licences générales de transfert (prises par arrêté) : il en existe 10, autorisant le transfert de certains produits sur simple déclaration préalable et en l'absence d'opposition de l'administration ;

- Les licences globales de transfert, autorisant un fournisseur à transférer des produits spécifiques à un ou plusieurs destinataires identifiés ;

- Les licences individuelles de transfert, autorisant un fournisseur souhaitant effectuer un seul transfert de produits vers un seul État membre de l'Union.

En outre, le transfert de matériels spatiaux effectué par la France vers les autres États membres de l'UE est soumis à une autorisation spécifique, dite autorisation de transfert, prévue par l'article L. 2335-18 du code de la défense.

S'agissant des produits chimiques, ils relèvent du même dispositif puisque l'article L. 2342-8 du code de la défense qui les concerne renvoie au régime de l'autorisation de transfert prévue aux articles L. 2335-9 et L. 2335-10 du code de la défense.

Les exportations de produits liés à la défense à destination d'un État tiers sont soumises à un régime distinct d'autorisation (articles L. 2335-2 et suivant du code de la défense), distinguant, de façon symétrique : les licences générales d'exportation, les licences globales d'exportation et les licences individuelles d'exportation. Le champ d'application de ce régime inclut les matériels spatiaux.

Le code de la défense comporte, par ailleurs, des dispositions relatives au transfert de produits liés à la défense en provenance d'un autre État membre, ainsi que des dispositions relatives à l'autorisation d'importer de tels produits en provenance d'un État tiers.

2.3.2. Les enjeux du Brexit

D'après les informations communiquées à votre rapporteur, il existe à ce jour 1508 licences de transfert individuelles ou globales à destination du Royaume-Uni, pour une valeur maximale autorisée de 39,9 milliards d'euros. Le taux de concrétisation entre licence et contrat est habituellement situé entre 10 % et 15 %. Pour la période 2008-2017, 2 milliards d'euros de commandes ont été passées et 1,3 milliard d'euros ont été effectués. Ces transferts concernent tant le secteur aérien (sous-traitance de construction d'avion) que les secteurs naval (chaîne d'approvisionnement des sous-marins britanniques, frégates), terrestre et spatial.

S'agissant du cas particulier de MBDA, l'organisation de cette entreprise découle de l'accord entre la France et le Royaume-Uni, concernant les centres d'excellence mis en oeuvre dans le cadre de la stratégie de rationalisation du secteur des systèmes de missiles, signé à Paris le 24 septembre 2015 et approuvé par la loi n° 2016-1324 du 7 octobre 2016. Cette organisation n'a pas vocation à être affectée par le Brexit.

Les futurs échanges entre entités de MBDA seront toutefois, à l'avenir, soumis à autorisation d'exportation comme les échanges actuels le sont à autorisation de transfert.

De façon générale, le processus d'instruction des demandes d'autorisation d'exportation est identique au processus d'instruction des demandes d'autorisation de transfert. Le fait de passer, à l'égard du Royaume-Uni, d'un régime juridique à l'autre ne modifiera pas, après le Brexit, les conditions associées à ces exportations.

2.3.3. Les réponses envisagées

Le texte exact de la disposition à adopter par ordonnance n'est pas encore arrêté. Son objet sera de transformer les autorisations de transfert en cours en autorisations d'exportation, afin d'éviter aux entreprises concernées d'avoir à demander un retraitement des licences déjà délivrées, ce qui les contraindrait à déposer des demandes d'autorisation d'exportation.

Le processus d'examen de ce type de demande est en effet très rigoureux. Il impose un examen interministériel. Chaque demande est étudiée au cas par cas selon plusieurs critères avec un temps de traitement variable, d'en moyenne 40 jours, qui serait allongé par un phénomène d'engorgement administratif, si chaque entreprise concernée devait renouveler l'ensemble de ses licences de transfert en cours à destination du Royaume-Uni.

Des inquiétudes demeurent toutefois, comme dans les autres secteurs industriels, concernant l'instauration d'éventuels droits de douane associés au Brexit, qui pourraient mettre en péril l'équilibre économique et les coopérations en matière de matériels de défense.

4° - Système de règlement interbancaire et exécution des contrats en cours

2.4.1. Contexte de l'article 2. 4°

Compte tenu du rôle de la place financière de Londres dans le financement de l'Union européenne et de la zone euro, il convient de prévoir des mesures pour faire face aux conséquences du retrait du Royaume-Uni. Actuellement, le passeport financier européen permet aux opérateurs basés à la City d'exercer librement leur activité dans un autre État membre de manière facilitée du fait du respect de l'ensemble des règles et des mécanismes communautaires. Si le Royaume-Uni devait sortir brutalement de l'Union européenne le 30 mars 2019, il se trouverait privé de ses droits d'accès au marché unique et cela inclut le « passeport » et réciproquement le maintien de l'accès des opérateurs communautaires au marché britannique dépendrait du bon vouloir des autorités du Royaume-Uni.

C'est pourquoi le Gouvernement a jugé utile de prendre, sur des points spécifiques et urgents, signalés par les acteurs du marché bancaire et financier, les dispositions nécessaires pour rendre cette transition aussi peu perturbatrice que possible, en attendant le cadre communautaire des relations futures entre le Royaume-Uni et l'Union européenne, lequel comprendra sans doute l'application des régimes d'équivalence.

2.4.2. Présentation de l'article 2. 4°

Le projet de loi, dans l'alinéa 4° de son article 2, envisage les mesures à prendre pour pallier l'impact qu'aurait un Brexit sans période transitoire dans trois domaines, à savoir : les opérations bancaires et financières, les conventions-cadres et la stabilité du financement des acteurs continentaux, et plus particulièrement des acteurs français.

Premièrement, le Gouvernement prévoit de prendre des mesures pour permettre le maintien de l'accès des entités françaises aux systèmes de règlement interbancaire et de règlement livraison de pays tiers, dont le Royaume-Uni, à compter de son retrait, en assurant le caractère définitif des règlements effectués au moyen de ces systèmes. Il s'agira en clair de faire bénéficier certains systèmes de paiement spécifiques britanniques (CLS, CHAPS et CREST) des protections apportées par la Directive 98/26/CE concernant le caractère définitif du règlement dans les systèmes de paiement et de règlement des opérations sur titres, puisque cette directive cessera de s'appliquer au Royaume-Uni le 30 mars 2019 en cas de non-accord.

Deuxièmement, la mesure prévue par l'alinéa 4° de l'article 2 du présent projet de loi vise à permettre la continuité de l'utilisation des conventions-cadres en matière de services financiers. En effet, pour parer aux conséquences du retrait du Royaume-Uni, il est prévu d'établir un nouveau contrat type pour les swaps et les dérivés et il convient de modifier le droit sur quelques points spécifiques afin de :

- couvrir financièrement les opérations de change au comptant actuellement non comprises dans le champ des obligations éligibles à la compensation-résiliation, deuxièmement l'achat, la vente et la livraison de métaux précieux, troisièmement les opérations sur quotas de CO2 ;

- permettre aux parties à un contrat de dérivés de facturer des arriérés de retard capitalisés en cas de défaut de paiement échu depuis moins d'un an, s'alignant sur le droit anglo-saxon (en termes juridiques « l'anatocisme »).

Troisièmement enfin, l'article vise la bonne exécution des contrats conclus antérieurement à la perte de la reconnaissance des agréments des entités britanniques en France (le « passeport financier européen »). À compter du retrait du Royaume-Uni, les établissements de droit britannique du secteur financier deviendront des entreprises de pays tiers et perdront le passeport financier européen, c'est-à-dire qu'ils ne pourront plus exercer leur activité sur le territoire de l'Union européenne, sauf à se transporter physiquement sur ce même territoire. Il convenait donc de s'assurer de ce qu'allaient devenir les contrats en cours. Normalement, le plus sûr serait que ces contrats soient transférés vers des entités relevant du droit de l'Union comme le préconisent les régulateurs européens. La question sera sans doute traitée à l'échelle de l'Union, mais par prudence, le Gouvernement se propose de pouvoir prendre toute mesure législative nécessaire pour sécuriser le transfert de ces contrats et sécuriser les conditions de leur exécution.

2.4.3. Analyse de l'article 2.4°

(1) Accès des entités françaises aux systèmes de règlement interbancaire et de règlement livraison des pays tiers dont le Royaume-Uni

Afin de réduire l'incertitude liée à la participation à des systèmes de paiement et des systèmes de règlement des opérations sur titres et pour assurer un fonctionnement efficace des mécanismes transfrontaliers de paiement et de règlement des opérations sur titres en Europe, l'Union européenne a adopté la Directive 98/26/CE dite « Directive Finalité » concernant le caractère définitif de paiement et de règlement des opérations sur titres.

Cette directive s'applique aux systèmes de paiement et de règlement des titres, à tout participant à ces systèmes et aux garanties constituées dans le cadre de la participation à ces systèmes ou dans le cadre d'opérations de banque centrale.

Les systèmes de paiement assurent le traitement des flux de paiement du secteur économique et financier. CORE est le système français de paiement de détail ; il repose sur une infrastructure fonctionnant sur la base d'une compensation multilatérale avec un règlement différé une fois par jour en monnaie banque centrale sur les comptes des participants ouverts dans le système TARGET2 qui ne traite que des paiements en euros.

Dans le droit français actuel, on n'applique à ceux qui participent aux systèmes de paiement et de règlement régis par la loi d'un pays qui ne fait pas partie de l'Union européenne ni les dispositions dérogatoires au régime des faillites ni les règles de conflit de loi en matière de lieu d'inscription des garanties constituées dans le cadre de la participation à ces systèmes.

Or il est clair qu'en cas de retrait brutal du Royaume-Uni en mars 2019, celui-ci devient un pays tiers et les dispositions de la Directive Finalité ne s'appliqueront plus aux systèmes britanniques en cas de faillite ou d'insolvabilité d'un participant français, ce qui peut conduire le système concerné à refuser les participants français qui sont pourtant des acteurs importants sur le marché des changes et sur le marché de la livre sterling, et cela au motif des fortes incertitudes qu'ils créeraient pour le système. Il convient donc de légiférer pour combler cette lacune et permettre ainsi aux acteurs français de continuer à intervenir sur le marché des changes et le marché britannique après un éventuel retrait brutal du Royaume-Uni et à ne pas remettre en cause la place qu'ils occupent actuellement sur ce marché.

(2) Continuité de l'utilisation des conventions-cadres en matière de services financiers

Le recours à la convention-cadre est né de la pratique bancaire anglo-saxonne : elle est apparue sur les marchés de gré à gré qui sont des marchés libres et qui sont dépourvus de toute règle officielle d'encadrement. Les parties choisissent donc librement les règles qu'elles souhaitent s'appliquer et qui deviennent la loi des parties. De cette liberté est né le besoin de recourir à des conventions-cadres portant sur les instruments financiers en vue d'organiser les marchés qui ne l'étaient pas. Les conventions-cadres permettent de fournir aux intervenants un ensemble contractuel faisant office de règles de fonctionnement pour les transactions à venir ; ces conventions-cadres permettent également un traitement unifié ou quasi-unifié des litiges.

Aujourd'hui il apparaît nécessaire de modifier le droit français pour continuer à utiliser les conventions-cadres en matière de services financiers et permettre le développement du contrat type de l'Association internationale des Swaps et Dérivés (ISDA) sous droit français. Deux points sont concernés : l'extension du champ des opérations éligibles à la compensation-résiliation et l'anatocisme.

(a) Extension du champ des opérations éligibles à la résiliation-compensation

Il s'agit de couvrir désormais les opérations de change au comptant (spot FX), la vente, l'achat et la livraison de métaux précieux et les opérations sur quota de CO2. Comme le rappelle, à juste titre, le rapporteur à l'Assemblée nationale du projet de loi « PACTE » dans son rapport (AN n° 1237 - Quinzième législature - Tome I p. 450) : « Les conventions éligibles à la résiliation-compensation sont résiliables par anticipation et les dettes et créances afférentes sont compensables. La compensation constitue la principale spécificité du régime commun au opérations sur instruments financiers ». On peut donc le cas échéant procéder au calcul d'un solde unique. Ce mécanisme a fait ses preuves et c'est une technique conçue pour réduire le risque systémique dans les contrats de dérivés de gré à gré. Dans son étude d'impact de la mesure proposée qui se trouve déjà dans le projet de loi « PACTE », le Gouvernement rappelle à son tour que cette technique «permet à des parties qui ont conclu plusieurs contrats de dérivés de ramener -via une convention-cadre- le risque de contrepartie entre elles d'un montant brut d'engagements réciproques à un solde net. En cas de défaillance d'une des contreparties, l'ensemble des contrats entre elles est résilié : le préjudice que représente pour chaque partie la résiliation de chaque contrat est évalué aux conditions de marché, puis les indemnités de résiliation sont compensées dans un solde unique ».

L'ISDA a recherché un ou plusieurs droits de l'Union européenne dans lesquels rédiger son contrat-type pour parer aux conséquences du Brexit. La place de Paris et le Gouvernement ont considéré que le développement de ce contrat type en droit français constituerait une mesure d'attractivité pour la place de Paris, un atout pour la France et une réponse à un Brexit brutal. En travaillant sur cette adaptation, il est apparu nécessaire de modifier notre droit afin d'étendre la résiliation-compensation et d'assouplir l'anatocisme.

(b) L'anatocisme

Le Gouvernement demande à être habilité à introduire un assouplissement de l'anatocisme. L'anatocisme est la possibilité de capitaliser les intérêts échus d'une dette d'argent et donc de leur faire produire à leur tour des intérêts. Or cette technique financière est encadrée dans notre droit et seuls les intérêts échus d'au moins une année entière peuvent produire eux-mêmes des intérêts. On remarque au contraire que les conventions-cadres anglo-saxonnes sont plus souples et permettent aux intérêts de produire aussitôt et automatiquement des intérêts. Il a été jugé souhaitable, pour rendre notre droit et notre place plus attractifs, de l'aligner sur la pratique anglo-saxonne. Il est donc proposé de prévoir spécifiquement en droit français pour les conventions-cadres de type ISDA que la capitalisation des intérêts soit possible, même lorsqu'il s'agit d'intérêts dus pour une période inférieure à une année entière.

3. Sécurisation des conditions d'exécution des contrats conclus antérieurement à la perte de la reconnaissance des agréments des entités britanniques en France

Comme il a été déjà dit, à compter du 30 mars 2019, en cas de retrait de l'Union européenne sans période transitoire, les établissements de droit britannique du secteur financier deviendront des entreprises de pays tiers et perdront le bénéfice du passeport financier européen. Dans ces conditions, les opérateurs britanniques souhaitant fournir sur le territoire de l'Union de nouveaux services bancaires, financiers ou d'assurance, devront demander l'octroi d'un régime d'équivalence ou de reconnaissance mutuelle ou transférer une partie de leur activité au profit d'une structure pérenne établie sur le territoire de l'Union européenne et réglementée par les textes européens.

A ce stade, le présent projet de loi ne s'intéresse qu'aux situations en cours et donc aux contrats existant au moment du retrait du Royaume-Uni de l'Union européenne. On s'accorde à considérer d'abord que la perte du passeport n'entraîne pas en droit la nullité des contrats qui auront été valablement conclus avant le Brexit.

La question de l'exécution dans le temps de ces contrats semble plus délicate. Là deux problèmes se posent. Le premier concerne le sort du contrat et là on peut s'interroger si la perte du passeport peut être considérée comme une cause valable de résolution ou de résiliation du contrat. Le second concerne le prestataire qui continue à exécuter le contrat et ce faisant, viole le monopole réservé aux professionnels financiers agréés.

Apparemment, une grande majorité de professionnels s'entendent pour dire qu'il n'existerait pas d'incertitude pour la majorité des contrats en cours et que, dans la mesure où ils n'impliquent pas la fourniture d'un nouveau service après le Brexit, les contrats conclus avant le Brexit par des établissements britanniques situés au Royaume-Uni avec des clients français situés sur le territoire de l'Union ne verront pas leur continuité remise en cause.

Cependant, des incertitudes juridiques pourraient se présenter pour deux catégories de contrats, selon le Haut Comité juridique de la Place de Paris. Premièrement, dans le domaine des assurances, deux analyses s'opposent. Soit on considère que l'activité d'assurance se poursuivant après le Brexit constitue un exercice illégal et les contrats doivent être transférés à des entités agréées dans l'Union. Soit on considère que la gestion d'un contrat d'assurance ne consiste pas à prendre un engagement nouveau mais uniquement à gérer les conséquences d'un engagement déjà contracté et le transfert n'est pas nécessaire.

La coexistence de ces deux interprétations est en elle-même une source d'insécurité et le transfert semble donc préférable. Il faut donc lever cette incertitude avant le 30 mars 2019.

Deuxièmement, dans le domaine des services d'investissements, s'agissant des transactions dites de marché (dérivés, prêts-emprunts de titres ou pensions livrées), les établissements financiers concluent avec des contreparties des conventions-cadres qui régissent les obligations générales des parties. Ces parties concluent ensuite des transactions au titre de cette convention-cadre. Une transaction de marché conclue avant le Brexit pourra valablement s'exécuter après le Brexit sauf si la partie britannique modifie une obligation essentielle à la transaction (comme par exemple le montant du nominal). Pour éviter toute incertitude et toute insécurité juridique, il conviendrait de fixer limitativement les modifications qui constituent des obligations essentielles des parties.

Dans le domaine de la gestion des portefeuilles, les prises de décision d'achat ou de vente sont récurrentes et donc une entité britannique après le Brexit fournirait des services de manière illicite. Là aussi, le législateur national -ou mieux, européen- devrait intervenir à chaque achat ou à chaque vente et en attendant, un transfert des contrats en amont du Brexit est préférable.

Le présent projet de loi envisage tous ces cas de figure et considère qu'il convient de clarifier la situation juridique en modifiant par ordonnances le code monétaire et financier et le code des assurances.

L'objectif poursuivi par le Gouvernement est de définir une solution pour les contrats en cours qui présenteraient des incertitudes pour les co-contractants. Pour ce faire, un régime de gestion extinctive des contrats en cours doit être défini, qui conduirait le prestataire à exécuter ses engagements pris en effectuant les opérations strictement nécessaires à l'apurement des situations existantes au mieux des intérêts des clients.

Le Trésor, que votre rapporteur a entendu en audition, semble considérer toutefois que ces précautions ne seront utiles que pour un lot très résiduel de contrats. Cependant les informations présentées par UK Finance (association professionnelle rassemblant les entreprises nationales et internationales du secteur britannique des services financiers, y compris des acteurs français de premier plan établis au Royaume-Uni), également entendu en audition, semblent indiquer le contraire.

5° - Flux de transport à travers le tunnel sous la Manche

Le projet de loi habilite le Gouvernement à tirer les conséquences d'un Brexit sans accord en matière de continuité des flux de transport à travers le tunnel sous la Manche.

2.5.1. Le droit en vigueur

Les services de transports de marchandises et les services internationaux de transport de passagers par voie ferroviaire ont été progressivement ouverts à la concurrence au niveau européen.

L'ouverture à la concurrence du transport ferroviaire s'est faite en plusieurs étapes :

- Le deuxième paquet ferroviaire (2004) a ouvert le fret à la concurrence ;

- Le troisième paquet ferroviaire (2007) a ouvert à la concurrence le transport international de voyageurs (y compris le cabotage) ;

- Le quatrième paquet ferroviaire (2016) prévoit l'ouverture à la concurrence du transport national de voyageurs à partir du 14 décembre 2020 pour les services commerciaux (TGV) et à partir du 25 décembre 2023 pour les services conventionnés. La transposition de ce quatrième paquet ferroviaire est en cours, dans le cadre de la loi n° 2018-515 du 27 juin 2018 pour un nouveau pacte ferroviaire.

Il résulte de ces « trains » de législation successifs que, pour circuler dans l'Union européenne, les entreprises ferroviaires doivent obtenir une licence et un certificat de sécurité délivrés dans un pays de l'Union. Quant aux conducteurs, ils doivent être titulaires d'une licence, délivrée par n'importe quel État membre et valide sur l'ensemble du territoire de l'Union.

Les trois entreprises ferroviaires effectuant actuellement des services transmanche (Eurostar, GB Rail freight, DB Cargo UK) sont actuellement toutes détentrices d'autorisations de sécurité (« partie A ») délivrées par le Royaume-Uni.

Le transport ferroviaire transmanche relève également du traité de Cantorbéry du 12 février 1986 entre la France et le Royaume-Uni, qui ne subit pas l'impact du Brexit.

Ce traité a autorisé la construction et l'exploitation de la liaison fixe transmanche, sous forme de concession sans financement ni garantie publics. Il fixe, par ailleurs, un certain nombre d'obligations aux deux gouvernements ainsi qu'aux concessionnaires de la liaison (voir ci-après, par exemple, son article 4, s'agissant des contrôles frontaliers).

Le traité met en place une Commission intergouvernementale pour suivre au nom des deux gouvernements et par délégation de ceux-ci l'ensemble des questions liées à la construction et à l'exploitation de la liaison sous la Manche.

Article 4 du traité de Cantorbéry du 12 février 1986

« Police et contrôles frontaliers

« (1) Les contrôles frontaliers sont organisés de manière à concilier, autant que possible, la fluidité et la célérité du trafic avec l'efficacité de ces contrôles.

« (2) Les modalités des contrôles de police, d'immigration, de douane, ainsi que des contrôles sanitaires, phytosanitaires, vétérinaires et de tous autres contrôles qui apparaitraient nécessaires, feront l'objet d'un Protocole ou d'autres accords additionnels.

« (3) Ce Protocole ou ces accords prévoiront que les agents des administrations pourront exercer leurs compétences dans une aire de contrôles juxtaposés située sur le territoire de l'autre État. (...)

« (4) La construction et l'entretien des bâtiments et installations nécessaires aux contrôles frontaliers seront à la charge des Concessionnaires dans les conditions fixées par la Concession.

« (5) Chaque Gouvernement est responsable du paiement ou du recouvrement des frais afférents aux contrôles qui lui incombent. »

Dans le cas du tunnel sous la Manche, la Commission Intergouvernementale au tunnel sous la Manche fait office d'agence « nationale » de sécurité et délivre des certificats de sécurité (« partie B ») tant aux entreprises ferroviaires empruntant le tunnel qu'à son gestionnaire, Eurotunnel.

Certificats de sécurité : parties A et B

Afin d'assurer des services de transport ferroviaire sur un réseau ferré de l'UE, une entreprise ferroviaire (titulaire d'une licence ferroviaire délivrée, en France, par le ministère en charge des transports) doit être titulaire d'un certificat de sécurité. Ce certificat de sécurité est constitué de deux parties :

- une partie A, qui correspond au système de gestion de la sécurité mis en place par l'entreprise : il peut être délivré par toute autorité nationale de sécurité (ANS) au sein de l'UE ;

- et une partie B, qui en constitue la déclinaison opérationnelle sur un réseau ferré national donné, et qui est délivrée par l'autorité nationale compétente sur ce réseau (en France, l'établissement public de sécurité ferroviaire).

2.5.2. Les enjeux du Brexit

En 2016, la valeur totale des échanges commerciaux passant par le tunnel sous la Manche représentait 26 % du total des échanges entre le Royaume-Uni et l'UE 27. Le montant total de la valeur marchande passant annuellement dans le tunnel s'élève à 138 milliards d'euros, dont 22 milliards d'euros d'échanges avec la France, importations et exportations étant équilibrées. La majorité (54 %) des échanges UE-Royaume-Uni via le tunnel s'effectue avec l'Allemagne, la Belgique et la France qui arrive en troisième position76(*).

En 2017, 1,6 million de poids lourds ont utilisé les navettes d'Eurotunnel. 21 millions de passagers ont voyagé via le tunnel soit près de 57 000 passagers par jour. Parmi eux, 10,3 millions de passagers ont emprunté l'Eurostar.

D'après les informations fournies par Getlink, les échanges via le tunnel sous la Manche représentent 2500 emplois directs, 2500 emplois supplémentaires induits et 250 000 emplois créés par l'activité économique qui en découle.

Le Brexit soulève de nombreuses interrogations à long terme :

- S'agissant de la question de la transposition du pilier technique du 4ème paquet ferroviaire, il a été indiqué à votre commission spéciale que les Britanniques semblaient, à ce stade, favorables à la transposition de ce pilier technique ;

- Pour l'avenir, l'appartenance commune du Royaume-Uni, de la France et de l'Union européenne à l'Organisation intergouvernementale pour les transports internationaux ferroviaires (OTIF), créée le 1er mai 1985, devrait permettre de traiter certaines questions relatives à l'interopérabilité. L'infrastructure n'entre toutefois pas, à ce stade, dans le champ de l'OTIF.

- La question de la reconnaissance mutuelle des licences et certificats de sécurité se posera également.

En cas de sortie sans accord, la question de la validité des licences d'entreprises ferroviaires, des licences de conducteurs de train et des certificats de sécurité délivrés au Royaume-Uni avant le Brexit se posera dans l'urgence.

En effet, les autorisations délivrées par le Royaume-Uni cesseront d'être valides dans l'UE 27. Les transporteurs devront obtenir des licences et certificats de sécurité auprès de l'autorité compétente d'un État membre.

Par ailleurs, le Brexit pourrait faire perdre à la commission intergouvernementale au tunnel sous la Manche sa qualité d'autorité « nationale » de sécurité, compétente pour la délivrance de la partie B des certificats de sécurité.

2.5.3 Les réponses envisagées

Pour assurer la continuité des flux à travers le tunnel sous la Manche, il est nécessaire de prévoir des mesures d'urgence qui s'appliqueront si aucune solution n'est trouvée avec le Royaume-Uni, et si l'Union européenne n'adopte pas les mesures nécessaires.

Le présent projet de loi permettrait alors au Gouvernement d'agir unilatéralement afin de reconnaître la validité de licences d'entreprises ferroviaires, certificats de sécurité et licences de conducteurs de train émises par le Royaume-Uni, avant qu'une solution durable ne soit trouvée.

Toutefois, les opérateurs ferroviaires ont d'ores et déjà été invités par la Commission européenne et par le ministère en charge des transports à obtenir lesdites autorisations auprès des autorités compétentes de l'un des États membres de l'UE 27.

La disposition du présent projet de loi ne sera donc utile qu'en dernier recours, et en accord avec l'Union européenne, si les recommandations précitées de la Commission et du ministère n'étaient pas suivies d'effets en temps utiles. L'intention du Gouvernement serait alors de prendre des mesures strictement limitées aux services empruntant le tunnel sous la Manche, pour une durée temporaire. Il pourrait également s'agir de traiter de la question de l'Autorité nationale de sécurité compétente pour le tunnel si le rôle de la commission intergouvernementale était remis en question.

Votre commission a adopté l'article 2 ainsi modifié.

Article 3
Régime applicable aux travaux de construction et d'aménagement rendus nécessaires par le Brexit

Le projet de loi habilite le Gouvernement à mettre en place un régime procédural particulier afin de pouvoir réaliser en urgence les travaux requis par le rétablissement de contrôles aux frontières, et ce y compris en cas d'accord.

3.1. Le droit applicable aux projets d'infrastructures

Diverses dispositions européennes et nationales s'appliquent aux projets d'infrastructures, dont elles contribuent à allonger considérablement les délais. Ces dispositions couvrent de vastes champs du droit.

Législation susceptible de s'appliquer aux projets de construction ou d'aménagement de locaux, installations ou infrastructures

Les dispositions applicables relèvent des codes suivants :

- le code de l'urbanisme : permis de construire ;

- le code de l'environnement : obligations d'inventaires Faune Flore Habitat, autorisations au titre de la loi sur l'eau (zones humides), démarche ERC (éviter, réduire, compenser), enquête publique, avis de l'autorité environnementale, avis du Conseil national de protection de la nature ;

- le code de la santé publique : passage en conseil de l'environnement et des risques sanitaires et technologiques ;

- le code du patrimoine : diagnostic archéologique ;

- le code des marchés publics : choix de la maîtrise d'oeuvre sur les bâtiments, délais de consultation, passage en commission centrale des marchés, délai après rejets des entreprises ;

- le code du travail : demandes de travail de nuit ou de week-end ;

- le code des transports : passage en commission des investissements, en conseil portuaire ;

- le code général de la propriété des personnes publiques : règles de la domanialité publique ;

- le code de l'expropriation : enquête publique, enquête parcellaire.

Certaines de ces dispositions mettent en oeuvre des droits protégés par la Constitution :

- Le droit de propriété (article 2 et 17 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen) ;

- Les principes d'accès aux informations relatives à l'environnement et de participation à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence en matière d'environnement (article 7 de la charte de l'environnement).

Les différentes procédures applicables pour un même projet

Source : Rapport d'information de M. Philippe Bonnecarrère, n° 556 tome I (2016-2017)
du 17 mai 2017.

Le droit prévoit déjà des possibilités d'assouplissement des procédures : ainsi, en matière environnementale, la participation du public peut être organisée par voie électronique (article L. 123-19 du code de l'environnement) s'agissant notamment des projets de zones d'aménagement concerté, des projets de caractère temporaire ou de faible importance, ou encore, depuis la loi du 26 mars 2018, des décisions nécessaires à la préparation, à l'organisation ou au déroulement des Jeux Olympiques et Paralympiques de 202477(*).

3.2. Les enjeux du Brexit

Eurotunnel d'une part, et les ports d'autre part, sont aujourd'hui confrontés à la perspective d'une mise à niveau de leurs infrastructures : des parkings, hangars, bâtiments devront être mis en place pour accueillir de nouveaux contrôles et gérer les flux. Cette problématique affecte aussi, dans une moindre mesure, les aéroports, qui seront obligés d'adapter leurs procédures de contrôle aux conséquences du Brexit.

Les installations devront surtout être adaptées à de nouveaux contrôles douaniers, sur des volumes importants de marchandises. La nature et l'ampleur de ces contrôles dépendront bien sûr des accords futurs avec le Royaume-Uni. Même si les formalités déclaratives sont, à l'heure actuelle, massivement dématérialisées, la nécessité de protéger à la fois le marché unique et l'union douanière imposera des contrôles effectifs.

Le rétablissement de contrôles sanitaires et phytosanitaires implique la mise en place d'infrastructures dédiées aux points d'entrée, avec des contraintes particulières liées au caractère périssable de l'objet de ces contrôles. L'effectivité de ces contrôles sera là encore essentielle, étant donné l'impact possible

Les réalités géographiques et économiques font que les frontières de la France deviendront du fait du Brexit, plus qu'elles ne le sont aujourd'hui, celles du grand marché européen. C'est une réalité que la France n'a pas connue depuis quarante ans, qui nécessite des changements profonds qui devront monter en puissance progressivement.

Dans une moindre mesure, il s'agira aussi d'adapter le contrôle aux frontières des personnes. En effet, même si le Royaume-Uni n'appartenait pas à l'espace Schengen, ses ressortissants devront désormais être intégrés dans les files de circulation pour les passagers en provenance de pays tiers. Par ailleurs, ils pourront prétendre à la détaxe, ce qui nécessitera aussi des adaptations.

En 2017, 745 millions de tonnes de marchandises ont transité avec le Royaume-Uni par les ports de la façade Manche mer du Nord. Les ports principalement concernés sont Calais (65 % du tonnage en 2017) et Dunkerque (23 % du tonnage) puis Le Havre (5,5 %), Caen-Ouistreham (3,6 %), Dieppe (1,9 %), Cherbourg, Brest et Roscoff.

Les investissements à réaliser sont, par exemple, évalués à 25 millions d'euros à Dunkerque.

À Douvres, on estime qu'un allongement du délai de passage des camions de 2 minutes pourrait déclencher un embouteillage de 27 km. Afin d'éviter de créer de tels goulets d'étranglement sur les voies de circulation routière, la mise en place de zones de stockage sera nécessaire.

3.3. Les réponses envisagées

Le gouvernement souhaite anticiper la mise à niveau des infrastructures notamment routières et portuaires, afin d'éviter autant que possible que le Brexit n'affecte la fluidité de circulation et donc le commerce entre la France et le Royaume-Uni.

La question des moyens humains et financiers se pose. Elle est essentielle mais n'a pas vocation à être traitée par le présent projet de loi. M. Gérald Darmanin, ministre de l'Action et des Comptes publics, a confirmé à votre commission spéciale la création de 700 emplois supplémentaires de douaniers en trois ans. S'agissant des contrôles sanitaires et phytosanitaires, qui relèvent du ministère de l'agriculture et de l'alimentation, 40 ETP supplémentaires sont prévus en projet de loi de finances pour 2019, pour faire face au Brexit. Cela sera-t-il suffisant ? Votre rapporteur en doute.

Une montée en puissance progressive mais effective de ces contrôles sera nécessaire, ainsi qu'une mutualisation de leur coût au niveau européen, ce qui requiert la création d'un fonds de soutien, dans la mesure où il s'agit de protéger le marché unique et l'union douanière qui sont des biens communs à l'ensemble des États membres de l'UE 27.

Le présent projet de loi doit, quant à lui, résoudre la question des moyens juridiques nécessaires à une mise à niveau rapide des aménagements et infrastructures routières et portuaires.

Des travaux sont nécessaires et urgents. Or la sédimentation de procédures multiples ne permet pas d'agir vite, en l'état actuel du droit. C'est une question qui mériterait débat, au-delà de la perspective du Brexit : ces procédures sont-elles aujourd'hui suffisamment lisibles et efficientes ? Il semble à votre rapporteur qu'elles freinent, au contraire, la capacité de notre pays à s'adapter, voire à anticiper des évolutions économiques aujourd'hui rapides et inévitables.

Le Parlement a récemment voté une loi permettant le recours à des procédures simplifiées, afin de permettre l'organisation à Paris des jeux Olympiques et Paralympiques de 2024. Le Brexit n'aura pas lieu, lui, en 2024... mais l'an prochain ! La France n'est pas en retard mais il est urgent d'agir.

Le gouvernement souhaite ici être habilité pour une durée de six mois, c'est-à-dire pour une durée plus courte que celle prévue aux articles 1 et 2, qui est de douze mois. Il s'agit, en effet, de pouvoir démarrer les travaux dans les meilleurs délais.

Votre commission approuve l'article 3 et souhaite le consolider juridiquement. Elle a notamment adopté des amendements de son rapporteur tendant à :

- préciser que le droit commun doit redevenir applicable, une fois absorbé le choc du Brexit, qui nécessite d'agir dans l'urgence, du fait de son caractère historiquement exceptionnel et soudain (amendement COM-21) ;

- préciser que le régime procédural particulier à mettre en place sera un régime « simplifié » par rapport au droit existant (amendement COM-22) ;

- sécuriser l'habilitation en précisant que les mesures instituées devront être strictement proportionnées aux objectifs poursuivis et respectueuses des droits et libertés garantis par la Constitution (amendement COM-25).

Votre commission a adopté les amendements rédactionnels COM-14 et COM-23 ainsi que l'article 3 ainsi modifié.

Article 4
Délai de dépôt du projet de loi de ratification

L'article 4 prévoit qu'un projet de loi de ratification soit déposé devant le Parlement dans un délai de six mois à compter de la publication des ordonnances prévues aux articles 1er à 3.

Si ce délai n'était pas respecté, les ordonnances deviendraient caduques, conformément à l'article 38 de la Constitution ; le droit antérieur serait rétabli en conséquence78(*).

En revanche, le défaut de ratification expresse des ordonnances par le Parlement ne les prive pas de leur valeur juridique.

La ratification, ou non, des ordonnances

Il existe deux possibilités concernant la ratification des ordonnances :

a) le projet de loi de ratification n'est jamais inscrit à l'ordre du jour du Parlement et les ordonnances ne sont jamais ratifiées.

Les ordonnances conservent alors une valeur règlementaire et peuvent être contestées devant le juge administratif. Toutefois, à l'expiration du délai d'habilitation, seule une nouvelle loi peut modifier des ordonnances non ratifiées79(*) ;

b) le projet de loi de ratification est inscrit à l'ordre du jour et les ordonnances sont expressément ratifiées.

Les ordonnances présentent alors une valeur législative et peuvent être contestées devant le Conseil constitutionnel. Une nouvelle loi est nécessaire pour les modifier.

À l'initiative de son rapporteur, votre commission a réduit de six à trois mois le délai de dépôt du projet de loi de ratification des ordonnances (amendement COM-15).

Les parlementaires pourraient ainsi s'exprimer plus rapidement sur la ratification des ordonnances prises par le Gouvernement. Votre rapporteur rappelle également qu'un tel délai de trois mois est généralement retenu pour le dépôt des projets de loi de ratification80(*).

Votre commission a adopté l'article 4 ainsi modifié.

Intitulé du projet de loi

Tel que déposé sur le bureau du Sénat, le texte s'intitulait : « Projet de loi habilitant le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures de préparation au retrait du Royaume-Uni de l'Union européenne ».

Votre commission spéciale a adopté l'amendement rédactionnel COM-24 de son rapporteur modifiant l'intitulé du projet de loi. Elle a mis au pluriel le mot « ordonnance », en écho à l'article 38 de la Constitution qui dispose que : « le Gouvernement peut, pour l'exécution de son programme, demander au Parlement l'autorisation de prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi ».


* 12 Conseil constitutionnel, 26 juin 1986, Loi autorisant le Gouvernement à prendre diverses mesures d'ordre économique et social, décision n° 86-207 DC.

* 13 Conseil constitutionnel, 7 septembre 2017, Loi d'habilitation à prendre par ordonnances les mesures pour le renforcement du dialogue social, décision n° 2017-751 DC.

* 14 Conseil constitutionnel, 4 septembre 2018, Loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel, décision n° 2017-751 DC.

* 15 Ce droit d'entrée et de séjour est également étendu aux Suisses et aux ressortissants des États de l'Espace économique européen (article L 121-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, CESEDA).

* 16 Directive du Parlement européen et du Conseil relative au droit des citoyens de l'Union et des membres de leur famille de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, modifiant le règlement (CEE) n° 1612/68 et abrogeant les directives 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE et 93/96/CEE.

* 17 Articles 5 et 6 de la directive 2004/38/CE du 29 avril 2004 précitée.

* 18 Au sens de la directive 2004/38/CE du 29 avril 2004 précitée, la notion de « membres de la famille » recouvre : le conjoint ou le concubin, les enfants de moins de vingt-et-un ans ou à charge, le père et la mère du ressortissant britannique.

* 19 À titre d'exemple, la demande de visa des membres de la famille d'un ressortissant européen est instruite dans le cadre d'une procédure accélérée et gratuite, prévue à l'article R. 121-1 du CESEDA.

* 20 Article 7 de la directive 2004/38/CE du 29 avril 2004 précitée et article L. 121-1 du CESEDA.

* 21 Article R. 121-4 du CESEDA.

* 22 Loi n° 2003-1119 du 26 novembre 2003 relative à la maîtrise de l'immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité.

* 23 Le ressortissant britannique qui omet de s'inscrire en mairie s'expose à une amende ; son droit au séjour n'est toutefois pas remis en cause (article R. 621-1 du CESEDA).

* 24 Article 16 de la directive 2004/38/CE du 29 avril 2004 précitée et article L. 121-1 du CESEDA.

* 25 Cette carte de séjour ad hoc porte la mention « membre de la famille d'un citoyen européen ».

* 26 Source : étude d'impact.

* 27 Règlement (CE) 810/2009 du 13 juillet 2009 du Parlement européen et du Conseil établissant un code communautaire des visas.

* 28 Article L. 211-2-1 du CESEDA.

* 29 Article L. 311-1 du CESEDA.

* 30 Le régime des visas de court séjour étant fixé par l'Union européenne, non par la France (voir supra).

* 31 Article L. 5221-2 du code du travail.

* 32 L'article D. 5221-2-1 du code du travail mentionne notamment les participations à des manifestations sportives, culturelles, artistiques et scientifiques, le mannequinat et la pose artistique, les missions d'audit et d'expertise en informatique, gestion, finance, assurance, architecture et ingénierie.

* 33 Projet de loi pour une immigration maîtrisée et un droit d'asile effectif, Rapport n° 552 (2017-2018) de M. François-Noël BUFFET, fait au nom de la commission des lois du Sénat, déposé le 6 juin 2018.

* 34 Article R. 5221-20 du code du travail.

* 35 Arrêté du 18 janvier 2008 relatif à la délivrance, sans opposition de la situation de l'emploi, des autorisations de travail aux étrangers non ressortissants d'un État membre de l'Union européenne, d'un autre État partie à l'Espace économique européen ou de la Confédération suisse.

* 36 Directive 2005/36/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 septembre 2005 relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles.

* 37 Directive 2013/55/UE du Parlement européen et du Conseil du 20 novembre 2013, modifiant la directive 2005/36/CE relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles.

* 38 Ordonnance n° 2016-1809 du 22 décembre 2016 relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles de professions réglementées.

* 39 Directive 77/249/CEE du Conseil du 22 mars 1977 tendant à faciliter l'exercice effectif de la libre prestation de services par les avocats et Directive 98/5/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 février 1998 visant à faciliter l'exercice permanent de la profession d'avocat dans un État membre autre que celui où la qualification a été acquise.

* 40 Les professions de santé ne sont pas éligibles à ce type de dispositif.

* 41 Loi n° 91-715 du 26 juillet 1991 portant diverses dispositions relatives à la fonction publique.

Ce droit a également été étendu aux ressortissants des États de l'Espace économique européen, à  savoir la Norvège, l'Islande et le Liechtenstein (loi n° 96-1093 du 16 décembre 1996 relative à l'emploi dans la fonction publique et à diverses mesures d'ordre statutaire).

* 42 Cour de Justice de l'Union européenne, 17 décembre 1980, Commission des Communautés européennes c/ Royaume de Belgique, affaire n° 149/79.

* 43 Loi n° 83-634 portant droits et obligations des fonctionnaires.

* 44 Conseil d'État, 31 janvier 2002, avis n° 366 313.

* 45 Voir, pour l'exemple des directeurs d'hôpitaux, l'arrêt suivant : Conseil d'État, 16 mars 2005, Burbaud, affaire n° 268718.

* 46 Article 3-1 du décret n° 86-83 du 17 janvier 1986 relatif aux dispositions générales applicables aux agents contractuels de l'État pris pour l'application de l'article 7 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État.

* 47 Estimation fondée sur un sondage réalisé entre 2013 et 2017.

* 48 Règlement de 1962 fixant le statut des fonctionnaires et le régime applicable aux autres agents de la Communauté économique européenne et de la Communauté européenne de l'énergie atomique.

* 49 Conseil d'État, 16 novembre 1983, Commune de Gemenos, affaire n° 24484.

* 50 Conseil d'État, 22 novembre 1995, Gamblin, affaire n° 139328.

* 51 À l'inverse, en cas de Brexit avec accord, les fonctionnaires de nationalité britannique resteraient en poste au moins jusqu'à la fin de la période de transition, soit jusqu'au 31 décembre 2020.

* 52 Règlement (CE) n° 883/2004 portant sur la coordination des systèmes de sécurité sociale et règlement (CE) n° 987/2009 fixant les modalités d'application du règlement (CE) n° 883/2004.

* 53 Article R2221-48 du Code du Travail.

* 54 Articles L.262-4 2°, du Code de l'action sociale et L. 842-2 2° du Code de la sécurité sociale.

* 55 Les retraités bénéficiant d'une pension britannique et d'une pension française sont, quant à eux, couverts par le régime français. Les soins dits "programmés" dans le cadre d'un séjour temporaire en France sont également concernés.

* 56 Un seul point de contrôle à l'import existe sur la façade portuaire des Hauts-de-France, à Dunkerque, où les contrôles s'effectuent sur rendez-vous pouvant durer jusqu'à 40 minutes.

* 57 Le ministère de l'action et des comptes publics a annoncé le recrutement de 700 douaniers sur la période 2018-2020 (350 sont inscrits au programme 302 « Facilitation et sécurisation des échanges » du PLF 2019), dont une partie sera contractualisée pour permettre des recrutements plus rapides.

Le ministère de l'agriculture et de l'alimentation, quant à lui, a inscrit la création de 40 ETP au PLF 2019 (programme 206 « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation »).

* 58 Programme 176 « Police nationale » du PLF 2019.

* 59 En cas de « hard Brexit », les marchandises importées en France devront subir quatre formalités douanières au lieu d'une seule actuellement, ce qui représentera un temps d'immobilisation de 2 minutes par camion.

* 60 Droits de douane destinés au budget européen et revenus de TVA destinés aux États membres.

* 61 L'article L. 236-4 du code rural et de la pêche maritime dispose que les contrôles vétérinaires sont « selon le cas, systématiques ou non ». L'article L. 251-12 du même code précise que les végétaux sont soumis à un contrôle phytosanitaire « dès lors qu'ils sont susceptibles d'être contaminés par un organisme nuisible ».

* 62 Financée sur fonds européens, cette solution a été expérimentée, avec succès, à l'aéroport de Vienne et au port du Pirée pour le contrôle des personnes. La région demande son extension au contrôle de marchandises.

* 63 Un tel dispositif permettrait de contrôler le contenu d'un train circulant à une vitesse de 30 km/h. L'agence de sûreté nucléaire doit toutefois donner son autorisation avant sa mise en oeuvre.

* 64 Une forme de reconnaissance mutuelle existe avec certains pays tiers, comme la Suisse.

* 65 Rapport d'information n° 737 (2017-2018) de M. Jean-Pierre Decool, sénateur, fait au nom de la mission d'information sur la pénurie de médicaments et de vaccins.

* 66 Règlement (CE) n° 1071/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 établissant des règles communes sur les conditions à respecter pour exercer la profession de transporteur par route.

* 67 Règlement (CE) n° 1072/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 établissant des règles communes pour l'accès au marché du transport international de marchandises par route.

* 68 Règlement (CE) n° 1073/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 établissant des règles communes pour l'accès au marché international des services de transport par autocars et autobus.

* 69 Au sens de la directive n° 2003/109/CE du Conseil du 25 novembre 2003 relative au statut des ressortissants de pays tiers résidents de longue durée.

* 70 Directive 2002/15/CE du Parlement européen et du Conseil du 11 mars 2002 relative à l'aménagement du temps de travail des personnes exécutant des activités mobiles de transport routier.

* 71 Règlement (CE) n° 561/2006 du Parlement européen et du Conseil du 15 mars 2006 relatif à l'harmonisation de certaines dispositions de la législation sociale dans le domaine des transports par route.

* 72 Règlement (UE) n° 165/2014 du Parlement Européen et du Conseil du 4 février 2014 relatif aux tachygraphes dans les transports routiers.

* 73 Règlement (CE) n° 883/2004 portant sur la coordination des systèmes de sécurité sociale et règlement (CE) n° 987/2009 fixant les modalités d'application du règlement (CE) n°883/2004.

* 74 Directive 2005/36/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 septembre 2005 relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles.

* 75 Directive 2013/55/UE du Parlement européen et du Conseil du 20 novembre 2013, modifiant la directive 2005/36/CE relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles.

* 76 « Retombées économiques du tunnel sous la Manche dans l'UE », Étude d'EY pour Getlink en date de juin 2018.

* 77 Loi n° 2018-202 du 26 mars 2018 relative à l'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques de 2024.

* 78 Conseil constitutionnel, 1er et 2 juillet 1986, Loi relative à l'élection des députés et autorisant le Gouvernement à délimiter par ordonnances les circonscriptions électorales, décision n° 56-208 DC.

* 79 Conseil d'État, 11 décembre 2006, Conseil national de l'ordre des médecins, affaire n° 279517.

* 80 Voir, à titre d'exemple, l'article 8 de la loi n° 2017-1340 du 15 septembre 2017 d'habilitation à prendre par ordonnances les mesures pour le renforcement du dialogue social.