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Proposition de loi relative à la nationalisation des sociétés concessionnaires d'autoroutes et à l'affectation des dividendes à l'Agence de financement des infrastructures de transport de France

20 février 2019 : Nationalisation des sociétés concessionnaires d'autoroutes ( rapport - première lecture )

N° 336

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2018-2019

Enregistré à la Présidence du Sénat le 20 février 2019

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable (1) sur la proposition de loi relative à la nationalisation des sociétés concessionnaires d'autoroutes et à l'affectation des dividendes à l'Agence de financement des infrastructures de transport de France,

Par M. Guillaume GONTARD,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Hervé Maurey, président ; M. Claude Bérit-Débat, Mme Pascale Bories, MM. Patrick Chaize, Ronan Dantec, Alain Fouché, Guillaume Gontard, Didier Mandelli, Frédéric Marchand, Mme Nelly Tocqueville, M. Michel Vaspart, vice-présidents ; Mmes Nicole Bonnefoy, Marta de Cidrac, MM. Jean-François Longeot, Cyril Pellevat, secrétaires ; Mme Éliane Assassi, MM. Jérôme Bignon, Joël Bigot, Jean Bizet, Jean-Marc Boyer, Mme Françoise Cartron, MM. Guillaume Chevrollier, Jean-Pierre Corbisez, Michel Dagbert, Michel Dennemont, Mme Martine Filleul, MM. Jordi Ginesta, Éric Gold, Mme Christine Herzog, MM. Jean-Michel Houllegatte, Benoît Huré, Olivier Jacquin, Mme Christine Lanfranchi Dorgal, MM. Olivier Léonhardt, Jean-Claude Luche, Philippe Madrelle, Pierre Médevielle, Louis-Jean de Nicolaÿ, Jean-Jacques Panunzi, Philippe Pemezec, Mme Évelyne Perrot, M. Rémy Pointereau, Mme Angèle Préville, MM. Jean-Paul Prince, Christophe Priou, Mme Françoise Ramond, M. Charles Revet, Mmes Nadia Sollogoub, Michèle Vullien.

Voir les numéros :

Sénat :

249 et 337 (2018-2019)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION

Réunie le mercredi 20 février 2019 sous la présidence de M. Patrick Chaize, vice-président, la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable a examiné le rapport de M. Guillaume Gontard sur la proposition de loi n° 249 (2018-2019) relative à la nationalisation des sociétés concessionnaires d'autoroutes et à l'affectation des dividendes à l'Agence de financement des infrastructures de transport de France.

Ce texte, déposé le 16 janvier dernier par Mme Éliane Assassi et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste (CRCE), vise à revenir sur le choix fait en 2005 par le Gouvernement de Dominique de Villepin de privatiser les sociétés concessionnaires d'autoroutes.

Lors de cette réunion, la commission a souligné l'importance du sujet, qui plus est dans le contexte social actuel, et la nécessité pour l'État d'user de l'ensemble des outils juridiques dont il dispose pour mieux réguler les concessions autoroutières et l'évolution des tarifs des péages supportés par les usagers.

Elle a toutefois rappelé que la hausse importante des tarifs des péages constatée au 1er février 2019 est le fruit de décisions irresponsables prises par le passé : ainsi la ministre de l'environnement Ségolène Royal avait décidé le gel des tarifs en 2015, en prévoyant un rattrapage sous forme de hausses annuelles plus fortes en 2019, 2020, 2021, 2022 et 2023, qui représentera au total un surcoût de l'ordre de 500 millions d'euros pour les usagers.

Les différentes interventions des commissaires lors de l'examen de la proposition de loi ont ainsi permis de rappeler qu'un groupe de travail avait été constitué sur le sujet en 2014 à l'initiative de la commission, co-présidé par MM. Jean-Jacques Filleul et Louis-Jean de Nicolaÿ. Ce groupe avait préconisé un renforcement de la transparence et de la régulation du secteur, notamment par une extension des compétences de l'Autorité de régulation des activités ferroviaires au secteur autoroutier. Il avait également recommandé de « changer de modèle » pour les plans de relance autoroutiers afin de rééquilibrer les relations entre l'État et les sociétés concessionnaires. Enfin, il suggérait d'« avancer sur le chemin d'une reprise en main par l'État des concessions autoroutières » de façon progressive, si les circonstances le justifiaient, plutôt que d'envisager la piste d'un rachat généralisé des concessions évoquée par certains car trop coûteuse.

Depuis 2014, les travaux menés par le Parlement et le Gouvernement ont abouti à un renforcement du dispositif législatif de contrôle des sociétés d'autoroutes, dans le cadre de la loi du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques désormais inscrit au code de la voirie routière.

La transparence de la régulation du réseau autoroutier concédé demeure toutefois largement perfectible puisque, à titre d'illustration, la commission n'a toujours pas pu avoir accès au protocole d'accord conclu sous la houlette de Ségolène Royal et d'Emmanuel Macron en 2015, qui a conduit à un allongement de la durée des concessions jusqu'en 2036 en échange de nouveaux travaux mis à la charge des concessionnaires. Le ministère des finances refuse toujours de communiquer ce document, s'abritant derrière son « caractère transactionnel ». La question de la communicabilité de ce protocole sera prochainement tranchée par le Conseil d'État et votre commission y demeurera attentive.

Compte tenu du coût d'une renationalisation immédiate, sans doute supérieur à 50 milliards d'euros, de l'impréparation de l'État pour reprendre en main l'exploitation des autoroutes et de la proximité des échéances prévues pour certaines concessions, votre commission a néanmoins considéré que l'option retenue par la présente proposition de loi devait être écartée.

À l'issue de ces débats, la commission n'a pas adopté la proposition de loi. En conséquence et en application du premier alinéa de l'article 42 de la Constitution, la discussion en séance portera sur le texte de la proposition de loi initiale.

AVANT-PROPOS

Madame, Monsieur,

La crise institutionnelle, politique et sociale actuelle, déclenchée par le mouvement des gilets jaunes, rouvre des débats, notamment sur la problématique de la maîtrise publique des infrastructures, qui semblaient jusqu'à présent fermés par le Gouvernement.

En France, depuis 1955, le réseau autoroutier est largement concédé. Si l'État demeure propriétaire du réseau, son exploitation est confiée à des sociétés concessionnaires dont le capital a progressivement été ouvert au privé.

À l'heure actuelle, 20 sociétés concessionnaires d'autoroutes (SCA) sont chargées d'exploiter et d'entretenir près de 9 200 kilomètres d'autoroutes en France métropolitaine, comprenant 1 000 aires de repos, 987 échangeurs et mobilisant plus de 13 000 emplois. Seuls deux concessionnaires demeurent majoritairement publics, les sociétés « tunnelières » Autoroute et tunnel du Mont-Blanc (ATMB) et la Société Française du tunnel routier du Fréjus (SFTRF).

Le principe de la concession est simple : les sociétés privées entretiennent le réseau et l'exploitent. L'usager paie le service qui lui est rendu avec un péage, qui est une redevance d'utilisation. En outre, l'État conclut avec les sociétés d'autoroutes des contrats de plan, tous les cinq ans environ, pour renforcer la qualité du réseau, auxquels ont également pu s'ajouter des plans d'investissements complémentaires, ayant conduit à modifier les équilibres financiers initiaux des concessions. À l'issue de la concession, l'État récupèrera son patrimoine dans l'état qu'il a déterminé et sans dette.

Aujourd'hui, les sociétés d'autoroutes françaises se portent très bien avec un chiffre d'affaires annuel dépassant les 8 milliards d'euros. Un chiffre en augmentation de 42,3 % entre 2009 et 2016 d'après le commissariat général au développement durable (CGDD). Dans le même temps, les tarifs des péages ont augmenté de 20 % en dix ans, soit près du double de l'inflation sur la période (10,14 %).

Dans ce contexte et compte tenu de l'insuffisance du financement des infrastructures à l'heure actuelle, de l'opacité importante de la régulation des autoroutes concédées et des bénéfices réalisés par les SCA, la présente proposition de loi, déposée le 16 janvier dernier par Éliane Assassi et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste (CRCE), vise à revenir sur le choix fait en 2005 par le Gouvernement de Dominique de Villepin, de privatiser les SCA.

Les auteurs du texte considèrent, en effet, que l'État doit pouvoir disposer d'une maîtrise pleine et entière sur les infrastructures de transport national, qui constituent des outils indispensables pour l'aménagement et l'égalité des territoires.

La transparence du marché des autoroutes concédées demeure par ailleurs perfectible puisque la commission n'a toujours pas pu avoir accès au protocole d'accord conclu sous la houlette de Ségolène Royal et d'Emmanuel Macron en 2015, qui a conduit à un allongement de la durée des concessions jusqu'en 2036 en échange de nouveaux travaux mis à la charge des concessionnaires. Bercy refuse toujours de communiquer ce document, s'abritant derrière son « caractère transactionnel ». La question de la communicabilité de ce protocole sera prochainement tranchée par le Conseil d'État et votre commission y demeurera attentive.

Si la commission a partagé certains constats dressé par son rapporteur sur la régulation actuelle des autoroutes concédées, elle a toutefois exprimé de fortes réserves sur le dispositif de la proposition de loi, qui nécessiterait de mobiliser d'énormes volumes financiers et ferait un peser un poids très important sur les finances publiques.

À l'issue de ces débats, la commission n'a pas adopté la proposition de loi. En conséquence et en application du premier alinéa de l'article 42 de la Constitution, la discussion en séance portera sur le texte de la proposition de loi initiale.

I. LA PRIVATISATON DES AUTOROUTES : UN CHOIX CONTESTABLE POUR UN MARCHÉ RENTABLE

A. UN MARCHÉ RENTABLE

Aux yeux de votre rapporteur, la décision prise en 2005 par le Gouvernement de Dominique de Villepin constitue une faute politique, prise dans l'unique optique d'améliorer la situation des finances publiques à court terme.

Votre rapporteur rappelle, à cet égard, la conclusion sans appel formulée dans le cadre de la mission d'information sénatoriale Infrastructures de transport : remettre la France sur la bonne voie. À cette occasion, les rapporteurs avaient en effet estimé « qu'il aurait été vivement préférable de maintenir l'actionnariat de l'État dans ces entreprises extrêmement rentables, afin de continuer d'alimenter les programmes d'infrastructures de transport à partir des dividendes desdites sociétés. Vos rapporteurs souhaitent que tous les enseignements de la privatisation en 2005 soient tirés à l'avenir, notamment lorsque les concessions prendront fin et que l'État retrouvera toutes les marges de manoeuvre pour organiser le service au mieux de ses intérêts financiers et patrimoniaux »1(*).

Aujourd'hui, votre rapporteur considère que la privatisation d'Aéroports de Paris (ADP) souhaitée par le Gouvernement est un nouvel exemple symptomatique d'une politique de court terme, par laquelle on dilapide les biens de l'État pour dégager des liquidités.

À titre de rappel, le montant de la privatisation des autoroutes en 2005 avoisinait les 15 milliards d'euros avec un transfert de dette au SCA à hauteur de 20 milliards d'euros et une tenue des investissements contractualisés représentant 5 milliards d'euros. Par ailleurs, dès 2001, de nouvelles concessions ont été octroyées à des sociétés privées, après appel d'offres, pour des tronçons de taille réduite2(*).

À l'heure actuelle, 20 concessionnaires sont chargés d'exploiter et d'entretenir près de 9 200 kilomètres d'autoroutes en France métropolitaine (sur un total de 21 513 kilomètres pour l'ensemble du réseau routier national)3(*), comprenant 1 000 aires de repos, 987 échangeurs et mobilisant plus de 13 000 emplois.

Dans le cadre du régime concessif, les sociétés privées entretiennent le réseau, voire le construisent et l'exploitent ; l'usager paie le service qui lui est rendu à travers le mécanisme du péage, correspondant à une redevance d'utilisation. Cette redevance est fixée sans inclure de critères particuliers en matière sociale, d'accessibilité ou d'aménagement du territoire. En outre, l'État conclut avec les sociétés d'autoroutes des contrats de plan tous les 5 ans pour renforcer la qualité du réseau, auxquels ont également pu s'ajouter des plans d'investissements complémentaires.

Ce montage contractuel complexe a conduit à lier l'État aux sociétés concessionnaires d'autoroutes, avec un rapport de forces souvent déséquilibré, à son détriment. Une révision des contrats est certes possible mais à condition d'indemniser le cocontractant par le versement de pénalités importantes.

À cet égard, la ministre chargée des transports a indiqué, lors de son audition devant notre commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, que « les contrats signés avec les sociétés concessionnaires d'autoroutes sont très précis ; on peut avoir ce que l'on veut mais il faut le compenser ; il est rare d'avoir des cadeaux des sociétés d'autoroute ».

La hausse des tarifs des péages4(*), c'est-à-dire des tarifs kilométriques moyens (TKM)5(*) prévue dans les contrats de concession et entérinée annuellement par arrêté, s'établit à plus de 20 % depuis 2006. Dans le même temps, l'inflation a évolué de 10,14 %. Dans un rapport de 2013, la Cour des comptes avait d'ailleurs déploré cette hausse des péages supérieure à l'inflation.

L'évolution annuelle de ces tarifs est encadrée par le décret n° 95-81 du 24 janvier 1995 relatif aux péages autoroutiers, qui prévoit notamment que la hausse annuelle des péages ne peut être inférieure à 70 % de l'inflation.

Chaque 1er février a lieu l'évolution annuelle des tarifs de péages, sauf pour le tunnel A86 duplex de la société Cofiroute dont la date d'évolution est fixée au 1er janvier. À défaut de conformité entre les tarifs proposés par la société et les règles définies par les contrats, la société fait l'objet d'une mise en demeure afin qu'elle les modifie ou apporte la preuve de la régularité de ces tarifs. La stricte conformité entre la hausse tarifaire proposée et les dispositions prévues au cahier des charges annexé au contrat concessif (et le cas échéant au contrat de plan associé) est assurée par un contrôle des grilles tarifaires6(*).

Tous les cinq ans, des contrats de plan peuvent en outre être conclus entre l'État et les SCA, afin de financer des investissements complémentaires non prévus initialement. À cette occasion, les évolutions tarifaires sont ajustées et prennent en général la forme « 85 % de l'inflation + x % », de manière à assurer la stricte couverture des investissements complémentaires mis à la charge de la société. Pour les sociétés concessionnaires les plus récentes, la loi d'évolution annuelle des tarifs est généralement plus complexe que pour les sociétés historiques (APRR, AREA, ASF, COFIROUTE, ESCOTA, SANEF et SAPN) : elle repose sur un panier d'indices de prix et sur des mécanismes pluriannuels d'encadrement des évolutions tarifaires. Par ailleurs, les tarifs de péage acquittés par les véhicules poids-lourds sont modulés en fonction de la classe d'émission du véhicule (norme Euro), en application de dispositions du droit communautaire.

Concernant la période 2011-2019, ces tarifs ont augmenté annuellement de 1,36 % avec les déterminants suivants : 0,72 point d'inflation, 0,22 point de compensation des hausses de taxe d'aménagement du territoire et de redevance domaniale et près de 0,5 point lié aux investissements supplémentaires prévus dans les contrats de plan passés entre l'État et les SCA.

Source : Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières (Arafer)

Votre rapporteur rappelle que la forte hausse constatée en 2019 provient de la décision prise en 2015 par la ministre chargée de l'environnement visant à geler les hausses des tarifs, avec un rattrapage sous forme de hausses annuelles plus fortes en 2019, 2020, 2021, 2022, 2023. Cette augmentation, résultant de mauvaises décisions politiques, correspond à environ 500 millions d'euros.

Globalement, le taux de rentabilité interne (TRI) des SCA, reflétant l'amortissement des investissements sur une longue période, s'établirait autour de 6-9 % voire 10 % pour certains tronçons.

Compte tenu de ces éléments, votre rapporteur considère que le risque lié à l'exploitation des autoroutes est faible.

En principe, les SCA sont censées supporter les risques de fluctuation du trafic, les risques financiers liés à l'évolution des taux d'intérêts auxquels elles peuvent se refinancer, des risques opérationnels liés à des erreurs faites sur la prévision de leurs coûts et des risques conjoncturels liés à l'évolution des indices sur lesquels reposent les tarifs des péages.

Or, en pratique, ces différents risques sont minimes. Concernant les sociétés d'autoroutes historiques, la hausse du trafic des véhicules légers représentait en moyenne 11,76 % et celle des poids lourds 9,52 % sur la période 2010-2017, après une forte baisse, en particulier en provenance d'Europe du Sud, du fait de la crise de 2008. Le trafic de poids lourds a retrouvé en 2017 son niveau de 2008. Les tableaux ci-dessous retracent ces évolutions.

Hausse des trafics autoroutiers (véhicules légers) 2010-2017 (classes 1, 2 et 5)

Sociétés historiques

Hausse 2010-2017

ESCOTA

9,30 %

ASF

11,67 %

SAPN

7,96%

APRR

9,70 %

SANEF

7,03 %

COFIROUTE

6,49 %

AREA

19,81 %

ATMB (autoroute)

16,27 %

SFTRF (autoroute)

17,62 %

Sociétés récentes

Hausse 2010-2017

ALIS

10,87 %

ARCOUR

31,71 %

ADELAC

52,40 %

ALIENOR

28,46 %

ALICORNE

29,52 %

ATLANDES

12,45 %

ALBEA

10,20 %

Hausse des trafics (poids lourds) 2010-2017 (classe 3 et 4) concernant les sociétés historiques

SANEF

9,55 %

SAPN

7,22 %

APRR

15,89 %

AREA

10,86 %

ASF

12,07 %

ESCOTA

7,36 %

COFIROUTE

4,89 %

ATMB

11,86 %

SFTRF

5,95 %

Source : Commission de l'aménagement du territoire et du développement durable du Sénat à partir des données de la DGITM.

De même, la hausse des prix du pétrole a certes joué négativement, dans un premier temps, sur l'évolution du trafic mais la baisse intervenue depuis l'été 2014 (- 70 % sur 2014-2016) l'a largement compensée.

En outre, depuis plusieurs années, une baisse des taux d'intérêts est constatée et soutenue, par la politique accommodante de la Banque centrale européenne, permettant aux SCA de se refinancer à des taux bien plus faibles et donc avantageux.

Ainsi, en 2014, l'Autorité de la concurrence assimilait la situation des SCA à une « rente ». La situation n'a pas sensiblement évolué depuis aux yeux de votre rapporteur.


* 1 Voir le rapport n° 197 (2007-2008) de nos anciens collègues Daniel Reiner, Michel Billout et Claude Biwer, fait au nom de la commission des affaires économiques et de la mission d'information.

* 2 La DGITM est en charge de la gestion et du contrôle des concessions autoroutières et est responsable des appels d'offres des nouvelles concessions et nouveaux contrats de partenariats routiers sur le réseau routier national. Ces missions sont principalement assurées par la sous-direction de la gestion du réseau autoroutier concédé et par le département d'expertise des partenariats public-privé et de conduite des projets délégués. Conformément aux dispositions de l'article L. 119-8 du code de la voirie routière et de l'article 7 du décret n° 2009-1102 du 8 septembre 2009 portant création du comité des usagers du réseau routier national, la DGITM établit chaque année un rapport d'activité complet, afin de garantir la transparence de son action.

* 3 À titre de comparaison, les collectivités territoriales gèrent 378 973 kilomètres de routes départementales et 673 290 kilomètres de routes communales.

* 4 Le droit des sociétés concessionnaires de percevoir le péage en contrepartie de la construction, de l'extension, de l'entretien et de l'exploitation de leur réseau constitue le fondement du contrat de concession autoroutière. Le contrat de concession qui lie le concessionnaire et l'État, et plus particulièrement le cahier des charges qui lui est annexé, définit le cadre strict d'évolution des tarifs. Ce système contractuel est établi sur la base d'un équilibre financier, prévoyant une évolution annuelle des tarifs de péages jusqu'à la fin de la concession.

* 5 Les TKM constituent un indicateur hybride entre des revenus moyens par kilomètre parcouru (au niveau de la concession) et des revenus moyens par kilomètre d'infrastructure (au sein des sections).

* 6 La hausse du taux kilométrique moyen doit être conforme à la hausse maximale contractualisée pour les différentes classes de véhicules. Hors divergences liées aux règles d'arrondis, les méthodes de calcul sont partagées par l'ensemble des sociétés concessionnaires et les autorités de contrôle. En outre, le foisonnement, processus qui consiste à optimiser les recettes induites par les hausses annuelles de péages, et à faire croître le chiffre d'affaires annuel, toutes choses égales par ailleurs, au-delà de la hausse annuelle des tarifs accordée par le concédant, est contrôlé. Depuis 2011, aucune société concessionnaire n'a recouru à cette pratique. Enfin, le nombre de trajet en distorsion tarifaire, c'est-à-dire le nombre de trajets dont le taux kilométrique est éloigné de plus de 50 % du taux kilométrique moyen du réseau auquel il appartient, est en constante diminution et chaque nouvelle grille tarifaire corrige en partie ces anomalies.