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Proposition de loi relative au renforcement de la sécurité des sapeurs-pompiers

21 février 2019 : Sécurité des sapeurs-pompiers ( rapport - première lecture )

Rapport n° 351 (2018-2019) de M. Loïc HERVÉ, fait au nom de la commission des lois, déposé le 21 février 2019

Disponible au format PDF (729 Koctets)

Tableau comparatif au format PDF (134 Koctets)

Synthèse du rapport (157 Koctets)


N° 351

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2018-2019

Enregistré à la Présidence du Sénat le 21 février 2019

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur la proposition de loi relative au renforcement de la sécurité des sapeurs-pompiers,

Par M. Loïc HERVÉ,

Sénateur

Procédure de législation en commission,

en application de l'article 47 ter du Règlement

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Bas, président ; MM. François Pillet, Jean-Pierre Sueur, François-Noël Buffet, Jacques Bigot, Mmes Catherine Di Folco, Sophie Joissains, M. Arnaud de Belenet, Mme Nathalie Delattre, MM. Pierre-Yves Collombat, Alain Marc, vice-présidents ; M. Christophe-André Frassa, Mme Laurence Harribey, MM. Loïc Hervé, André Reichardt, secrétaires ; Mme Esther Benbassa, MM. François Bonhomme, Philippe Bonnecarrère, Mmes Agnès Canayer, Maryse Carrère, MM. Mathieu Darnaud, Marc-Philippe Daubresse, Mme Jacky Deromedi, MM. Yves Détraigne, Jérôme Durain, Mme Jacqueline Eustache-Brinio, MM. Jean-Luc Fichet, Pierre Frogier, Mmes Françoise Gatel, Marie-Pierre de la Gontrie, M. François Grosdidier, Mme Muriel Jourda, MM. Patrick Kanner, Éric Kerrouche, Jean-Yves Leconte, Henri Leroy, Mme Brigitte Lherbier, MM. Didier Marie, Hervé Marseille, Jean Louis Masson, Mme Marie Mercier, MM. Jacques Mézard, Thani Mohamed Soilihi, Alain Richard, Vincent Segouin, Simon Sutour, Mmes Lana Tetuanui, Catherine Troendlé, M. Dany Wattebled.

Voir les numéros :

Sénat :

91 et 352 (2018-2019)

La commission a examiné cette proposition de loi selon la procédure de législation en commission, en application de l'article 47 ter du Règlement.

En conséquence seuls sont recevables en séance, sur cette proposition de loi, les amendements visant à :

- assurer le respect de la Constitution,

- opérer une coordination avec une autre disposition du texte en discussion, avec d'autres textes en cours d'examen ou avec les textes en vigueur,

- procéder à la correction d'une erreur matérielle.

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie le jeudi 21 février 2019, sous la présidence de M. Philippe Bas, président, la commission des lois a examiné, selon la procédure de législation en commission prévue aux articles 47 ter à 47 quinquies du Règlement du Sénat, le rapport de M. Loïc Hervé, rapporteur, et établi son texte sur la proposition de loi n° 91 (2018 2019) relative au renforcement de la sécurité des sapeurs-pompiers, présentée par M. Patrick Kanner et plusieurs de ses collègues du groupe Socialiste et républicain.

Face à l'augmentation du nombre d'agressions de sapeurs-pompiers (23 % en un an et 213 % en dix ans), la proposition de loi initiale tendait à rendre leur dépôt de plainte anonyme afin de les prémunir contre d'éventuelles représailles de la part de leurs agresseurs.

Ce dispositif portait néanmoins une atteinte insurmontable aux droits de la défense. Avec l'accord de Patrick Kanner, et à l'initiative de votre rapporteur, la commission des lois a donc substitué un nouveau dispositif facilitant l'anonymat, non plus des victimes mais des témoins d'agressions de sapeurs-pompiers, afin de tendre au même objectif.

La création d'une mission d'information a également été annoncée par la commission, afin d'analyser le problème de la sécurité des sapeurs-pompiers sous tous ses aspects et endiguer ces agressions insupportables.

La commission des lois a adopté la proposition de loi ainsi modifiée.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Madame, Monsieur,

Les sapeurs-pompiers subissent, depuis quelques années, une augmentation intolérable du nombre des agressions dont ils sont victimes. 2 813 agressions ont été déclarées en 2017, contre 2 280 en 2016, soit une augmentation de 23 % en une seule année. Cette augmentation est encore plus vertigineuse sur longue période puisque, depuis 2008, le nombre d'agressions déclarées a augmenté de 213 %. Ces agressions mettent non seulement en danger nos sapeurs-pompiers ; elles mettent également en péril l'attractivité de toute une profession dont l'objet est de sauver la vie de nos concitoyens.

La proposition de loi n° 91 (2018-2019) relative au renforcement de la sécurité des sapeurs-pompiers, présentée par M. Patrick Kanner et plusieurs de nos collègues, a pour objet d'y remédier. Elle a été inscrite à l'ordre du jour du Sénat à la demande du groupe Socialiste et républicain. La Conférence des présidents du Sénat a décidé que cette proposition de loi serait examinée selon la procédure de législation en commission (LEC), prévue aux articles 47 ter à 47 quinquies du Règlement du Sénat, en vertu de laquelle le droit d'amendement s'exerce, sauf exceptions1(*), uniquement en commission.

Cette proposition de loi vise à faciliter le dépôt de plainte des sapeurs-pompiers agressés. Elle tend à rendre ce dépôt anonyme afin de prémunir les sapeurs-pompiers victimes d'éventuelles représailles de la part de leurs agresseurs. Toutefois, les travaux menés par votre rapporteur ont révélé les faiblesses juridiques du dispositif envisagé, dans la mesure où l'anonymat du plaignant fait obstacle à l'exercice plein et entier des droits de la défense reconnus à la partie mise en cause. Ces raisons ont conduit votre commission à ne pas adopter les dispositions proposées.

Néanmoins, votre commission ne pouvait rester indifférente au problème capital que cette proposition de loi soulève. C'est pourquoi, avec l'accord de Patrick Kanner, et à l'initiative de votre rapporteur, elle a substitué un nouveau dispositif à celui qui était initialement prévu. Il facilite l'anonymat, non plus des victimes, mais des témoins d'agressions de sapeurs-pompiers en ouvrant ce droit existant à toute infraction commise à leur encontre.

Conscients que cette proposition de loi ne peut être la seule réponse à un problème bien plus large, votre commission a décidé, à l'initiative de son président, de votre rapporteur et de notre collègue Patrick Kanner, la création d'une mission d'information. Dans ce cadre élargi, pourront ainsi être analysés tous les aspects de ce problème complexe et l'efficacité des dispositifs existants afin de proposer des solutions efficaces destinées à mettre fin à l'insécurité insupportable à laquelle sont confrontés les femmes et les hommes dont la mission est de protéger la vie de nos concitoyens.

I. UNE PROPOSITION DE LOI VISANT À GARANTIR L'ANONYMAT DES SAPEURS-POMPIERS LORS D'UN DÉPÔT DE PLAINTE FAISANT SUITE À UNE AGRESSION DANS L'EXERCICE DE LEURS FONCTIONS

A. UN GRAND NOMBRE D'AGRESSIONS DE SAPEURS-POMPIERS N'ABOUTISSANT QU'À TRÈS PEU DE PLAINTES DÉPOSÉES

1. L'augmentation inacceptable du nombre d'agressions de sapeurs-pompiers

L'agression d'un sapeur-pompier est un acte insupportable. Ces personnes choisissent de se mettre au service de nos concitoyens, au péril de leur propre vie et, pour certains d'entre eux, de manière bénévole. Il est inacceptable qu'en plus des risques inhérents à l'exercice de leur mission, ils aient à subir des agressions physiques ou verbales.

Pourtant, les informations transmises par les services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) à la direction générale de la sécurité et de la gestion des crises (DGSCGC) font état d'une augmentation constante du nombre de ces agressions : 2 813 agressions ont été déclarées en 2017, contre 2 280 en 2016, soit une augmentation de 23 %2(*). Le nombre d'agressions augmente ainsi nettement plus sensiblement que le nombre des interventions au cours desquelles elles surviennent, lesquelles ont crû seulement de 2 %, passant de 4 542 357 à 4 651 476 sur la même période3(*). Ainsi, sur une échelle fixe de 10 000 interventions, 6 sapeurs-pompiers ont été agressés en 2017 contre 5 l'année précédente4(*).

Ce triste phénomène touche, en premier lieu, les sapeurs-pompiers professionnels, puisqu'ils ont subi la moitié des agressions recensées en 2017 alors qu'ils ne représentent que 17 % des effectifs.

Comme le relevait notre collègue député Éric Ciotti lors de l'examen du projet de loi de finances pour 20195(*), ce nombre a encore plus significativement augmenté en dix ans, avec 1 914 agressions de plus en 2017 qu'en 2008, soit une augmentation de 213 %6(*).

L'Observatoire national de la délinquance et des réponses pénales (ONDRP) indique que ces chiffres ne constituent qu'une tendance pouvant sous-évaluer le phénomène, car ils sont basés sur les déclarations non-obligatoires des sapeurs-pompiers concernés.

Nombre de sapeurs-pompiers agressés de 2008 à 2017, par catégorie

Sources : ministère de l'Intérieur, Direction générale de la sécurité civile
et de la gestion de crise - Traitement ONDRP. Champ: France entière

Certains des syndicats entendus par votre rapporteur considèrent, en premier lieu, que les suites judiciaires données à ces agressions ne sont pas assez dissuasives pour endiguer les actes de délinquance dont sont victimes les pompiers. En second lieu, ils soulignent que l'augmentation de l'activité de secours à personnes expose de plus en plus les sapeurs-pompiers à des victimes instables et potentiellement dangereuses, notamment lorsqu'elles sont atteintes de troubles mentaux profonds.

L'augmentation du nombre de ces agressions est lourdement préjudiciable pour l'ensemble de la profession puisqu'elle concourt à la crise des vocations qui touche à la fois les sapeurs-pompiers professionnels et les sapeurs-pompiers volontaires.

2. Un faible taux de dépôt de plainte

Face à l'augmentation constante du nombre d'agressions, le taux de dépôt de plainte des sapeurs-pompiers victimes demeure relativement modeste. Pour l'année 2017, l'ONDPR estime que le taux moyen à l'échelle du territoire ne s'élève qu'à 62 %. Malgré une augmentation de trois points par rapport à l'année précédente, ce taux révèle que plus d'un tiers des sapeurs-pompiers agressés renoncent à donner suite à leurs agressions.

En plus d'être globalement faible, le taux de dépôt de plainte des sapeurs-pompiers agressés est particulièrement variable d'une zone du territoire à une autre. Ainsi, ce taux atteint 100 % pour les départements d'outre-mer alors qu'il n'est que de 22 % en Nouvelle-Aquitaine.

Nombres et taux de plainte des sapeurs-pompiers professionnels, militaires et volontaires suite à leur agression en 2017

Régions

Total de sapeurs-pompiers agressés en 2017

Dépôts de plainte en 2017

Taux de plainte

Auvergne-Rhône-Alpes

271

225

83 %

Bourgogne-Franche-Comté

251

62

25 %

Bretagne

56

44

79 %

Centre-Val-de-Loire

61

52

85 %

Corse

0

0

-

Départements d'Outre-mer

5

5

100 %

Grand Est

298

230

77 %

Hauts-de-France

326

184

56 %

Île-de-France*

327

302

92 %

Normandie

104

59

57 %

Nouvelle Aquitaine

527

116

22 %

Occitanie

228

154

68 %

Pays de Loire

52

44

85 %

Provence-Alpes-Côte-D'azur*

307

266

87 %

 Total

2 813

1 743

62 %

Sources : ministère de l'Intérieur, Direction générale de la sécurité civile
et de la gestion de crise - Traitement ONDRP. Champ: France entière

* La Brigade des sapeurs-pompiers de Paris (BSPP) est intégrée à la région Île-de-France et la Brigade des marins-pompiers de Marseille (BMPM) à la région Provence-Alpes-Côte-d'Azur.

B. UNE PROPOSITION DE LOI QUI VISE À AUGMENTER LE NOMBRE DE PLAINTES DÉPOSÉES À LA SUITE D'AGRESSIONS DE SAPEURS-POMPIERS EN GARANTISSANT LEUR ANONYMAT

1. La peur des représailles, frein au dépôt de plainte

Selon son auteur, la proposition de loi « a pour objet de permettre l'anonymat dans les actes de procédure des instances civiles ou pénales impliquant des sapeurs-pompiers qui portent plainte afin d'éviter qu'ils se trouvent exposés à des risques de représailles des personnes mises en cause »7(*).

Les représailles et, plus encore, la peur de représailles sont donc identifiées comme une des causes qui poussent les sapeurs-pompiers à ne pas déposer plainte à la suite d'une agression. Toutefois, votre rapporteur souligne qu'aucune donnée n'existe sur le taux effectif de représailles subies par les sapeurs-pompiers ayant déposé plainte. Il est donc particulièrement difficile d'évaluer l'influence que peut avoir cette peur dans le choix de ne pas déposer plainte.

2. Un dispositif tendant à garantir l'anonymat des sapeurs-pompiers plaignants afin de prévenir les représailles de leurs agresseurs

Le dispositif mis en oeuvre par la proposition de loi s'inspire très largement de celui de l'article 15-4 du code de procédure pénale, récemment introduit par la loi du 28 février 2017 relative à la sécurité publique8(*). Ces dispositions ont notamment pour but de permettre l'anonymat des enquêteurs des services de police, de gendarmerie ou des douanes, dans les actes de procédure qu'ils établissent.

La proposition de loi tend à créer un nouvel article du code de la sécurité intérieure prévoyant que tout sapeur-pompier professionnel, volontaire ou militaire, victime d'une agression9(*) dans le cadre de ses fonctions peut déposer plainte de manière anonyme si, « lorsque la révélation de son identité est susceptible, compte tenu des conditions d'exercice de ses missions ou de ses fonctions, des circonstances particulières dans la commission des faits ou de la personnalité des personnes mises en cause, de mettre en danger sa vie ou son intégrité physique ou celles de ses proches ».

Cette procédure d'anonymisation serait valable « dans tous les actes de procédure des instances civiles ou pénales engagées ou nécessaires à la défense de ses droits ». Elle serait également valable lorsque la victime est amenée à déposer ou à comparaitre comme témoin au cours de l'enquête, ou à se constituer partie civile. La proposition de loi tend à subordonner la mise en oeuvre de cette procédure à la délivrance d'une autorisation par le procureur de la République ou le juge d'instruction, sur proposition du supérieur hiérarchique du sapeur-pompier plaignant.

Le texte précise également que l'anonymat ne pourrait être levé lorsqu'une demande d'annulation d'un acte de procédure est motivée par un grief de légalité externe qui nécessiterait de révéler l'identité du plaignant pour être tranché. Ainsi, le juge « statue[rait] sans verser ces éléments au débat contradictoire ni indiquer les nom et prénom du bénéficiaire de cette autorisation dans sa décision ».

La proposition de loi tend à fixer certaines limites à ce droit à l'anonymat. Ainsi, le sapeur-pompier plaignant ne pourrait pas bénéficier de ce mécanisme lorsque, soupçonné d'avoir lui-même commis une infraction, il est entendu ou placé en garde à vue. L'anonymat pourrait également être levé par le juge d'instruction ou le président de la juridiction de jugement, à la demande de l'une des parties. Sur avis du ministère public, le magistrat devrait alors décider de lever ou non l'anonymat du sapeur-pompier en mettant en balance, d'une part, « la menace que la révélation de l'identité de cette personne ferait peser sur sa vie ou son intégrité physique ou celles de ses proches » et, d'autre part, « la nécessité de communiquer cette identité pour l'exercice des droits de la défense de l'auteur de la demande ».

Enfin, la proposition de loi tend à incriminer la révélation de l'identité d'un sapeur-pompier plaignant qui bénéficierait du dispositif d'anonymisation. Les procédures et peines encourues seraient alors identiques à celles prévues par l'article 15-4 susvisé du code de procédure pénale.

II. UN DISPOSITIF INITIAL INADAPTÉ À L'OBJECTIF RECHERCHÉ

A. DES DOUTES SUR L'EFFICACITÉ DU DISPOSITIF PROPOSÉ

Votre rapporteur émet des doutes sur la capacité réelle du dispositif à garantir l'anonymat et la sécurité du sapeur-pompier victime.

La procédure prévue par la proposition fait suite à une agression au cours de laquelle l'agresseur a pu, le plus souvent, identifier et mémoriser le visage et l'apparence physique du sapeur-pompier victime. Il est donc relativement aisé pour l'agresseur de le reconnaître à nouveau, a fortiori en milieu rural ou dans des zones peu denses où il existe une proximité immédiate forte entre les sapeurs-pompiers et la population. En outre, l'identification du sapeur-pompier victime ne nécessite pas nécessairement que l'agresseur connaisse son identité exacte puisque les circonstances de l'agression peuvent lui permettre de déterminer le centre d'incendie et de secours dont il dépend. Or, les nécessités de service imposent fréquemment aux sapeurs-pompiers de résider au sein même des casernes ou à leurs abords immédiats.

La procédure prévue ne semble donc pas une garantie parfaite d'anonymat et l'anonymat ne semble pas, en lui-même, une garantie de sécurité absolue pour le sapeur-pompier victime.

De plus, la procédure prévue à l'article 15-4 du code de procédure pénale est encore trop récente pour évaluer le recours qui pourrait être fait au dispositif prévu par la proposition de loi. Le dispositif permettant l'anonymat des enquêteurs est en vigueur depuis moins d'un an10(*) et il n'existe pas encore de données relatives à son utilisation. Toutefois, les auditions conduites par votre rapporteur révèlent que le recours à ce dispositif serait, pour l'heure, encore très modeste.

B. UNE ATTEINTE INSURMONTABLE AUX DROITS DE LA DÉFENSE

1. Un dispositif inédit

La possibilité de déposer plainte anonymement n'existe actuellement pas dans le droit positif français, dans aucune circonstance. Le seul cas pouvant se rapprocher d'une telle procédure est un de ceux prévus à l'article 15-4 précité du code de procédure pénale. Il dispose qu'un enquêteur qui bénéficie déjà de l'anonymat dans les actes de procédure qu'il a établi peut voir ce droit étendu s'il est amené à se constituer partie civile. Ce droit est également ouvert s'il doit « déposer ou [...] comparaître comme témoin au cours de l'enquête ou devant les juridictions d'instruction ou de jugement », mais d'autres procédures existent pour garantir l'anonymat des témoins (voir l'encadré). Cette extension ne résulte pas de la volonté de permettre à une victime de se constituer partie civile anonymement. Il s'agit d'une mesure de cohérence permettant de ne pas rompre l'anonymat dont bénéficie un enquêteur au motif qu'il doit se constituer partie civile.

Le recours à l'anonymisation des victimes est extrêmement circonscrit dans les droits nationaux des États soumis à la compétence de la Cour européenne des droits de l'homme. Les seuls cas évoqués par la Cour11(*) sont ceux de personnes victimes d'infractions sexuelles lorsqu'elles sont encore mineures ou lorsqu'elles ont été agressées pendant leur minorité12(*). À l'inverse du dispositif de la proposition de loi qui tend à protéger le sapeur-pompier victime de son agresseur, le recours à l'anonymat tend à garantir le droit au respect de sa vie privée à la victime d'une infraction sexuelle. Il s'agit d'ailleurs du seul moyen d'y parvenir, à la différence de la prévention d'éventuelles atteintes à l'intégrité physique qui peut être garantie par d'autres moyens que l'anonymat.

Les différentes procédures d'anonymisation en droit pénal

- Les services spécialisés de renseignement

L'article 656-1 du code de procédure pénale dispose que, lorsque leur témoignage est requis, l'identité réelle des personnels des services spécialisés de renseignement « ne doit jamais apparaître au cours de la procédure judiciaire ».

- Les procédures d'infiltration

L'article 706-84 du code de procédure pénale prévoit que « l'identité réelle des officiers ou agents de police judiciaire ayant effectué l'infiltration sous une identité d'emprunt ne doit apparaître à aucun stade de la procédure ». En vertu de l'article 706-81 du même code, « l'infiltration consiste, pour un officier ou un agent de police judiciaire spécialement habilité dans des conditions fixées par décret et agissant sous la responsabilité d'un officier de police judiciaire chargé de coordonner l'opération, à surveiller des personnes suspectées de commettre un crime ou un délit en se faisant passer, auprès de ces personnes, comme un de leurs coauteurs, complices ou receleurs ».

- Les enquêtes sous pseudonyme

L'article 706-87-1 du code de procédure pénale dispose que certains officiers ou agents de police judiciaire peuvent recourir à un pseudonyme dans le cadre d'échanges électroniques avec des personnes susceptibles d'être les auteurs d'infractions commises sur ce support ou par son intermédiaire.

- Le témoignage « sous X »

L'article 706-58 du code de procédure pénale prévoit actuellement qu'une personne peut témoigner anonymement dans certaines circonstances, lorsque son audition est susceptible de mettre gravement en danger sa vie ou son intégrité physique, ou celle des membres de sa famille ou de ses proches.

- L'anonymat des enquêteurs dans les actes de procédure qu'ils établissent

L'article 15-4 du code de procédure pénale, introduit récemment, dispose que tout agent de la police nationale ou de la gendarmerie nationale peut être autorisé à être identifié par un numéro de matricule garantissant son anonymat pour les actes de procédure qu'il établit, lorsque la révélation de son identité est susceptible de mettre en danger sa vie ou son intégrité physique ou celles de ses proches.

2. Une atteinte insurmontable aux droits de la défense
a) Les droits de la défense conjointement protégés par la Constitution et la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales

Les droits de la défense bénéficient d'une double protection constitutionnelle et conventionnelle. D'abord garanti par le juge constitutionnel sur le fondement de l'article 16 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 (DDHC), le droit au procès équitable13(*) s'est ensuite étoffé pour devenir un « droit à une procédure juste et équitable garantissant l'équilibre des droits des parties »14(*). Il reprend ainsi « une formulation utilisée à une époque où ce droit n'était pas rattaché à l'article 16 (89-260 DC, cons. 44) »15(*).

La Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales (dite « Convention européenne des droits de l'homme » ou CEDH), établie sous l'égide du Conseil de l'Europe, protège les droits de la défense sur le fondement de son article 6 que ses différents paragraphes déclinent. Il vise, entre autres, la nécessaire impartialité du tribunal, la présomption d'innocence, l'égalité des armes, le caractère contradictoire des procédures ou la motivation des décisions de de justice.

Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales

Article 6 - Droit à un procès équitable

1. Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle. Le jugement doit être rendu publiquement, mais l'accès de la salle d'audience peut être interdit à la presse et au public pendant la totalité ou une partie du procès dans l'intérêt de la moralité, de l'ordre public ou de la sécurité nationale dans une société démocratique, lorsque les intérêts des mineurs ou la protection de la vie privée des parties au procès l'exigent, ou dans la mesure jugée strictement nécessaire par le tribunal, lorsque dans des circonstances spéciales la publicité serait de nature à porter atteinte aux intérêts de la justice.

2. Toute personne accusée d'une infraction est présumée innocente jusqu'à ce que sa culpabilité ait été légalement établie.

3. Tout accusé a droit notamment à : 

a. être informé, dans le plus court délai, dans une langue qu'il comprend et d'une manière détaillée, de la nature et de la cause de l'accusation portée contre lui ;

b. disposer du temps et des facilités nécessaires à la préparation de sa défense ;

c. se défendre lui-même ou avoir l'assistance d'un défenseur de son choix et, s'il n'a pas les moyens de rémunérer un défenseur, pouvoir être assisté gratuitement par un avocat d'office, lorsque les intérêts de la justice l'exigent ;

d. interroger ou faire interroger les témoins à charge et obtenir la convocation et l'interrogation des témoins à décharge dans les mêmes conditions que les témoins à charge ;

e. se faire assister gratuitement d'un interprète, s'il ne comprend pas ou ne parle pas la langue employée à l'audience.

b) Une mise en balance particulièrement déséquilibrée entre protection des plaignants et garantie des droits de la défense

La jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme (Cour EDH) rappelle que « certes, l'article 6 (art. 6) ne requiert pas explicitement que les intérêts des témoins en général, et ceux des victimes appelées à déposer en particulier, soient pris en considération. Toutefois, il peut y aller de leur vie, de leur liberté ou de leur sûreté, comme d'intérêts relevant, d'une manière générale, du domaine de l'article 8 (art. 8) [relatif au droit au respect de la vie privée et familiale] de la Convention. Pareils intérêts des témoins et des victimes sont en principe protégés par d'autres dispositions, normatives, de la Convention, qui impliquent que les États contractants organisent leur procédure pénale de manière que lesdits intérêts ne soient pas indûment mis en péril. Cela posé, les principes du procès équitable commandent également que, dans les cas appropriés, les intérêts de la défense soient mis en balance avec ceux des témoins ou des victimes appelés à déposer »16(*).

Or la mise en balance semble particulièrement difficile en matière de dépôt de plainte anonyme tant l'anonymat pèse défavorablement sur les droits de la défense tels que protégés par l'article 6 de la CEDH.

Le dépôt de plainte anonyme fait ainsi automatiquement obstacle au respect du droit dont dispose l'accusé17(*) à être informé, d'une manière détaillée, de la nature et de la cause de l'accusation portée contre lui. L'anonymat crée également un biais profond au détriment de l'accusé puisque celui-ci ne peut soulever aucun argument de fait ou de droit en lien avec la personne, les motivations ou les intérêts du plaignant. Il porte en cela atteinte au principe d'égalité des armes entre l'accusation et la défense que la Cour EDH fait découler du droit au procès équitable18(*).

Enfin, ignorant l'identité du plaignant, l'accusé ne sera pas en mesure d'identifier des témoins « à décharge » à même de faire état d'éventuels comportements ou habitudes de la victime présumée permettant d'éclairer la formation de jugement sur les faits qui lui sont présentés.

En contrepartie de ces atteintes, le dispositif de la proposition de loi ne circonscrit pas précisément les cas dans lesquels l'anonymat pourrait être autorisé. Ainsi, la proposition de loi indique que la procédure s'applique à une « victime dans l'exercice de ses fonctions ou du fait de ses fonctions d'une atteinte volontaire à l'intégrité de sa personne, de violence, de menace, d'injure, de diffamation ou d'outrage » mais ne donne aucun quantum minimum de peine et vise a fortiori des infractions mineures. La proposition de loi indique également qu'il ne peut être recouru à la procédure d'anonymisation que « lorsque la révélation de son identité est susceptible, compte tenu des conditions d'exercice de ses missions ou de ses fonctions, des circonstances particulières dans la commission des faits ou de la personnalité des personnes mises en cause, de mettre en danger sa vie ou son intégrité physique ou celles de ses proches ». Or, il s'agit de critères trop larges pour véritablement soumettre au principe de légalité l'autorisation de recours à l'anonymisation.

Enfin, la proposition de loi prévoit que l'anonymat du plaignant pourrait être levé « en tenant compte, d'une part, de la menace que la révélation de l'identité de cette personne ferait peser sur sa vie ou son intégrité physique ou celles de ses proches et, d'autre part, de la nécessité de communiquer cette identité pour l'exercice des droits de la défense de l'auteur de la demande ». Certes, l'idée de mise en balance induite par la jurisprudence de la Cour EDH est présente dans ce mécanisme. Toutefois, aucun critère objectif n'est donné par le texte pour apprécier cet équilibre et fournir une véritable garantie procédurale à l'accusé.

c) L'existence d'autres alternatives permettant de mieux concilier la protection du plaignant et les droits de la défense

Si l'anonymat de la victime semble bien le seul moyen de garantir le respect de sa vie privée, à l'inverse, il n'est pas le seul pour prévenir les atteintes à son intégrité physique. D'autres moyens existent déjà et peuvent être mobilisés par le juge ou sous son contrôle, pour parvenir à cette fin. C'est le cas des mesures de contrôle judiciaire prévues aux articles 138 et suivants du code de procédure pénale, qui permettent notamment d'obliger une personne mise en examen à ne pas sortir d'une zone géographique donnée, à ne pas s'absenter de son domicile ou à ne pas entrer en contact avec certaines personnes. L'assignation à résidence ou la détention provisoire19(*) sont également des options dans les cas plus graves20(*).

Ainsi, la proposition de loi est d'autant plus défavorable aux droits de la défense qu'elle y porte des atteintes évitables. Compte tenu de l'ensemble de ces éléments, votre rapporteur émet des doutes particulièrement profonds sur sa constitutionnalité et sa conventionalité. Ces doutes ont été largement confirmés par les travaux et les auditions qu'il a menés pour l'examen de ce texte.

Votre rapporteur s'est donc opposé à son adoption dans sa rédaction initiale. En outre, il rappelle que des raisons identiques ont conduit votre commission à émettre un avis défavorable à l'égard d'un amendement de séance relativement similaire lors de l'examen en première lecture du projet de loi de programmation 2019-2022 et de réforme pour la justice21(*).

III. L'ADOPTION DE MESURES ALTERNATIVES EN FAVEUR DE LA SÉCURITÉ DES SAPEURS-POMPIERS

A. L'ADOPTION D'UN DISPOSITIF ALTERNATIF FACILITANT L'ANONYMAT DES TÉMOINS D'AGRESSIONS DE SAPEURS-POMPIERS

Si elle n'a pu adopter le dispositif prévu par la proposition de loi initiale, votre commission des lois s'est attachée à trouver une solution alternative afin de faciliter effectivement le dépôt de plainte des sapeurs-pompiers agressés.

À cette fin, elle a adopté l'amendement COM-1 rect. déposé par votre rapporteur avec l'accord de l'auteur de la proposition de loi. Cet amendement tend à substituer au dispositif initial un nouveau dispositif facilitant l'anonymat, non plus des victimes, mais des témoins d'agressions de sapeurs-pompiers. Alors que l'anonymat est actuellement prévu par le code de procédure pénale22(*) pour les témoins de crimes ou de délits punis de plus de trois années d'emprisonnement, le dispositif adopté ouvrirait le recours à cette procédure pour toute infraction, dès lors qu'elle est commise sur un sapeur-pompier. Les infractions les plus mineures mais les plus fréquentes, telles que l'outrage23(*), qui empoisonnent quotidiennement la vie de nos sapeurs-pompiers, pourraient ainsi être concernées.

Ce dispositif n'est que l'extension d'une procédure existante à laquelle le législateur a assorti toutes les garanties nécessaires à la protection des droits de la défense. Le code de procédure pénale prévoit à cet égard que ces dispositions « ne sont pas applicables si, au regard des circonstances dans lesquelles l'infraction a été commise ou de la personnalité du témoin, la connaissance de l'identité de la personne est indispensable à l'exercice des droits de la défense »24(*). Il prévoit également qu'« aucune condamnation ne peut être prononcée sur le seul fondement de déclarations recueillies dans les conditions prévues par les articles 706-58 et 706-61 [permettant le témoignage anonyme] »25(*).

B. LA MISE EN PLACE D'UNE MISSION D'INFORMATION AU SEIN DE LA COMMISSION DES LOIS AFIN D'EXAMINER L'ENSEMBLE DES MOYENS PERMETTANT D'APPORTER UNE RÉPONSE COMPLÈTE ET EFFICACE À L'INSÉCURITÉ DES SAPEURS-POMPIERS

Votre rapporteur constate que si la répression pénale est un aspect essentiel pour garantir la sécurité des sapeurs-pompiers, il est loin d'être le seul facteur déterminant. Les auditions conduites au cours de l'examen de la proposition de loi ont révélé toute la complexité de cette problématique, qui concerne aussi bien la formation des sapeurs-pompiers présents sur le terrain que leur coordination avec les forces de police ou de gendarmerie, ou l'adaptation des moyens matériels mis à leur disposition.

Améliorer la sécurité des sapeurs-pompiers nécessiterait également d'évaluer l'application de mesures préexistantes, telles que le droit à la protection fonctionnelle due par la collectivité publique à tout agent public26(*). Un premier point sur la mise en oeuvre de l'expérimentation du recours aux caméras mobiles par les sapeurs-pompiers27(*) pourrait également être utile.

En conséquence, afin de pouvoir examiner l'ensemble des moyens permettant d'apporter une réponse complète et efficace à l'insécurité des sapeurs-pompiers, votre commission a décidé, à l'initiative de son président, de votre rapporteur et de notre collègue Patrick Kanner, la création d'une mission d'information en son sein à l'occasion de l'examen de la présente proposition de loi.

*

* *

Votre commission a adopté l'article unique de la proposition de loi ainsi modifié.

EXAMEN EN COMMISSION

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JEUDI 21 FÉVRIER 2019

M. Philippe Bas, président. - Nous examinons la proposition de loi relative au renforcement de la sécurité des sapeurs-pompiers, déposée le 30 octobre 2018 par M. Kanner et plusieurs de ses collègues. La Conférence des présidents a décidé que cette proposition de loi serait intégralement examinée selon la procédure de législation en commission prévue aux articles 47 ter à 47 quinquies du Règlement du Sénat, en vertu de laquelle le droit d'amendement s'exerce, sauf exceptions, uniquement en commission. Je rappelle que cette procédure de législation en commission avait été initiée par le Sénat, d'abord à titre expérimental, avant d'être inscrite définitivement dans notre règlement. Le président de la République a d'ailleurs reconnu, dans son discours devant le Congrès au mois de juillet 2017, que nous avions été précurseurs en modernisant notre méthode de travail afin d'accélérer la procédure législative. Je remercie d'ailleurs les différents groupes d'avoir accepté que ce texte puisse être débattu selon cette procédure très moderne.

La Conférence des présidents a fixé au lundi 18 février à midi le délai limite de dépôt des amendements, et au mardi 6 mars, à 18 h 30, la date et l'heure des explications de vote et du vote en séance sur le texte de la commission. La réunion est ouverte à l'ensemble des sénateurs - seuls les membres de la commission des lois prenant part aux votes - et au public. Elle fait l'objet d'une captation audiovisuelle diffusée en direct et en vidéo à la demande sur le site Internet du Sénat.

C'est la seconde fois en quelques semaines que notre commission examine une proposition de loi en lien avec la sécurité civile, qui est déposée par un de ses membres. La précédente était la proposition de loi déposée par Catherine Troendlé, relative à la représentation des personnels administratifs et techniques au sein des conseils d'administration des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS), dont Loïc Hervé était déjà le rapporteur. Cela montre l'attachement profond de notre commission à ces sujets centraux. Nous avons à coeur, chaque fois que c'est possible, d'améliorer les conditions de travail des sapeurs-pompiers et de tous ceux qui les entourent au quotidien.

Mais, nous le savons, le travail législatif, s'il est utile, n'est pas toujours suffisant pour régler tous les problèmes. Ainsi, les incivilités ou les agressions posent aussi la question de l'éducation. En ce qui concerne la sécurité des sapeurs-pompiers, l'aspect pénal, traité par la proposition de loi, est essentiel, mais il n'est pas le seul et d'autres facteurs sont à prendre en compte, comme la formation des sapeurs-pompiers, la coordination avec les forces de police ou de gendarmerie à l'échelle des territoires, l'adaptation des moyens matériels et de leur doctrine d'utilisation, etc. C'est la raison pour laquelle je souhaitais vous proposer de créer une mission d'information au sein de notre commission. Elle aurait pour objectif d'analyser ce triste phénomène sous tous ses aspects afin de proposer la réponse la plus complète et la plus efficace possible, en complément de ce texte. Les agressions à l'égard des sapeurs-pompiers se sont multipliées, comme si, dans notre pays, ceux qui portent l'uniforme du service public étaient devenus une cible pour certains. C'est inacceptable.

M. Patrick Kanner, auteur de la proposition de loi. - « Insultés, menacés, agressés...l'irrespirable quotidien des pompiers » : la Voix du Nord le 10 février dernier, consacrait une page complète à ce sujet qui m'est cher, moi qui suis ancien président du SDIS du Nord, le plus important de France avec 3 000 sapeurs-pompiers professionnels et 4 000 volontaires. La question de la sécurité des sapeurs-pompiers se pose depuis plusieurs années. Les conditions de travail se délitent lentement, alors que les interventions évoluent. Combattre le feu, la mission traditionnelle des sapeurs-pompiers, ne représente plus que 10 % des interventions de ce corps d'élite. Pour le reste, il s'agit essentiellement de missions de secours aux personnes. Les pompiers sont donc en première ligne pour intervenir face aux multiples fractures sociales et sanitaires. Autrefois, nous pensions que ces agressions étaient limitées à certaines zones, les quartiers prioritaires de la politique de la ville. Ce n'est plus le cas aujourd'hui. Ces incivilités et agressions prennent diverses formes. Les guets-apens sont le type d'attaque le plus médiatisé, mais les sapeurs-pompiers doivent faire face, de plus en plus, à des violences individuelles de la part de personnes fragiles sur le plan psychologique, alcoolisées ou sous l'emprise de stupéfiants. Le plus souvent, les agresseurs sont les personnes secourues ou leur entourage. Les agressions ont triplé en dix ans. Les agressions déclarées par les sapeurs-pompiers en intervention ont augmenté de 23 % en 2017, après une hausse de 17,6 % en 2016, selon les derniers chiffres de l'Observatoire national de la délinquance et des réponses pénales. En 2018, à Paris et en petite couronne, 293 pompiers ont été agressés durant les onze premiers mois de l'année, contre 198 sur toute l'année 2017. Manifestement, la situation se dégrade, et justifie une réponse publique.

Comme vous l'avez dit, cette proposition de loi ne réglera pas tous les problèmes liés à la dégradation des conditions de travail. Elle ne remédie pas à la stagnation des effectifs dans certains départements, à l'insuffisance des rémunérations ou des moyens matériels, etc. Toutefois, ce texte apporte une réponse concrète à une situation de plus en plus problématique, dans la mesure où un tiers des agressions ne donne pas lieu à dépôt de plainte à cause des risques de représailles. C'est pourquoi les instances représentatives des sapeurs-pompiers demandent de longue date que l'administration puisse faire écran entre l'auteur des faits et l'agent, en élargissant la protection fonctionnelle, de manière à ce que l'identité de l'agent ne soit pas divulguée au cours de la procédure.

Conscient que ce texte soulève des questions juridiques importantes et complexes, qui mettent en jeu des principes constitutionnels et des garanties fondamentales, j'ai cherché à encadrer le dispositif d'anonymisation des plaintes pour concilier, d'une part, le droit à la sécurité, à la protection, et au respect de la vie privée des agents publics agressés dans l'accomplissement des missions de service public d'incendie et de secours, et, d'autre part, les droits de la défense des personnes mises en cause. Compte tenu de l'existence de nombreuses règles de droit positif proches ou similaires et des garanties qu'elles apportent, la protection des sapeurs-pompiers et le respect des droits de la défense sont assurés dès lors que les autorités judiciaires disposent des moyens de connaître l'identité des bénéficiaires des autorisations d'anonymisation et ont la faculté de lever cet anonymat en opérant une analyse des intérêts contradictoires en présence. Il convient aussi de veiller au respect des principes de nécessité et de proportionnalité ; c'est pourquoi le texte prévoit que l'autorisation de recourir à l'anonymisation est délivrée nominativement par le procureur de la République ou le juge d'instruction, sur proposition du responsable hiérarchique, dont le niveau est défini par décret, statuant par une décision motivée, à l'image de ce qui est prévu pour les policiers, les gendarmes, les agents des douanes et des services fiscaux. J'ai entendu les réticences des ministères de l'Intérieur et de la Justice et je crains, n'étant pas né de la dernière pluie, que ces interrogations n'empêche le texte de prospérer dans la suite de la navette parlementaire. Dès lors, la proposition du rapporteur de remplacer le dispositif envisagé par une extension du régime de protection des témoins, en offrant la possibilité pour un témoin de garder l'anonymat pour toute infraction commise sur un sapeur-pompier, est louable. Si elle ne répond pas directement à l'objectif de protection des pompiers et de leurs familles, elle constitue toutefois une avancée, que, pragmatique, je salue. De même, je me félicite que la commission des lois accepte le principe d'une mission d'information pour compléter la réflexion, ce qui pourrait aboutir sur des évolutions législatives et réglementaires dans un second temps. Après l'expérimentation, pour une durée de trois ans, de l'utilisation de caméras individuelles par les sapeurs-pompiers, le Sénat montre à nouveau qu'il est en pointe sur ces questions. M. Allione, président de la Fédération nationale des sapeurs-pompiers de France (FNSPF), m'a confirmé tout l'intérêt qu'il portait à la démarche du Sénat. Je profite aussi de la présence du ministre pour rappeler que cette procédure de législation en commission permet au Gouvernement de travailler plus étroitement avec le Sénat. Il est important, en effet, que nous trouvions ensemble des solutions pour garantir la sécurité de nos protecteurs. Les sapeurs-pompiers de France méritent notre attention et la reconnaissance du travail qu'ils accomplissent.

M. Philippe Bas, président. - Je salue votre ouverture d'esprit et le caractère constructif de votre démarche pour aboutir à une solution aussi consensuelle que possible, comme nous aimons à le faire au Sénat. Votre proposition de loi constitue l'amorce d'un travail de longue haleine. Vous accueillez favorablement les propositions de notre rapporteur ; elles s'inscrivent sur un autre plan que vos propositions mais poursuivent exactement le même objectif de faciliter les poursuites pénales en cas d'agression.

M. Loïc Hervé, rapporteur. - Je tiens à remercier Patrick Kanner d'avoir déposé cette proposition de loi. S'il existe un débat sur l'opportunité juridique du dispositif proposé, reconnaissons que ce texte a l'immense mérite de soulever la bonne question : celle de la sécurité de nos sapeurs-pompiers. En tant que chambre des territoires, le Sénat ne saurait ignorer l'augmentation intolérable des agressions dont ils sont victimes.

En 2017, 2 813 agressions ont été déclarées, contre 2 280 en 2016, soit une augmentation de 23 % en une seule année ! Et l'augmentation est encore plus vertigineuse sur une longue période : depuis 2008, le nombre d'agressions déclarées a augmenté de 213 % pour l'ensemble des sapeurs-pompiers.

Il s'agit souvent d'actes de délinquance qui empoisonnent le quotidien des pompiers et traduisent une haine aveugle et profonde de tout uniforme. Il s'agit aussi de confrontations de plus en plus régulières avec des individus à risque, dans le cadre des activités croissantes de secours à personnes. Je fais ici référence aux malades atteints de certains troubles mentaux et dont l'instabilité est une vraie menace pour les pompiers qui les secourent. Le phénomène touche le monde urbain, périurbain, rural.

Non seulement ces agressions mettent en danger nos sapeurs-pompiers, mais elles nuisent à l'attractivité de toute une profession - ou d'un engagement lorsqu'il s'agit des volontaires.

La proposition de loi de Patrick Kanner vise à faciliter le dépôt de plainte des sapeurs-pompiers agressés. Elle tend à rendre ce dépôt anonyme afin de prémunir le sapeur-pompier victime d'éventuelles représailles de la part son agresseur. Elle s'inspire des dispositions récemment introduites dans le code de procédure pénale pour garantir l'anonymat des enquêteurs de la police, de la gendarmerie ou des douanes dans les actes de procédure qu'ils établissent.

L'idée de renforcer la protection dont doivent légitimement bénéficier les sapeurs-pompiers est bonne. Néanmoins, les travaux menés et les auditions que j'ai conduites, auxquelles Patrick Kanner a participé, ont révélé certaines faiblesses profondes. La première d'entre elles est juridique puisque l'anonymat du plaignant fait obstacle à l'exercice plein et entier des droits de la défense reconnus à la partie en cause. Certes, cette proposition prévoit un mécanisme de levée d'anonymat, mais il ne semble pas en mesure de compenser l'atteinte à ces droits tels qu'ils sont conjointement garantis par la Constitution et la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH).

Il n'existe d'ailleurs aucune procédure similaire en droit français. Seuls les enquêteurs qui bénéficient déjà de l'anonymat dans les actes de procédures peuvent jouir d'un prolongement de cet anonymat s'ils doivent se constituer partie civile. Un doute persiste néanmoins sur la constitutionnalité et la conventionalité de ces dispositions encore très récentes.

Ces raisons ont conduit notre commission à s'opposer à l'adoption d'un dispositif relativement similaire lors de l'examen du projet de loi « Justice » il y a à peine quelques semaines. En cohérence, et pour les mêmes raisons, je pense que notre commission ne peut pas adopter les dispositions telles qu'elles sont rédigées.

Néanmoins, nous ne pouvons pas rester indifférents au problème capital que cette proposition de loi soulève.

C'est pourquoi, avec l'accord de Patrick Kanner, je vous propose de substituer un nouveau dispositif à celui qui était initialement prévu. Il s'agirait de faciliter l'anonymat, non plus des victimes, mais des témoins d'agressions de sapeurs-pompiers. Cet anonymat est actuellement prévu par le code de procédure pénale pour les témoins de crimes ou de délits punis de plus de trois ans de prison. Notre amendement permettrait le recours à cette procédure pour toute infraction, dès lors qu'elle est commise sur un sapeur-pompier volontaire ou professionnel. Elle viserait ainsi l'ensemble des agressions dont sont victimes les sapeurs-pompiers, même les plus mineures, telles que l'outrage.

Conscient que cet amendement ne peut être la seule réponse à un problème bien plus large, j'appelle également de mes voeux la création d'une mission d'information. Elle permettrait d'analyser tous les aspects de ce problème complexe, de faire le point sur l'efficacité des dispositifs existants et de proposer des solutions efficaces pour endiguer ces agressions insupportables.

M. Philippe Bas, président. - Merci monsieur le rapporteur de cette intervention très complète et de votre créativité. Vous apportez des solutions pertinentes !

M. Laurent Nunez, secrétaire d'État auprès du ministre de l'intérieur. - Je salue ce texte dont j'approuve l'intention. Dans certains quartiers, les sapeurs-pompiers subissent des insultes, des jets de pierres et doivent faire face à des attaques. Ce sont des conditions très dures et inacceptables. Je suis donc d'accord avec vous : nous devons trouver des moyens pour mieux les protéger. Cependant, même si nous partageons l'esprit de ce texte, il ne semble pas en mesure de répondre à cette préoccupation.

Il vise en effet à permettre aux sapeurs-pompiers victimes d'infractions dans l'exercice de leurs fonctions de ne pas s'identifier par leur nom et prénom, mais par un matricule. Ce dispositif s'inspire directement de celui mis en place dans la loi du 28 février 2017 relative à la sécurité publique et qui offre la possibilité aux policiers, aux gendarmes et aux douaniers de s'identifier par les matricules dans certaines conditions précisées, et uniquement pour des actes de police judiciaire, le but étant de protéger ces agents contre des menaces ou des représailles de la part des personnes mises en cause.

Le dispositif prévu dans la proposition de loi n'est en rien similaire à celui mis en place pour les policiers, les gendarmes et les douaniers. J'ajoute qu'il présente en l'état deux problèmes : d'une part, il n'est pas vraiment applicable, car il demeure incomplet, et aucune procédure n'est prévue pour qu'un magistrat puisse anonymiser une plainte ; d'autre part, il ne permet pas de respecter les droits de la défense.

Un droit à l'anonymisation strictement encadré a été donné aux policiers, aux gendarmes et aux douaniers pour deux raisons : d'abord parce qu'ils sont auteurs d'actes de procédure ; ensuite parce que des gages sérieux ont été accordés pour protéger les droits de la défense. En effet, les magistrats continuent à avoir accès au nom de l'agent et toute partie conserve le droit à demander le nom de l'enquêteur, sur autorisation expresse du juge.

Dans le présent texte, aucune de ces conditions n'est réunie. Même si les sapeurs-pompiers sont exposés, ils ne sont pas des enquêteurs ou des auteurs d'actes de procédure ; ils sont plutôt des victimes. Porter plainte est toujours un acte engageant, qui expose nécessairement. Il faut évidemment protéger les victimes, mais permettre une exception systématique pour les sapeurs-pompiers, c'est ouvrir la porte à d'autres exceptions systématiques. Demain, ce seront les enseignants, les agents des caisses d'allocations familiales (CAF) et les bailleurs sociaux qui demanderont des régimes dérogatoires. Cela pourrait in fine prêter à bien des dérives et serait extrêmement préjudiciable pour les droits de la défense. Nous ne souhaitons pas poser les fondements d'une société où chacun, face à la justice, aurait un matricule !

Au-delà même de cette pente glissante, je souligne que les sapeurs-pompiers sont d'ores et déjà des victimes plus protégés que les autres puisque la commission d'une infraction à leur encontre dans l'exercice de leurs fonctions est plus sévèrement réprimée que si elle était effectuée à l'encontre d'un simple citoyen.

Enfin, si la proposition de loi était votée, nous ne disposerions pas à l'heure actuelle des dispositifs nécessaires pour pouvoir la mettre en place. Je sais que votre commission a été sensible à ces arguments et qu'un amendement unique a été présenté afin de changer l'objet du texte et créer un régime dérogatoire pour les témoins d'agression de sapeurs-pompiers.

Cet amendement est toutefois susceptible de poser un problème d'égalité puisqu'il ne prend pas en compte tous les sapeurs-pompiers : il ne concerne que des sapeurs-pompiers volontaires et professionnels, et ne mentionne pas les sapeurs-pompiers militaires -essentiellement la brigade des sapeurs-pompiers de Paris et les marins-pompiers de Marseille. De plus, la modification proposée du code procédure pénale conduirait à créer des statuts spécifiques pour chaque catégorie de la population. À l'heure actuelle, le témoin d'un délit ou d'un crime passible de plus de trois ans d'emprisonnement sur un sapeur-pompier peut déjà bénéficier d'une protection. Je ne suis donc pas convaincu de l'effet utile de l'amendement.

Par ailleurs, créer des sous-catégories en fonction des missions, c'est prêter le flanc à un code de procédure pénale à la carte, qui perdrait sans doute son caractère d'universalité et évoluerait au gré des circonstances ou des revendications.

Enfin, je ne suis pas convaincu de la constitutionnalité de cet amendement. Le législateur a prévu un seuil de trois ans pour la protection des témoins parce qu'il respecte le principe de proportionnalité édicté par le Conseil constitutionnel. Déroger à ce seuil sans justification particulière serait s'exposer à une possible censure de celui-ci.

Je ne dis pas qu'il ne faut rien faire pour protéger les sapeurs-pompiers des agressions, bien au contraire ! Mais pour ce faire, il convient plutôt selon moi de continuer à appliquer les dispositions existantes. Il convient notamment d'en renforcer l'application. Il nous faut assurer un accueil privilégié des sapeurs-pompiers au sein des commissariats et des brigades de gendarmerie. Des instructions ont été données en ce sens. Par ailleurs, dans une circulaire du 13 mars 2018, le ministre de l'intérieur a demandé à ce que des mesures soient prises pour faciliter et inciter le dépôt de plainte des sapeurs-pompiers victimes d'agressions. Je citerai, notamment, le dépôt de plainte sur rendez-vous, éventuellement au centre de secours, la domiciliation du sapeur-pompier victime à la direction du service d'incendie et de secours, la protection fonctionnelle ou encore - nous y veillons - le suivi de la réponse pénale en lien très étroit avec les parquets.

Par ailleurs, un télégramme ministériel du 14 septembre 2018 a rappelé que ces objectifs devaient être poursuivis avec la plus grande rigueur. Ces mesures sont aujourd'hui mises en place dans le cadre des protocoles interservices départementaux, qui prévoient une coopération opérationnelle accrue entre les forces de sécurité intérieure - police et gendarmerie - et les pompiers : échanges d'informations, possibilité de s'appeler de manière réactive en cas de difficultés, points de regroupement avant une intervention dans un secteur sensible. Ces conventions, que nous rappelons très régulièrement aux préfets, donnent satisfaction.

Enfin, je sais que nous pouvons compter sur l'intransigeance des parquets face à ces attaques particulièrement odieuses. Plusieurs condamnations à des peines de prison ferme ont été prononcées ces dernières semaines pour des agressions de sapeurs-pompiers.

En tout état de cause, j'ai la conviction que ce texte, même amendé, n'est pas la bonne solution. Il présente plus de dangers que de pistes d'avenir. En l'état, il ne permettra pas d'assurer une meilleure protection des sapeurs-pompiers. Certes, je déplore comme vous l'augmentation des agressions à leur encontre, mais je rappelle que leur taux de plaintes demeure significatif. Les pompiers ne craignent donc pas de porter plainte par peur des représailles. Comptez néanmoins sur notre détermination pour appliquer l'ensemble des mesures existantes afin d'assurer une meilleure protection des sapeurs-pompiers, ainsi que celles à venir, puisque nous avons évoqué le déploiement des caméras-piétons.

M. Philippe Bas, président. - Premier élément positif, nous partageons un même constat et une même inquiétude, qui ne peuvent pas rester sans réponse. J'entends que le Gouvernement, conscient du problème, a renouvelé un certain nombre d'instructions et a sensibilisé les parquets à la question. Nous n'ignorons pas les difficultés juridiques posées par l'article unique de la proposition de loi. C'est pourquoi le rapporteur a souhaité présenter un amendement. Le travail n'est pas abouti, ce sera tout l'enjeu de la navette et du débat législatif. Je suis sensible à votre objection sur les sapeurs-pompiers militaires. J'invite le rapporteur à faire une proposition pour tenir compte de votre remarque. J'entends vos réserves, mais j'espère que nous parviendrons à les surmonter.

M. Loïc Hervé, rapporteur. - Monsieur le secrétaire d'État, vous avez précisé que les pompiers bénéficiaient déjà d'un certain nombre de garanties. Il s'agit d'en apporter une nouvelle. L'amendement vise à répondre à une situation spécifique où les témoins d'une agression sont le plus souvent des sapeurs-pompiers eux-mêmes. On ne peut donc nous opposer l'argument de la rupture d'égalité. Je suis tout à fait disposé à rectifier l'amendement, monsieur le président, pour supprimer la mention « professionnel ou volontaire », même s'il s'agit d'une reprise des termes déjà utilisés par le code pénal. Il semble que le juge entend cette expression comme désignant également les sapeurs-pompiers sous statut militaire.

Mme Jacqueline Eustache-Brinio. - Il est important de protéger les pompiers et de leur donner la possibilité de s'exprimer, mais tout cela ne suffira pas. La vraie question est : pourquoi en sommes-nous là ? J'ai été moi-même victime de ces jeunes de banlieue. Il faut s'attaquer au mal et réinstaller la loi, l'autorité et la règle dans les quartiers. À défaut, on pourra écrire toutes les lois que l'on veut, on n'y arrivera pas ! Cherchons les causes d'un tel échec et trouverons des solutions. La police, la gendarmerie, les pompiers, les enseignants protègent l'ensemble des habitants des quartiers et travaillent pour eux. Ce sont aussi ces habitants qui demandent le retour à la paix.

M. Loïc Hervé, rapporteur. - Je propose de rectifier l'amendement COM-1 et de supprimer la mention « professionnel ou volontaire » pour lever toute ambiguïté. Il devient ainsi l'amendement COM-1 rectifié. Il s'agit bien de donner la possibilité d'anonymiser les témoins d'une agression à l'encontre de tout sapeur-pompier, quel que soit son statut. J'approuve les remarques de Jacqueline Eustache-Brinio. Les auditions que nous avons menées témoignent du désarroi des pompiers qui sont pacifiques, malgré leur uniforme, et ont pour seul souci de porter secours. Par ailleurs, même lorsqu'ils sont agressés, ils continuent le plus souvent leur mission de secours. Parmi les solutions proposées, je ne voudrais pas que nous dérivions sur le terrain dangereux de l'armement, car c'est une piste parfois envisagée.

Mme Nathalie Delattre. - Pour le RDSE, cet article, certes fragile, est hautement symbolique. Nous sommes rassurés par la création d'une mission d'information, car nous avons tous à coeur de protéger nos forces de sécurité intérieure et nos sapeurs-pompiers. Dans les zones de non-droit, terrains de jeu des dealers, de nombreuses agressions ont lieu. Au-delà des sapeurs-pompiers, l'ensemble des habitants demande l'anonymisation des témoignages. C'est une réflexion qu'il faudra mener pour mieux protéger nos concitoyens.

M. Patrick Kanner, auteur de la proposition de loi. - M. le secrétaire d'État a évoqué le risque de « contagion » vers d'autres professions en lien avec le public : enseignants, travailleurs sociaux, infirmiers, médecins dans les hôpitaux. Mais malheureusement, on en est là ! Ne pas prendre en compte ce problème serait ne pas être à la hauteur de nos responsabilités. La proposition de loi n'est pas une solution d'appel : elle exprime la volonté du Sénat de trouver des solutions juridiques pour protéger les sapeurs-pompiers. Laissons le Conseil constitutionnel faire son travail s'il a envie de censurer le texte. La création d'une mission d'information est utile. Les sapeurs-pompiers doivent savoir que la Haute Assemblée prend en considération leur situation qui se dégrade. Ne bradons pas notre message !

M. Philippe Bas, président. - Quel est l'avis du Gouvernement sur l'amendement ainsi rectifié ?

M. Laurent Nunez, secrétaire d'État. - La plupart des agressions dont sont victimes les sapeurs-pompiers n'ont pas forcément lieu dans les quartiers et dans des contextes de violences urbaines. Elles se produisent surtout en raison d'un état de détresse sociale ou psychologique, voire en marge des accidents de la route. Néanmoins, vos remarques demeurent pertinentes. D'où le protocole qui prévoit des zones de regroupement dans certains quartiers afin d'y entrer avec les forces de police ou de gendarmerie. C'est tout le sens de la politique de reconquête républicaine des quartiers que nous menons. Il s'agit pour nous d'y être beaucoup plus présents et de créer des partenariats de sécurité, y compris en engageant des actions de médiation et de sensibilisation. Je citerai l'initiative des marins-pompiers de Marseille, qui recrutent des jeunes issus des quartiers pour faciliter leurs actions. Le ministère de l'intérieur met un point d'honneur à déployer ce genre de dispositif.

L'amendement rectifié prend en compte une de nos remarques. Quoi qu'il en soit, les dérogations évoquées par M. le rapporteur pour les sapeurs-pompiers portent surtout sur la notion de circonstance aggravante. Cet amendement constituerait une première dérogation à la règle selon laquelle on ne peut témoigner sous X que pour des infractions dont le quantum de peine est de trois ans minimum. Elle ne vaudrait que pour les pompiers. Je maintiens donc ma position, car un tel amendement porterait une atteinte injustifiée aux droits de la défense, mais surtout au principe de proportionnalité et d'égalité. Avis défavorable.

L'amendement COM-1 rectifié est adopté.

L'article unique de la proposition de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

M. Laurent Nunez, secrétaire d'État. - Je me félicite de la création de la mission d'information.

Je précise que nous suivons d'heure en heure la situation d'un jeune sapeur-pompier de vingt-et-un ans, brûlé à 50 % ce matin dans un incendie à Aulnay-sous-Bois, qui a fait un mort. Le pronostic vital est engagé.

M. Philippe Bas, président. - J'exprime la solidarité de la commission des lois du Sénat à ce jeune homme et à sa famille.

La commission adopte la proposition de loi dans la rédaction issue de ses travaux.

Le sort de l'amendement examiné par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Article unique

M. Loïc HERVÉ, rapporteur

1 rect.

Développement de l'anonymat des témoins d'infractions commises sur des sapeurs-pompiers

Adopté

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES ET CONTRIBUTION ÉCRITE

1. Personnes entendues

M. Patrick KANNER, premier signataire de la proposition de loi

Ministère de l'intérieur

Direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises (DGSCGC)

Colonel Didier Rahmani, conseiller sécurité intérieure auprès du directeur général

Colonel François Gros, chef du bureau de la doctrine, de la formation et des équipements

Direction des libertés publiques et des affaires juridiques (DLPAJ)

M. Thomas Campeaux, directeur

M. Vincent Plumas, chef du bureau des questions pénales

Ministère de la justice - Direction des affaires criminelles et des grâces

M. Francis Le Gunehec, chef du bureau de la législation de pénale générale

Organisations syndicales

CGT des SDIS

M. Alain Darmey, membre du collectif CGT des SDIS, SDIS 85

M. Peter Gurruchaga, membre du collectif CGT des SDIS, SDIS 95

CFDT - INTERCO CFDT

M. Sébastien Bouvier, chargé de mission fédération interco CFDT

M. Thierry Foltier, membre de la commission nationale professionnelle forces de sécurité CFDT

Syndicat national des sapeurs-pompiers professionnels (SNSPP)

M. Frederic Monchy, vice-président national, président du SNSPP-PATS 62

M. Yannick Tenesi, membre du conseil national, président du SNSPP-PATS 78

UNSA SDIS

M. Jérôme François, secrétaire général

M. Jean-Philippe Gallian, en charge du dialogue social

M. Stéphane Foos, responsable juridique

AVENIR SECOURS - CFE CGC

M. Alain Laratta, vice-président

M. Eric Dupuis, membre du comité national de réflexion pour la lutte contre les agressions faites aux sapeurs-pompiers

Fédération autonome des sapeurs-pompiers professionnels et des personnels administratifs, techniques et spécialisés (FA/SPP-PATS)

M. Xavier Boy, président délégué

M. Sébastien Jansem, vice-président

Union nationale Force Ouvrière des services d'incendies et de secours (FOSIS)

M. Christophe Sansou, secrétaire général adjoint, SDIS 82

M. Jean-Charles Quevillon, membre du bureau national, SDIS 59

Union syndicale nationale SUD SDIS

M. Jean-Philippe Gallian, en charge du dialogue social

M. Stéphane Foos, responsable juridique

CFTC sapeurs-pompiers et agents des SDIS (CFTC SPA SDIS)

M. Alexandre Prunet, conseiller national

M. Jérôme Cailleau, référent

Fédération nationale des sapeurs-pompiers de France (FNSPF)

M. Jean-Paul Bosland, membre du comité exécutif

M. Olivier Riou, directeur juridique

2. Contribution écrite reçue

Assemblée des départements de France


* 1 Peuvent toutefois être présentés en séance publique les amendements visant à assurer le respect de la Constitution, à opérer une coordination avec une autre disposition du texte en discussion, avec d'autres textes en cours d'examen ou avec les textes en vigueur ou à procéder à la correction d'une erreur matérielle.

* 2 Observatoire national de la délinquance et des réponses pénales (ONDPR), La Note, n° 29, Agressions déclarées par les sapeurs-pompiers volontaires et professionnels en 2017, décembre 2018.

* 3 Ibidem.

* 4 Ibidem.

* 5 Avis fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République sur le projet de loi n° 1255 de finances pour 2019, tome IX Sécurité civile par Éric Ciotti, député.

* 6 Observatoire national de la délinquance et des réponses pénales (ONDPR), La Note, n° 29, Agressions déclarées par les sapeurs-pompiers volontaires et professionnels en 2017, décembre 2018.

* 7 Extrait de l'exposé des motifs de la proposition de loi.

* 8 Article 3 de la loi n° 2017-258 du 28 février 2017 relative à la sécurité publique.

* 9 La proposition de loi vise « une atteinte volontaire à l'intégrité de sa personne, de violence, de menace, d'injure, de diffamation ou d'outrage ».

* 10 Entrée en vigueur avec la publication du décret n° 2018-218 du 30 mars 2018 pris pour l'application de l'article 15-4 du code de procédure pénale et de l'article 55 bis du code des douanes.

* 11 Voir le Guide sur l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme - droit à un procès équitable (volet pénal)

* 12 Ibidem, page 53.

* 13 Voir, notamment, le considérant 6 de la Décision du conseil constitutionnel du 10 juin 2004, n° 2004-496 DC, loi de confiance dans l'économie numérique.

* 14 Formulation utilisée par le Conseil constitutionnel à partir de la décision du 23 juillet 2010, n° 2010-15/23 QPC (considérant 4).

* 15 Régisse Fraisse, L'article 16 de la Déclaration, clef de voûte des droits et libertés, Nouveaux cahiers du Conseil constitutionnel n° 44, juin 2014.

* 16 CEDH, Cour (Chambre), 26 mars 1996, n° 20524/92, Doorson contre Pays-Bas.

* 17 Le terme « accusé » est ici entendu au sens de l'article 6 de la CEDH et fait référence aux différents cas dans lesquels une personne est mise en cause pénalement, en droit national.

* 18 CEDH, Cour (Plénière), 30 octobre 1991, n° 12005/86, Borgers contre Belgique.

* 19 Articles 142-5 et suivants du code de procédure pénale.

* 20 Articles 143-1 et suivants du code de procédure pénale.

* 21 Amendement n° 70 rectifié bis, déposé par Brigitte Micouleau et plusieurs de ses collègues du groupe Les Républicains.

* 22 Article 706-58 du code de procédure pénale.

* 23 Articles 433-5 et suivant du code pénal.

* 24 Article 706-60 du code de procédure pénale.

* 25 Article 706-62 du code de procédure pénale.

* 26 Article 11 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, dite « loi Le Pors ».

* 27 Prévu par l'article 1er de la loi n° 2018-697 du 3 août 2018 relative à l'harmonisation de l'utilisation des caméras mobiles par les autorités de sécurité publique.