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Projet de loi d'orientation des mobilités : Rapport

6 mars 2019 : Orientation des mobilités - Rapport ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

TITRE IER A (NOUVEAU) - Programmation des investissements de l'état dans les transports : objectifs, moyens et contrôle
Article 1er A (nouveau) - Programmation financière et rapport annexé prévoyant les investissements de l'État dans les systèmes de transports pour la période 2019-2037

Objet : cet article, inséré par votre commission à l'initiative de son rapporteur, déplace au début du texte l'article 30 du présent projet de loi fixant la stratégie d'investissement de l'État dans les systèmes de transports pour les dix prochaines années et approuvant le rapport annexé au projet de loi qui en détaille les orientations, et précise l'objectif prioritaire de réduction des inégalités territoriales permettant le désenclavement des territoires.

I. Le droit existant : la programmation en matière de transports, un exercice qui s'est avéré insatisfaisant jusqu'à aujourd'hui

1. La loi d'orientation des transports intérieurs et le Grenelle de l'environnement

Dans le domaine des transports, il faut remonter à 1982 et à 2009 pour trouver les dernières dispositions programmatiques adoptées par le législateur.

La loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs, dite « loi LOTI », avait défini le cadre d'intervention de l'État dans le domaine des transports et organisé les services publics de transport. Elle avait affirmé un « droit au transport » permettant « aux usagers de se déplacer dans des conditions raisonnables d'accès, de qualité et de prix ainsi que de coût pour la collectivité, notamment par l'utilisation d'un moyen de transport ouvert au public ». Elle comportait également des dispositions relatives à la sécurité et au droit du travail dans le secteur des transports, aux infrastructures, équipements, matériels et technologies avec notamment la mise en oeuvre de schémas directeurs d'infrastructures élaborés conjointement par l'État et les collectivités territoriales, ainsi que des dispositions relatives à l'association des collectivités via les comités régionaux et départementaux de transports. Plusieurs titres visaient ensuite le transport ferroviaire, les transports urbains de personnes, le transport routier non urbain de personnes, le transport routier de marchandises, le transport fluvial et le transport aérien.

La loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement, dite « Grenelle I » comportait un chapitre III relatif aux transports.

Au sein de ce chapitre, les articles 10 à 14 fixaient les grandes orientations et les objectifs applicables à la politique des transports. Cette dernière doit notamment « contribuer au développement durable et au respect des engagements nationaux et internationaux de la France en matière de gaz à effet de serre et d'autres polluants tout en limitant la consommation des espaces agricoles et naturels » (article 10). Un des objectifs principaux consiste en une réduction de 20 % des émissions de gaz à effet de serre à l'horizon 2020. Un accent prioritaire est mis sur certains modes de transports, à savoir le fluvial, le ferroviaire et le maritime.

Les dispositions programmatiques du Grenelle I prévoyaient notamment :

- une évolution de la part modale du non-routier et non-aérien de 14 % à 25 % à l'échéance 2022 ;

- des dotations du budget de l'État encourageant le recours au transport combiné par des compensations tarifaires aux opérateurs ;

- un accroissement des moyens dévolus par l'État et ses établissements publics à la régénération du réseau ferroviaire pour atteindre en 2015 un niveau de 400 millions d'euros par an supplémentaires par rapport au plan de renouvellement des voies ferrées 2006-2010, effort financier devant notamment être destiné à des dépenses d'investissement et de fonctionnement sur les lignes qui jouent un rôle réel de désenclavement ;

- une concentration des investissements de l'État sur les axes de circulation importante en matière de modernisation du réseau ferroviaire national ;

- une conservation des emprises des lignes ferroviaires désaffectées favorisée ;

- la remise d'un rapport sur l'opportunité d'interdire, à partir du 31 décembre 2015, la circulation sur les lignes électrifiées des trains utilisant un mode de propulsion autre qu'électrique ;

- le doublement de la part de marché du fret non routier pour les acheminements à destination et en provenance des ports à horizon 2015 ;

- le développement des autoroutes de la mer sur la façade atlantique et sur la façade méditerranéenne avec des financements pour un montant maximal de 80 millions d'euros ;

- la modernisation du réseau fluvial magistral et des barrages de navigation ;

- la mise en place de mesures visant à améliorer les performances environnementales des poids lourds ;

- le développement de l'usage des transports collectifs de personnes ;

- la contribution de l'État à hauteur de 16 milliards d'euros au financement d'un programme d'investissements permettant de lancer la réalisation de 2 000 kilomètres de lignes ferroviaires nouvelles à grande vitesse à l'horizon 2020.

La loi « Grenelle I » apportait également des modifications à la loi LOTI du 30 décembre 1982 et instaurait notamment un schéma national des infrastructures de transport (SNIT), qui « fixe les orientations de l'État en matière d'entretien, de modernisation et de développement des réseaux relevant de sa compétence, de réduction des impacts environnementaux et de la consommation des espaces agricoles et naturels, et en matière d'aides apportées aux collectivités territoriales pour le développement de leurs propres réseaux » et « vise à favoriser les conditions de report vers les modes de transport les plus respectueux de l'environnement (...) ».

Le SNIT, novateur par rapport aux exercices de programmation précédents, a fait l'objet d'une longue procédure de concertation mais a rapidement montré des limites en tant qu'outil d'aide à la décision d'investissement. C'est notamment ce que relève le rapport d'information du groupe de travail pluraliste de la commission des finances du Sénat du 28 septembre 2016 sur le financement des infrastructures de transport : « la longue liste de projets inscrits et la sous-estimation initiale des financements nécessaires ont contribué à décrédibiliser l'exercice »14(*). Le CGEDD avait évalué en 2011 à 260 milliards d'euros le montant global du SNIT, dont environ 88 milliards d'euros à la charge de l'État15(*).

2. La commission « Mobilité 21 »

À partir des conclusions de la commission « Mobilité 21 » rendues en 2012, un plan d'investissement comportant un volet transports présenté le 9 juillet 2013 par le Premier ministre a hiérarchisé et « phasé » des opérations inscrites dans le SNIT. Le rapport de la commission des finances précité évoquait, au sujet des travaux de la commission « Mobilité 21 » une « expérience positive », dont « il serait souhaitable de répéter à échéance régulière un tel exercice de hiérarchisation des projets d'infrastructure, en veillant toutefois à exercer un suivi de la mise en oeuvre des propositions formulées et de l'avancement des projets ».

3. Le Conseil d'orientation des infrastructures mis en place en 2017

Dernière étape concernant l'exercice de programmation en matière de transports, dans le cadre des Assises de la mobilité, qui se sont déroulées au cours du deuxième semestre 2017 et qui se sont traduites par une grande concertation nationale et territoriale, la ministre en charge des transports a installé en octobre 2017 un Conseil d'orientation des infrastructures et lui a fixé la mission de proposer au Gouvernement une stratégie en matière d'investissements dans les infrastructures de transport. Ce conseil, composé de parlementaires, de grands élus territoriaux et d'experts, a remis un rapport le 1er février 2018 dans lequel il propose trois scénarios contrastés.

Source : Conseil d'orientation des infrastructures

II. Le texte adopté par votre commission

1. L'article 1er A

Le présent article, adopté par votre commission à l'initiative de votre rapporteur (amendement COM-546), déplace le titre relatif à la programmation des investissements de l'État dans les transports du titre IV au début du présent projet de loi, au sein d'un nouveau titre Ier A intitulé « Programmation des investissements de l'État dans les transports : objectifs, moyens et contrôle ». La programmation des investissements constitue en effet un élément structurant du texte en ce qu'elle fixe la stratégie financière et opérationnelle du Gouvernement en matière d'infrastructures de transports sur notre territoire dans les dix prochaines années.

Cet article reprend les dispositions de l'article 30 du présent projet de loi tout en y apportant quelques modifications.

La combinaison de cet article et du rapport annexé constituent le volet « programmation » de ce projet de loi, dont toutes les autres dispositions sont de type normatif.

L'article 34 de la Constitution tel qu'issu de la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République dispose que « des lois de programmation déterminent les objectifs de l'action de l'État ».

Dans son avis sur le présent projet de loi, le Conseil d'État indique que le terme « d'orientation » utilisé par son intitulé ne doit pas être entendu au sens des « lois d'orientation » antérieures à la révision constitutionnelle de 2008 qui les a remplacées par des lois dites de « programmation » désormais prévues par l'article 34 de la Constitution. Il ajoute que ce texte ne vise pas à présenter des articles programmatiques, « hors celui consacré au financement des investissements de l'État dans les transports pour la période 2019-2027 ».

Le Conseil d'État a récemment eu l'occasion de rappeler que pouvaient coexister au sein d'un même projet de loi des dispositions normatives et des dispositions programmatiques relevant de l'article 34 de la Constitution, sous réserve que, « aux fins d'assurer les exigences de lisibilité et d'intelligibilité de la loi, les dispositions de programmation fassent l'objet d'une présentation clairement séparées des autres »16(*).

Cette programmation porte sur la période 2019-2027 et se fonde sur les travaux du Conseil d'orientation des infrastructures (COI). Elle fixe la stratégie d'investissements de l'État dans les systèmes de transports sur dix ans.

Le I approuve tout d'abord le rapport annexé au projet de loi, qui détermine la stratégie et la programmation financière et opérationnelle des investissements de l'État dans les transports.

Il identifie ensuite quatre objectifs poursuivis par cette stratégie et cette programmation.

Il place en objectif prioritaire (1°) l'objectif de réduction des inégalités territoriales en renforçant l'accessibilité des zones rurales enclavées, des villes moyennes, des territoires mal connectés aux métropoles, aux grandes agglomérations et aux pays limitrophes ainsi que, au sein des agglomérations, des quartiers prioritaires de la ville, en tenant compte des spécificités ultramarines, tout en veillant à limiter la consommation d'espaces naturels et l'étalement urbain. La commission a estimé que cet objectif méritait d'être placé en premier de la liste (alors que l'article 30 le faisait apparaître en 3°) et reformulé de manière à faire clairement apparaître l'enjeu essentiel de la réduction des fractures territoriales.

Votre commission a apporté, par rapport à la rédaction de l'article 30, quelques modifications formelles aux trois derniers objectifs :

2° Améliorer la qualité des réseaux routiers, ferroviaires et fluviaux et en assurer la pérennité, renforcer les offres de déplacements du quotidien, remédier à la saturation des villes et de leurs accès et améliorer les liaisons entre les territoires ruraux et les pôles urbains ;

3° Accélérer la transition énergétique et la lutte contre la pollution et la congestion routière, en favorisant le rééquilibrage modal au profit des déplacements opérés par le mode ferroviaire, le mode fluvial, les transports en commun ou le vélo, en intensifiant l'utilisation partagée des modes de transport individuel et en facilitant les déplacements multimodaux ;

4° Améliorer l'efficacité des transports de marchandises pour renforcer la compétitivité des territoires et des ports, et accélérer le report modal.

Le I énumère également cinq programmes d'investissement prioritaires :

1° L'entretien et la modernisation des réseaux nationaux routiers, ferroviaires et fluviaux existants ;

2° La résorption de la saturation des grands noeuds ferroviaires, afin de doubler la part modale du transport ferroviaire dans les grands pôles urbains ;

3° Le désenclavement routier des villes moyennes et des régions rurales par des aménagements des itinéraires existants ;

4° Le développement de l'usage des mobilités les moins polluantes et partagées au quotidien, afin de renforcer la dynamique de développement des transports en commun, les solutions de mobilité quotidienne alternatives à la voiture individuelle et les mobilités actives au bénéfice de l'environnement, de la santé et de la compétitivité ;

5° Le soutien à une politique de transport des marchandises ambitieuse, et notamment le renforcement de l'accessibilité des ports et des grands itinéraires internationaux ferroviaires et fluviaux.

Il est précisé que cette stratégie d'investissements contribue par ailleurs à l'achèvement du maillage du territoire par des grands itinéraires ferroviaires, routiers et fluviaux, nationaux et internationaux.

Le II abroge les articles L. 1212-1 à L. 1212-3 du code des transports, relatifs au schéma national des infrastructures de transport (SNIT).

Les modifications suivantes ont également été adoptées par votre commission :

- elle a précisé, à l'initiative de Cyril Pellevat et de Frédéric Marchand, que la stratégie d'investissements dans les transports contribuait à l'achèvement du maillage du territoire par des grands itinéraires ferroviaires, routiers, fluviaux mais aussi « cyclables » (amendement COM-327) et « articulés de façon cohérente avec les systèmes de dessertes locales » (amendement COM-70) ;

- elle a précisé que le rapport annexé déterminait la stratégie et la programmation d'investissements dans les transports de l'Etat pour la période 2019-2037, à l'initiative de Rémy Pointereau (amendement COM-173) ;

- elle a précisé, à l'initiative de Patrick Chaize, que l'objectif n° 3 relatif à l'accélération de la transition énergétique et à la lutte contre la pollution favorisait le rééquilibrage modal au profit des déplacements opérés par le mode ferroviaire, le mode fluvial, les transports en commun « à faibles émissions » et les modes actifs « comme la marche ou le vélo » (amendement COM-471).

2. Le rapport annexé

Le rapport annexé comporte plusieurs parties :

- la première, intitulée « la programmation des investissements », décrit le choix d'une trajectoire d'augmentation importante des investissements de l'État dans ses systèmes de transports, à hauteur de 40 % entre les périodes 2014-2018 et 2019-2023 ; elle établit les dépenses annuelles de l'Afitf de manière détaillée sur la période 2029-2023 et en moyenne sur la période 2023-2027 ;

- la deuxième partie, intitulée « les programmes d'investissement prioritaires », décrit les cinq priorités affichées par l'article 30 (cf. encadré ci-dessous) ;

- la troisième partie, intitulée « l'achèvement des grands itinéraires routiers, ferroviaires et fluviaux » prévoit que « l'État ne renonce pas aux projets de grandes liaisons ferroviaires interurbaines et aux projets de compléments ponctuels du maillage autoroutier ».

Les montants alloués par le rapport annexé à chaque programme d'investissement prioritaire

1° Pour l'entretien et la modernisation des réseaux existants :

Réseau routier : 850 millions d'euros par an d'ici 2022 puis 930 millions d'euros par an (crédits Afitf et État) ; le scénario 2 du COI préconisait 1 milliard d'euros par an (sur vingt ans) ;

Réseau fluvial : 110 millions d'euros par an entre 2019 et 2022 et 130 millions d'euros par an entre 2023 et 2027 (Afitf) ; le scénario 2 du COI préconisait d'atteindre 180 millions d'euros par an en 2026 pour la régénération et prévoyait 330 millions d'euros par an sur dix ans pour la modernisation ;

Réseau ferroviaire : le rapport indique que SNCF Réseau investira 3,6 milliards par an sur le réseau et qu' « en complément, l'État apportera toute sa part aux opérations de modernisation du réseau », de sécurité, de lutte contre le bruit, etc., sans préciser les montants concernés. Pour mémoire, le scénario 2 du COI prévoyait notamment 65 millions d'euros par an pour la sécurité et 20 millions d'euros par an pour le bruit.

2° Pour la désaturation des grands noeuds ferroviaires :

Le rapport annexé fait état d'« un montant prévisionnel d'engagement global de 2,6 milliards dans les dix années à venir (hors Ile-de-France), associant État, collectivités locales ou SNCF ». 1,3 milliard d'euros de crédits de l'État sont prévus dans les dix années à venir.

3° Pour le désenclavement routier des villes moyennes et des territoires ruraux :

Le rapport annexé évoque un programme concernant une vingtaine d'itinéraires routiers au sein des contrats de plan État-régions, pour un montant total de 1 milliard d'euros sur 10 ans. La participation précise de l'État n'est pas indiquée.

Le scénario 2 du COI prévoyait 200 millions d'euros par an pour le « plan de desserte » pendant dix ans.

4° Pour le développement de l'usage des mobilités propres et partagées :

1,1 milliard d'euros est prévu d'ici 2025, dont 600 millions d'euros pour les pôles d'échanges multimodaux et transports collectifs, avec une priorité pour la desserte des quartiers « politique de la ville », 50 millions d'euros pour accompagner l'innovation et 350 millions d'euros pour soutenir les modes actifs (vélo et marche).

5° Pour le soutien à une politique de transport des marchandises ambitieuse :

L'État investira 1 milliard d'euros dans les cinq ans et 2,3 milliards sur la décennie.

Les éléments de programmation des différents grands projets ne sont pas détaillés dans ce rapport annexé, mais évoqués dans l'exposé des motifs.

Votre commission a rappelé que le rapport17(*) remis le 1er février 2018 par le Conseil d'orientation des infrastructures (COI) proposait au Gouvernement, conformément à sa lettre de mission, une stratégie en matière d'investissements dans les infrastructures de transport. Cette dernière affiche la transition écologique et la révolution numérique, les mobilités du quotidien et un aménagement du territoire équilibré, l'urgence d'une régénération et d'une modernisation des infrastructures comme des priorités. Le rapport soulignait également la nécessité de tenir compte de la contrainte financière et donc de « rechercher prioritairement l'affectation la plus pertinente des fonds publics existants ».

Votre commission rejoint cette volonté également affichée par le présent projet de loi, de sortir de l'écueil des promesses non tenues en la matière.

Ainsi, elle se félicite que le Gouvernement ait souhaité retenir, parmi les trois scénarios présentés par le COI pour les grands projets, le scénario central, « nécessitant d'affecter au secteur des transports des moyens supplémentaires significatifs », construit sur l'hypothèse d'un niveau de ressources s'élevant à 3 milliards d'euros par an pour l'Agence de financement des infrastructures de France (Afitf) et préconisant une réalisation en priorité des opérations concourant d'abord à l'amélioration des déplacements du quotidien, avant de poursuivre les grands projets de manière progressive.

Pourtant, malgré cet objectif louable, votre commission constate que les moyens dégagés par la programmation financière présentée par le présent texte semblent clairement en-deçà de ce scénario 2, et plus largement, de l'ambition affichée de bâtir une programmation des investissements à réaliser et donc d'une « vision » stratégique de l'État en matière de transports fondée sur des ressources pérennes.

Elle a ainsi émis plusieurs réserves sur le rapport annexé.

La première de ces réserves porte donc sur le niveau des dépenses de l'Afitf prévu par le rapport annexé, qui s'élève à 2,76 milliards d'euros par an en moyenne entre 2020 et 2023, soit 240 000 euros en-deçà du scénario 2. Il est ensuite précisé que « les dépenses prévues au titre de 2023 s'inscrivent dans une perspective d'une enveloppe quinquennale de 14,3 milliards d'euros environ sur la période 2023-2027 », soit une moyenne de 2,86 milliards d'euros par an, toujours en-deçà des besoins identifiés pour réaliser le scénario 2.

D'après les informations contenues au sein du rapport annexé, la programmation financière des investissements dans le secteur des transports pour les dix prochaines années s'appuie sur 2,8 milliards d'euros de dépenses par an en moyenne.

La deuxième réserve porte sur la sincérité de cette programmation, développée dans le rapport annexé, qui indique que cette dernière « suppose la mise en place de ressources additionnelles pérennes au profit de l'Afitf, à hauteur de 500  millions d'euros par an à partir de 2020 ».

Or, d'après les réponses adressées par le ministère au questionnaire transmis par votre rapporteur par le Gouvernement, il semble que ce besoin de ressources additionnelles s'explique en réalité par la baisse programmée de la part de la TICPE affectée à l'Afitf, qui, de 1,206 milliard d'euros en 2019, tomberait à 526 millions d'euros en 2022.

Le choix de faire évoluer ainsi à la baisse la part de TICPE affectée à l'Afitf, qui semble déconnecté du gel de la trajectoire haussière de la taxe carbone, interroge : pourquoi ne pas avoir choisi de maintenir une part de TICPE permettant au moins d'atteindre le niveau requis par le scénario 2 du COI ?

En outre, la baisse de cette part est compensée, d'après le Gouvernement, par la mise en oeuvre d'une nouvelle ressource à partir de 2020, qui pourrait prendre la forme d'une vignette sur les poids-lourds. Or, l'hypothèse d'une telle création semble à ce jour au point mort, d'après les informations que votre rapporteur a pu recueillir auprès du secteur du transport routier.

Au-delà donc de la question de la crédibilité de cette construction programmatique - quelles sont les garanties qu'une telle vignette sera mise en oeuvre alors que le présent projet de loi ne l'aborde pas ? si oui, à quelle échéance et sur quels calculs sont fondés l'estimation de son rendement ? sur quels véhicules porterait-elle ? serait-elle conforme au droit européen ? - la mise en place des 500 millions d'euros par an de ressources supplémentaires identifiée par le rapport annexé correspondrait ainsi en réalité à des ressources « de substitution » à une baisse concomitante de TICPE plutôt qu'à des ressources « additionnelles » pour le budget de l'Afitf.

Enfin, l'incertitude qui pèse sur le produit des amendes radars, comme l'a montré la « crise » qui a conduit à repousser l'adoption du budget de l'Afitf pour 2019 au 27 février 2019 (au lieu de fin décembre 2018), porte également largement atteinte à la crédibilité de la programmation financière décrite.

En effet, en 2018, le produit des amendes radars encaissé par l'Afitf, qui avait été évalué à 450 millions d'euros, n'a été en réalité que de 248 millions d'euros. On peut ainsi légitimement s'interroger sur les raisons qui poussent à évaluer à 650 millions d'euros - d'après les informations transmises à votre rapporteur - le produit des amendes radars affecté à l'Afitf en 2022 alors qu'il a été en moyenne de 267 millions d'euros par an entre 2012 et 2018. Cette incertitude est accentuée par le fait que l'Afitf ne perçoit que « le solde » des recettes liées aux amendes radars, qui abondent d'abord le ministère de l'intérieur puis les collectivités territoriales, ce qui a pour conséquence, comme l'a rappelé son président Christophe Béchu, que l'agence subit directement les variations à la baisse et à la hausse du produit.

Votre commission a en outre souligné que le montant de dépenses prévu pour l'Afitf par le rapport annexé, qui s'élève à 2,683 milliards d'euros ne correspond déjà pas au montant réel du budget adopté par l'agence pour 2019 lors de son conseil d'administration du 27 février 2019, qui, à 2,481 milliards d'euros, acte 200 millions d'euros de moins par rapport à la trajectoire fixée dans le projet de loi.

La troisième réserve de votre rapporteur porte sur le manque d'ambition des objectifs affichés en ce qui concerne les territoires ruraux, d'une part, et le secteur fluvial d'autre part. Sur le premier de ces points, le président du Conseil d'orientation des infrastructures a déploré lors de son audition par votre rapporteur les moyens limités affectés aux problématiques d'aménagement du territoire et des petites villes : si leur mention au titre des priorités de la programmation est une bonne chose - et est d'ailleurs due à la présence des sénateurs au sein du COI - un milliard d'euros sur dix ans ne paraît pas à la hauteur de l'enjeu.

La commission a ainsi apporté des modifications au rapport annexé.

Afin d'asseoir les ressources de la programmation sur des ressources sincères, crédibles et pérennes, elle a précisé, à l'initiative de votre rapporteur (amendement COM-549), que cette dernière supposait :

- la sanctuarisation des ressources affectées à l'Afitf, dont le budget ne doit pas dépendre de ressources fluctuantes et imprévisibles comme le produit des amendes radars ;

l'affectation intégrale à l'Afitf du produit de l'augmentation de 2 centimes d'euro par litre de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) sur le gazole pour les véhicules légers et de 4 centimes pour les poids lourds, prévue par la loi du 29 décembre 2014 pour 2015 pour financer les infrastructures de transports en remplacement de l'écotaxe ;

- l'affectation à l'Afitf d'une ressource complémentaire pour atteindre les objectifs de la présente programmation.

Elle a également :

- renforcé, à l'initiative de votre rapporteur, la connaissance, la surveillance et la sécurité des ouvrages d'art et des ponts, en prévoyant qu'un effort particulier serait déployé en la matière dans le cadre de la programmation (amendement COM-577) ; les services du ministère indiquaient en septembre dernier à votre commission que l'ensemble des politiques de surveillance et de maintenance des ouvrages d'art feraient l'objet de développements dans le projet de loi d'orientation des mobilités, or, le rapport annexé ne comprend à ce stade aucune disposition sur ce sujet ;

- prévu, à l'initiative de votre rapporteur, un renforcement des moyens alloués à la sécurité des passages à niveau (amendement COM-578) ;

- précisé, à l'initiative de votre rapporteur, que l'Afitf continue à soutenir financièrement les actions de renouvellement du matériel roulant des trains d'équilibre du territoire (TET) dans le respect des engagements pris vis-à-vis des régions et des usagers (amendement COM-579) ;

- précisé, à l'initiative d'Alain Fouché, que l'accessibilité des territoires dépend de la qualité des routes nationales tout comme des routes départementales (amendement COM-35) ;

- fait référence pour le scénario 2, à l'initiative de Rémy Pointereau (amendement COM-174), à la liste et la programmation des opérations fixées par le tableau 6 du rapport du COI du 1er février 2018 et précisé, à l'initiative de votre rapporteur, que les ressources de la programmation devaient permettre, à terme, la mise en oeuvre, selon un calendrier adapté, des projets d'infrastructures prévus par le scénario 3 puis de réévaluer, dans le cadre du COI, les projets pour lesquels aucun financement n'a été prévu sur la période 2019-2037 (amendement COM-580).

Votre commission adopté l'article 1er A ainsi rédigé.

Article 1er B (nouveau) - Dépenses de l'Agence de financement des infrastructures de transports de France (AFITF)

Objet : cet article, inséré par votre commission à l'initiative de son rapporteur, fixe les dépenses prévues pour l'Agence de financement des infrastructures de transports de France (AFITF) sur la période 2019-2027.

I. Le droit existant

Depuis 2005, l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) est chargée de financer, pour le compte de l'État et à partir de recettes affectées, les projets d'infrastructures de transport impulsés par l'État. Son champ d'intervention s'est progressivement élargi à l'ensemble des investissements de l'État dans le domaine des transports, y compris sa participation dans le cadre des contrats de plan État-régions (CPER), aux investissements de régénération ou de sécurisation des réseaux, aux projets de création ou de développement de transports collectifs et au renouvellement des matériels roulants des trains d'équilibre du territoire (TET).

Elle bénéficie donc dans ce cadre de l'affectation des recettes de la redevance domaniale et d'une fraction de la taxe d'aménagement du territoire, applicables aux sociétés d'autoroutes, d'une fraction de la taxe intérieure à la consommation sur les produits énergétiques (TICPE), d'une fraction du produit des amendes radar et de la contribution exceptionnelle des sociétés d'autoroutes négociée dans le cadre du plan de relance autoroutier conclu en 2015.

Comme le relève l'avis de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable sur les crédits relatifs aux transports du projet de loi de finances pour 2019, « ce mécanisme de financement répond à une logique de report modal puisque les ressources de l'agence sont exclusivement issues de la route »18(*).

LES RECETTES DE L'AFITF DEPUIS 2010

Recettes (en millions d'euros)

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

201919(*)

Taxe d'aménagement du territoire

539

542

535

538

571

555

512

516

472

523

Redevance domaniale

186

193

198

300

314

326

331

351

355

355

Amendes radars

126

177

272

170

203

233

333

409

450

226

TICPE

         

1139

763

1124

1028

1205,8

Plan de relance autoroutier

         

100

100

 

100

60,2

Droit d'entrée A63

 

400

               

Produits divers

25

1

2

     

1

 

35

108

Subvention budgétaire Programme 203

915

974

900

560

656

         

Subvention budgétaire (Plan de relance)

331

                 

Total recettes hors avance France Trésor

2122

2287

1907

1568

1743

2354

2039

2400

2440

2684

Source : direction générale des infrastructures, des transports et de la mer.

LES DÉPENSES DE L'AFITF DEPUIS 2010

Dépenses (en millions d'euros)

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Routes

771

869

763

664

705

739

779

811

942

Ferroviaire

1031

688

643

729

668

705

820

960

1057

Fluvial

45

73

44

66

35

64

83

79

99

Portuaire et littoral

53

58

59

69

30

58

55

45

45

Transports collectifs

187

265

315

349

268

172

213

186

273

Divers (PEI Corse, aires de contrôle des poids lourds)

46

26

33

32

8

17

22

25

25

Total - hors frais financiers et hors indemnité versée à Écomouv

2133

1979

1857

1909

1714

1755

1972

2107

2440

Source : direction générale des infrastructures, des transports et de la mer.

L'affectation à l'AFITF d'une fraction de la TICPE a été prévue par la loi du 29 décembre 2014 de finances pour 2015 en remplacement de l'écotaxe poids-lourds. Le projet de loi de finances pour 2019 a prévu de lui affecter à ce titre 1 206 millions d'euros, soit environ 45 % de l'ensemble des recettes de l'AFITF, montant en hausse de 12,1 % par rapport au montant perçu à ce titre en 2018.

II. Le texte adopté par votre commission

À l'initiative de votre rapporteur, votre commission a inséré un nouvel article au sein du nouveau titre Ier A « Programmation des investissements de l'État dans les transports : objectifs, moyens et contrôle » créé au début du projet de loi, afin de prévoir les dépenses de l'AFITF prévues pour les dix prochaines années.

Cet article reprend les informations contenues à ce sujet dans le rapport annexé. Votre commission a estimé qu'il convenait que le chapitre relatif à la programmation financière comporte cet élément essentiel.

Il prévoit ainsi que les dépenses de l'AFITF, exprimées en crédits de paiement et en millions d'euros courants, évolueront comme suit sur la période 2019-2023 :

 

2019

2020

2021

2022

2023

Dépenses totales

2 683

2 982

2 687

2 580

2 780

Les dépenses prévues au titre de 2023 s'inscrivent pour leur part dans la perspective d'une enveloppe quinquennale de 14,3 milliards d'euros environ sur la période 2023-2027.

Le budget réellement adopté par l'Afitf lors de son conseil d'administration du 27 février 2019, prévoit 2,482 milliards d'euros de dépenses pour 2019, soit 200 millions d'euros de moins que ce que prévoit le tableau fixé par le projet de loi. Votre commission a estimé qu'il revenait au Gouvernement de modifier cette prévision pour 2019 en séance publique, afin que le débat puisse avoir lieu sur la base de données réelles et transparentes et que la programmation financière qu'il soumet au Parlement à travers son projet de loi repose sur des éléments crédibles.

Votre commission a adopté l'article 1er B ainsi rédigé.

Article 1er C (nouveau) - Conseil d'orientation des infrastructures (COI), contrôle et révision de la programmation des investissements de l'État dans les transports

Objet : cet article, inséré par votre commission à l'initiative de son rapporteur, inscrit le Conseil d'orientation des infrastructures (COI) dans la loi et prévoit un contrôle de la mise en oeuvre de la programmation financière ainsi que le principe d'une révision quinquennale.

I. Le droit existant

Le Conseil d'orientation des infrastructures a été installé par la ministre en charge des transports le 17 octobre 2017 dans le cadre des Assises de la mobilité. Sa lettre de mission lui confiait la tâche de proposer une stratégie au Gouvernement en matière d'investissements dans les infrastructures de transport, ce qu'il a fait via la remise d'un rapport le 1er février 2018 intitulé « Mobilités du quotidien : répondre aux urgences et préparer l'avenir ».

Il était composé de seize membres, assistés de deux rapporteurs. Parmi ces membres figuraient notamment trois députés et trois sénateurs.

II. Le texte adopté par votre commission

À l'initiative de votre rapporteur (amendement COM-548), votre commission a inséré un nouvel article au sein du nouveau titre Ier A « Programmation des investissements de l'État dans les transports : objectifs, moyens et contrôle » créé au début du projet de loi, afin d'inscrire le Conseil d'orientation des infrastructures dans la loi et de prévoir :

- la présentation annuelle au Parlement par le Gouvernement, préalablement au débat d'orientation des finances publiques, d'un rapport sur la mise en oeuvre de la programmation financière et opérationnelle des investissements de l'État dans les transports ;

- le principe d'une révision quinquennale de cette programmation.

La rédaction retenue est conforme à celle prévue par la loi n° 2018-699 du 3 août 2018 visant à garantir la présence des parlementaires dans certains organismes extérieurs au Parlement et à simplifier les modalités de leur nomination, qui faisaient suite aux préconisations du groupe de réflexion sur les méthodes de travail du Sénat, dont nos collègues Alain Richard et Roger Karoutchi étaient rapporteurs, ainsi qu'à l'adoption de l'article 13 de la loi organique n° 2017-1338 du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique, issu d'un amendement de notre collègue Philippe Bas, président de la commission des lois, rapporteur prévoyant qu'un parlementaire « ne peut être désigné en cette qualité dans une institution ou un organisme extérieur qu'en vertu d'une disposition législative qui détermine les conditions de sa désignation ».

Cette rédaction prévoit ainsi que le COI comprend parmi ses membres trois députés et trois sénateurs et que ses missions, sa composition, son organisation et son fonctionnement sont précisés par décret.

Votre commission souhaite que la présentation du rapport annuel de mise en oeuvre de la programmation financière ainsi que sa révision quinquennale prévues par le présent article s'appuient sur les travaux du COI, au titre de ses missions principales, ce que le décret devra préciser.

Dans son rapport du 1er février 2018, le COI préconisait déjà que toute politique s'inscrivant dans la durée devait pouvoir être revue régulièrement et son président a rappelé à votre rapporteur, lors de son audition, que l'objectif de désenclavement des territoires avait été pris en compte dans la stratégie présentée au Gouvernement grâce à la présence des sénateurs au sein de ce Conseil.

Votre commission a adopté l'article 1er C ainsi rédigé.

Article 1er D (nouveau) - Renforcement de la priorité donnée par la planification régionale à l'optimisation des infrastructures de transport existantes

Objet : cet article, inséré par votre commission à l'initiative de Ronan Dantec, vise à renforcer la priorité donnée par la planification régionale à l'optimisation des infrastructures de transport existantes.

I. Le droit existant 

L'article 1213-1 du code des transports prévoit que « la planification régionale des infrastructures de transport a pour objectifs prioritaires de rendre plus efficace l'utilisation des réseaux et des équipements existants et de favoriser la complémentarité entre les modes de transport ainsi que la coopération entre les opérateurs, en prévoyant la réalisation d'infrastructures nouvelles lorsqu'elles sont nécessaires ».

L'article ajoute que cette planification « fixe ces objectifs selon une approche intégrant les différents modes de transport et leur combinaison et détermine les modalités de leur mise en oeuvre ainsi que les critères de sélection des actions qu'elle préconise ».

II. Le texte adopté par votre commission

Cet article, inséré par votre commission à l'initiative de votre collègue Ronan Dantec (amendement COM-414 rectifié), poursuit un objectif : prioriser la valorisation et l'entretien des infrastructures de transport existantes sur la construction de nouvelles infrastructures.

Dans cette optique, il prévoit que les objectifs prioritaires de la planification régionale des infrastructures de transports, tels que prévus à l'article L. 1213-1 du code des transports, devront être fixés en examinant les différents modes de transport et leur combinaison mais aussi désormais « l'évolution prévisible des flux en matière de mobilité des personnes et des marchandises ».

Votre commission a adopté l'article 1er D ainsi rédigé.

TITRE Ier - Améliorer la gouvernance en matiere de mobilités pour mieux répondre aux besoins quotidiens des citoyens, des territoires et des entreprises
CHAPITRE IER - Organisation plus efficace des mobilités dans chaque partie du territoire
Article 1er (articles L. 1111-1 à L. 1111-4, L. 1112-4-1, L. 1231-1, L. 1231-8, L. 1231-14 à L. 1231-16, L. 1241-1, L. 1241-3, L.1241-5, L. 3111-5, L. 3111-7, L. 3111-8 et L. 3111-15 et articles L. 1231-1-1, L. 1231-3, L. 1231-4 et L. 2121-3-1 [nouveaux] du code des transports) - Compétence d'organisation de la mobilité

Objet : cet article clarifie la répartition de la compétence d'organisation de la mobilité et modifie les attributions liées à cette compétence.

I. Le droit en vigueur

Autorités organisatrices de la mobilité

L'article L. 1231-1 du code des transports prévoit que, sur leur ressort territorial, les communes, leurs groupements, la métropole de Lyon et les syndicats mixtes de transport sont les autorités compétentes pour organiser la mobilité (AOM).

Les métropoles, la métropole de Lyon, les communautés urbaines et les communautés d'agglomération sont AOM de plein droit sur leur ressort territorial en lieu et place des communes membres, en vertu respectivement des articles L. 5217-2, L. 3641-1, L. 5215-20 et L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales (CGCT).

Hors du périmètre de ces intercommunalités, les communes sont donc AOM et exercent ou non cette compétence, le cas échéant en la transférant à la communauté de communes20(*).

En application de l'article L. 1111-8 du CGCT, la commune ou l'EPCI à fiscalité propre auquel elle a transféré la compétence d'organisation de la mobilité est chargé d'organiser, en qualité de chef de file, les modalités de l'action commune des collectivités territoriales et de leurs établissements publics en matière de mobilité durable.

Le tableau ci-dessous présente un état des lieux de l'intercommunalité à fiscalité propre au 1er janvier 2019.

 

Métropoles

Métropole de Lyon

Communautés urbaines

Communautés d'agglomération

Communautés de communes

Communes isolées

Nombre

21

1

13

223

1 001

 

Nombre de communes

904

59

589

7 488

25 926

4

Population totale21(*)

18

1,4

2,9

23,5

22,2

0,006

Source : Direction générale des collectivités locales, 2019.

Les différentes collectivités et intercommunalités compétentes en matière d'organisation de la mobilité peuvent exercer cette compétence de manière collective, avec d'autres collectivités ou groupements compétents en matière de mobilité, en la transférant à un syndicat mixte, ou peuvent coordonner leurs actions en matière de mobilité en créant un syndicat mixte de transport.

SYNDICAT MIXTE ET TRANSPORT

En application de l'article L. 1231-10 du code des transports, plusieurs AOM ont la possibilité de s'associer au sein d'un syndicat mixte de transport, sur un périmètre qu'elles définissent, afin de coordonner les services qu'elles organisent et de mettre en place un système d'information à l'intention des usagers et de tarification coordonnée permettant la délivrance de titres de transport uniques ou unifiés. Créés par la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU), ces syndicats visent d'abord à permettre une coordination des politiques de mobilité définies par chaque AOM.

L'article L. 1231-11 permet toutefois aux AOM qui le souhaitent d'accroître l'intégration de leurs politiques de mobilité en confiant à un tel syndicat l'organisation de services publics réguliers et de services à la demande et, à ce titre, la réalisation et la gestion d'équipements et d'infrastructures de transport22(*).

Les syndicats mixtes de transport fonctionnent selon le régime des syndicats mixtes, fixé par les articles L. 5721-2 à L. 5722-11 du CGCT.

L'article L. 1231-12 permet aux syndicats mixtes de transport d'instituer un versement destiné au financement des transports en commun (versement transport ou VT), dans les conditions prévues par l'article L. 5722-7 et L. 5722-7-1 du CGCT.

Enfin, aux termes de l'article L. 1231-13, un syndicat mixte de transport peut comprendre des syndicats mixtes ouverts ou fermés compétents en matière de mobilité. Cet article permet également à un syndicat mixte, ou à un pôle d'équilibre territorial et rural (PETR) chargé d'élaborer un SCoT et composé d'aux moins deux AOM, d'exercer les compétences d'un syndicat mixte de transport.

L'article L. 5722-7 du CGCT permet à un syndicat mixte de transport d'instituer un versement transport dans un espace à dominante urbaine d'au moins 50 000 habitants incluant une ou plusieurs communes centres de plus de 15 000 habitants, dès lors que le syndicat associe au moins la principale AOM. Le taux de ce VT dit « additionnel » ne peut excéder 0,5 % des salaires et son cumul avec le VT institué par une AOM ne peut conduire à un taux global supérieur au taux maximum de VT autorisé sur le ressort territorial de cette AOM.

Des collectivités ou groupements compétents en matière d'organisation des mobilités peuvent par ailleurs décider d'exercer en commun cette compétence en la transférant à un syndicat mixte, ouvert ou fermé. L'article L. 5722-7-1 du CGCT permet à un syndicat mixte compétent pour l'organisation de la mobilité d'instituer le versement transport dans les conditions prévues à l'article L. 2333-64 du même code. Il peut également élaborer un plan de déplacements urbains en tant qu'AOM (art. L. 1214-14 du code des transports).

Il existe à ce jour une vingtaine de syndicats mixtes exerçant la compétence d'organisation de la mobilité, dont la moitié est composée uniquement d'EPCI, et l'autre moitié est composée d'EPCI et de communes. La plupart comprennent une métropole ou une communauté d'agglomération (Toulouse, Bourges, Calais, Grenoble, Clermont-Ferrand, Valenciennes...). Par ailleurs, on dénombre une dizaine de syndicats mixtes de transport.

Il convient de distinguer l'attribution d'une compétence et son exercice effectif. D'après l'étude d'impact du projet, dans le cadre du suivi des services mis en place par les AOM effectué par le CEREMA, 330 AOM ayant mis en place des services de transports en commun, accompagnés ou non d'autres services de mobilité, ont été identifiées. Parmi celles-ci :

- toutes les communautés d'agglomération, communautés urbaines et métropoles, seules ou en groupement, ont mis en place un service de transport en commun ;

- une trentaine de communautés de communes ont mis en place un service de transport en tant qu'AOM et une quarantaine de communautés de communes font partie d'un syndicat mixte qui dispose d'un réseau de transport ;

- une soixantaine de communes ont mis en place un réseau de transport en commun sur le territoire de la commune.

Le département était autorité organisatrice jusqu'au 1er janvier 2017 pour les transports interurbains et jusqu'au 1er septembre 2017 pour les services de transport scolaire. La loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) a transféré ces compétences à la région, à l'exception des services de transport spécial des élèves handicapés vers les établissements scolaires.

Contenu de la compétence d'organisation de la mobilité

L'article L. 1231-1 prévoit que les AOM organisent des services réguliers de transport public de personnes et peuvent organiser des services de transport à la demande. Elles concourent au développement des modes de déplacement terrestres non motorisés et des usages partagés des véhicules terrestres à moteur.

Afin de réduire la congestion urbaine ainsi que les pollutions et nuisances affectant l'environnement, elles peuvent, en outre, en cas d'inadaptation de l'offre privée à cette fin, organiser des services publics de transport de marchandises et de logistique urbaine.

Le contenu de la compétence d'organisation de la mobilité est complété par les articles L. 1231-8 (conseil aux employeurs et aux publics spécifiques et outils d'aide à la décision) et L. 1231-14 à L. 1231-16 (modes de déplacement terrestres non motorisés).

Autorité organisatrice des services de transport d'intérêt régional

La région est l'autorité compétente pour organiser les services de transport d'intérêt régional, à la fois routiers et ferroviaires. Récemment renforcé, son champ de compétence inclut l'organisation des services suivants :

- les services de transport ferroviaire de voyageurs d'intérêt régional, depuis le 1er janvier 2002 en application de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (art. L. 2121-3 à L. 2121-8-1)23(*) ;

- les services de transport interurbain, réguliers ou à la demande, depuis le 1er janvier 2017 en application de la loi NOTRe (art. L. 3111-1) ;

- les services de transport scolaire, qui sont des services réguliers publics, depuis le 1er septembre 2017 en application de la loi NOTRe (art. L. 3111-7 à L. 3111-10).

Par ailleurs, la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (Maptam) a confié à la région un rôle de chef de file en matière de transport. L'article L. 1111-9 du CGCT prévoit, qu'en cette qualité, la région est chargée d'organiser les modalités de l'action commune des collectivités territoriales et de leurs établissements publics pour l'exercice des compétences relatives à l'intermodalité et à la complémentarité entre les modes de transports, notamment à l'aménagement des gares.

Enfin, depuis la loi NOTRe, la région est compétente pour l'élaboration du schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (Sraddet), intégrant notamment le schéma régional de l'intermodalité (SRI).

ÉVOLUTIONS RÉCENTES DE LA GOUVERNANCE DES TRANSPORTS

La loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (Maptam) a élargi les compétences des autorités organisatrices de transports urbains (AOTU), renommées autorités organisatrices de la mobilité (AOM), au-delà des transports collectifs urbains de personnes, en intégrant les modes terrestres non motorisés, les usages partagés des véhicules à moteur ainsi que l'organisation de services publics de transport de marchandise en cas d'offre privée insuffisante.

Elle a par ailleurs identifié la commune ou l'EPCI comme chef de file de la mobilité durable et de l'aménagement de l'espace, ainsi que la région comme chef de file de l'intermodalité et de la complémentarité entre modes de transports. Le niveau régional a par ailleurs été renforcé par la création du schéma régional de l'intermodalité (SRI), vis-à-vis duquel le plan de déplacements urbains (PDU) doit être compatible.

La loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) a poursuivi les évolutions apportées par la loi Maptam, en supprimant la distinction entre services de transports urbains et non urbains, et en remplaçant la notion de périmètre de transport urbain par celle de ressort territorial, comme critère géographique de compétence d'une AOM.

Elle a par ailleurs organisé le transfert des compétences d'organisation des transports non urbains réguliers et à la demande et des transports scolaires du département vers la région.

Enfin, la loi NOTRe a créé le schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (Sraddet), intégrant plusieurs schémas sectoriels, notamment le SRI et le schéma régional climat-air-énergie (SRCAE).

L'organisation des mobilités dans la région Ile-de-France

La gouvernance des transports dans la région Ile-de-France fait l'objet de dispositions spécifiques, principalement regroupées au sein du chapitre Ier du titre IV du livre II de la première partie du code des transports, aux articles L. 1241-1 à L. 1241-20.

La caractéristique la plus notable en matière de gouvernance est l'existence d'une autorité organisatrice unique sur l'ensemble du territoire régional, le syndicat des transports d'Ile-de-France (Stif).

L'article L. 1241-1 prévoit que le Stif :

- est l'autorité organisatrice des services de transports publics réguliers de personnes dans la région Ile-de-France, y compris des services de transports publics réguliers de personnes fluviaux ;

- peut organiser des services de transports à la demande ;

- assure les missions et développe les services mentionnés à l'article L. 1231-824(*) ;

- peut délivrer un label « auto-partage » aux véhicules affectés à cette activité ;

- peut organiser des services publics de transport de marchandises et de logistique urbaine, d'auto-partage et de location de bicyclettes selon les modalités définies aux articles L. 1231-1, L. 1231-14 et L. 1231-1625(*) ;

- peut mettre à la disposition du public des plateformes dématérialisées facilitant la rencontre des offres et des demandes de covoiturage.

Le Stif est également responsable de l'organisation et du fonctionnement des transports scolaires (art. L. 3111-14) et du financement des frais de transport individuel des élèves handicapés vers les établissements scolaires26(*) et des étudiants handicapés vers les établissements universitaires (art. L. 3111-16).

Les responsabilités opérationnelles du Stif liées à l'organisation des services de transport sont définies à l'article L. 1241-2, en particulier la fixation des stations à desservir, la désignation des exploitants, la définition des modalités techniques d'exécution ainsi que la politique tarifaire.

L'article L. 1241-3 permet au Stif de déléguer tout ou partie des responsabilités prévues à l'article L. 1241-2, à l'exception de la politique tarifaire, à des collectivités territoriales ou à leurs groupements. En matière de transports scolaires, des modalités spécifiques sont prévues par l'article L. 3111-15, qui permet au Stif de déléguer certaines attributions aux départements de la région Ile-de-France, qui peuvent à leur tour déléguer, par convention, tout ou partie de ces attributions à d'autres collectivités territoriales ou d'autres groupements de collectivités ou à des personnes morales de droit public ou de droit privé, selon une logique dite de « subdélégation ».

Le Stif est un établissement public (art. L. 1241-8) sui generis, dont le caractère administratif est identifié au niveau réglementaire (article R. 1241-1). Il est constitué entre la région Ile-de-France, la Ville de Paris, les départements des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis, du Val-de-Marne, de l'Essonne, des Yvelines, du Val-d'Oise et de Seine-et-Marne.

En juin 2017, le Stif a été renommé Ile-de-France Mobilités (IDFM).

L'organisation des mobilités en Ile-de-France fait l'objet d'autres adaptations, notamment en matière de financement et de planification27(*).

II. Le projet de loi initial

Le I modifie le code des transports.

Ajustements des grands principes de la politique de mobilité

Le 1° remplace le droit au transport par le droit à la mobilité dans l'intitulé du livre Ier de la première partie ainsi qu'aux articles L. 1111-2 et L. 1111-4.

Le 2° modifie l'article L. 1111-1, relatif aux principes généraux du système des transports, en remplaçant cette notion par celle d'organisation des mobilités sur l'ensemble du territoire.

Le 3° réécrit l'article L. 1111-3, relatif à certains objectifs de la programmation des infrastructures. Elle ajoute l'organisation de solutions de mobilité répondant aux besoins de déplacements de la population aux actions qui permettent d'assurer le maillage des territoires à faible densité démographique, alternativement à l'organisation de dessertes par au moins un service de transport public.

Le 4° procède à une coordination à l'article L. 1112-4-1, en remplaçant la notion de périmètre de transport urbain par celle de ressort territorial.

Le 5° procède à une coordination dans l'intitulé du titre III du livre II de la deuxième partie.

Rationalisation de la carte des autorités organisatrices de la mobilité

Le 6° réécrit l'article L. 1231-1, identifiant les autorités organisatrices de la mobilité (AOM).

Le I de l'article L. 1213-1 prévoit ainsi que sont AOM dans leur ressort territorial :

- les communautés d'agglomération ;

- les communautés urbaines ;

- les métropoles ;

- la métropole de Lyon ;

- les communautés de communes après le transfert de la compétence d'organisation de la mobilité par les communes qui en sont membres ;

- les communes membres de communautés de communes, pour les services qu'elles organisent déjà au 1er janvier 2021 et lorsque la compétence n'a pas été transférée à la communauté de communes ;

- les syndicats mixtes mentionnés aux articles L. 5711-1 et L. 5721-2 du CGCT lorsque les EPCI qui en sont membres leur ont transféré cette compétence ;

- les pôles d'équilibre territorial et rural (PETR) mentionnés à l'article L. 5741-1 du CGCT lorsque les EPCI qui en sont membres leur ont transféré cette compétence.

L'ajout le plus notable est le principe d'un transfert de la compétence d'organisation de la mobilité des communes membres d'une communauté de communes vers la communauté. L'échéance pour cette délibération des communes est fixée au 30 septembre 2020, pour un transfert effectif au 1er janvier 202128(*).

Le II prévoit qu'à défaut de transfert dans ces délais, l'ensemble des attributions liées à l'organisation des mobilités sont exercées de droit par la région en tant qu'AOM au 1er janvier 2021 sur le territoire de la communauté de communes concernée. Toutefois, les communes membres de cette communauté et organisant déjà des services de mobilité à cette date peuvent continuer à les organiser librement et à prélever un versement mobilité pour les financer, après en avoir informé la région.

Le III prévoit une clause de réversibilité permettant à une communauté de communes de récupérer la compétence d'organisation des mobilités lorsque la région est devenue AOM en l'absence de délibération des communes en temps utile. La communauté de communes concernée peut délibérer pour demander le transfert de cette compétence de la part de la région dans deux situations : i) lorsque la communauté fusionne avec une autre communauté de communes ; ii) lorsque la communauté a délibéré en vue de créer un syndicat mixte doté de la compétence d'organisation de la mobilité ou en vue d'adhérer à un tel syndicat.

Ce transfert est de droit et intervient dans les 18 mois suivant la délibération de la communauté concernée. Le transfert des services de transports publics réguliers, à la demande ou scolaire intervient dans un délai convenu avec la région et celui des services organisés le cas échéant par une ou plusieurs communes en application du II intervient dans un délai d'un an.

Le IV prévoit, lorsque la région a organisé des services de mobilité, que le transfert de la compétence à la communauté en application du III s'accompagne du transfert concomitant des charges et biens mobilisés au groupement concerné. Les modalités financières de ce transfert sont fixées par une convention entre la région et le groupement concerné.

A défaut de convention, une commission locale pour l'évaluation des charges et des ressources transférées (CLECT) est constituée selon les modalités prévues à l'article 133 de la loi NOTRe. Elle est alors constituée à parité de représentants du conseil régional et de représentants de l'assemblée délibérante du groupement concerné. A défaut d'accord au sein de la CLECT, le montant des dépenses résultant du transfert des charges et biens mobilisés est fixé par arrêté du représentant de l'Etat.

L'étude d'impact estime que les 40 communautés de communes de plus de 50 000 habitants ont vocation à devenir AOM, tandis que les 174 communautés de communes de plus de 30 000 habitants pourraient devenir AOM en fonction du contexte local et de la structure du territoire, soit au total environ 210 communautés de communes susceptibles de se voir transférer la compétence d'organisation des mobilités au 1er janvier 2021.

Contenu de la compétence d'organisation de la mobilité

Le 7° introduit un nouvel article L. 1231-1-1, définissant le contenu de la compétence d'organisation des mobilités pour les AOM mentionnées à l'article L. 1231-1. Les principales attributions visées reprennent, selon des formulations nouvelles, celles visées dans la rédaction antérieure de l'article L. 1231-1, ainsi qu'au dernier alinéa de l'article L. 1231-8.

Le I de l'article L. 1231-1-1 prévoit que, sur son ressort territorial, chaque AOM mentionnée à l'article L. 1231-1-1, ou la région lorsqu'elle intervient en application du II de cet article, est compétente pour organiser :

1° des services réguliers de transport public de personnes ;

2° des services à la demande de transport public de personnes ;

3° des services de transport scolaire définis aux articles L. 3111-7 à L. 3111-10, dans les cas prévus au quatrième alinéa de l'article L. 3111-7 et à l'article L. 3111-8 ;

4° des services relatifs aux mobilités actives définies à l'article L. 1271-1 ou contribuer à leur développement ;

5° des services relatifs aux usages partagés des véhicules terrestres à moteur ou contribuer à leur développement.

S'y ajoute un 6° relatif à la mobilité solidaire, inséré par l'article 6 du projet de loi29(*).

Le II prévoit qu'une AOM peut également :

1° offrir un service de conseil et d'accompagnement individualisé à la mobilité destiné aux personnes se trouvant en situation de vulnérabilité économique ou sociale ainsi qu'à celles en situation de handicap ou à mobilité réduite ;

2° mettre en place un service de conseil en mobilité destiné aux employeurs et aux gestionnaires d'activités générant des flux de déplacements importants ;

3° organiser des services de transport de marchandises et de logistique urbaine, en cas d'inexistence, d'insuffisance ou d'inadaptation de l'offre privée, afin de réduire la congestion urbaine ainsi que les pollutions et les nuisances affectant l'environnement.

Le III prévoit qu'une AOM assure la planification, le suivi et l'évaluation de sa politique de mobilité. À ce titre, elle :

1° élabore un plan de mobilité ou un plan de mobilité rurale30(*) ;

2° associe à l'organisation des mobilités l'ensemble des acteurs concernés.

Lorsque la région intervient en tant qu'AOM en application du II de l'article L. 1231-1, elle peut élaborer un plan de mobilité, à l'échelle la plus pertinente et qui ne peut excéder celle du bassin de mobilité concerné.

Contenu de la compétence de l'AOMR

Le 8° insère deux nouveaux articles L. 1231-3 et L. 1231-4 consacrés à la compétence d'organisation de la mobilité régionale, confiée à la région.

Le I de l'article L. 1231-3 confère à la région un rôle d'autorité organisatrice de la mobilité (AOMR). À ce titre, il prévoit qu'en ce qui concerne les services d'intérêt régional, la région est compétente pour organiser :

1° des services réguliers de transport public de personnes ;

2° des services à la demande de transport public de personnes ;

3° des services de transport scolaire définis aux articles L. 3111-7 à L. 3111-10 ;

4° des services relatifs aux mobilités actives définies à l'article L. 1271-1 ou contribuer à leur développement ;

5° des services relatifs aux usages partagés des véhicules terrestres à moteur ou contribuer à leur développement.

S'y ajoute un 6° relatif à la mobilité solidaire, inséré par l'article 6 du projet de loi31(*).

Ces nouvelles dispositions ont pour conséquence d'élargir le périmètre des services de mobilité d'intérêt régional que la région peut organiser, en y intégrant les mobilités actives et partagées.

Le II prévoit que la région assure la planification, le suivi et l'évaluation de sa politique de mobilité.

L'article L. 1231-4 permet à la région de déléguer par convention tout ou partie d'un ou plusieurs des services pour lesquelles elle est compétente en tant qu'AOMR ou en tant qu'AOM en lieu et place d'une communauté de communes.

Cette délégation est menée dans les conditions prévues à l'article L. 1111-8 du CGCT. L'entité délégataire peut être une collectivité territoriale relevant d'une autre catégorie, un EPCI à fiscalité propre ou une autre AOM.

Il est précisé que cette délégation peut notamment intervenir à la demande d'une ou plusieurs AOM constatant qu'un besoin de mobilité dépassant leurs ressorts territoriaux n'est pas satisfait.

Coordinations et modifications relatives aux mobilités actives

Le 9° supprime le dernier alinéa de l'article L. 1231-8, relatif à la mise en place de services de conseil en mobilité à destination des employeurs, gestionnaires d'activités et publics spécifiques, dont le contenu est repris au 1° et 2° du II du nouvel article L. 1231-1-1.

Les 10° à 12° procèdent à des coordinations et à des mises en cohérence aux articles L. 1231-14 à L. 1231-16, relatifs à l'usage partagé des véhicules terrestres motorisés et aux modes de déplacement terrestres non motorisés, renommés « mobilités actives ».

Ils étendent à l'AOMR, mentionnée à l'article L. 1231-3 plusieurs dispositions jusqu'à présent limitées aux AOM :

- la possibilité de délivrer un label « auto-partage » ;

- la possibilité de créer un service public d'autopartage, en cas d'inexistence, d'insuffisance ou d'inadaptation de l'offre privée ;

- la responsabilité d'établir un schéma de développement des aires de covoiturage destinées à faciliter la pratique du covoiturage, seule ou conjointement avec d'autres collectivités territoriales ou groupements de collectivités intéressés ;

- la possibilité de mettre à disposition du public des plates-formes dématérialisées de covoiturage pour faciliter la mise en relation de conducteurs et de passagers, en cas d'inexistence, d'insuffisance ou d'inadaptation de l'offre privée, seule ou conjointement avec d'autres collectivités territoriales ou groupements de collectivités intéressés.

Modifications relatives à la région Ile-de-France

Les 13° à 15° apportent des modifications à l'organisation des mobilités dans la région Ile-de-France. À cette occasion, le Syndicat des transports d'Ile-de-France est renommé « Ile-de-France Mobilités ».

Le 13° réécrit l'article L. 1241-1, relatif à l'existence du Stif et à ses compétences.

Le I de l'article L. 1241-1 prévoit que dans la région Ile-de-France, l'établissement public dénommé Ile-de-France Mobilités (IDFM) est compétent pour organiser :

1° des services de transport public de personnes réguliers, y compris des services fluviaux, sous réserve, dans ce cas, des pouvoirs dévolus à l'État en matière de police de la navigation. Lorsqu'ils sont routiers ou guidés, ces services de transport public réguliers peuvent être urbains ou non urbains, au sens des dispositions du II de l'article L. 1231-2 ;

2° des services de transport public de personnes à la demande ;

3° des services de transport scolaire définis au chapitre Ier du titre Ier du livre Ier de la troisième partie ;

4° des services relatifs aux mobilités actives définies à l'article L. 1271-132(*) ou contribuer à leur développement ; en particulier, il peut organiser un service public de location de bicyclettes dans les conditions prévues à l'article L. 1231-16, lorsqu'un tel service public n'existe pas et sous réserve de l'accord des communes ou des établissements publics de coopération intercommunale sur le ressort territorial desquels il envisage de l'implanter. Lorsque de tels services existent, Ile-de-France Mobilités est saisi pour avis avant toute décision relative à leur développement ou à leur renouvellement ;

5° des services relatifs aux usages partagés des véhicules terrestres à moteur ou contribuer à leur développement ; en particulier, il peut organiser un service public d'auto-partage dans les conditions prévues à l'article L. 1231-14, lorsqu'un tel service public n'existe pas et sous réserve de l'accord des communes ou des établissements publics de coopération intercommunale sur le ressort territorial desquels il envisage de l'implanter. Lorsque de tels services publics existent, Ile-de-France Mobilités est saisi pour avis avant toute décision relative à leur développement ou à leur renouvellement. Ile-de-France Mobilités peut, en outre, prévoir la délivrance d'un label "auto-partage" aux véhicules affectés à cette activité et la subordonner au respect de conditions d'utilisation qu'il fixe et de caractéristiques techniques des véhicules au regard, notamment, d'objectifs de réduction de la pollution et des gaz à effet de serre qu'il détermine.

Ces modifications étendent à l'ensemble des mobilités actives et des usages partagés de véhicules terrestres à moteur les attributions d'IDFM, autrefois limitées à des services précis (autopartage, location de bicyclettes). Les dispositions relatives à la mise à disposition du public de plateformes dématérialisées facilitant la rencontre des offres et des demandes de covoiturage sont maintenues via l'article 15 du projet de loi.

Le II de l'article L. 1241-1 prévoit qu'IDFM peut également :

1° offrir un service de conseil et d'accompagnement individualisé à la mobilité destiné aux personnes se trouvant en situation de vulnérabilité économique ou sociale ainsi qu'à celles en situation de handicap ou dont la mobilité est réduite ;

2° mettre en place un service de conseil en mobilité destinés aux employeurs et aux gestionnaires d'activités générant des flux de déplacements importants ;

3° organiser des services de transport de marchandises et de logistique urbaine, en cas d'inexistence, d'insuffisance ou d'inadaptation de l'offre privée, afin de réduire la congestion urbaine ainsi que les pollutions et les nuisances affectant l'environnement.

Ces dispositions ne modifient pas les compétences existantes du Stif.

Le III de l'article L. 1241-1 prévoit qu'IDFM assure la planification, le suivi et l'évaluation de sa politique de mobilité. A ce titre, il :

élabore le plan de mobilité couvrant l'ensemble de la région Île-de-France (PDUIF) ;

associe à l'organisation des mobilités l'ensemble des acteurs concernés ;

3° assure les missions et développe les services mentionnés à l'article L. 1231-833(*).

Le 14° procède à une coordination à l'article L. 1241-3.

Le 15° permet à IDFM de créer des filiales destinées à assurer certains services mentionnés à l'article L. 1241-134(*).

Le 16° insère un nouvel article L. 2121-3, permettant aux métropoles et à la métropole de Lyon de contribuer, en tant qu'AOM, au financement d'un service ferroviaire régional de voyageurs ou d'un service en gare situé dans leur ressort territorial, afin de répondre à un besoin qui leur est spécifique ou d'assurer un surcroît de desserte. Cette contribution peut s'appuyer sur une convention conclue avec la région.

Le 17° modifie l'article L. 3111-5, relatif à l'organisation par une région de services de transport exécutés dans le ressort territorial d'une AOM nouvellement créée ou dont le ressort territorial est modifié. Il réécrit ainsi les dispositions pour tenir compte de la nouvelle carte des AOM résultant de l'article L. 1213-1.

Les communautés urbaines, communautés d'agglomération et métropoles se substituent à la région, de droit et dans un délai d'un an à compter de la création ou de la modification de leur ressort territorial, pour l'organisation des services de mobilité exécutés intégralement dans ce ressort. Lorsqu'une communauté de communes devient AOM à la suite du transfert de la compétence par les communes, ou que le périmètre d'une communauté de communes désignée AOM évolue (entraînant une modification du ressort territorial), cette communauté se substitue à la région pour l'organisation des services.

Le 18° et le 19° procèdent à une mise en cohérence aux articles L. 3111-7 et L. 3111-8, relatifs à l'organisation des services de transport scolaire, liée au remplacement de la notion de périmètres de transports urbains (PTU) par celle de ressorts territoriaux.

Le II complète l'article 133 de la loi NOTRe, pour prévoir expressément que le transfert de la compétence d'organisation des transports urbains du département vers la région, en application de l'article 15 de la même loi, s'accompagne du transfert des crédits correspondant, tels que définis dans la convention conclue en application de l'article L. 3111-8 du code des transports entre un département et une autorité organisatrice de transports urbains (AOTU)35(*).

Le III prévoit que les communes membres d'une communauté de communes ont jusqu'au 30 septembre 2020 au plus tard pour délibérer en vue d'opérer le transfert de la compétence d'organisation des mobilités à cette communauté, ce transfert étant alors effectif au 1er janvier 2021.

Le IV procède à un remplacement dans l'ensemble des textes législatifs de la référence au Syndicat des transports d'Ile-de-France par une référence à Ile-de-France Mobilités.

III. La position de votre commission

Votre commission est favorable à une clarification de la carte des autorités organisatrices de la mobilité, en vue d'inciter davantage de collectivités territoriales à se saisir de cette compétence, en particulier dans les territoires ruraux où le manque flagrant d'alternatives conduit une part importante des habitants, y compris modestes, à avoir recours à la voiture individuelle. Consacrer la flexibilité de cette compétence, avec un recours souple aux différentes catégories de services de mobilité, facilitera son exercice et permettra de tenir compte des spécificités de chaque territoire.

Toutefois, au-delà de l'objectif d'une couverture générale du territoire par une AOM clairement identifiée, votre commission juge indispensable de donner véritablement aux collectivités territoriales les moyens de se saisir concrètement de cette compétence. En particulier, elle a souhaité offrir davantage de souplesse aux collectivités territoriales pour la procédure de transfert de la compétence d'organisation de la mobilité.

Au total, votre commission a adopté 26 amendements à l'article 1er.

Elle a apporté des ajustements à la rédaction de l'article L. 1111-3 du code des transports, en adoptant l'amendement COM-552 de votre rapporteur, ajoutant aux objectifs de la programmation des infrastructures la lutte contre le changement climatique et la pollution atmosphérique. Le secteur des transports constitue en effet un secteur stratégique pour réduire les émissions de gaz à effet de serre et de polluants atmosphériques. Elle a également adopté l'amendement COM-92 d'Éliane Assassi, remplaçant la notion de « compétitivité » des territoires par celle d' « attractivité », en vue d'éviter une logique de mise en concurrence territoriale, incompatible avec le principe de solidarité face aux difficultés structurelles de certains d'entre eux.

En vue de tenir compte de la situation particulière des communes isolées, non traitée par le texte initial, votre commission a adopté l'amendement COM-120 de la rapporteure pour avis de la commission des lois, pour définir l'autorité organisatrice des mobilités sur leur territoire. La solution adoptée prévoit que la commune sera dans ce cas l'autorité organisatrice de la mobilité par défaut sur son territoire. Jusqu'au 31 mars 2021, la commune pourra délibérer en vue de procéder au transfert de droit de cette compétence à la région, tandis qu'à compter du 31 mars 2021, la commune pourra demander à la région de se saisir de la compétence, la région devant alors délibérer en ce sens pour que le transfert s'effectue.

Compte tenu du calendrier des élections municipales et communautaires de 2020, votre commission a jugé l'échéance fixée au 30 septembre 2020 par le projet de loi initial manifestement trop proche pour permettre aux élus des territoires moins denses d'établir un diagnostic clair des besoins de mobilité sur leur territoire, d'évaluer leur capacité à organiser localement des services de mobilité pour y répondre, et, le cas échéant, de désigner la communauté de communes comme autorité organisatrice de la mobilité. Elle a donc adopté les amendements identiques COM-476 de votre rapporteur et COM-121 de la rapporteure pour avis de la commission des lois, pour permettre aux communes et communautés de communes de disposer d'un délai approprié pour se prononcer sur le transfert de la compétence d'organisation de la mobilité au niveau intercommunal. À défaut d'un report de cette échéance, il était probable qu'une très large majorité de communes situées dans les territoires peu denses ne puissent délibérer en temps utile ou de manière pleinement éclairée, et que la région devienne autorité organisatrice de la mobilité par défaut.

Par ces amendements, votre commission a donc souhaité prévoir que les organes délibérants des communautés de commune délibèrent avant le 31 décembre 2020, en vue d'un transfert de la compétence prenant effet au plus tard au 1er juillet 2021. Cette dernière précision permettra aux territoires le souhaitant de se saisir de la compétence dès qu'ils le jugeront utile. Par ailleurs, l'amendement précise les modalités du transfert de compétence, en vue d'éviter toute ambiguïté sur la procédure applicable. À l'exception de certaines échéances fixées par le projet de loi, il est proposé de s'appuyer sur la procédure de transfert de droit commun, définie à l'article L. 5211-17 du code général des collectivités territoriales.

Guidée par le même souci de flexibilité, votre commission a adopté les amendements identiques COM-485 de votre rapporteur et COM-122 de la rapporteure pour avis de la commission des lois, introduisant un cas supplémentaire de réversibilité du transfert de la compétence d'organisation de la mobilité fondé sur un commun accord entre la région et une communauté de communes. Le projet de loi initial limitait cette réversibilité à deux cas : une fusion entre deux communautés de communes ou la création d'un syndicat mixte compétent en matière de mobilité. Introduire une possibilité de transférer la compétence de la région vers une communauté de communes à partir de délibérations concordantes donnera davantage de souplesse aux collectivités territoriales, notamment pour tenir compte d'un changement de contexte ou de projet de la part des élus. La nécessité d'un commun accord permettra de ne pas créer d'instabilité pour l'organisation des mobilités dès lors que la collectivité compétente devra donner son accord exprès au transfert. Ces amendements ont également apporté des précisions sur la procédure applicable à ces différents cas de réversibilité.

En vue d'éviter toute ambiguïté sur les obligations imposées aux AOM en matière de planification, votre commission a adopté les amendements identiques COM-480 de votre rapporteur et COM-123 de la rapporteure pour avis de la commission des lois, supprimant des précisions superflues. Compte tenu de l'adoption d'un amendement à l'article 5, seules les autorités organisatrices dont le ressort comprend plus de 100 000 habitants seront assujetties à l'obligation d'élaborer un plan de mobilité. Les autres AOM pourront, à titre facultatif, élaborer alternativement un plan de mobilité ou un plan de mobilité rurale. Les précisions relatives à l'élaboration par la région d'un plan de mobilité ont transférées à l'article 5 du projet de loi.

Votre commission a adopté l'amendement COM-417 de Ronan Dantec, afin de confier aux AOMR, à l'AOMR et à Ile-de-France Mobilités un objectif général de contribution à la lutte contre le changement climatique et la pollution de l'air.

Afin de ne pas multiplier les documents de planification, votre commission a adopté l'amendement COM-124 de la rapporteure pour avis de la commission des lois, visant à indiquer que la planification de la politique de mobilité de l'AOMR pourra être intégrée au schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (Sraddet).

Votre commission a adopté les amendements identiques COM-246 de Michèle Vullien, COM-359 de Claude Bérit-Débat et COM-421 de Ronan Dantec visant à permettre à une région, en tant qu'AOM ou AOMR, de déléguer à un syndicat mixte de transport un service de mobilité. Cette faculté, non prévue par le texte initial, permet d'enrichir la gamme d'options en matière d'organisation de services. Votre commission a également adopté l'amendement COM-125 de la rapporteure pour avis de la commission des lois pour supprimer des précisions dispensables sur les conditions dans lesquelles la région peut déléguer l'exercice de sa compétence, qui risquaient même de réduire cette faculté.

En matière de transport scolaire, votre commission a adopté l'amendement COM-190 de Mme Bonnefoy, précisant qu'une AOM apprécie l'opportunité de recourir à des services de transports scolaires ou à d'autres services réguliers de transport public de personnes, en tenant compte des enjeux de qualité et de sécurité du transport des élèves.

Sur ce même sujet, votre commission a adopté les amendements identiques COM-126 de la rapporteure pour avis de la commission des lois, COM-23 de Laure Darcos et COM-28 d'Alain Fouché, visant à supprimer une disposition du projet de loi modifiant l'article 133 de la loi n° 2015-991 portant nouvelle organisation de la République (loi NOTRe) relatif à la compensation par les départements aux régions du transfert de la compétence en matière de transports scolaires, effectif au 1er septembre 2017.

Des contentieux ont émergé sur la prise en compte du montant des ressources allouées par les départements aux autorités compétentes en matière d'organisation du transport urbain en tant que charges financières devant être transférées aux régions.

Le législateur avait souhaité clarifier son intention au cours de l'examen du projet de loi de finances rectificative pour 2016 en indiquant, en son article 84, que ces transferts comprenaient « le montant des crédits alloués par le département à l'autorité compétente pour l'organisation des transports urbains dans le cadre de la convention prévu à l'article L. 3111-8 du code des transports transférée à la région conformément à l'article 15 de la présente loi ». Cet article a cependant été censuré par le Conseil constitutionnel au titre de l'article 45 de la Constitution.

L'alinéa 73 de l'article 1er du projet de loi reprenait cette disposition. Toutefois, dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir, le juge se place à la date de la décision, qui a été prise au cours de l'année 2017. Une disposition législative votée en 2019 ne pourrait donc déterminer la décision du juge, sauf à lui donner une portée rétroactive. Par ailleurs, l'intention du législateur a été rappelée en 2016 par l'adoption par le Parlement de la disposition précitée. Elle était bien d'avoir une approche exhaustive des charges transférées.

Pour ces motifs, votre commission a souhaité supprimer l'alinéa 73. Il reviendra au juge administratif, se basant sur les travaux préparatoires à la loi NOTRe et les dispositions votées par le législateur préalablement au transfert de compétence de 2017, de se prononcer sur l'intention du législateur.

Votre commission a également adopté une série d'amendements portant spécifiquement sur l'organisation des services de mobilité en région Ile-de-France.

L'amendement COM-290 de Laure Darcos allège les obligations imposées à IDFM lorsqu'il souhaite organiser un service public de location de bicyclettes de longue durée et dépourvu d'impact sur la voirie (absence de points d'attache), en prévoyant qu'un accord préalable des communes ou EPCI concernés n'est alors pas requis.

Les amendements identiques COM-224 de Roger Karoutchi et COM-388 de Sophie Primas élargissent les possibilités données à IDFM de déléguer l'organisation des services de transport scolaires à différentes personnes publiques ou privées, en reprenant les possibilités prévues par le droit commun applicable aux autres régions.

Les amendements identiques COM-211 de Roger Karoutchi et COM-383 de Sophie Primas permettent à IDFM de remplir plus simplement ses obligations d'autorité organisatrice en matière de services de transport à vocation touristique, lorsque ceux-ci présentent les caractéristiques de services publics réguliers. Dès lors que des droits exclusifs d'exploitation ne seront pas attribués, IDFM pourra, après publicité mais sans mise en concurrence préalable, inscrire les exploitants, démontrant leur capacité à exploiter le service selon les prescriptions posées par l'établissement public, au plan régional de transport.

Enfin, votre commission a adopté les amendements rédactionnels COM-525 et COM-555 de votre rapporteur.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 1er bis (nouveau) - Possibilité pour Île-de-France Mobilités d'avoir recours à la déclaration de projet prévue par le code de l'urbanisme

Objet : cet article, inséré par votre commission à l'initiative de Roger Karoutchi, vise à permettre à Île-de-France Mobilités d'avoir recours à la déclaration de projet prévue par le code de l'urbanisme.

I. Le droit existant 

L'article L. 126-1 du code de l'environnement dispose que « lorsqu'un projet public de travaux, d'aménagements ou d'ouvrages a fait l'objet d'une enquête publique » en application du code de l'environnement, « l'autorité de l'État ou l'organe délibérant de la collectivité territoriale ou de l'établissement public responsable du projet se prononce, par une déclaration de projet, sur l'intérêt général de l'opération projetée ».

L'article L. 300-6 du code de l'urbanisme dispose quant à lui que « l'Etat et ses établissements publics, les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent, après enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement, se prononcer, par une déclaration de projet, sur l'intérêt général d'une action ou d'une opération d'aménagement au sens du présent livre ou de la réalisation d'un programme de construction. Les articles L. 143-44 à L. 143-50 et L. 153-54 à L. 153-59 sont applicables sauf si la déclaration de projet adoptée par l'État, un de ses établissements publics, un département ou une région a pour effet de porter atteinte à l'économie générale du projet d'aménagement et de développement durables du schéma de cohérence territoriale et, en l'absence de schéma de cohérence territoriale, du plan local d'urbanisme ».

Mais cette procédure n'est pas applicable aux établissements publics locaux sui generis.

Ainsi, la déclaration de projet du code de l'urbanisme ne peut être mise en oeuvre que par l'État et ses établissements publics, les régions, les départements, les communes et leurs groupements.

II. Le texte adopté par votre commission

Cet article additionnel a été inséré par votre commission, à l'initiative de notre collègue Roger Karoutchi (amendement COM-217), afin de permettre à Île-de-France Mobilités, qui n'est ni un établissement public de coopération intercommunale, ni un syndicat mixte, ni un établissement public de l'État mais un établissement public administratif sui generis, de mettre en oeuvre la procédure de déclaration de projet emportant mise en compatibilité du plan local d'urbanisme prise sur le fondement du code de l'urbanisme.

Votre commission a adopté l'article 1er bis ainsi rédigé.

Article 2 (articles L. 2333-64 à L. 2333-68, L. 2333-70, L. 2333-73, L. 2531-2, L. 2531-3, L. 2531-5, L. 2531-6, L. 2531-9, L. 5722-7 et L. 5722-7-1 du code général des collectivités territoriales) - Versement mobilité

Objet : cet article apporte des modifications ponctuelles au fonctionnement du versement transport, renommé « versement mobilité ».

I. Le droit en vigueur

L'article L. 2333-64 du code général des collectivités territoriales (CGCT) permet l'institution au niveau local d'un versement destiné au financement des transports en commun, dit « versement transport » (VT), dû par les personnes physiques ou morales, publiques ou privées, à l'exception des fondations et associations reconnues d'utilité publique à but non lucratif dont l'activité est de caractère social, qui emploient au moins onze salariés.

Ce versement peut être mis en place :

dans une commune ou une communauté urbaine dont la population est supérieure à 10 000 habitants ou, dans les deux cas, lorsque la population est inférieure à 10 000 habitants et que le territoire comprend une ou plusieurs communes classées communes touristiques ;

dans le ressort d'un EPCI compétent pour l'organisation de la mobilité, lorsque la population de l'ensemble des communes membres de l'établissement atteint le seuil indiqué ;

dans le ressort d'une métropole ou de la métropole de Lyon, sous réserve des dispositions prévues à l'article L. 5722-7-136(*).

Un dispositif transitoire est prévu en faveur des employeurs atteignant onze salariés en raison de l'accroissement de leurs effectifs, avec une dispense de versement pendant une durée de trois ans, puis une application progressive lors des trois années suivantes (25 %, 50 % puis 75 % du taux plein).

LES EFFETS DE LA RÉFORME DES SEUILS SOCIAUX ET FISCAUX
SUR LE VERSEMENT TRANSPORT

L'article 6 du projet de loi relatif à la croissance et la transformation des entreprises, dit projet de loi « Pacte », modifie les règles de comptabilisation des effectifs des entreprises et les conditions d'application de différents dispositifs fiscaux ou sociaux en fonction de ces effectifs (seuils sociaux et fiscaux), en réécrivant l'article L. 130-1 du code de la sécurité sociale.

Il prévoit en particulier que le franchissement à la hausse d'un seuil d'effectif salarié est pris en compte lorsque ce seuil a été atteint ou dépassé pendant cinq années civiles consécutives.

En vue d'appliquer ces nouvelles règles au versement transport, l'article 6 modifie les articles L. 2333-64 (droit commun) et L. 2531-2 (Ile-de-France) du CGCT en prévoyant que l'effectif salarié employé dans chacune des zones où est institué le versement, et le franchissement du seuil de onze salariés, sont décomptés selon les modalités prévues à l'article L. 130?1 du code de la sécurité sociale.

Ce dispositif remplacerait ainsi celui actuellement prévu pour le versement transport, à savoir trois années de dispense, suivies de trois années d'assujettissement progressif à taux minoré, avant une application à taux plein. Le régime actuel continuerait à s'appliquer aux entreprises qui en sont bénéficiaires au 31 décembre 2018.

L'impact budgétaire de cette réforme sur le rendement du versement transport est ainsi mesuré dans l'étude d'impact du projet de loi « Pacte ».

Source : DG Trésor, 2018.

L'assiette du versement transport est constituée des revenus d'activité tels qu'ils sont pris en compte pour la détermination de l'assiette des cotisations d'assurance maladie mises à la charge des employeurs et affectées au financement des régimes de base de l'assurance maladie, également appelés « masse salariale » (art. L. 2333-65).

Le versement est institué par délibération du conseil municipal ou de l'organe compétent de l'établissement public, en fonction des conditions locales d'organisation des transports (art. L. 2333-66).

L'article L. 2333-67 prévoit que le taux du versement transport est fixé librement, dans la limite d'un taux plafond qui varie en fonction de la population du territoire :

- 0,55 % des salaires lorsque la population de la commune ou de l'établissement public est comprise entre 10 000 et 100 000 habitants, ou lorsqu'elle est inférieure à 10 000 habitants mais comprend au moins une commune classée commune touristique au sens de l'article L. 133-11 du code du tourisme ;

- 0,85 % lorsque la population de la commune ou de l'établissement public est comprise entre 50 000 et 100 000 habitants et que l'autorité organisatrice de la mobilité ou des transports urbains a décidé de réaliser une infrastructure de transport collectif en site propre ;

- 1 % lorsque la population de la commune, de la métropole de Lyon ou de l'établissement public est supérieure à 100 000 habitants ;

- 1,75 % lorsque la population de la commune, de la métropole de Lyon ou de l'établissement public de coopération est supérieure à 100 000 habitants et que l'autorité organisatrice de la mobilité ou des transports urbains a décidé de réaliser une infrastructure de transport collectif en mode routier ou guidé.

Des facultés de majoration sont prévues : +0,05 % pour les différentes formes d'intercommunalité37(*) et +0,2 % pour les territoires comprenant au moins une commune classée commune touristique.

Au total, les taux plafonds varient entre 0,55 % et 2 % en tenant compte des différentes possibilités de majoration.

TAUX PLAFOND DU VERSEMENT TRANSPORT

 

AOM de moins de 10 000 habitants

AOM entre 10 000 et 50 000 habitants

AOM entre 50 000 et 100 000 habitants

AOM de plus de 100 000 habitants

Taux de base

-

0,55%

0,55%

1%

Si décision de réaliser une infrastructure de transport en site propre

-

0,55%

0,85%

1,75%

Si intercommunalité "bonus"

-

+0,05%

+0,05%

+0,05%

Si au moins une commune touristique au sein du ressort territorial de l'AOM

0,55%

+0,20%

+0,20%

+0,20%

Source : étude d'impact du projet de loi.

En cas de modification du périmètre de l'intercommunalité ou du syndicat mixte concerné, ou de fusion d'EPCI à fiscalité propre, le taux du versement transport peut être réduit ou porté à zéro pour une durée maximale de douze ans, lorsque les communes nouvellement incluses n'étaient pas dotées d'un versement transport ou l'étaient à un taux inférieur à celui institué par la nouvelle entité.

L'article L. 2333-68 prévoit que le versement transport est affecté :

- au financement des dépenses d'investissement et de fonctionnement des transports publics urbains et non urbains exécutés dans le ressort territorial de l'AOM et organisés par cette autorité et des autres services de transports publics qui, sans être effectués entièrement dans le ressort territorial de l'AOM, concourent à la desserte de l'agglomération dans le cadre d'un contrat conclu avec l'autorité ;

- au financement des opérations visant à améliorer l'intermodalité transports en commun-vélo ;

- au financement des dépenses d'investissement et de fonctionnement de toute action relevant des compétences des AOM au sens des articles L. 1231-1, L. 1231-8 et L. 1231-14 à L. 1231-16 du code des transports.

Le produit perçu par l'autorité organisatrice a donc vocation à couvrir indifféremment ses dépenses de fonctionnement (subvention d'équilibre et compensations tarifaires versées à l'exploitant) et d'investissement (infrastructures de transport notamment).

L'article L. 2333-69 prévoit que le versement est effectué par les employeurs auprès des organismes ou services chargés du recouvrement des cotisations de sécurité sociale et des allocations familiales (réseau des URSSAF) qui précomptent sur les sommes recouvrées une retenue pour frais de recouvrement.

En application de l'article L. 2333-70, le produit du versement est apporté mensuellement au budget de la commune ou de l'établissement public. Des remboursements sont prévus au bénéfice des employeurs ayant assuré le logement de tous leurs salariés sur les lieux de travail ou effectué intégralement et à titre gratuit le transport collectif de leurs salariés, ainsi qu'au bénéfice des employeurs dont les salariés sont employés à l'intérieur des périmètres d'urbanisation des villes nouvelles ou de certaines zones d'activité industrielle ou commerciale, identifiées dans les documents d'urbanisme.

L'article L. 5722-7-2 prévoit que les syndicats mixtes compétents pour l'organisation de la mobilité peuvent également instituer un versement transport, dans les conditions prévues par l'article L. 2333-64.

Les articles L. 2531-2 à L. 2531-11 définissent le régime du versement transport dans la région Ile-de-France. Si son fonctionnement est proche du régime de droit commun, ses plafonds sont plus élevés que pour les autres territoires.

ARTICLE L. 2531-4

Le taux de versement exprimé en pourcentage des salaires définis à l'article L. 2531-3 est fixé par le Syndicat des transports d'Ile-de-France dans les limites :

1° De 2,95 % à Paris et dans le département des Hauts-de-Seine ;

1° bis De 2,12 % pour l'année 2017, de 2,33 % pour l'année 2018, de 2,54 % pour l'année 2019, de 2,74 % pour l'année 2020 et de 2,95 % à compter du 1er janvier 2021 dans les communes des départements de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne ;

2° De 2,01 % dans les communes, autres que Paris et les communes des départements des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne, dont la liste est arrêtée par décret en Conseil d'Etat pris après avis du Syndicat des transports d'Ile-de-France, en tenant compte notamment du périmètre de l'unité urbaine de Paris telle que définie par l'Institut national de la statistique et des études économiques ;

3° De 1,6 % dans les autres communes de la région d'Ile-de-France.

Toute modification de taux entre en vigueur au 1er janvier ou au 1er juillet de chaque année ; la délibération fixant le nouveau taux est transmise par le Syndicat des transports d'Ile-de-France aux organismes de recouvrement avant, respectivement, le 1er novembre ou le 1er mai de chaque année. Les organismes de recouvrement communiquent le nouveau taux aux assujettis au plus tard un mois après ces dernières dates.

En 2016, le montant des dépenses consacrées à l'ensemble des transports urbains hors Ile-de-France était de 8 591 M€ dont 7 217 M€ consacrés au fonctionnement et 1 374 M€ à l'investissement. Le financement de ces dépenses est assuré par :

- les employeurs publics et privés, à hauteur de 3 827 M€, via le versement transport ;

- l'Etat, pour une subvention globale de 85 M€, et les collectivités locales à hauteur de 2 760 M€ ;

- les usagers, à hauteur de 1 325 M€, via les recettes commerciales ;

- le recours à l'emprunt, pour 594 M€.

Le versement transport constitue donc la principale source de financement des politiques de mobilité organisées par les AOM, à hauteur de 44 %. Pour la région Ile-de-France, le produit du versement représente environ 3,8 Md€ soit 42 % du financement des services de mobilité.

Le tableau suivant retrace les montants des dépenses de transports collectifs pour les villes de plus de 300 000 habitants, hors Ile-de-France, ainsi que les montants des financements, en 2016.

2016

Financement des TC

Ressources de financement

AOM

Population ressort territorial

Investissement

Fonctionnement

Total

Recettes tarifaires usagers

VT

Reste (CL, emprunt...)

Total

Lyon

1 444 077

292 599

540 306

832 905

217 005

314 010

301 890

832 905

Lille

1 148 004

150 080

361 210

511 290

83 163

228 282

199 845

511 290

Marseille

1 064 919

41 829

388 785

430 614

84 641

236 341

109 632

430 614

Toulouse

996 514

167 127

529 095

696 222

63 293

245 101

387 828

696 222

Bordeaux

774 929

126 264

296 373

422 637

67 547

171 799

183 291

422 637

Nantes

636 013

31 392

155 837

187 229

61 764

147 445

- 21 980

187 229

Lens-Béthune

599 816

37 214

118 057

155 271

ND

49 318

ND

ND

Nice

544 977

229 462

166 650

396 112

39 564

78 818

277 730

396 112

Rouen

499 570

56 105

129 993

186 098

24 891

95 517

65 690

186 098

Strasbourg

484 922

19 337

126 279

145 616

50 978

97 275

- 2 637

145 616

Montpellier

457 760

64 649

130 792

195 441

36 840

83 286

75 315

195 441

Grenoble

451 752

131 069

183 652

314 721

33 218

100 561

180 942

314 721

Rennes

444 723

566 078

168 525

734 603

37 522

104 577

592 504

734 603

Toulon

434 409

36 213

83 931

120 144

16 426

52 174

51 544

120 144

Saint-Etienne

395 955

32 754

72 189

104 943

56 966

15 883

32 094

104 943

Aix-en-Provence

395 523

24 514

83 762

108 276

72 782

5 129

30 365

108 276

Valenciennes

354 002

57 396

99 662

157 058

47 821

13 617

95 620

157 058

Source : CEREMA enquête annuelle sur les transports urbains (DGITM-CEREMA-GART-UTP).

En 2017, sur 338 AOM identifiées, 259 avaient instauré un versement transport (77 %), avec en moyenne un taux de 1,48 %. Le tableau suivant présente la part des autorités organisatrices de transport urbain qui atteignent le plafond du taux du versement transport, par catégorie, à partir d'une enquête menée en 2012.

 

Pourcentage des AOTU au taux plafond

18 AOTU de plus de 300 000 habitants

67%

61 AOTU de plus de 100 000 habitants

39%

77 AOTU de plus de 50 000 habitants

47%

80 AOTU de plus de 10 000 habitants

24%

Source : étude d'impact du projet de loi.

Versement transport additionnel

En outre, l'article L. 5722-7 du CGCT permet à un syndicat mixte de transport (loi SRU) d'instaurer un versement transport additionnel destiné au financement des transports dans un espace à dominante urbaine d'au moins 50 000 habitants incluant une ou plusieurs communes centres de plus de 15 000 habitants, dès lors que ce syndicat associe au moins la principale AOM. Les conditions d'assujettissement, de recouvrement et de remboursement du VT additionnel sont identiques à celles prévues pour le VT de base.

Le taux du VT additionnel ne peut excéder 0,5 %. Dans le ressort territorial d'une AOM, ce taux est si nécessaire réduit de sorte que le total de ce taux et du taux maximum susceptible d'être institué par l'autorité compétente au titre de l'article L. 2333-67 n'excède pas le taux maximum qui serait autorisé au titre de ce même article dans le ressort de l'AOM concernée.

II. Le projet de loi initial

L'article 2 transforme le versement transport en « versement mobilité » (VM), en vue de clarifier sa finalité, incluant les nouvelles mobilités, actives et partagées. Toutefois, il conditionne son institution à la mise en place d'un service régulier de transport public, compte tenu de l'importance des dépenses nécessaires en termes d'investissement et de fonctionnement38(*).

Le I modifie le code général des collectivités territoriales.

Le 1° procède à une coordination à l'intitulé de la section 8 du chapitre III du titre III du livre III de la deuxième partie.

Le 2° modifie l'article L. 2333-64, relatif aux principes généraux du VM, pour prévoir que le versement est destiné au financement des services de mobilité, non plus seulement des transports en commun39(*).

Le 3° réécrit l'article L. 2333-66, relatif à l'autorité compétente pour instituer le VM, en visant désormais le conseil municipal ou l'organe compétent de l'établissement public qui organise au moins un des services mentionnés aux 1° du I de l'article L. 1231-1-1 du code des transports, c'est-à-dire un service régulier de transport public de personnes.

S'agissant des AOM qui souhaiteraient mettre en place des services de mobilité autres que des services réguliers, l'exposé des motifs du projet de loi indique : « Le Gouvernement s'assurera, le cas échéant dans le cadre d'une prochaine loi de finances rectificative, que les autorités organisatrices de la mobilité qui n'organisent pas des services réguliers de transport public de personnes disposent des moyens adaptés aux autres services de mobilité qu'elles organisent ».

Le 4° procède à des coordinations à l'article L. 2333-67 relatif aux taux du VM.

Le 5° procède à des coordinations à l'article L. 2333-68 relatif à l'affectation du VM.

Les 6°, 7°, 8° procèdent à des coordinations aux articles L. 2333-65, L. 2333-70, L. 2333-73, L. 2531-2, L. 2531-3, L. 2531-6 et L. 2531-9.

Les 9° et 10° procèdent à des coordinations à l'article L. 2333-68 relatif à l'affectation du VM institué par Ile-de-France Mobilités.

Versement mobilité additionnel

Le 11° modifie l'article L. 5722-7 relatif au versement mobilité additionnel pouvant être institué par un syndicat mixte de transport.

Outre des coordinations et la correction d'une erreur de référence, ces modifications changent le référentiel utilisé en remplaçant la notion d'« espace à dominante urbaine », dont la dernière mise à jour a été effectuée en 1999, par celle d'« aire urbaine », désormais retenue par l'Insee. Aux aires urbaines d'au moins 50 000 habitants s'ajoutent les communes dites multipolarisées des grandes aires urbaines.

Selon l'étude d'impact, outre le SYTRAL, dont la gouvernance et les modes de financement seront fixés par voie d'ordonnance, quatre syndicats mixtes de transport ont instauré un VT additionnel40(*). L'étude d'impact relève que cette évolution pourrait conduire à une perte de recettes pour ces syndicats, en citant des estimations effectuées par deux d'entre eux, à hauteur de 750 000€.

Par ailleurs, il est précisé que le taux du VM additionnel peut être porté à zéro si nécessaire, pour assurer que son cumul avec le taux du VM instauré par les AOM sur le même territoire ne dépasse pas le taux plafond prévu par l'article L. 2333-67.

Le II prévoit que le nouveau référentiel relatif à l'aire urbaine pour l'instauration du versement mobilité additionnel s'appliquera à compter du 1er janvier 2021 pour les syndicats mixtes de transport existant avant la date de publication de la présente loi.

Par ailleurs, une nouvelle faculté est donnée à un syndicat mixte de transport, pas décision motivée, de réduire ou porter à zéro le taux du versement mobilité additionnel sur le périmètre de certains EPCI qui le composent. Cette modulation s'appuiera sur un critère déterminé par le syndicat à partir de la densité de la population et du potentiel fiscal, tel que défini à l'article L. 2334-4. Il est précisé que la modulation devra être en rapport avec l'écart constaté entre les différents EPCI à l'aune de ce critère.

Le 12° modifie l'article L. 5722-7-1 qui confère à un syndicat mixte compétent en matière d'organisation de la mobilité la possibilité d'instaurer un versement mobilité. Outre une coordination, ces modifications permettent à un tel syndicat de procéder à la même modulation que celle désormais permise à l'article L. 5722-7 pour un syndicat mixte de transport en matière de VM additionnel.

Selon l'étude d'impact du projet de loi, cette modulation du VM et du VM additionnel vise à rendre plus attractive la forme du syndicat mixte pour certaines intercommunalités actuellement réticentes à supporter un taux uniforme de prélèvement, jugé inadapté à leur situation économique.

III. La position de votre commission

Votre commission juge indispensable de donner aux collectivités territoriales et à leurs groupements les ressources financières nécessaires pour qu'elles puissent se saisir de la compétence d'organisation de la mobilité dans les territoires peu denses. À défaut, la nouvelle répartition de cette compétence n'aura aucun effet concret sur le désenclavement des territoires et le développement de mobilités plus durables, comme alternatives à la voiture individuelle.

À ce titre, elle a considéré irrecevable la perspective offerte par le Gouvernement, renvoyant le traitement de cette question à un futur projet de loi de finances.

En vue d'apporter une première réponse à la problématique du financement des services de mobilité dans les territoires peu denses, votre commission a donc adopté l'amendement COM-483 de votre rapporteur, afin de permettre l'institution d'un versement mobilité même en l'absence de services réguliers de transport. Compte tenu des moindres besoins de financement liés à l'organisation de tels services, elle a retenu un taux plafond minoré à 0,3 %.

Comme l'a souligné votre rapporteur, cette modification est nécessaire mais pas suffisante pour régler le problème du financement de la mobilité en zone rurale, dès lors que l'assiette fiscale du versement mobilité sera limitée dans les territoires où le nombre d'entreprises et/ou de salariés qu'elles emploient est faible. Par conséquent, il était nécessaire d'apporter une solution complémentaire aux autorités organisatrices dans ces territoires. C'est l'objet de l'amendement COM-624 de votre rapporteur, adopté par votre commission et insérant l'article 2 bis.

Votre commission a par ailleurs adopté les amendements rédactionnels COM-270 et COM-271 de Michèle Vullien et COM-556, COM-557, COM-558 et COM-559 de votre rapporteur.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 2 bis (nouveau) - Attribution d'une fraction de TICPE au financement des services de mobilité

Objet : cet article, inséré par votre commission à l'initiative de son rapporteur, vise à attribuer une fraction de TICPE au financement des services de mobilité organisés par les communautés de communes.

I. Le droit en vigueur

L'article 265 du code des douanes prévoit que les produits pétroliers et assimilés utilisés ou destinés à être utilisés comme carburant ou combustible de chauffage sont assujettis à une taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE).

La liste des produits pétroliers soumis à la TICPE et les tarifs applicables sont précisés par le tableau B du 1 de l'article 265 du code des douanes. Le tableau C dresse la liste des produits qui sont exemptés de TICPE, sauf lorsqu'ils sont destinés à être utilisés comme carburant ou combustible. Les tarifs de TICPE sont appliqués à la masse ou aux volumes mis à la consommation.

Dans le projet de loi de finances pour 2019, le produit attendu de la TICPE pour l'année 2019 était estimé à 37,7 milliards d'euros (Md€), ainsi répartis :

- 17 Md€ pour le budget général de l'Etat ;

- 12,3 Md€ pour les collectivités territoriales, essentiellement en vue de financer les dépenses sociales ;

- 7,2 Md€ pour le compte d'affectation spéciale « Transition énergétique » ;

- 1,2 Md€ au budget de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF).

Lors de l'examen du projet de loi de finances (PLF) pour 2019, notre collègue Jean-François Longeot, rapporteur pour avis de votre commission sur la première partie du PLF, avait regretté qu'une faible part du produit de la TICPE, par ailleurs très dynamique, soit consacrée à la transition écologique : « L'essentiel des recettes supplémentaires issues de l'augmentation de la fiscalité énergétique n'est pas alloué au financement de nouvelles mesures de transition écologique, mais abonde le budget général de l'État pour compenser d'autres mesures en faveur des entreprises ou des ménages »41(*). À son initiative, votre commission avait alors proposé de donner une vraie finalité environnementale à ce prélèvement, en attribuant une fraction du produit de la TICPE aux collectivités et groupements élaborant un plan climat-air-énergie territorial (PACET) ou un schéma climat-air-énergie (SRACE), afin d'accompagner les projets locaux de transition, en faveur de la rénovation énergétique des logements, des énergies renouvelables et des mobilités durables. Adoptée à une large majorité par le Sénat, cette proposition avait toutefois été supprimée par l'Assemblée nationale en lecture définitive.

II. Le texte adopté par votre commission

Votre commission a créé cet article additionnel en adoptant l'amendement COM-624 de votre rapporteur.

La faculté donnée aux communautés de communes d'instituer le versement mobilité - y compris lorsqu'elles organisent des services non réguliers - ne permettra pas de répondre entièrement aux besoins de financement de la mobilité dans ces territoires, dès lors que ce prélèvement a pour assiette la masse salariale.

En effet, la répartition inégale des activités et des emplois limitera fortement le rendement du versement mobilité dans certaines zones. Selon les données transmises à votre rapporteur, le rendement moyen du versement transport est actuellement de 10 euros par habitant par an par dixième de pourcentage de VT pour les autorités qui l'ont instauré, et le rendement moyen potentiel serait de 4 euros par habitant par an par dixième de pourcentage de VM dans les territoires aujourd'hui non couverts par une autorité organisant effectivement des services de transport, avec un facteur de variation d'au moins 2 entre territoires.

De telles disparités compromettent la possibilité pour certaines communautés de communes de se saisir de la compétence d'organisation de la mobilité, indépendamment des besoins de financement, qui résulteront des choix de chaque autorité organisatrice en matière de services. Si certaines communautés de communes pourront surmonter ces difficultés en intégrant un syndicat mixte, couvrant un périmètre plus vaste et capable d'effectuer une péréquation interne entre les intercommunalités membres, d'autres communautés de communes éloignées de zones urbaines pourraient être durablement empêchées d'organiser des services faute de ressources suffisantes.

À ce jour, le Gouvernement n'a proposé aucune piste concrète pour répondre à cette difficulté pourtant avérée et reconnue par la ministre lors de son audition par votre commission le 13 février 2019. En complément du versement mobilité, votre commission a donc souhaité proposer une solution de financement aux autorités organisatrices dont le potentiel fiscal est limité par le manque d'activités économiques implantées dans leur ressort territorial.

Le présent article prévoit ainsi d'attribuer une fraction du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) revenant à l'Etat au financement des services de mobilité dans les territoires peu denses.

Y seront éligibles les communautés de communes dont le rendement du versement mobilité rapporté à la population sera inférieur à un montant fixé par voie réglementaire à partir du rendement par habitant constaté pour les AOM dont le ressort territorial est essentiellement urbain (métropoles, métropole de Lyon, communautés urbaines, communautés d'agglomération).

La fraction de TICPE alors attribuée sera calculée de façon à compléter le produit du VM perçu par une communauté de communes afin d'atteindre le montant fixé par voie réglementaire, dans une logique d'additionnalité. Les modalités d'attribution de cette fraction, exclusivement destinée à financer des services de mobilité, seront précisées dans un contrat conclu entre l'État et la communauté de communes concernée.

L'utilisation d'une partie du produit de la TICPE pour financer des services de mobilité dans les territoires ruraux donnera une vraie finalité environnementale à cette taxe acquittée par les automobilistes, en leur proposant des alternatives crédibles à l'utilisation de la voiture individuelle.

Par ailleurs, ce dispositif permettra de mettre en place un système de solidarité en faveur des territoires dont le potentiel fiscal est limité et qui sont souvent ceux qui bénéficieront le plus de l'organisation de nouveaux services de mobilité.

Votre commission a adopté l'article 2 bis ainsi rédigé.

Article 3 - Habilitation à créer par ordonnance un établissement public local remplaçant le SYTRAL

Objet : cet article habilite le Gouvernement à créer par voie d'ordonnance un établissement public local remplaçant le syndicat mixte des transports pour le Rhône et l'agglomération lyonnaise.

I. Le droit en vigueur

Aux termes de l'article L. 1231-1 du code des transports, la métropole de Lyon est autorité organisatrice de la mobilité, en lieu et place des communes situées sur son territoire. L'article L. 3641-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT), relatif aux compétences exercées par la métropole, précise qu'elle est compétente en matière d'organisation de la mobilité au sens des articles L. 1231-1, L. 1231-8 et L. 1231-14 à L. 1231-16 du code des transports, ainsi que de création, d'aménagement et d'entretien de la voirie du domaine public routier de la métropole de Lyon, de signalisation, de parcs et aires de stationnement, de plan de déplacements urbains et d'abris de voyageur.

Le syndicat mixte des transports pour le Rhône et l'agglomération lyonnaise (SYTRAL) est un syndicat mixte de transport dit « loi SRU », dont le régime est fixé par les articles L. 1231-10 à L. 1231-13 du code des transports42(*). En application de l'article L. 1231-11, le SYTRAL s'est vu confier à la demande de ses membres l'organisation de plusieurs services :

- les services de transport urbain, d'une part, sur le territoire de la métropole de Lyon, de la communauté de communes de l'Est lyonnais (CCEL) et de six communes adhérentes43(*), et, d'autre part, sur le territoire de la communauté d'agglomération Villefranche-Beaujolais-Saône (CAVBS), respectivement sous les noms « Transports en commun lyonnais (TCL) » et « Libellule » ;

- les services de transport interurbain sur le territoire du département du Rhône, hors transport à la demande, appelés « Cars du Rhône »44(*) ;

- la liaison express par tramway entre le centre de Lyon et l'aéroport Saint-Exupéry, appelée « Rhônexpress » ;

- un service de transport à la demande pour les personnes à mobilité réduite, appelé « Optibus ».

Au total, le SYTRAL organise des services de transport sur le territoire de 278 communes, pour 1,8 million d'habitants. Les transports en commun représentent 1,7 million de voyages par jour.

PÉRIMÈTRE D'INTERVENTION ET SERVICES DE TRANSPORT ORGANISÉS PAR LE SYTRAL

Source : SYTRAL.

En matière de planification, le SYTRAL a approuvé le 8 décembre 2017 un plan de déplacements urbains (PDU) pour la période 2017-2030. Le territoire d'application de ce PDU correspond à la métropole de Lyon, à la CCEL et aux six communes adhérentes.

Selon l'article L. 5722-7-1 du CGCT, le syndicat mixte chargé des transports auquel la métropole de Lyon transfère les compétences d'infrastructures de transports collectifs, de gestion et d'exploitation des réseaux de transports collectifs peut instituer en lieu et place de celle-ci le versement transport dans les conditions prévues à l'article L. 2333-64 du code des transports.

Le budget du SYTRAL représente 940 M€ de dépenses en 2019, ainsi financées :

- 365,9 M€ par le versement transport (38,9 %) ;

- 263,8 M€ par les recettes commerciales (28,1 %) ;

- 194,9 M€ par la participation des collectivités territoriales (20,7 %) ;

- 75,4 M€ par l'emprunt (8 %) ;

- 40,2 M€ par des recettes diverses (4,3 %).

Un versement transport a été institué dans les différents territoires composant le SYTRAL, à un taux fixé à 1,85 % pour les communes de la métropole de Lyon, la CCEL et les six communes adhérentes. Un versement transport additionnel a également été institué par le syndicat.

En termes de gouvernance, le comité syndical comprend 31 élus, dont 23 représentant la métropole, 4 pour la région Auvergne-Rhône-Alpes et 4 pour les intercommunalités.

II. Le projet de loi initial

L'article 3 comprend deux habilitations à procéder par voie d'ordonnance en vue de réformer la gouvernance et le fonctionnement de l'entité chargée d'organiser les services de transport sur le territoire du département du Rhône.

Le I habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures relevant du domaine de la loi nécessaires à :

- la création d'un établissement public local doté d'une mission d'autorité organisatrice des services de transport public de personnes réguliers et à la demande, des services de transport scolaire définis à l'article L. 3111-7 du code des transports et, à ce titre, chargé de la gestion de la liaison express entre Lyon et l'aéroport Saint-Exupéry, ainsi que les conditions dans lesquelles les membres de l'établissement pourront continuer à exercer certaines compétences en tant qu'autorités organisatrices ;

- la définition du périmètre d'intervention de cet établissement ;

- la substitution de cet établissement au syndicat mixte des transports pour le Rhône et l'agglomération lyonnaise.

L'habilitation prévoit que l'établissement ainsi créé associera à titre obligatoire la métropole de Lyon, la région Auvergne-Rhône-Alpes, certaines communautés d'agglomération et certaines communautés de communes.

Le II habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures relevant du domaine de la loi nécessaires pour :

- préciser les conditions dans lesquelles l'établissement ainsi créé pourra prélever un versement destiné au financement des services de mobilité et en moduler le taux, selon des règles qui pourront lui être spécifiques ;

- prévoir toutes les mesures transitoires ou de coordination requises pour la création de l'établissement, dans le code des transports, le code général des collectivités territoriales et la présente loi, en particulier pour déterminer les conditions d'application du PDU approuvé par le SYTRAL et en cours de validité lors de l'entrée en vigueur de la présente loi jusqu'à l'adoption du plan de mobilité prévu à l'article L. 1214-1 du code des transports tel que modifié par l'article 5 de la présente loi.

Ces deux habilitations sont d'une durée d'un an à compter de la publication de la présente loi.

Le III prévoit qu'un projet de ratification des ordonnances prises en application des I et II devra être déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de leur publication.

Selon l'étude d'impact du projet de loi, ces habilitations visent à permettre la prise en compte « des spécificités existantes en matière d'organisation des mobilités sur ce territoire ». Le transfert de la compétence d'AOM aux communautés de communes « pourrait venir heurter la gouvernance et la pertinence du SYTRAL si les nouvelles AOM n'y adhéraient pas ». Le principal risque identifié serait une remise en cause du périmètre actuel d'intervention du syndicat, en cas de prise de la compétence d'organisation de la mobilité par certaines intercommunalités.

En vue d'assurer une gouvernance stable et unifiée, l'article 3 prévoit ainsi l'adhésion obligatoire de certaines collectivités et groupements au futur établissement public. Le Gouvernement précise dans l'étude d'impact que cette adhésion permettrait néanmoins aux collectivités et groupements adhérents d'exercer librement leur compétence d'organisation de la mobilité dans les domaines non couverts par le SYTRAL, en citant les mobilités actives et partagées.

Dans son avis sur le projet de loi, le Conseil d'Etat a considéré que l'atteinte portée au principe de libre administration des collectivités territoriales par le mécanisme d'adhésion obligatoire prévu par l'habilitation se justifiait par l'importance du réseau géré par le SYTRAL actuel, impliquant une gestion stable et une forte capacité d'anticipation des investissements, et restait proportionnée à l'objectif d'intérêt général poursuivi.

Le Gouvernement a justifié auprès de votre rapporteur le recours à des habilitations par la concertation encore nécessaire avec les parties prenantes quant au fonctionnement du futur établissement public.

III. La position de votre commission

Compte tenu des spécificités institutionnelles de l'organisation des mobilités dans le département du Rhône et de l'importance des services de mobilité organisés, votre commission juge légitime la création par voie législative d'un établissement public sui generis.

Elle a adopté l'amendement COM-413 de Michèle Vullien afin d'identifier les EPCI concernés par le mécanisme d'adhésion obligatoire, en vue de donner de la prévisibilité aux parties prenantes, et d'apporter des précisions à la gouvernance du futur établissement public, compte tenu de l'importance de la métropole de Lyon, tant sur le plan démographique (72 % de la population rhodanienne) que sur le plan financier (88 % des recettes issues du versement transport et de la participation des collectivités territoriales).

Votre commission a également adopté les amendements rédactionnels COM-554 et COM-564 de votre rapporteur.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

CHAPITRE II - Renforcement de la coordination des autorités organisatrices de la mobilité au service de l'intermodalité
Section 1 - Coopération entre autorités organisatrices de la mobilité
Article 4 (articles L. 1215-1, L. 1215-1-1 et L. 1231-5 [nouveaux] et articles L. 1231-10, L. 1231-11 et L. 1241-1 du code des transports, articles L. 1111-9 et L. 3232-1-1 du code général des collectivités territoriales) - Rôle de chef de file de la région et comité des partenaires

Objet : cet article vise à préciser le rôle de chef de file de la région en matière de mobilité et à instituer un comité des partenaires auprès de chaque autorité organisatrice de la mobilité.

I. Le droit en vigueur

Chef de filât de la région en matière de transport

Depuis la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (Maptam), la région s'est vue confier un rôle de chef de file en matière de transport, en complément de ses compétences en tant qu'autorité organisatrice des transports d'intérêt régional.

L'article L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales (CGCT) prévoit en effet que la région est chargée d'organiser les modalités de l'action commune des collectivités territoriales et de leurs établissements publics pour l'exercice des compétences relatives à l'intermodalité et à la complémentarité entre les modes de transports, notamment à l'aménagement des gares.

Le chef de filât des régions s'exerce notamment dans le cadre du schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (Sraddet), créé par la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe), intégrant la planification régionale antérieure en matière d'intermodalité (ancien schéma régional de l'intermodalité - SRI) et la planification régionale des infrastructures de transports (ancien schéma régional des infrastructures des transports - SRIT).

L'article L. 4251-1 du CGCT prévoit que le Sraddet fixe les objectifs de moyen et long termes sur le territoire de la région en matière, notamment, d'équilibre et d'égalité des territoires, d'implantation des différentes infrastructures d'intérêt régional, de désenclavement des territoires ruraux, de gestion économe de l'espace, d'intermodalité et de développement des transports, de lutte contre le changement climatique et de pollution de l'air. Des règles générales sont énoncées pour contribuer à atteindre ces objectifs, sans méconnaître les compétences de l'Etat et des autres collectivités territoriales.

Le contenu de la planification régionale en matière de mobilité est précisé par les articles L. 1213-1 à L. 1213-3-1 au sein du chapitre III « La planification régionale » du titre Ier du livre II de la première partie du code des transports.

En matière d'infrastructures, l'article L. 1213-1 lui attribue comme objectifs prioritaires de rendre plus efficace l'utilisation des réseaux et des équipements existants et de favoriser la complémentarité entre les modes de transport ainsi que la coopération entre les opérateurs, en prévoyant la réalisation d'infrastructures nouvelles lorsqu'elles sont nécessaires. Ces objectifs doivent être fixés selon une approche intégrant les différents modes de transport et leur combinaison. Les modalités de leur mise en oeuvre et les critères de sélection des actions retenues doivent également être précisés par cette planification.

En matière d'intermodalité, l'article L. 1213-3 prévoit que la planification régionale coordonne les politiques conduites en matière de transport public réguliers et à la demande par les collectivités territoriales et leurs groupements en ce qui concerne l'offre de services, l'information des usagers, la tarification et la billettique, en tenant compte notamment des besoins de déplacement quotidien entre le domicile et le lieu de travail.

Elle doit également comprendre des mesures de coordination relatives aux pôles d'échanges stratégiques entrant dans le champ de l'article L. 3114-145(*) et relevant du service public et les objectifs d'aménagements nécessaires à la mise en oeuvre de connexions entre les différents réseaux de transport et modes de déplacement, en particulier les modes non polluants.

Comité des partenaires auprès des autorités organisatrices

Les articles R. 1231-4 et R. 1231-7 du code des transports permettent la création d'un comité des partenaires du transport public auprès de chaque autorité compétente pour l'organisation des transports publics urbains mentionnée à l'article L. 1231-846(*) ou de chaque syndicat mixte de transport mentionné à l'article L. 1231-10.

Le comité est consulté sur l'offre, les stratégies tarifaires et de développement, la qualité des services de transport, et le service d'information multimodale à l'intention des usagers proposés par l'autorité ou le syndicat mixte.

Il comprend notamment des représentants des organisations syndicales locales des transports collectifs et des associations d'usagers des transports collectifs, notamment de personnes handicapées.

Le comité des partenaires du transport public en Ile-de-France, consulté par le syndicat des transports d'Ile-de-France (Stif) sur la politique de mobilité, fait l'objet de dispositions spécifiques aux articles D. 1241-67 à D. 1241-76.

COMPOSITION DU COMITÉ DES PARTENAIRES DU TRANSPORT PUBLIC EN ÎLE-DE-FRANCE

ARTICLE D. 1241-69 DU CODE DES TRANSPORTS

Le comité des partenaires du transport public en Ile-de-France comprend :

1° Au titre des organisations syndicales, sept représentants des salariés d'Ile-de-France, désignés sur proposition des unions régionales des organisations syndicales représentatives de salariés ;

2° Au titre des organisations professionnelles patronales et des organismes consulaires, cinq représentants, dont trois représentants désignés sur proposition des représentations régionales d'Ile-de-France des organisations professionnelles patronales représentatives, et deux représentants désignés sur proposition de la chambre de commerce et d'industrie de Paris - Ile-de-France ;

3° Au titre des usagers des transports collectifs, quatre représentants d'associations d'usagers et un représentant d'une association de consommateurs proposée par le Conseil national de la consommation ;

4° Au titre des collectivités participant au financement des services de transport de personnes d'Ile-de-France, sept représentants des communes d'Ile-de-France ou de leurs groupements, dont quatre représentants désignés sur proposition de l'association des maires d'Ile-de-France, et trois représentants désignés sur proposition du groupement des autorités responsables de transport parmi les membres de sa commission Ile-de-France.

II. Le projet de loi initial

Le I de l'article 4 modifie le code des transports en vue, d'une part, de préciser le rôle de chef de file de la région en matière de mobilité, et, d'autre part, de créer un comité des partenaires auprès de chaque autorité organisatrice de la mobilité.

Compléments sur le chef de filât de la région

Le 1° du I insère un chapitre V additionnel intitulé « Modalités de l'action commune des autorités organisatrices de la mobilité » au sein du titre Ier du livre II de la première partie, composé d'une section 1 « Dispositions générales » et d'un article L. 1215-1 unique.

Cet article rappelle que, dans les conditions fixées par les articles L. 1111-9 et L. 1111-9-1 du CGCT, et pour l'exercice des missions définies au II du même article L. 1111-9, la région est chargée d'organiser, en qualité de chef de file, les modalités de l'action commune des autorités organisatrices de la mobilité.

Il précise que cette coordination concerne notamment :

les différentes formes de mobilité et l'intermodalité, en matière de desserte, d'horaires, de tarification, d'information et d'accueil du public ;

la création, l'aménagement et le fonctionnement des pôles d'échanges multimodaux et des aires de mobilité en milieu rural, ainsi que le système de rabattement et de diffusion associé à ces pôles ou aires ;

les modalités de gestion des situations dégradées afin d'assurer la continuité du service rendu aux usagers au quotidien ;

le recensement et la diffusion des pratiques de mobilité et des actions mises en oeuvre en particulier pour améliorer la cohésion sociale et territoriale ;

l'aide à la conception et à la mise en place d'infrastructures de transports ou de services de mobilité par les autorités organisatrices de la mobilité.

Ces actions s'exerceront à l'échelle de bassins de mobilité, définis et délimités par la région.

Création d'un comité des partenaires auprès de chaque AOM

Le 2° du I insère après l'article L. 1231-447(*) un article L. 1231-5 nouveau.

Cet article prévoit que chaque autorité organisatrice de la mobilité (art. L. 1231-1) et autorité organisatrice de la mobilité régionale (art. L. 1231-3) crée un comité des partenaires, consulté avant toute évolution substantielle de l'offre de mobilité, de la politique tarifaire, ainsi que sur la qualité des services et l'information mise en place. Le comité est également consulté par l'AOM avant toute instauration du versement mobilité ou évolution de son taux et avant l'adoption du plan de mobilité (art. L. 1214-1) ou du plan de mobilité rurale (art. L. 1214-36-1).

Lorsque la région intervient en tant qu'AOM en lieu et place d'une communauté de communes, en application du II de l'article L. 1231-1, le comité des partenaires est créé par la région à l'échelle pertinente, qui ne peut excéder celle d'un bassin de mobilité. Par ailleurs, dans cette configuration, le comité associe des représentants des communes ou de leurs groupements.

La composition du comité sera définie par voie réglementaire.

Modifications diverses

Les 3° et 4° du I apportent des modifications aux articles L. 1231-10 et L. 1231-11, relatifs aux syndicats mixtes de transport.

Outre des mises en cohérence liées au remplacement de la notion de transport par celle de mobilité, elles donnent la possibilité au département, qui n'est pas autorité organisatrice de la mobilité, d'être membre d'un syndicat mixte de transport.

Elles étendent également à l'ensemble des services de mobilité, y compris les services ferroviaires lorsque la région est membre, la possibilité pour un syndicat d'organiser certains services en lieu et place de ses membres, et clarifie la possibilité d'organiser un service non seulement pour plusieurs mais également pour un seul des membres d'un syndicat.

Application en Île-de-France

Le 5° du I complète l'article L. 1241-1 tel que modifié par l'article 1er du projet de loi, en vue de prévoir au niveau législatif la création d'un comité des partenaires par Ile-de-France Mobilités (ex-Stif), selon les règles fixées par l'article L. 1231-5 et comprenant notamment des représentants des communes d'Ile-de-France ou de leurs groupements.

Le 6° du I diffère l'entrée en vigueur de ces nouvelles règles au prochain renouvellement du comité des partenaires du transport public en Ile-de-France, compte tenu de sa préexistence à la présente loi et de son fonctionnement formalisé au niveau réglementaire48(*).

Le II de l'article 4 modifie le code général des collectivités territoriales.

Extension du rôle de chef de file de la région

Le 1° du II réécrit le 7° de l'article L. 1111-9, relatif au rôle de chef de file de la région. Il prévoit ainsi que la région est chargée d'organiser les modalités de l'action commune des collectivités territoriales et de leurs établissements publics pour l'exercice des compétences relatives « à l'organisation des mobilités, notamment à l'intermodalité, à la complémentarité entre les modes de transports et à l'aménagement des gares ». Cette nouvelle rédaction, plus large, consacre le rôle de la région comme coordinatrice de l'organisation des mobilités sur le territoire régional.

Assistance technique du département en matière de mobilité

Le 2° du II complète l'article L. 3232-1-1, relatif à l'assistance technique que le département met à disposition des communes et des EPCI qui ne disposent pas des moyens suffisants pour exercer leurs compétences dans plusieurs domaines (assainissement, prévention des inondations, voirie...), les modalités de cette assistance étant fixées par convention. Le périmètre de cette assistance est étendu à l'exercice des compétences en matière de mobilité.

III. La position de votre commission

Votre commission estime qu'une coopération étroite entre les autorités organisatrices est essentielle pour favoriser une mobilité fluide et sans rupture de prise en charge, en particulier pour les déplacements quotidiens vers et depuis les gares et pôles multimodaux. Elle a donc souhaité renforcer les outils de coordination entre la région, les autorités organisatrices et les syndicats mixtes de transport.

Votre commission a adopté les amendements identiques COM-477 de votre rapporteur et COM-127 de la rapporteure pour avis de la commission des lois, en vue d'apporter des précisions à la procédure d'identification des bassins de mobilité par la région. Ces modifications établissent clairement la nécessité d'une concertation avec les AOM, les syndicats mixtes de transport, les départements, ainsi que les communautés de communes ou communes isolées, lorsque la région intervient en tant qu'AOM sur leur territoire. À la suite de cette concertation, un projet de cartographie des bassins de mobilité sera soumis pour avis à ces collectivités et groupements. Par ailleurs, il est précisé que ces bassins devront couvrir l'ensemble du territoire régional.

Les bassins de mobilité permettront de dépasser les périmètres administratifs, pour correspondre davantage aux besoins de mobilité quotidienne des habitants, en particulier les flux de rabattement vers les gares et pôles d'échanges multimodaux, à l'échelle d'un bassin de vie ou d'emploi cohérent, atteignant une taille critique suffisante.

En complément, votre commission a adopté les amendements identiques COM-478 de votre rapporteur et COM-128 de la rapporteure pour avis de la commission des lois en vue d'inscrire dans la loi le dispositif des contrats opérationnels de mobilité.

Un contrat opérationnel de mobilité sera conclu à l'échelle de chaque bassin de mobilité entre la région, les AOM, les syndicats mixtes de transport et les départements concernés. Les EPCI et tout autre partenaire pourront également y être associés.

Ces contrats seront des instruments essentiels pour préciser les modalités concrètes de la coordination entre les différentes autorités organisatrices, en particulier en matière de dessertes, d'horaires, de tarification, d'information du public, de création de pôles d'échanges multimodaux et de systèmes de rabattement, ainsi que de gestion des situations dégradées.

Ils devront fixer des objectifs et des indicateurs permettant d'en mesurer l'efficacité, et leur mise en oeuvre fera l'objet d'un bilan annuel, présenté aux comités des partenaires concernés dans le bassin de mobilité. Outre ces éléments essentiels et obligatoires du contrat prévus par la loi, les cocontractants seront libres d'y ajouter les stipulations qu'ils jugeront utiles d'insérer.

En adoptant l'amendement COM-129 de la rapporteure pour avis de la commission des lois, votre commission a prévu que le comité des partenaires sera réuni au moins une fois par an.

Votre commission a adopté l'amendement COM-244 de Michèle Vullien visant à modifier la formulation retenue pour le rôle de chef de file de la région à l'article L. 1111-8 du CGCT. En vue d'éviter toute ambiguïté quant à ce chef de filât, qui ne saurait se traduire par une tutelle de la région sur les AOM, il a été décidé de faire référence « aux mobilités » plutôt qu' « à l'organisation des mobilités ».

Enfin, votre commission a adopté l'amendement de précision COM-560 de votre rapporteur.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Section 2 - Planification en matière de mobilité des personnes et de transport des marchandises
Article 5 (articles L. 1231-3-2, L. 1214-1 à L. 1214-8-2, L. 1214-12, L. 1214-14 à L. 1214-16, L. 1214-24, L. 1214-30 à L. 1214-32, L. 1214-33 et articles L. 1214-2-1, L. 1214-2-2, L. 1214-23-2, L. 1214-23-3, L. 1214-29-1, L. 1214-36-1 et L. 1214-36-2 [nouveaux] du code des transports, articles L. 4251-1 et L. 4251-5 du code général des collectivités territoriales, articles L. 123-1, L. 131-4, L. 151-16 et L. 151-47 du code de l'urbanisme, article L. 222-8 du code de l'environnement) - Substitution des plans de déplacements urbains par les plans de mobilité

Objet : cet article vise à remplacer les plans de déplacements urbains par des plans de mobilité ainsi qu'à compléter le contenu de plusieurs documents de planification en matière de logistique.

I. Le droit en vigueur

Les plans de déplacements urbains (PDU)

Créé par la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs (LOTI), le plan de déplacements urbains (PDU) est le principal document de planification de la mobilité au niveau local. Il a été rendu obligatoire pour les agglomérations de plus de 100 000 habitants par la loi n° 96-1236 du 30 décembre 1996 sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie.

Le régime du PDU est fixé par les articles L. 1214-1 à L. 1214-37 du code des transports, regroupés au sein du chapitre IV « Les plans de déplacements urbains » du titre Ier du livre II de la première partie, constitué de quatre sections.

La section 1 du chapitre IV, regroupant les articles L. 1214-1 à L. 1214-13, définit les objectifs et la portée juridique du PDU.

L'article L. 1214-1 prévoit à titre général que le PDU détermine les principes régissant l'organisation du transport de personnes et de marchandises, la circulation et le stationnement dans le ressort territorial de l'autorité organisatrice de la mobilité (AOM).

L'article L. 1214-2 définit les différents objectifs poursuivis par le PDU :

1° l'équilibre durable entre les besoins en matière de mobilité et de facilités d'accès, d'une part, et la protection de l'environnement et de la santé, d'autre part ;

2° le renforcement de la cohésion sociale et urbaine, notamment l'amélioration de l'accès aux réseaux de transports publics des personnes handicapées ou dont la mobilité est réduite, ainsi que des personnes âgées ;

3° l'amélioration de la sécurité de tous les déplacements, en opérant, pour chacune des catégories d'usagers, un partage de la voirie équilibré entre les différents modes de transport et en effectuant le suivi des accidents impliquant au moins un piéton ou un cycliste ;

4° la diminution du trafic automobile ;

5° le développement des transports collectifs et des moyens de déplacement les moins consommateurs d'énergie et les moins polluants, notamment l'usage de la bicyclette et la marche à pied ;

l'amélioration de l'usage du réseau principal de voirie dans l'agglomération, y compris les infrastructures routières nationales et départementales, par une répartition de son affectation entre les différents modes de transport et des mesures d'information sur la circulation ;

l'organisation du stationnement sur la voirie et dans les parcs publics de stationnement, notamment en définissant les zones où la durée maximale de stationnement est réglementée, les zones de stationnement payant, les emplacements réservés aux personnes handicapées ou dont la mobilité est réduite, la politique de tarification des stationnements sur la voirie et dans les parcs publics corrélée à la politique de l'usage de la voirie, la localisation des parcs de rabattement à proximité des gares ou aux entrées de villes, les modalités particulières de stationnement et d'arrêt des véhicules de transport public, des taxis et des véhicules de livraison de marchandises, les mesures spécifiques susceptibles d'être prises pour certaines catégories d'usagers, notamment tendant à favoriser le stationnement des résidents et des véhicules bénéficiant du label « autopartage » tel que défini par voie réglementaire ;

l'organisation des conditions d'approvisionnement de l'agglomération nécessaires aux activités commerciales et artisanales, en mettant en cohérence les horaires de livraison et les poids et dimensions des véhicules de livraison dans le ressort territorial de l'autorité organisatrice de la mobilité, en prenant en compte les besoins en surfaces nécessaires aux livraisons pour limiter la congestion des voies et aires de stationnement, en améliorant l'utilisation des infrastructures logistiques existantes, notamment celles situées sur les voies de pénétration autres que routières et en précisant la localisation des infrastructures à venir, dans une perspective multimodale ;

l'amélioration du transport des personnels des entreprises et des collectivités publiques en incitant ces dernières à prévoir un plan de mobilité et à encourager l'utilisation par leur personnel des transports en commun et le recours au covoiturage ;

10° l'organisation d'une tarification et d'une billettique intégrées pour l'ensemble des déplacements, incluant sur option le stationnement en périphérie et favorisant l'utilisation des transports collectifs par les familles et les groupes ;

11° la réalisation, la configuration et la localisation d'infrastructures de charge destinées à favoriser l'usage de véhicules électriques ou hybrides rechargeables.

L'article L. 1214-3 définit le périmètre de l'obligation d'élaborer un PDU : les ressorts territoriaux des AOM inclus dans les agglomérations de plus de 100 000 habitants mentionnées au deuxième alinéa de l'article L. 221-2 du code de l'environnement49(*) ou recoupant celles-ci. En dehors de ces configurations, l'élaboration d'un PDU demeure facultative.

Les articles L. 1214-4 à L. 1214-7 fixent les conditions d'articulation entre un PDU et plusieurs documents, actes ou décisions.

L'article L. 1214-4 prévoit que le PDU peut ainsi réduire ou supprimer dans un périmètre délimité certaines obligations en matière d'aires de stationnement prévues par les plans locaux d'urbanisme (PLU) et les plans de sauvegarde et de mise en valeur (PSMV).

Par ailleurs, les articles L. 1214-5 et L. 1214-6 prévoient que les actes pris au titre de la police du stationnement et de la gestion du domaine public routier, et les décisions prises au titre de la voirie et de la police de la circulation qui ont des effets sur les déplacements, sont compatibles ou rendus compatibles avec le PDU.

L'article L. 1214-7 définit la relation entre le PDU et plusieurs documents qui sont dotés d'une valeur supérieure. Il doit ainsi être compatible avec :

- la planification régionale de l'intermodalité ;

- les orientations des schémas de cohérence territoriale (SCoT) ;

- les orientations des directives territoriales d'aménagement (DTA) et des schémas de secteur ;

- les objectifs pour chaque polluant du plan de protection de l'atmosphère (PPA50(*)) ;

- le schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie (SRCAE) ou, pour les régions d'outre-mer, le schéma d'aménagement régional (SAR).

S'agissant du Sraddet, le PDU prend en compte ses objectifs et doit être compatible avec les règles générales de son fascicule.

L'article L. 1214-7 prévoit que le PDU fait l'objet d'une évaluation tous les cinq ans et, le cas échéant, est révisé.

L'article L. 1214-8 prévoit que des évaluations et des calculs des émissions de gaz à effet de serre et de polluants atmosphériques générées par les déplacements à l'intérieur du périmètre de transport urbain (PTU) sont réalisés à l'occasion de l'élaboration ou de la révision d'un PDU.

L'article L. 1214-8-1, créé par la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte (TECV), définit le contenu du plan de mobilité élaboré à l'initiative des entreprises pour améliorer l'efficacité des déplacements liés à l'activité de l'entreprise, dans une perspective de diminution des émissions de gaz à effet de serre et de polluants atmosphériques et de réduction de la congestion.

L'élaboration d'un tel plan est une obligation pour toute entreprise regroupant au moins cent travailleurs sur un même site dans un périmètre couvert par un PDU. Le non-respect de cette obligation prive l'entreprise concernée du soutien technique et financier de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe).

Le régime du PDU pour la région Ile-de-France fait l'objet de dispositions spécifiques, prévues par les articles L. 1214-9 à L. 1214-12. L'élaboration d'un PDU couvrant l'intégralité du territoire de la région (PDUIF) y est obligatoire, et son articulation avec d'autres documents est adaptée aux spécificités de cette région en matière de planification.

Enfin, l'article L. 1214-13 renvoie à un décret en Conseil d'État pour la fixation des modalités d'application de la section 1.

La section 2 du chapitre IV, regroupant les articles L. 1214-14 à L. 214-29, définit les conditions d'élaboration, de révision et de modification des PDU.

L'article L. 1214-14 prévoit que le PDU est élaboré par l'AOM compétente sur le territoire visé. Les services de l'État, les régions et les départements au titre de leur qualité d'autorités organisatrices de transport (AOT) ou de gestionnaires d'un réseau routier et, le cas échéant, le président de l'établissement public compétent en matière de SCoT sont associés à son élaboration.

Les représentants des professions et des usagers des transports ainsi que des associations de personnes handicapées ou à mobilité réduite, les chambres de commerce et d'industrie et les associations agréées de protection de l'environnement mentionnées sont consultés, à leur demande, sur le projet de PDU.

L'article L. 1214-15 prévoit que le projet de PDU est ensuite arrêté par l'autorité organisatrice et soumis pour avis aux conseils municipaux, départementaux et régionaux ainsi qu'aux autorités administratives compétentes de l'État concernés dans un délai et des conditions fixés par voie réglementaire.

Assorti des avis de ces personnes publiques, il est ensuite soumis par l'autorité organisatrice à une enquête publique51(*).

L'article L. 1214-16 prévoit que le PDU, éventuellement modifié pour tenir compte des résultats de l'enquête publique, est approuvé par l'autorité organisatrice et mis en oeuvre par celle-ci.

L'article L. 1214-17 permet à l'autorité compétente de l'État d'engager ou de poursuivre l'élaboration du PDU lorsqu'il n'est pas approuvé par l'autorité organisatrice.

Les articles L. 1214-19 et L. 1214-20 définissent les modalités selon lesquelles un établissement public compétent en matière de SCoT peut être chargé d'élaborer un PDU.

Les articles L. 1214-21 et L. 1214-22 définissent les conditions d'application et d'adaptation d'un PDU en cas de changement du ressort territorial d'une AOM. Lorsqu'il s'agit d'une AOM soumise à obligation d'élaborer un PDU en application de l'article L. 1214-3, l'adoption d'un nouveau PDU est obligatoire. Lorsque l'adaptation du plan existant ne porte pas atteinte à l'économie du plan, celle-ci peut être menée selon une procédure de modification simplifiée, définie à l'article L. 1214-23.

Enfin, l'article L. 1214-24 renvoie à l'article L. 300-6-1 du code de l'urbanisme pour les conditions d'adaptation du PDU à l'initiative de l'État lorsque des documents de valeur supérieure (Sraddet, Sdrif, Padduc) doivent être modifiés dans le cadre de la procédure intégrée afin d'être rendus compatibles avec certaines opérations d'urbanisme.

Les articles L. 1214-25 à L. 1214-28 définissent les conditions d'élaboration du PDUIF pour la région Ile-de-France, élaboré ou révisé à l'initiative du Syndicat des transports Ile-de-France (Stif). Ils prévoient en particulier qu'en l'absence d'accord entre l'État et le conseil régional d'Ile-de-France, le PDUIF est approuvé par décret en Conseil d'État.

L'article L. 1214-29 renvoie à un décret en Conseil d'État pour préciser l'application des dispositions de la section 2.

La section 3 du chapitre IV, regroupant les articles L. 1214-30 à L. 1214-36, concerne la région Ile-de-France et définit les dispositions propres aux plans locaux de déplacements (PLD) qui peuvent être adoptés en complément du PDUIF.

L'article L. 1214-30 prévoit que les PLD peuvent compléter certaines parties du PDUIF, en détaillant et précisant son contenu. La portée juridique et la procédure d'élaboration fixéee par les articles L. 1214-31 à L. 1214-36 sont analogues à ceux d'un PDU.

La section 4 du chapitre IV, constituée d'un article L. 1214-37 unique, porte sur les mesures d'urgence en matière de circulation pouvant être prises par l'autorité compétente de l'Etat en cas d'épisodes de pollution, en renvoyant aux articles L. 223-1 et L. 223-2 du code de l'environnement.

Les plans locaux d'urbanisme intercommunaux « déplacement » (PLUi-D)

Le plan local d'urbanisme intercommunal peut tenir lieu de plan de déplacements urbains (PLUi-D), lorsqu'il est élaboré par un EPCI étant par ailleurs AOM (art. L. 151-44 du code de l'urbanisme). Le plan doit alors comporter un programme d'orientations et d'actions qui présente toute mesure ou tout élément d'information nécessaire à la mise en oeuvre de la politique des transports et des déplacements, et les choix retenus doivent être expliqués dans le rapport de présentation du plan (art. L. 151-45). Les articles L. 151-47 à L. 151-48 précisent le contenu de ce PLUi-D.

Les plans globaux de déplacement (PGD)

Le plan global de déplacement (PGD) est une démarche volontaire de planification en matière de mobilité au niveau intercommunal, pour améliorer la concertation entre communes souhaitant intervenir dans ce domaine. Cet outil s'est développé à partir de la circulaire n° 2001-51 du 10 juillet 2001 relative aux aides de l'État à la mise en oeuvre des plans de déplacements urbains et aux transports collectifs de province, désormais abrogée. Il a essentiellement été mis en place pour des agglomérations de taille intermédiaire (moins de 100 000 habitants) non assujetties à l'obligation d'élaborer un PDU mais souhaitant planifier leur politique de mobilité.

Les plans de mobilité rurale (PMRu)

Introduit par la loi TECV du 17 août 2015, le plan de mobilité rurale est un outil de planification facultatif, à disposition des groupements de collectivités territoriales non soumis à l'obligation d'élaborer un PDU.

L'article L. 1213-3-2 du code des transports prévoit que la planification régionale de l'intermodalité (intégrée au Sraddet) peut être complétée par des plans de mobilité rurale (PMRu) afin de prendre en compte les spécificités des territoires à faible densité démographique et d'y améliorer la mise en oeuvre du droit au transport, notamment en veillant à la complémentarité entre les transports collectifs, les usages partagés des véhicules terrestres à moteur et les modes de déplacement terrestres non motorisés.

Le PMRu prend en compte les plans de mobilité des entreprises, des personnes publiques et des établissements scolaires applicables sur le territoire qu'il couvre.

Un PMRu est adopté à l'initiative d'un EPCI ou syndicat mixte compétent pour l'élaboration du SCoT, ou d'un pôle d'équilibre territorial et rural (PETR), sur tout ou partie du territoire de l'établissement public concerné.

Les conditions d'élaboration du PMRu sont les suivantes :

- le projet de plan arrêté par l'organe délibérant de l'établissement public est soumis pour avis au conseil régional, aux conseils départementaux et aux AOM concernés ;

- les représentants des professions et des usagers des transports, les gestionnaires de voirie, les chambres consulaires et les associations agréées de protection de l'environnement sont consultés, à leur demande ;

- le projet de plan, assorti des avis ainsi recueillis, est mis à la disposition du public, dans les conditions prévues à l'article L. 120-1 du code de l'environnement52(*) ;

- éventuellement modifié pour tenir compte des résultats de la consultation du public et des avis recueillis, le plan est arrêté par l'organe délibérant de l'établissement public.

Selon l'étude d'impact du projet de loi, au 1er janvier 2017, 137 démarches de planification étaient approuvées au niveau local (PDU, PLUi-D et PGD), dont 67 démarches obligatoires et 70 démarches volontaires. Par ailleurs, on dénombre, au 1er janvier 2018, 18 démarches de plans de mobilité rurale, dont 2 approuvés.

II. Le projet de loi initial

L'article 5 renomme « plan de mobilité » le plan de déplacements urbains et complète son contenu dans plusieurs domaines : étalement urbain, cohésion territoriale, recours aux mobilités partagés, stationnement des véhicules de covoiturage, plans de mobilité scolaire. Il prévoit une consultation des AOM limitrophes en vue de mieux articuler les plans entre eux, et permet une modification simplifiée en matière de circulation et de stationnement non résident. Il intègre également les enjeux de logistique à plusieurs schémas et documents de planification (Sraddet, Sdrif, PLU).

Le I de l'article 5 modifie le code des transports.

Le 1° du I abroge l'article L. 1213-3-2 par coordination avec l'insertion de nouvelles dispositions relatives aux PMRu aux articles L. 1214-36-1 et L. 1214-36-2 nouveaux (cf. infra).

Le 2° modifie le chapitre IV du titre Ier du livre II de la première partie par coordination avec la nouvelle dénomination des plans de déplacements urbains, renommés « plans de mobilité » (PM).

Le 3° réécrit l'article L. 1214-1, relatif au contenu général du PM, en prévoyant qu'il est élaboré par une AOM, en tenant compte de la diversité des composantes du territoire ainsi que des besoins de la population, en lien avec les territoires limitrophes.

Le 4° modifie et complète l'article L. 1214-2 relatif aux objectifs poursuivis par le PM. Les modifications notables sont :

- l'intégration dans l'objectif d'équilibre durable  de la nécessité de limitation de l'étalement urbain ;

- la réécriture de l'objectif relatif à la cohésion, en faisant référence à la cohésion territoriale (plutôt qu'urbaine), en étendant cet objectif à l'accès aux services de mobilité (plutôt qu'aux réseaux de transports publics) et en visant un public plus large constitué des habitants des territoires moins denses ou ruraux, des quartiers prioritaires de la ville et des personnes à mobilité réduite (plutôt que les seules personnes handicapées, à mobilité réduite et âgées) ;

- la suppression du suivi des accidents impliquant au moins un piéton ou un cycliste, au sein de l'objectif relatif à la sécurité ;

- l'ajout du développement des usages partagés des véhicules terrestres à moteur au sein de l'objectif relatif à la diminution du trafic automobile ;

- l'intégration à l'objectif relatif à l'organisation du stationnement de mesures spécifiques à certaines catégories d'usagers ou de modalités de transport, notamment pour favoriser le stationnement des véhicules de covoiturage ;

- la prise en compte des activités de la population dans l'objectif portant sur les conditions d'approvisionnement de l'agglomération, ainsi que la mention non seulement des infrastructures mais également des équipements pour la localisation des installations à venir ;

- la réécriture de l'objectif relatif au transport des personnels des entreprises et des collectivités publiques, en visant désormais les mobilités quotidiennes, en intégrant les établissements scolaires aux organismes incités à se doter d'un plan de mobilité53(*), et en ajoutant les mobilités actives au transport en commun et au covoiturage parmi les solutions à promouvoir via ces plans54(*).

Les 5° et 7° à 10° procède à des coordinations au sein de plusieurs articles relatifs aux PM (art. L. 1214-3, L. 1214-4, L. 1214-5, L. 1214-6, L. 1214-7, L. 1214-8, L. 1214-8-1).

Le 6° procède à une coordination et transforme en faculté, et non en obligation, la délimitation au sein du PM de périmètres au sein desquels les conditions de desserte par les transports publics réguliers permettent de réduire ou supprimer des obligations imposées par les PLU et les PSMV en matière de réalisation d'aires de stationnement (art. L. 1214-4).

Le 11° étend à la région Ile-de-France le dispositif des plans de mobilité employeur (art. L. 1214-8-2)55(*).

Le 12° associe les gestionnaires d'infrastructures de transports localisées dans le périmètre du PM à son élaboration (art. L. 1214-14).

Le 13° complète l'article L. 1214-15 en prévoyant la transmission pour avis du projet de PM, arrêté par l'organe délibérant de l'AOM, aux AOM limitrophes, en cohérence avec l'intégration des territoires limitrophes à l'article L. 1214-1. Il supprime par ailleurs le dernier alinéa de l'article L. 1214-15, dont le contenu est intégré à l'article L. 1214-16 par le 14°.

Le 15° crée une nouvelle procédure de modification simplifiée en insérant un article L. 1214-23-2 nouveau. Il prévoit que, sans préjudice des autres procédures de révision (prévues aux articles L. 1214-14, L. 1214-23 et L. 1214-23-1), l'AOM peut avoir recours à une procédure spécifique lorsque les modifications portent sur les dispositions relatives au stationnement56(*) ou à la circulation et à l'usage partagé de la voirie, dès lors que ces modifications ne portent pas atteinte à l'économie générale du plan, « en particulier au regard des objectifs énoncés aux 4° à 8° de l'article L. 1214-2 ».

Le projet de modification est alors élaboré en concertation avec les autorités détentrices des pouvoirs de police de la circulation et du stationnement. Il est ensuite soumis pour avis à ces autorités ainsi qu'aux conseils municipaux, départementaux et régionaux. Il est également soumis à la procédure de participation du public prévue à l'article L. 123-19-1 du code de l'environnement. Enfin, il est arrêté par l'organe délibérant de l'AOM.

Le 16° associe les gestionnaires d'infrastructures de transport à l'élaboration du plan de mobilité de la région Ile-de-France, à l'instar de l'ajout relatif aux plans de mobilité (art. L. 1214-24).

Le 17° définit les conditions d'entrée en vigueur dans le temps des nouvelles dispositions relatives aux plans de mobilité, en insérant un article L. 1214-29-1 nouveau. Il prévoit que les AOM créées après la date de publication de la loi disposent d'un délai de 18 mois à compter de leur création pour adopter leur plan de mobilité.

Le 18° procède à une coordination et prévoit l'association des gestionnaires d'infrastructures à l'élaboration des PLD en Ile-de-France.

Le 19° insère une nouvelle section 4 intitulée « Dispositions propres aux plans de mobilité rurale » au sein du chapitre IV, l'actuelle section 4 étant renumérotée section 5 par le 20°. Cette nouvelle section est constituée de deux sous-sections, intitulées « Dispositions générales » et « Dispositions diverses », constituées respectivement des articles L. 1214-36-1 et L. 1214-36-2.

L'article L. 1214-36-1 constitue le nouvel article dédié aux plans de mobilité rurale (PMRu).

Par analogie avec les nouvelles dispositions de l'article L. 1214-1 relatives au PM, le PMRu détermine les principes régissant l'organisation des conditions de mobilités des personnes, tant à l'intérieur du ressort territorial de l'autorité organisatrice qu'en lien avec les territoires limitrophes, afin de répondre aux spécificités des territoires à faible densité démographique et d'y améliorer la mise en oeuvre du droit à la mobilité.

Le PMRu est élaboré à l'initiative de l'AOM concernée. Toutefois, un EPCI ou syndicat mixte compétent en matière de SCoT en application de l'article L. 143-16 du code de l'urbanisme pourra encore être à l'initiative d'un PMRu, sous plusieurs conditions cumulatives : le PMRu doit couvrir l'intégralité du périmètre de cet établissement public ; ce périmètre doit inclure la totalité du ou des ressorts territoriaux des AOM situées sur son territoire ; les AOM concernées doivent avoir donné leur accord.

Le PMRu prend en compte les plans de mobilité employeur et scolaire existant.

Le projet de plan arrêté par l'organe délibérant de l'AOM concernée est soumis pour avis aux conseils municipaux, départementaux et régionaux concernés, ainsi qu'aux AOM limitrophes.

Tout comme pour le PM, les représentants des professions et des usagers des transports ainsi que des associations de personnes handicapées ou à mobilité réduite, les chambres de commerce et d'industrie et les associations agréées de protection de l'environnement mentionnées sont consultés, à leur demande, sur le projet de PMRu.

Le projet de plan, assorti des avis ainsi recueillis, est ensuite soumis à une procédure de participation du public, dans les conditions prévues au II de l'article L. 123-19-1 du code de l'environnement.

Enfin, éventuellement modifié pour tenir compte des résultats de la consultation du public et des avis recueillis, le plan est arrêté par l'organe délibérant de l'AOM.

L'article L. 1214-36-2 renvoie à un décret en Conseil d'Etat en vue de fixer les conditions d'application de la présente section.

Le II définit les conditions d'entrée en vigueur dans le temps des modifications apportées au code des transports en matière de PM et de PMRu.

Il prévoit que les modifications apportées par les 1° à 14 ° et 16° à 20° du I entrent en vigueur le 1er janvier 202157(*).

Il prévoit également que, pour les PDU et PLU en tenant lieu approuvés avant le 30 décembre 2020, ces modifications s'appliquent à compter de la prochaine révision ou évaluation réalisée dans les conditions prévues à l'article L. 1214-8.

Le III complète le deuxième alinéa de l'article L. 4251-1 du CGCT, relatif aux objectifs de moyen et long termes du Sraddet, en prévoyant qu'ils concernent également la logistique et le développement des transports de marchandise, en complément de l'intermodalité et des transports de personnes.

Le IV prévoit que les modifications apportées par le III à l'article L. 4251-1 du CGCT entrent en vigueur lors du prochain renouvellement général des conseils régionaux. Elles s'appliquent au Sraddet à compter de cette même date, sauf si le conseil régional a délibéré avant le renouvellement général en vue du maintien du schéma en vigueur.

Le V modifie le code de l'urbanisme.

Le 1° complète l'article L. 123-1, relatif au contenu du schéma directeur de la région d'Ile-de-France (Sdrif), en y intégrant la localisation préférentielle des activités logistiques, par parallélisme avec l'ajout au sein du Sraddet.

Le 2° complète l'article L. 151-16, relatif au règlement du PLU, en permettant la délimitation, dans les zones urbaines (U) ou à urbaniser (AU), de secteurs dans lesquels la réalisation d'équipements logistiques est nécessaire. Il définit alors la nature de ces équipements et les prescriptions permettant d'assurer cet objectif.

Le VI prévoit que les modifications apportées par le 1° du V à l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme entrent en vigueur lors de la prochaine procédure conduisant à une évolution du Sdrif.

Le VII prévoit à titre général le remplacement de la référence à un plan ou à des plans de déplacements urbains par la référence à un plan ou à des plans de mobilité, dans les dispositions législatives du code des transports, du CGCT et des titres III, IV et V du livre Ier du code de l'urbanisme.

Le VIII procède à des coordinations à l'article L. 222-8 du code de l'environnement.

Le IX prévoit que les modifications apportées par les VII et VIII entrent en vigueur au 1er janvier 2021.

III. La position de votre commission

Votre commission a relevé la portée modeste des ajustements apportés par l'article 5 à la planification, au-delà du changement de terminologie concernant les plans de déplacements urbains. Elle a donc adopté au total 24 amendements visant à apporter des précisions et des compléments aux documents de planification en matière de mobilité, en particulier pour soutenir les modes de déplacement durables.

Votre commission a ainsi adopté l'amendement COM-515 de votre rapporteur, pour doter le plan de mobilité d'un volet consacré à la continuité et à la sécurisation des itinéraires cyclables et piétons, et définissant les principes de localisation des zones de stationnement des vélos à proximité des gares, des pôles d'échanges multimodaux et des entrées de ville situés dans le ressort territorial de l'autorité organisatrice. En complément, elle a adopté l'amendement COM-514 de votre rapporteur pour maintenir les dispositions prévoyant un suivi des accidents impliquant un cycliste ou un piéton, afin de permettre aux autorités organisatrices d'identifier de manière actualisée les zones à risques et d'ajuster leur politique de mobilité en faveur des mobilités actives. En complément, cet amendement ajoute au suivi les accidents impliquant les utilisateurs d'engins de déplacement personnel (trottinettes, gyropodes, etc).

L'amendement COM-513 de votre rapporteur a également été adopté, pour préciser la rédaction des dispositions du projet de loi relatives aux objectifs du plan de mobilité en matière de plans de mobilité employeur et de plans de mobilité scolaire, en particulier pour préciser que ces derniers visent à faciliter et diversifier la mobilité des élèves et des personnels des établissements scolaires.

Des précisions initialement prévues à l'article 1er du projet de loi sur la faculté donnée à la région d'élaborer un plan de mobilité lorsqu'elle intervient en tant qu'AOM sur le territoire d'une ou de plusieurs communautés de communes ont été transférées à l'article 5 par l'adoption de l'amendement COM-481 de votre rapporteur.

En adoptant les amendements identiques COM-479 de votre rapporteur et COM-130 de la rapporteure pour avis de la commission des lois, votre commission a souhaité clarifier la portée du nouvel article L. 1214-19-1, fixant un délai aux autorités organisatrices de la mobilité nouvellement créées pour élaborer un plan de mobilité. Ces amendements précisent que cette disposition ne concerne que les autorités assujetties à l'obligation d'élaborer un plan de mobilité en application de l'article L. 1214-3, afin d'éviter toute ambiguïté sur cette obligation dont le périmètre n'est pas étendu par le projet de loi initial. Ils portent également de dix-huit à vingt-quatre mois le délai imparti à ces autorités pour élaborer leur plan, au regard du délai moyen constaté pour l'élaboration des plans de déplacements urbains.

En complément, votre commission a adopté l'amendement COM-448 de Ronan Dantec simplifiant la condition de population prise en compte pour soumettre une AOM à l'obligation d'élaborer un plan de mobilité, en prévoyant qu'elle s'appliquera aux AOM dont le ressort territorial comprendra au moins 100 000 habitants. Cette évolution évitera notamment que des EPCI de petite taille compris en partie dans le territoire d'une agglomération de plus de 100 000 habitants ne soit assujettis à cette obligation ; perspective qui pourrait alors être un frein à la prise de compétence d'organisation de la mobilité.

Afin de renforcer le lien entre politiques de mobilité et politiques climatiques, votre commission a adopté deux amendements proposés par Ronan Dantec : l'amendement COM-432 ajoute aux objectifs des plans de mobilité la diminution des émissions de gaz à effet de serre liées au secteur des transports dans le territoire, selon une trajectoire cohérente avec les engagements climatiques de la France, et l'amendement COM-435 prévoit une prise en compte du ou des plans climat-air-énergie territoriaux par le plan de mobilité.

Soucieuse de soutenir le développement du transport par voie fluviale ainsi que les activités logistiques, votre commission a adopté les amendements identiques COM-82 de Charles Revet, COM-101 d'Éliane Assasi, COM-316 de Frédéric Marchand et COM-443 de Ronan Dantec, en vue de prévoir que le plan de mobilité intègrera un schéma de desserte fluviale ou ferroviaire, lorsque l'agglomération est desservie par une voie de navigation fluviale ou par un réseau ferré. Ce schéma devra notamment identifier les quais utilisables pour les transports urbains de marchandises et de passagers par la voie d'eau, les zones et les équipements d'accès au réseau ferré, leurs principales destinations et fonctionnalités ainsi que l'articulation avec les équipements logistiques existants et futurs.

Votre commission a par ailleurs adopté les amendements identiques COM-284 de Michèle Vullien, COM-447 de Ronan Dantec et COM-100 d'Éliane Assasi maintenant l'obligation dans un plan de déplacements urbains - demain « plan de mobilité » - de définir des mesures prescriptives en matière de localisation des aires de stationnement, afin d'être ambitieux en termes de report modal.

L'amendement COM-258 de Michèle Vullien a été adopté en vue de préciser le périmètre de la nouvelle procédure de modification simplifiée du plan de mobilité en matière de stationnement. Votre commission a jugé utile d'exclure seulement le stationnement des résidents hors voirie de ce dispositif, dès lors que le stationnement des résidents sur voirie est dépourvu d'implications majeures en matière d'autorisations d'urbanisme et présente les mêmes enjeux que le stationnement des autres usagers.

S'agissant spécifiquement de l'Île-de-France, votre commission a adopté l'amendement COM-204 de Roger Karoutchi, généralisant l'élaboration de plans locaux de déplacements en complément du PDUIF. En contrepartie, la procédure de consultation du public a été simplifiée, en remplaçant l'enquête publique par la participation du public par voie électronique prévue à l'article L. 123-19 du code de l'environnement.

En matière de plans de mobilité rurale, votre commission a adopté l'amendement COM-68 de Cyril Pellevat, prévoyant que le projet de plan sera soumis pour avis au comité de massif concerné, lorsque le territoire couvert par le projet comprendra une ou plusieurs communes classées en zone de montagne. Elle a par ailleurs adopté les amendements identiques COM-6 de Daniel Laurent et COM-58 de Loïc Hervé permettant aux autorités organisatrices exerçant la compétence prévue au premier alinéa de l'article L. 2224-37 du CGCT58(*) d'être consultées à leur demande sur le projet de plan.

Enfin, votre commission a adopté les amendements rédactionnels COM-526 et COM-562 et l'amendement de coordination COM-561 proposés par votre rapporteur.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

CHAPITRE III - Mobilité solidaire
Article 6 (articles L. 1215-2, L. 1231-1-1, L. 1231-3, L. 1214-1-1 [nouveaux] et article L. 1241-1 du code des transports) - Services de mobilité solidaire et aides individuelles à la mobilité

Objet : cet article ajoute l'organisation de services de mobilité solidaire et l'octroi d'aides individuelles aux attributions des autorités organisatrices de la mobilité.

I. Le droit en vigueur

Les dispositions législatives visant à assurer une égale capacité à se déplacer à toute personne, y compris aux publics fragiles ou en difficulté économique ou sociale, relèvent essentiellement du droit au transport.

L'article L. 1111-1 prévoit que le système des transports doit satisfaire les besoins des usagers et rendre effectifs le droit qu'à toute personne, y compris celle dont la mobilité est réduite ou souffrant d'un handicap, de se déplacer et la liberté d'en choisir les moyens.

La mise en oeuvre de ce droit au transport doit permettre à l'usager de se déplacer dans des conditions raisonnables d'accès, de qualité, de prix et de coût pour la collectivité, notamment par l'utilisation d'un moyen de transport ouvert au public (art. L. 1111-2). Elle doit aussi permettre à tout usager d'être informé sur les moyens qui lui sont offerts et sur les modalités de leur utilisation (art. L. 1111-4).

L'article L. 1111-6 prévoit que les catégories sociales défavorisées, notamment celles des parties insulaires et des régions lointaines ou d'accès difficile du territoire national, peuvent faire l'objet de dispositions adaptées à leur situation.

Un dispositif de tarification sociale des services de transport est par ailleurs systématiquement offert depuis la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains. L'article L. 1113-1 prévoit en effet que, dans l'aire de compétence des AOM et, dans la région d'Ile-de-France, dans l'aire de compétence du Syndicat des transports d'Ile-de-France, les personnes dont les ressources sont égales ou inférieures au plafond fixé en application de l'article L. 861-1 du code de la sécurité sociale59(*), bénéficient d'une réduction tarifaire d'au moins 50 % sur leurs titres de transport ou d'une aide équivalente. Cette réduction s'applique quel que soit le lieu de résidence de l'usager.

Si les autorités organisatrices peuvent proposer des services visant à assurer à soutenir la mobilité des publics en difficulté, et doivent proposer une tarification sociale des titres de transport, l'étude d'impact du projet de loi relève que peu d'initiatives substantielles ont été prises, que l'existence d'une tarification spécifique reste souvent méconnue et qu'une simple approche tarifaire des transports ne permet pas toujours de répondre aux besoins individuels de déplacement, en particulier pour accéder à l'emploi.

À ce jour, les aides à la mobilité ont été essentiellement mises en place par des organismes publics et privés oeuvrant dans le domaine des politiques d'insertion et d'accès à l'emploi. À titre d'exemple, Pôle emploi propose depuis 2011 une aide à l'obtention du permis de conduire, ciblée sur les bénéficiaires d'aide sociale inscrits comme demandeurs d'emploi depuis au moins 6 mois. Les maisons de l'emploi et les missions locales offrent également des aides à la mobilité. De nombreuses structures de l'économie sociale et solidaire ont développé des aides et des conseils individualisés à la mobilité, tel Wiimov qui dispose d'un réseau territorial de 43 plateformes de mobilité consistant en des lieux physiques d'accueil des personnes en difficulté. Les activités de cette association sont essentiellement financées par les collectivités territoriales. Lorsque le service public de l'emploi identifie qu'une personne n'a pas accès à l'emploi en raison d'un problème de mobilité, celle-ci est redirigée vers Wiimov qui la prend alors en charge.

Ces aides à la mobilité peuvent prendre plusieurs formes : conseils pédagogiques, information sur l'accès aux droits et aide à l'acquisition de compétences de mobilité en faveur de l'autonomie (lecture de plans, accompagnement dans les transports, formation pour le passage du permis) ; aides financières (accès à la tarification sociale, micro-crédit sociale) ; solutions matérielles (location de véhicules à tarif social, transport à la demande, covoiturage...).

II. Le projet de loi initial

Le I de l'article 6 complète la rédaction des articles L. 1231-1-1 et L. 1231-3 du code des transports, telle que résultant de l'article 1er du projet de loi60(*), en y insérant un 6°, donnant compétence, respectivement aux autorités organisatrices de la mobilité et à l'autorité organisatrice de la mobilité régionale, pour organiser des services de mobilité solidaire et verser des aides individuelles à la mobilité, ou contribuer au développement de ces services.

La finalité de cette compétence est ainsi formulée : améliorer l'accès à la mobilité des personnes en situation de vulnérabilité économique ou sociale, des personnes en situation de handicap et des personnes à mobilité réduite.

Le II procède à un ajout analogue à l'article L. 1241-1, relatif à Île-de-France Mobilités dans sa rédaction résultant de l'article 1er du projet de loi, en y insérant un nouvel alinéa. Il ne comprend pas de précisions relatives à la finalité et aux destinataires de ces initiatives, à la différence des ajouts aux articles L. 1231-1-1 et L. 1231-3. A contrario, il précise qu'IDFM, les départements et les organismes concourant au service public de l'emploi coordonnent leur action en faveur de la mobilité solidaire.

A l'instar des autres composantes de la compétence d'organisation de la mobilité, celle-ci reste facultative. Selon l'étude d'impact du projet de loi : « les mesures envisagées permettraient de sécuriser l'action des collectivités exerçant la compétence mobilité souhaitant intervenir sur le champ social de la mobilité pour faciliter l'accès à la mobilité des publics les plus fragiles ».

III. La position de votre commission

Citant une étude réalisée en 2013 pour le Laboratoire de la mobilité inclusive, l'étude d'impact du projet de loi relève que 7 millions de Français seraient concernés par des problèmes d'accès à la mobilité. Ces difficultés dans les déplacements sont identifiées comme l'un des principaux obstacles à l'insertion et à l'accès à l'emploi. Une note du Conseil d'analyse économique (CAE) de 2017 sur le lien entre pauvreté, éducation et mobilité, relève : « Le paradoxe est que les populations les plus pauvres sont à la fois les moins mobiles et celles pour lesquelles la capacité à être mobile peut produire les effets les plus puissants sur le niveau de vie (...) Les ménages pauvres se déplacent moins fréquemment et sur des distances plus courtes. Or, une amélioration de la capacité de mobilité se traduit effectivement par une meilleure insertion professionnelle et par un supplément de revenu d'activité »61(*).

L'ajout d'une attribution expresse liée à la mobilité solidaire dans les compétences des AOM permettra de soutenir et de structurer la mise en place de nouvelles initiatives, en partant des besoins et des contraintes des usagers. Elle facilitera également l'apport d'un soutien financier ou technique à des structures actives localement, et pourra servir de fondement à l'intégration de clauses en faveur de la mobilité solidaire dans les délégations de service public ou dans la gestion en régie des transports.

Votre commission a adopté l'amendement COM-475 de votre rapporteur, en vue de réécrire l'article 6. Outre une harmonisation rédactionnelle, cette réécriture a permis d'introduire un principe de coordination de l'action des collectivités, groupements et organismes concourant au service public de l'emploi en matière de mobilité solidaire. Une telle coordination sera indispensable dans un domaine faisant déjà l'objet de nombreuses interventions, en vue d'assurer la cohérence des différents dispositifs existants et futurs. Cet ajout permet par ailleurs d'intégrer les départements au regard de leurs interventions en matière d'action sociale, et d'établir un lien exprès avec le service public de l'emploi.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 7 (article L. 1111-5 du code des transports et article L. 2224-37 du code général des collectivités territoriales) - Mesures en faveur des personnes handicapées ou à mobilité réduite et de leurs accompagnateurs

Objet : cet article vise à généraliser la mise en place de mesures spécifiques pour faciliter la mobilité des personnes handicapées ou à mobilité réduite ainsi que de leurs accompagnateurs.

I. Le droit en vigueur

La possibilité de mesures particulières pour les personnes handicapées ou à mobilité réduite et leurs accompagnateurs

Le droit au transport, défini par l'article L. 1111-1, consiste à assurer que le système des transports permette de satisfaire les besoins des usagers et rendre effectifs le droit qu'a toute personne, y compris celle dont la mobilité est réduite ou souffrant d'un handicap, de se déplacer et la liberté d'en choisir les moyens.

Issu de l'article 2 de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs (LOTI), l'article L. 1111-5 du code des transports prévoit que des mesures particulières peuvent être prises en faveur des personnes handicapées ou dont la mobilité est réduite ainsi qu'en faveur de leurs accompagnateurs, pour la mise en oeuvre du droit au transport.

Les articles L. 1112-1 à L. L. 1112-10 définissent les règles d'accessibilité des infrastructures et services de transport pour les personnes handicapées ou à mobilité réduite.

La définition des personnes à mobilité réduite retenue par le code des transports (art. D. 1112-3) renvoie à celle prévue par la directive 2001/85/CE du Parlement européen et du Conseil du 20 novembre 2001 concernant des dispositions particulières applicables aux véhicules destinés au transport des passagers et comportant, outre le siège du conducteur, plus de huit places assises : « toutes les personnes ayant des difficultés pour utiliser les transports publics, telles que, par exemple, les personnes handicapées(y compris les personnes souffrant de handicaps sensoriels et intellectuels et les personnes en fauteuil roulant), personnes handicapées des membres, personnes de petite taille, personnes transportant des bagages lourds, personnes âgées, femmes enceintes, personnes ayant un caddie et personnes avec enfants (y compris enfants en poussette). »

Au niveau national, les personnes en situation de handicap voient leur situation et leurs besoins spécifiques en matière de déplacement reconnus par l'octroi de la carte mobilité inclusion (CMI) prévue à l'article L. 241-3 du code de l'action sociale et des familles. Créée par la loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique et mise en place depuis le 1er janvier 2017, la CMI a remplacé les cartes d'invalidité, de priorité et de stationnement pour personnes handicapées.

Accordée sous conditions, la CMI comporte une ou plusieurs mentions en fonction des besoins et de la situation :

- mention « invalidité » pour les personnes dont le taux d'incapacité permanente est au moins de 80 %, pouvant être accompagnée d'une sous-mention62(*) : « besoin d'accompagnement » s'il est nécessaire que le demandeur soit accompagné dans ses déplacements, ou « cécité » si la vision centrale du demandeur est inférieure à 1/20e de la normale ;

- mention « priorité » pour les personnes atteintes d'une incapacité inférieure à 80 % rendant la station debout pénible ;

- mention « stationnement » pour les personnes atteintes d'un handicap qui réduit de manière importante leur capacité et leur autonomie de déplacement à pied ou qui impose qu'elles soient accompagnées par une tierce personne dans leurs déplacements.

D'après une enquête réalisée par la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie sur la base des anciennes cartes aujourd'hui remplacées par la CMI, 2,77 millions de personnes sont détentrices d'une CMI, dont 1,3 million ont une CMI-stationnement, 1,6 million une CMI-invalidité et 0,96 million une CMI-priorité, sachant qu'une même personne peut être titulaire d'une CMI-stationnement et d'une CMI-invalidité ou d'une CMI-stationnement et d'une CMI-priorité.

Tout en relevant l'existence de mesures tarifaires mises en place par certaines autorités organisatrices (gratuité ou demi-tarif), l'étude d'impact du projet de loi indique qu'elles sont généralement limitées aux personnes handicapées ou à mobilité réduite, sans bénéficier à leurs accompagnateurs.

La création de places de stationnement dotées de bornes de recharge électrique

Créé par la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement (Grenelle II), l'article L. 2224-37 du code général des collectivités territoriales permet aux communes de créer et d'entretenir des infrastructures de charge nécessaires à l'usage de véhicules électriques ou hybrides rechargeables, ou de mettre en place un service comprenant la création, l'entretien et l'exploitation de telles infrastructures. L'exploitation peut comprendre l'achat d'électricité nécessaire à l'alimentation des véhicules. Cette initiative est subordonnée à l'absence, l'insuffisance ou l'inadéquation de l'offre sur le territoire.

Les communes peuvent transférer cette compétence aux EPCI exerçant les compétences en matière d'aménagement, de soutien aux actions de maîtrise de la demande d'énergie ou de réduction des émissions polluantes ou de gaz à effet de serre, aux autorités organisatrices d'un réseau public de distribution d'électricité visées à l'article L. 2224-31 du code, aux autorités organisatrices de la mobilité et, en Ile-de-France, au Syndicat des transports d'Ile-de-France (Stif).

Le projet de création d'infrastructures de charge fait l'objet d'une consultation de l'autorité organisatrice du réseau public de distribution d'électricité et du gestionnaire du réseau public de distribution d'électricité.

Au 1er janvier 2019, la moyenne nationale est de 1 point de recharge pour 8,3 véhicules électriques (particuliers et utilitaires légers) et véhicules hybrides rechargeables.

II. Le projet de loi initial

La généralisation de mesures particulières, notamment tarifaires, pour les personnes handicapées ou à mobilité réduite et leurs accompagnateurs

Le I de l'article 7 modifie l'article L. 1111-5 du code des transports sur deux points :

- il modifie l'alinéa unique pour rendre obligatoire l'adoption de mesures spécifiques pour les personnes handicapées ou à mobilité réduite et leurs accompagnateurs ;

- il insère un second alinéa imposant l'adoption de mesures tarifaires spécifiques en faveur des personnes handicapées ou à mobilité est réduite et de leurs accompagnateurs.

L'étude d'impact estime le coût de la tarification sociale à 1,32 million d'euros pour les AOM et à 0,12 million d'euros pour l'État en raison de la perte de TVA, en faisant l'hypothèse que cette tarification prendrait la forme d'une gratuité pour 10 % des réseaux et d'un demi-tarif pour les 90 % restants.

L'obligation de créer des places de stationnement dotées de bornes de recharge électrique et accessibles

Le II de l'article 7 complète l'article L. 2224-37 du code général des collectivités territoriales par un nouvel alinéa imposant que sur la voirie communale, toute voie comportant une ou plusieurs places équipées ou pré-équipées63(*) de bornes de recharge électrique comprend au moins une place dimensionnée pour être accessible aux personnes à mobilité réduite, sans que les places concernées leur soient réservées. Il est par ailleurs précisé que le nombre de ces places est au moins égal à une par installation électrique.

Le III de l'article 7 prévoit que l'article L. 2224-37 dans sa rédaction résultant du II s'applique aux places créées à compter de la date de publication de la présente loi.

Sans proposer de chiffrage, l'étude d'impact indique que le coût d'étude pour implanter ces places accessibles ne diffère pas des places classiques, et que le coût de réalisation est un peu plus élevé en raison de l'abaissé nécessaire pour rejoindre le trottoir et de la largeur supérieure des places accessibles64(*).

III. La position de votre commission

Le présent article vise à généraliser la définition de mesures spécifiques aux personnes handicapées ou à mobilité réduite et à leurs accompagnateurs, notamment sur le plan tarifaire, pour faciliter l'utilisation des services de transport public. En intégrant systématiquement les accompagnateurs, cette mesure permettra de donner davantage de sens au droit à la mobilité pour les personnes handicapées, qui, malgré les opérations de mise en accessibilité des systèmes de transport, nécessitent souvent la présence d'un accompagnateur. L'accessibilité d'une partie des nouvelles places de stationnement dotées de bornes de recharge électrique facilitera par ailleurs l'achat ou l'utilisation de véhicules électriques ou hybrides par les personnes handicapées ou à mobilité réduite.

Votre commission a adopté l'amendement COM-261 de Michèle Vullien en vue de remplacer le principe d'une tarification spécifique pour les personnes handicapées et à mobilité réduite et leurs accompagnateurs, par une disposition plus ciblée, visant les accompagnateurs des personnes handicapées ou à mobilité réduite porteuses de la carte invalidité ou de la carte mobilité inclusion. Cette nouvelle rédaction permettra de mieux répondre à l'objectif initial de l'article, visant à améliorer les conditions tarifaires proposées aux accompagnateurs.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

CHAPITRE IV - Mesures spécifiques aux outre-mer
Article 8 (articles L. 1802-1, L. 1811-2, L. 1811-3 à L. 1811-5, L. 1831-1 et L. 1841-1 et articles L. 1851-1-1 et L. 1851-5 [nouveaux] du code des transports) - Application outre-mer des modifications apportées à la gouvernance

Objet : cet article précise les modalités d'application en outre-mer des nouvelles dispositions en matière de gouvernance.

I. Le droit en vigueur

Le livre VIII de la première partie du code des transports, relative aux dispositions communes, définit les conditions d'application des dispositions du code aux territoires d'outre-mer.

Ce livre est constitué d'un titre préliminaire, regroupant des dispositions communes aux différentes outre-mer.

Le chapitre Ier définit les principes généraux d'application du code des transports à ces territoires.

L'article L. 1801-1 prévoit que les dispositions du code s'appliquent dans les départements d'outre-mer, à Mayotte, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon, sous réserve de dispositions prévues par les titres consacrés à chacune de ces collectivités dans le livre relatif à l'outre-mer de chaque partie du code65(*).

En d'autres termes, sauf exception expresse, l'ensemble de la législation et de la réglementation est applicable aux transports dans ces territoires (régime de l'identité législative).

L'article L. 1801-2 prévoit, s'agissant de la Nouvelle-Calédonie, de la Polynésie française, de Wallis-et-Futuna et des Terres australes et antarctiques françaises, que seules s'appliquent les dispositions du code dont l'application est expressément prévue par les titres consacrés à chacune de ces collectivités dans le livre relatif à l'outre-mer de chaque partie.

Dans ces territoires les transports ne sont donc pas régis par la législation et la réglementation du code des transports, sauf dispositions prévoyant de manière expresse l'application de certains éléments du code (régime de la spécialité législative).

Le chapitre II, constitué des articles L. 1802-1 à L. 1802-9, comprend des dispositions générales d'adaptation, propres à chaque territoire ultramarin, visant essentiellement à adapter certaines références du code aux spécificités de chaque territoire en termes d'organisation.

Le chapitre III est consacré à la politique nationale de continuité territoriale et aux conditions de sa mise en oeuvre.

Certaines mesures de fond, transversales ou non rattachables à la législation propre à chaque mode de transport, sont définies par les titres Ier à IX dédiés à chaque outre-mer :

- titre Ier pour les départements et régions d'outre-mer (art. L. 1811-1 à L. 1811-8) ;

- titre II pour Mayotte (art. L. 1821-1 à L. 1821-7) ;

- titre III pour Saint-Barthélemy (art. L. 1831-1 à L. 1831-3) ;

- titre IV pour Saint-Martin (art. L. 1841-1 à L. 1841-2) ;

- titre V pour Saint-Pierre-et-Miquelon (art. L. 1851-1 à L. 1851-4) ;

- titre VI pour la Nouvelle-Calédonie (art. L. 1861-1 à L. 1864-1) ;

- titre VII pour la Polynésie française (art. L. 1871-1 à L. 1873-1) ;

- titre VIII pour Wallis-et-Futuna (art. L. 1881-1 à L. 1884-1) ;

- titre IX pour les Terres australes et antarctiques françaises (art. L. 1891-1 à L. 1893-1).

Toutefois, comme le prévoient les articles L. 1801-1 à L. 1801-2, les principales dispositions relatives aux spécificités des outre-mer en matière de transport, qu'il s'agisse d'adaptation du régime de droit commun ou de conditions d'application ciblée, sont définies dans un livre dédié au sein de chaque partie du code, correspondant aux différents modes de transport.

II. Le projet de loi initial

Le I modifie l'article L. 1802-1, relatif à des adaptations de références pour l'application du code des transports aux départements d'outre-mer, en vue de tenir compte des spécificités d'organisation territoriale en Guadeloupe, Réunion, Guyane et Martinique66(*).

Il précise ainsi que :

- les références à la région sont remplacées par des références à la collectivité territoriale ;

- les références au président du conseil régional sont remplacées par des références, pour la Guyane, au président de l'assemblée de Guyane, et, pour la Martinique, au président du conseil exécutif de Martinique, pour les attributions dévolues à l'autorité exécutive de la collectivité, ou au président de l'assemblée de Martinique, pour les attributions liées à la présidence de l'assemblée délibérante.

Le II réécrit l'article L. 1811-2, donnant la faculté de créer une autorité organisatrice de transports unique compétente sur l'ensemble du territoire de chaque département et région d'outre-mer, en faisant désormais référence à une « autorité organisatrice unique de la mobilité ».

Le III procède à des coordinations analogues aux articles L. 1811-3 à L. 1811-5, relatifs aux procédures de désignation de l'AOM unique, en remplaçant par ailleurs la notion de « périmètre unique de transports » par celle de « périmètre unique des mobilités ».

Les IV et V modifient les articles L. 1811-3 et L. 1811-4, en supprimant l'avis conforme du conseil départemental en Guadeloupe et à la Réunion lors de la procédure de désignation de l'AOM unique et de délimitation du périmètre unique des mobilités67(*).

Les VI et VII modifient les articles L. 1831-1 et L. 1841-1, relatif à certaines dispositions de la première partie du code non applicables respectivement à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin. Dans leur rédaction actuelle, ces articles excluent l'application des dispositions du chapitre IV du titre Ier ainsi que des titres II et III du livre II68(*).

Cette exclusion est étendue au chapitre V du titre Ier du livre Ier - relatif aux données des services de transports et réécrit par l'article 9 du présent projet de loi - ainsi qu'au nouveau chapitre V du titre Ier du livre II - relatif au contenu du chef de filât de la région et créé par l'article 4 du présent projet de loi.

Le VIII complète le titre V du livre VIII de la première partie, consacré à Saint-Pierre-et-Miquelon.

Il insère un article L. 1851-1-1 nouveau, quasi-identique à l'article L. 1811-2 tel que réécrit par le II (cf. supra) en vue de permettre la désignation d'une autorité organisatrice unique de la mobilité compétente sur l'ensemble du territoire de la collectivité69(*).

Il insère également un article L. 1851-5 nouveau, qui prévoit que le règlement délégué (UE) 2017/1926 de la Commission européenne du 31 mai 2017, complétant la directive 2010/40/UE du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne la mise à disposition, dans l'ensemble de l'Union, de services d'informations sur les déplacements multimodaux, tel que précisé par les articles L. 1115-1 à L. 1115-470(*), est applicable à Saint-Pierre-et-Miquelon.

Les IX et X complètent les articles L. 233-1 et L. 2341-1, excluant l'application de certains articles de la deuxième partie du code, relative au transport ferroviaire ou guidé, respectivement pour Saint-Barthélemy et Saint-Martin, en vue d'y ajouter l'article L. 2121-3-171(*).

III. La position de votre commission

Votre commission relève qu'en n'apportant pas aux dispositions relatives aux départements d'outre-mer d'exceptions notables en termes d'application, le projet de loi prévoit dans ces territoires une application pleine et entière des nouvelles mesures en matière de gouvernance. Il en va de même pour Saint-Pierre-et-Miquelon.

A contrario, en raison de différences importantes en matière d'organisation administrative, le projet de loi ne prévoit pas l'application des nouvelles dispositions en matière de gouvernance à Saint-Barthélemy et Saint-Martin, de même que pour l'ensemble des collectivités soumises au régime de spécialité législative.

Votre commission a adopté l'amendement de précision COM-482 et l'amendement rédactionnel COM-563 de votre rapporteur.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

TITRE II - RÉUSSIR LA RÉVOLUTION DES NOUVELLES MOBILITÉS
CHAPITRE Ier - Accélérer l'ouverture des données et le développement des services numériques
Section 1 - Ouverture des données nécessaires au développement de services numériques de mobilité
Article 9 (articles L. 1115-1, L. 1115-2 [nouveau], L. 1115-3 [nouveau], L. 1115-4 [nouveau], L. 1262-4 [nouveau], L. 1263-4, L. 1263-5 [nouveau], L. 1264-7 et L. 3121-11-1 du code des transports) - Ouverture des données nécessaires à l'information du voyageur

Objet : cet article articule le droit français avec le droit européen applicable à l'ouverture des données nécessaires à l'information du voyageur. Il confie aux régions et aux métropoles la mission d'animer les démarches d'ouverture des données et à l'Arafer celle de contrôler la mise en oeuvre de l'ouverture des données et de sanctionner d'éventuels manquements.

I. Le droit en vigueur

A. Engagée dans une politique active d'ouverture des données, la France a été pionnière pour l'ouverture des données nécessaires à l'information du voyageur

1. La France conduit une politique active d'ouverture des données publiques et retient une approche secteur par secteur pour les données privées

a. L'ouverture des données publiques

Trois justifications sont généralement avancées au soutien de la politique d'ouverture des données publiques. Celle-ci permettrait :

- un approfondissement de la dynamique démocratique, à travers plus de transparence et des possibilités accrues de concertation ;

- une plus grande efficacité de l'action publique, via un meilleur partage de l'information et de nouvelles méthodes de travail ;

- la contribution à la création de nouveaux services à valeur ajoutée reposant sur la réutilisation des données. Cette dernière justification se retrouve pour l'ensemble des politiques d'ouverture de données, publiques ou non.

Depuis le décret n° 2011-194 du 21 février 2011 portant création d'une mission « Etalab » chargée de la création d'un portail unique interministériel des données publiques, qui prend actuellement la forme du site www.data.gouv.fr72(*), la France s'est engagée dans une politique active d'ouverture des données publiques. Notre pays se situerait actuellement 4e au niveau mondial en matière d'ouverture des données publiques selon un classement établi par une association internationale indépendante73(*) et soutient l'ouverture des données publiques dans le cadre de sa politique extérieure74(*).

L'ouverture des données numériques repose sur deux principes : la possibilité d'y accéder et celle de les réutiliser, c'est-à-dire de les exploiter, en les croisant et en les enrichissant avec d'autres données, en vue de créer des produits ou des services.

· La mise à disposition par défaut de documents administratifs disponibles sous forme électronique

Depuis la loi de 1978 créant la commission d'accès aux documents administratifs (CADA)75(*), le droit d'accès aux documents administratifs se traduit par un droit à communication, sur demande, des documents administratifs. Cette même loi imposait également la publication par défaut des circulaires et directives76(*).

La loi de 2016 dite « République numérique »77(*) complète ce dispositif en établissant un principe de mise à disposition par défaut de la donnée, sans demande de l'administré. Ainsi, selon l'article L. 312-1-1 du code des relations entre le public et l'administration (CRPA), l'État, les collectivités territoriales78(*) et les autres personnes de droit public comme les personnes de droit privé chargées d'une mission de service public79(*) doivent publier en ligne, lorsqu'ils sont disponibles sous forme électronique, les documents administratifs suivants :

- ceux que les administrations communiquent en application de procédures d'accès aux documents administratifs ;

- les documents figurant aux répertoires d'informations publiques (RIP) qu'elles mettent en place ;

- les bases de données qu'elles produisent ou qu'elles reçoivent ;

- les données dont la publication présente un intérêt économique, social, sanitaire ou environnemental.

Les entités dont l'effectif des personnels est inférieur à 50 agents ou salariés en équivalents temps plein ne sont pas soumises à cette obligation.

Sauf disposition législative contraire, les documents comportant des données personnelles doivent être anonymisés et ceux comportant des secrets protégés par la loi (défense nationale, délibérations gouvernementales, sûreté de l'État, secret des affaires...) doivent en être expurgés.

Afin d'en permettre la réutilisation, toute mise à disposition sous forme électronique doit être effectuée dans un standard ouvert, aisément réutilisable et exploitable par un système de traitement automatisé80(*).

· La libre réutilisation des informations publiques figurant dans ces documents

Depuis une ordonnance de 200581(*) transposant la directive européenne dite « PSI »82(*) (pour public sector information), le droit français relatif à l'accès aux documents administratifs a intégré la question de la réutilisation des informations publiques. Les articles L. 321-1 et L. 324-1 du CRPA posent le principe de libre réutilisation des « informations publiques »83(*) par toute personne qui le souhaite, pour autant qu'elle soit effectuée « à d'autres fins que celles de la mission de service public pour les besoins de laquelle les documents ont été produits ou reçus ».

Les données ne doivent pas être altérées ni dénaturées, et la source et la date de leur dernière mise à jour doivent être mentionnées par le réutilisateur84(*).

Une redevance ne peut être exigée que lorsque l'entité concernée est tenue de couvrir par des recettes propres une part substantielle des coûts liés à l'accomplissement de ses missions de service public85(*). C'est notamment le cas de l'INSEE. La réutilisation doit alors obligatoirement faire l'objet d'une licence86(*).

La licence n'est, en dehors de cette hypothèse, pas obligatoire. Les conditions de la licence « ne peuvent apporter de restrictions à la réutilisation que pour des motifs d'intérêt général et de façon proportionnée. Elles ne peuvent avoir pour objet ou pour effet de restreindre la concurrence »87(*). Des licences types doivent au préalable être mises à disposition du réutilisateur. Lorsque la licence ne s'accompagne pas d'une redevance, elle doit être choisie parmi une liste de licences déterminées par décret : il s'agit, sauf pour les informations sous forme de logiciel, de la licence ouverte de réutilisation des informations publiques élaborée par les services de l'État et de la licence « Open Database Licence » (dite « ODbL »).

Afin de faciliter leur réutilisation, certaines données sont qualifiées par la loi de « données de référence », dont le régime d'ouverture est arrêté par le Premier ministre88(*).

b. La France privilégie une approche sectorielle pour l'ouverture des données détenues par des personnes privées

L'ouverture des données provenant d'entités privées reste très largement minoritaire. Le rapport dit « Villani »89(*) cite ainsi une étude de 2017 établissant que 90 % des entreprises interrogées affirmaient ne pas partager leurs données avec d'autres entreprises. Au sein même des entreprises, l'organisation en silos constitue la première barrière à la réutilisation des données d'un service à l'autre. Le partage et l'échange de données n'en sont pas moins nécessaires aujourd'hui pour les entreprises qui souhaitent innover.

S'agissant de ces données, le rapport dit « Cytermann » sur les données d'intérêt général90(*) plaidait pour « une démarche différenciée et progressive », considérant qu'« un régime juridique unique des données d'intérêt général n'est ni souhaitable ni possible juridiquement ». Le second rapport rendu sur ce thème retenait une approche similaire91(*). De même le rapport « Villani » souligne que « le degré d'ouverture imposé à ces données doit prendre en compte un ensemble de facteurs, notamment l'impact économique, financier et concurrentiel sur les entreprises concernées. »

Retenant une telle approche progressive, la loi pour une République numérique a ainsi ouvert la porte à une plus grande réutilisation des données indispensables à l'exécution d'un contrat de concession92(*) ainsi que des données essentielles d'une subvention93(*) et permet à l'INSEE d'avoir accès à des données d'acteurs privés à des fins exclusives d'établissement de statistiques94(*).

Des dispositions sectorielles ont également été adoptées, selon une approche au cas par cas.

En matière énergétique, le Parlement a adopté, à l'initiative du Sénat, une disposition relative à l'ouverture des données détaillées de consommation et de production issues des systèmes de comptage d'énergie des gestionnaires de réseaux publics de distribution et de transport d'électricité et de gaz95(*). Cette disposition vise particulièrement les compteurs communicants Linky et Gazpar. Des dispositions réglementaires prises en application d'une directive européenne rendent également accessibles et réutilisables les données statiques et dynamiques des bornes de recharge en carburants alternatifs96(*).

En matière sanitaire, la loi « santé » de 201697(*) créé un système national des données de santé (SNDS) sous la responsabilité de la Caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés. Les données de santé non personnelles, c'est-à-dire « traitées pour prendre la forme de statistiques agrégées ou de données individuelles constituées de telle sorte que l'identification directe ou indirecte des personnes concernées y est impossible » font l'objet d'une mise à disposition gratuite.

En matière de communications électroniques, les données des cartes numériques de couverture du territoire doivent être publiées sous forme électronique dans un standard ouvert aisément réutilisable par l'Autorité de régulation sectorielle98(*).

2. Elle a souhaité être pionnière pour l'ouverture des données nécessaires à l'information du voyageur

a. Un cadre juridique ambitieux adopté dès 2015

Le rapport du comité présidé par Francis Jutand en mars 201599(*) a souligné les avantages d'une plus grande ouverture des données relatives à l'information du voyageur, qui recoupent les justifications traditionnelles de l'ouverture des données. Il considère notamment qu'une telle ouverture permettra, d'une part, le développement de services innovants, en particulier au travers d'applications de calculs d'itinéraires ou « services d'information multimodale »100(*) développées par des tiers, d'autre part, la promotion des modes de transports autres que la voiture individuelle.

Considérant que, d'un point de vue économique, « l'accès aux infrastructures « immatérielles » stratégiques présente un enjeu au moins aussi important que l'accès aux infrastructures physiques », l'Autorité de la Concurrence101(*) s'est également prononcée en faveur d'une « action tendant à assurer la circulation la plus grande et la plus neutre possible de ces données, dans l'intérêt des voyageurs, des transporteurs concurrents et des acteurs de l'information et de la distribution des services de transports », à condition que soient garantis la pertinence des données, notamment leur mise à jour rapide et régulière, et leur usage large et neutre, par la mise en place de modalités d'accès transparentes et non discriminatoires.

Dès 2015, la France a donc adopté un principe d'ouverture de certaines données de transport102(*). La loi pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques crée un chapitre V du sein du titre Ier du livre Ier du code des transports, intitulé « L'accès aux données nécessaires à l'information du voyageur » et comportant un article, numéroté L. 1115-1.

L'article L. 1115-1 du code des transports pose un principe d'ouverture libre, gratuite et immédiate des données « en vue d'informer les usagers et de fournir le meilleur service, notamment en permettant l'organisation optimale des services de mobilité et des modes de transport ».

Les données concernées sont celles « des services réguliers de transport public de personnes et des services de mobilité ». Si cette dernière notion n'est pas définie par le texte, il ressort des débats parlementaires que l'intention était d'intégrer les vélos en libre-service ou les services d'autopartage dans le champ d'application de l'ouverture des données. Plus précisément, l'article énumère les données théoriques et en temps réel qui doivent être diffusées :

- il s'agit, d'une part, des données relatives aux arrêts, aux tarifs publics, aux horaires planifiés et, en temps réel, à l'accessibilité aux personnes handicapées, à la disponibilité des services, ainsi qu'aux incidents constatés sur le réseau et à la fourniture des services de mobilité et de transport ;

- il s'agit, d'autre part, des données issues de services de calculateurs d'itinéraires multimodaux gérés par ou pour le compte des autorités organisatrices de transport.

Les personnes tenues d'ouvrir leurs données sont les exploitants des services de transport et de mobilité et, le cas échéant, les autorités organisatrices de transport.

Afin d'être réutilisables, elles doivent être diffusées dans un format ouvert.

Aucun système de contrôle n'est prévu par l'article L. 1115-1. Il suffit d'adhérer à des instruments non contraignants (des codes de conduite, des protocoles ou des lignes directrices) mais homologués par arrêté conjoint des ministres chargés des transports et du numérique pour être « réputé » - sans que le caractère simple ou irréfragable de la présomption soit précisé - remplir ses obligations.

Ces instruments doivent établir les conditions de diffusion et d'actualisation des données et comporter un certain nombre d'items listés par l'article. Parmi ces items figurent certains assouplissements des principes posés. C'est notamment le cas du principe de gratuité, qui peut faire l'objet de dérogations à l'égard des utilisateurs de masse justifiées par des coûts significatifs de mise à disposition, sans toutefois que la contribution des utilisateurs ne puisse excéder ces coûts. Cette possibilité de déroger au principe de gratuité a été publiquement critiquée par un référé du Premier président de la Cour des comptes103(*).

Contenu obligatoire des instruments non contraignants attestant du respect de l'obligation d'ouvrir les données relatives à l'information du voyageur

a) Le niveau de disponibilité des données de nature à permettre leur réutilisation immédiate. Est défini, en particulier, le rythme auquel les données sont rendues disponibles et diffusées ;

b) En vue de fournir les données en temps réel, le délai raisonnable et les conditions techniques de diffusion de celles-ci ;

c) En vue de faciliter l'organisation de l'intermodalité, le niveau d'information pertinent au sujet des variations significatives de l'offre de services, en particulier des variations saisonnières ;

d) La manière dont la connexion entre les systèmes d'informations, notamment par abonnement ou par requête, permet de fournir les données, et les conditions de continuité de la fourniture des données en cas de changement des modalités de leur diffusion ;

e) Les dérogations au principe de gratuité à l'égard des utilisateurs de masse, justifiées par des coûts significatifs de mise à disposition, sans toutefois que la contribution des utilisateurs puisse excéder ces coûts ;

f) En vue de garantir la qualité de l'information et des services ainsi que la sécurité des usagers, les conditions assurant le caractère complet et neutre de la réutilisation des données.

Source : article L. 1115-1 du code des transports

Pour ceux qui n'ont pas adhéré à un tel document, un décret en Conseil d'État devait préciser les modalités d'application de cet article.

b. Une mise en oeuvre suspendue dans l'attente de l'issue des travaux au niveau européen

Seulement deux codes de conduite ont été homologués par arrêté : celui de la RATP104(*) et celui de Keolis Rennes105(*). Pour le reste, le décret d'application n'a jamais été publié. Comme le soulignait notre collègue Valérie Létard, vice-présidente du Sénat, dans le bilan d'application des lois dressé le 29 mai dernier, « d'après le ministère chargé des transports, le projet de décret a fait l'objet d'un avis défavorable du Conseil d'État, qui a conseillé le réexamen de l'article L. 1115-1 » 106(*).

Cela ne signifie pas, cependant, qu'aucune action n'a été mise en oeuvre. Outre ceux déjà cités, de nombreux grands acteurs du transport proposent des portails d'open data (SNCF, Air France...). C'est également le cas de nombreuses collectivités territoriales. Comme le relève l'étude d'impact du présent projet de loi, qui reprend les termes d'un document des Assises de la mobilité107(*), « les métropoles et les plus grandes villes françaises ont été pionnières dans l'ouverture de portails de données ouvertes. Rennes, avec son opérateur de transport, l'a fait dès 2010, Paris, Lyon, Toulouse ou Montpellier ont lancé les leurs en 2011 ». Certaines collectivités versent directement les données sur le portail national opéré par Etalab www.data.gouv.fr108(*).

Par ailleurs, en l'état actuel du droit, l'articulation entre le droit général de l'ouverture des données publiques et le droit spécial de l'ouverture des données destinées à l'information du voyageur n'est pas toujours clairement établie, certaines données de transport pouvant être qualifiées d'informations publiques au sens du CRPA109(*).

Prenant acte des avancées au niveau européen sur ce sujet, le Gouvernement a, ensuite, estimé opportun de suspendre la publication de ce décret110(*).

Il convient de noter que, en dehors des cadres juridiques déjà définis, les données de transport peuvent faire l'objet de contrats de gré à gré, dont les modalités sont définies par les parties et relèvent du droit des contrats. C'est ainsi que, en 2017, la presse a relayé l'information selon laquelle les entreprises SNCF, RATP, Transdev et Blablacar111(*) auraient cherché à s'allier pour créer un entrepôt commun de données afin de proposer à leurs clients des offres de trajet sans coupure, mêlant par exemple métro, train ou covoiturage. Le projet aurait été abandonné pour des raisons juridiques, Blablacar se retirant de l'initiative en janvier dernier, sans pour autant que le projet ne soit totalement abandonné112(*).

B. Mais le cadre européen adopté deux ans plus tard apparaît plus abouti

La directive 2010/40/UE du 7 juillet 2010 concernant le cadre pour le déploiement de systèmes de transport intelligents (STI) dans le domaine du transport routier et d'interfaces avec d'autres modes de transport, dite « directive STI », habilite la Commission européenne à adopter, par acte délégué, des « spécifications » dans plusieurs domaines et actions prioritaires destinées à favoriser le déploiement, dans l'Union, de STI, que l'on peut définir comme « l'usage des technologies de l'information et du numérique dans le domaine des transports »113(*).

La mise à disposition, dans l'ensemble de l'Union, de services d'informations sur les déplacements multimodaux, fait partie de ces actions prioritaires.

Le règlement délégué 2017/1926 du 31 mai 2017 a donc été adopté en vue de garantir que ces services d'informations sur les déplacements multimodaux114(*) soient précis et disponibles par-delà les frontières à l'intention des utilisateurs des STI115(*). Il s'agit du cinquième règlement délégué adopté en application de la directive STI116(*). L'adoption de ces dispositions est motivée par le constat selon lequel les difficultés d'accès aux données constituent un obstacle empêchant la fourniture de services d'information à l'échelle européenne.

1. L'obligation, pour chaque État membre, de créer un point d'accès aux données de mobilité au niveau national

L'article 3 du règlement délégué impose à chaque État membre de créer un point unique d'accès117(*), par les utilisateurs, aux données de mobilité, au niveau national (dénommé « point d'accès national »). Le point d'accès doit fournir aux utilisateurs des services de recherche, par exemple des services permettant de rechercher les données requises à l'aide du contenu des métadonnées correspondantes, et d'afficher ce contenu. Selon le considérant 10, il peut rendre diverses formes, telles qu'une base de données, un entrepôt de données, une place de marché de données, un référentiel, un registre, un portail web ou une structure analogue, selon le type de données en cause.

Le règlement impose que le point d'accès contienne au moins les données statiques sur les déplacements et la circulation118(*) et les données historiques concernant la circulation des différents modes de transport119(*), y compris les mises à jour des données. Les États conservent la marge de manoeuvre120(*) d'imposer ou non l'accès aux données dynamiques121(*). Il convient de préciser que seules les données qui existent déjà doivent être communiquées122(*).

Le point d'accès national français : transport.data.gouv.fr

La France a commencé à développer son point d'accès national depuis juin 2017, à travers la plateforme transport.data.gouv.fr. La réalisation de cette plateforme est portée par le ministère chargé des Transports et confiée par convention à une « start-up d'État »123(*) incubée à la Direction interministérielle du numérique (DINSIC), compte tenu de l'expérience du service en matière d'ouverture des données. Conformément au considérant 25 du règlement 2017/1926, cette initiative bénéficie d'une subvention de la Commission européenne124(*).

En avril 2018, la « start-up d'État » a mené des ateliers en région, afin de promouvoir la démarche auprès des autorités organisatrices et des opérateurs. Un premier jeu de données a été publié en janvier dernier sur le point d'accès par une autorité organisatrice : le réseau Tisséo à Toulouse Métropole. En juillet, la Bretagne a ouvert sur la plateforme la totalité de ses données de transports réguliers.

Y figurent à ce jour les données théoriques des transports collectifs : 78 jeux ont été ouverts, couvrant 15,37 millions d'habitants, 77 autorités organisatrices de la mobilité et 3 régions. Ces données sont réutilisées par neuf acteurs : Blablacar, Kisio, Handisco, Here technologies, Mappy, Mobigis, Mybus, Transit App et Urban Pulse.

La start-up d'Etat a lancé en septembre et en octobre dernier deux expérimentations : l'une relative aux données en temps réel des transports réguliers - dont les conclusions du premier groupe de travail ont été publiées, l'autre sur les données relatives aux véhicules en libre-service, à l''autopartage et aux flottes en libre-service sans borne (freefloating).

D'un point de vue technique, la plateforme est une extension de la plateforme data.gouv.fr. Elle est à la fois un entrepôt de données et un répertoire.

Elle applique les recommandations du guide de « cybersécurité agile » de l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information et est soumis à l'audit et à la validation de cette dernière.

Source : présentation du point d'accès national, 21 novembre 2018 et transport.data.gouv.fr ; réponses aux questions du rapporteur

Il convient de noter que cette obligation n'empêche pas la création de plateformes à un niveau infra-national. L'article 3 du règlement précise également qu'un point d'accès commun peut être créé entre plusieurs États membres.

2. De nombreux acteurs sont obligés de fournir un grand nombre de données au point d'accès national, selon des modalités encadrées

Les données concernées doivent être fournies au point d'accès national par plusieurs entités, ci-après désignées par les termes de « fournisseurs de données » : il s'agit des autorités chargées des transports125(*), des opérateurs de transport126(*), des gestionnaires d'infrastructure127(*) et des fournisseurs de services de transport à la demande128(*). Ces notions sont définies à l'article 2 du règlement délégué et ne s'appliquent que pour les besoins du règlement. Il convient de rappeler les termes du considérant 8, selon lequel « les spécifications énoncées dans le présent règlement devraient s'appliquer à tous les modes de transport ».

Les données statiques, historiques et dynamiques concernées sont énumérées à l'annexe du règlement. Celle-ci distingue principalement mais pas exclusivement129(*) trois types de modes de transports : les services réguliers, les services à la demande (définis à l'article 2 du règlement), et les modes personnels. Si le Gouvernement estime que les données concernées ne présentent « aucun risque en matière de données personnelles », il convient de noter que le considérant 5 du règlement précise que « chaque fois que les dispositions du présent règlement prévoient le traitement de données à caractère personnel, ce traitement doit être effectué dans le respect de la législation de l'Union européenne relative à la protection des données à caractère personnel ».

Afin de permettre aux États membres d'adopter une démarche progressive d'ouverture des données130(*), l'annexe identifie trois niveaux de données. Les données de niveau 1 sont ainsi considérées comme essentielles pour le fonctionnement de base des services d'informations sur les déplacements multimodaux.

Au sein de chaque niveau, les données énumérées sont chapeautées par un type de service en vue desquelles elles doivent être ouvertes. Par exemple, en vue de permettre le fonctionnement d'un service de recherche131(*) de lieu, les données statiques de niveau 1 à ouvrir pour le point d'origine et de destination sont, entre autres, le numéro de bâtiment, la rue, le code postal, la ville...

La lecture de cette annexe est particulièrement ardue.

Une annexe délicate à interpréter

La première difficulté d'interprétation porte sur le caractère limitatif ou non des modes de transport cités au début de l'annexe. Le considérant 8 du règlement, selon lequel « les spécifications énoncées dans le présent règlement devraient s'appliquer à tous les modes de transport dans l'Union » et le fait que l'énumération semble être proposée à titre d'exemple132(*) plaident en faveur d'une interprétation non limitative : tous les modes de transport de personnes sont concernés par le règlement délégué et par son annexe. De plus, les différents modes de transport cités ne semblent être que des exemples en vue d'établir un contenu minimum à chaque type de mode de transport cité (régulier, à la demande, personnel). Néanmoins, ni les services réguliers ni les modes personnels ne sont définis, contrairement au service de transport à la demande. Ainsi, pour savoir si un service de transport à la demande entre bien dans les cas de données citées, on aura recours à la définition matérielle qui figure à l'article 2. En revanche, une telle définition ne figure dans le règlement ni pour les services réguliers ni pour les modes personnels.

La deuxième difficulté d'interprétation porte sur les conséquences de cette segmentation en différents types de mode de transport. Là où certains items de l'annexe précisent qu'ils s'appliquent à tous les modes, d'autres précisent qu'ils s'appliquent à un type de mode de transport particulier, quand d'autres ne comportent aucune précision. Il convient semble-t-il de retenir une approche selon laquelle, sauf précision d'un type de mode de transport particulier, ce sont bien tous les modes qui sont visés.

Enfin, la troisième difficulté d'interprétation porte sur l'identification précise des données à ouvrir pour chaque fournisseur de données. En l'absence d'une énumération, fournisseur de données par fournisseur de données, des données à ouvrir, il est particulièrement complexe de déterminer qui doit ouvrir quoi. De plus, certaines notions ne sont pas définies alors qu'elles sont particulièrement vagues. Il en va ainsi, par exemple, des « lieux intéressants ».

Il convient de noter que les opérateurs de taxis, véhicules de transport avec chauffeur (VTC) et covoiturage doivent fournir, en tant que « services de transport à la demande » au sens du règlement européen, les informations concernant les modalités d'accès, de réservation et de paiement du service. Le règlement traite de façon spécifique deux types de « services de transport à la demande » : les opérateurs de véhicules et vélos partagés (avec ou sans station d'attache), qui doivent fournir les données de disponibilité en temps réel133(*). Cette différence de traitement se justifie, selon le Gouvernement, par le fait que les auteurs du règlement n'ont pas souhaité s'écarter du champ strict de l'information : l'information sur la disponibilité d'un vélo ou d'un véhicule en partage est directement utilisable, un usager disposant de l'information peut l'utiliser pour se rendre à l'endroit où le véhicule est disponible et l'emprunter. En revanche, l'information relative à la disponibilité d'un taxi, d'un VTC ou d'une possibilité de covoiturage ne peut être utilisée qu'en procédant à une réservation du véhicule. Au demeurant, le Gouvernement constate que les services de voitures et de vélos en partage ne peuvent que bénéficier de la meilleure visibilité que leur offrent les services d'information et que, dans la mesure où il s'agit d'une simple information nécessitant ensuite un accès au véhicule au travers de l'application dont relève le véhicule choisi, il n'y a pas de risque de désintermédiation de l'acteur concerné.

Doivent également être fournies au point d'accès national les métadonnées134(*) « appropriées »135(*) afin de permettre une réutilisation simple des données.

Les conditions de mise à disposition de ces données sont également encadrées.

· Un premier type d'obligations, décrit à l'article 8§1, est relatif aux modalités de mise à disposition des données

Elles doivent, par l'intermédiaire du point d'accès national, être accessibles136(*) aux fins d'échange et de réutilisation, sur une base non discriminatoire. Elles doivent être accessibles dans un délai qui permet la fourniture « en temps utile » de services d'informations sur les déplacements. Ces données doivent être exactes et à jour. La mise à jour137(*) et la correction des inexactitudes détectées ou signalées par les utilisateurs doivent également être effectuées « en temps utile »138(*).

De plus, les interfaces de programmation applicative (API) donnant accès aux données doivent être publiquement accessibles. Il est seulement possible pour le fournisseur de données de requérir des utilisateurs de s'enregistrer pour y avoir accès139(*).

· Ces données doivent être communiquées au point d'accès national dans un format obligatoire

Ces formats obligatoires, énumérés aux articles 4 et 5 du règlement délégué140(*), sont définis par des normes professionnelles élaborées notamment dans le cadre du comité européen de normalisation. Un profil minimal indiquant les différents éléments clés de la norme appliquée au niveau national141(*) doit être disponible sur le point d'accès national. Ils doivent se fonder, lorsqu'il existe, sur un profil minimal commun européen142(*).

· Un calendrier obligatoire de fourniture des données statiques

Deux calendriers d'ouverture des données statiques ont été définis : l'un pour les données concernant les réseaux principaux143(*), dont l'ouverture s'étale du 1er décembre 2019 au 1er décembre 2021, l'autre pour celles concernant les autres réseaux, dont l'ouverture est prévue au 1er décembre 2023.

Date d'ouverture au plus tard

Réseaux principaux

Autres réseaux, notamment hors aire urbaine des métropoles

Données de niveau 1 : principales données des services réguliers de transport public (horaires, correspondances, identité des opérateurs,...)

Décembre 2019

Décembre 2023

Données de niveau 2 : données des modes « à la demande » (aires de covoiturage,..)

Décembre 2020

Décembre 2023

Données de niveau 3 : données détaillées (tarifs détaillés,...)

Décembre 2021

Décembre 2023

Source : étude d'impact

Il n'existe, en revanche, aucune exigence calendaire pour les données dynamiques puisque leur ouverture est optionnelle.

· Les conditions que peuvent poser les fournisseurs de données à la réutilisation de leurs données sont strictement encadrées

Selon l'article 8§4, les fournisseurs de données peuvent soumettre la réutilisation de leurs données à un accord de licence. Les conditions figurant dans cet accord sont alors encadrées :

- elles ne doivent pas limiter inutilement les possibilités de réutilisation ni être utilisées pour restreindre la concurrence ;

- la licence ne doit restreindre qu'« aussi peu que possible les possibilités de réutilisation ».

- en cas de compensation financière, elle doit être raisonnable et proportionnée aux coûts légitimes encourus pour la fourniture et la diffusion des données.

L'étude d'impact du projet de loi donne l'exemple suivant, qui correspond à la préoccupation légitime des collectivités locales souvent mentionnée lors des auditions menées par votre rapporteur : « la réutilisation de données routières pourrait être subordonnée à la prise en compte, dans le calcul d'itinéraire, des différentes catégories d'usage des voies (circulation de proximité, transit etc.) afin d'éviter que des poids lourds en transit circulent sur une voie locale desservant une école maternelle ». Le Gouvernement travaille actuellement avec les acteurs sur les questions posées par les licences.

Il convient également de noter que ces exigences ne devraient pas permettre aux détenteurs de données d'interdire au réutilisateur l'élaboration de données statistiques, en particulier prédictives.

3. Les réutilisateurs des données doivent également respecter un certain nombre d'obligations

L'objectif de l'ouverture des données nécessaires à l'information du voyageur est de favoriser le développement des services destinés à renforcer cette information. Les premiers réutilisateurs visés sont donc ceux que le règlement appelle les « services d'informations sur les déplacements ».

Selon l'article 8§2, la réutilisation des données doit être neutre, sans discrimination ni biais. Les critères utilisés par le réutilisateur pour le classement des options de voyage des différents modes de transport ou de leur combinaison doivent respecter les principes suivants :

- être transparents ;

- ne se fonder sur aucun facteur directement ou indirectement lié à l'identité de l'utilisateur ou, le cas échéant, à une considération commerciale liée à la réutilisation des données ;

- être appliqués sans discrimination à tous les utilisateurs participants.

La présentation d'itinéraire de voyage ne doit pas induire l'utilisateur final144(*) en erreur.

Selon l'article 8§3, la source des données doit être indiquée (pour tout type de données) par le réutilisateur ainsi que la date et l'heure de la dernière mise à jour (uniquement pour les données statiques).

Le considérant 20 invite également les fournisseurs de services d'informations à fournir des informations sur les émissions de gaz à effet de serre des différents modes de transport afin d'inciter au transfert vers des modes de transport durables. Ils sont également « fortement encouragés à permettre le retour d'information direct des clients concernant la qualité du service ».

Enfin, en vue de rendre possible un calcul d'itinéraire à l'échelle européenne, les liens entre fournisseurs de services d'informations sur les déplacements sont également encadrés. L'article 7145(*) régit en effet la « liaison de services d'information sur les déplacements »146(*), afin de permettre l'interconnexion entre plusieurs services147(*). Ainsi, les fournisseurs de services d'information sur les déplacements148(*) doivent fournir, sur demande, aux autres fournisseurs de services des résultats de recherche d'itinéraire149(*) fondés sur des informations statiques et, si possible, dynamiques. Ces résultats doivent être fondés sur :

- les points de départ et d'arrivée des demandeurs, ainsi que l'heure et la date de départ ou d'arrivée, ou les deux ;

- les options de voyage disponibles ainsi que l'heure et la date de départ ou d'arrivée, ou les deux, y compris les éventuelles correspondances possibles ;

- le point de transfert entre services d'informations sur les déplacements ;

- en cas de perturbations, les autres options de voyage disponibles ainsi que l'heure et la date de départ ou d'arrivée, ou les deux, y compris les éventuelles correspondances, le cas échéant.

L'article 8 encadre également les modalités de cette « liaison de services » en exigeant qu'un contrat soit conclu et que toute éventuelle compensation financière soit raisonnable et proportionnée.

Interrogé par votre rapporteur sur les cas d'interconnexion entre deux services d'information, le ministère de la Transition écologique et solidaire a notamment cité l'exemple du service d'information sur les déplacements Vialsace de l'ex-région Alsace, qui est interconnecté à celui du Baden-Wurtemberg. Au sein d'un État, ces dispositions ont également vocation à s'appliquer à un service d'information local qui s'interconnecterait à un service d'information longue distance.

4. Le contrôle de la bonne application des obligations imposées par le règlement

L'article 9 du règlement s'assure de la bonne application du règlement en confiant aux États membres la mission d' « évaluer » si les « exigences » qu'il détermine sont respectées par les fournisseurs de données et les fournisseurs de services d'information sur les déplacements.

L'autorité compétente au sein d'un État membre peut, à cette fin, demander d'accéder à deux documents :

- une description des données fournies, des services d'informations sur les déplacements disponibles ainsi que des informations sur leur qualité ;

- une déclaration de conformité aux exigences du règlement « fondée sur des données concrètes ».

Le contenu de la déclaration de conformité peut donner lieu à un contrôle aléatoire portant sur l'exactitude des renseignements qui y figurent.

Au-delà des mesures nationales à mettre en oeuvre, les États membres doivent, selon l'article 10, rendre compte auprès de la Commission européenne, à travers la remise d'un rapport au plus tard le 1er décembre 2019, de la mise en oeuvre du règlement au niveau national. Ce rapport sera ensuite remis selon un rythme biennal.

5. Le Gouvernement estime que ces dispositions nécessitent d'assurer une meilleure articulation entre droits français et européen.

Comme le souligne l'étude d'impact, les dispositions nationales et européennes comportent des différences, dont les principales sont résumées dans le tableau suivant :

 

Article L. 1115-1 du code des transports

Règlement délégué (UE) 2017/1926

Calendrier d'ouverture

Ouverture immédiate

Ouverture échelonnée de 2019 à 2023

Données à diffuser

Courte liste de données

Liste détaillée des données à ouvrir

Format de diffusion

Format ouvert

Diffusion selon la norme européenne

Accès aux données

 

Les États membres mettent en place un point d'accès national aux données

Principe de gratuité de la mise à disposition des données

Oui, sauf pour les utilisateurs de masse

Pas de principe affirmé, mais aucune obligation d'exiger une redevance

Autorité de contrôle

Non

Oui

II. Le projet de loi initial

L'article 9 du projet de loi entend, d'une part, articuler le droit national et le droit européen en matière d'ouverture des données de transport en vue d'assurer leur parfaite lisibilité et, d'autre part, mettre à profit les possibilités offertes par le règlement.

Il constitue un bloc relatif à l'ouverture des données, avec l'article 10 et l'article 11, dont le premier volet porte sur les services pouvant bénéficier de cette ouverture des données. L'étude d'impact considère que l'ouverture des données permettra de faire émerger des services innovants à destination des usagers et des voyageurs, qui permettront une plus grande fréquentation des transports publics, une meilleure utilisation des infrastructures et éviteront un jeu à somme nulle entre opérateurs économiques.

Il convient de relever que, parallèlement aux travaux parlementaires sur le présent projet de loi, la ministre chargée des Transports et le secrétaire d'Etat chargé du Numérique ont mis en place un comité stratégique « données-MaaS » destiné à déterminer les mesures de mise en oeuvre de ces articles150(*).

Le I de l'article 9 modifie, avec les articles 10 et 11 du présent projet de loi, le chapitre V du titre Ier du livre Ier de la première partie du code des transports, relatif à l'accès aux données nécessaires à l'information du voyageur.

Son 1° modifie l'intitulé du chapitre, qui sera désormais le suivant : « Les services numériques destinés à faciliter les déplacements ».

Son 2° insère une première section au sein de ce chapitre, intitulée « Mise à disposition des données nécessaires à l'information du voyageur », quand la section 2 serait intitulée par l'article 10 « Collecte et mise à disposition des données sur les déplacements des personnes handicapées ou à mobilité réduite » et la section 3 serait dénommée par l'article 11 « Services locaux d'information et de billettique multimodales ». Ce nouvel intitulé de section rappelle que l'objectif de l'ouverture des données est bien de renforcer l'information du voyageur.

A. Un nouvel article L. 1115-1 du code des transports

Le 3° du I de l'article 9 réécrit en totalité l'article L. 1115-1 du code des transports. Le 1° du nouvel article L. 1115-1 du code des transports coordonne les terminologies retenues en droits français et européen : les « autorités chargées des transports » du droit européen sont les « autorités organisatrices de la mobilité » du présent projet de loi.

Le 2° rappelle que sont soumis au règlement et donc à l'obligation d'ouverture des données « les opérateurs de transport, les gestionnaires d'infrastructure de transport, les gestionnaires de stationnement en ouvrage ou sur fournie et les fournisseurs de services de transports à la demande ».

Le 3° lève l'option, pour la France, de l'inclusion des données dynamiques ou en temps réel dans le champ d'application de l'obligation d'ouverture. L'étude d'impact justifie ce choix par deux raisons : d'une part, il s'agit déjà du droit en vigueur, d'autre part, cela correspond à une forte attente des usagers. Elle estime que cela peut « entraîner des coûts de mise à disposition significatifs mais difficilement évaluables ».

Par ailleurs, il articule le droit applicable aux données de mobilité avec le droit relatif à l'ouverture des données publiques, en précisant que le régime spécial s'applique, que les informations concernées soient ou non des informations publiques au sens de l'article L. 321-2 du CRPA. Autrement dit, les dispositions relatives aux conditions d'ouverture des données de mobilités définies par le règlement européen et le code des transports écarteront celles applicables en droit commun interne relatives à l'ouverture des données publiques, suivant le principe selon lequel le spécial déroge au général151(*). En revanche, cette disposition n'écarte pas la directive « PSI » en vigueur.

Le 4° confie la responsabilité de « la fourniture des données » de mobilité aux autorités organisatrices de la mobilité (AOM) pour les services de transport qu'elles organisent, sauf disposition contraire152(*). L'étude d'impact estime qu'il convenait de désigner, pour les services conventionnés, une personne responsable, afin d'éviter que l'AOM et l'entreprise délégataire ne se rejettent mutuellement la responsabilité d'avoir à fournir les données. Le texte de l'article entend donc contraindre l'autorité et l'opérateur à s'accorder sur la responsabilité de la fourniture de données au point d'accès national. En l'absence de disposition particulière, c'est l'AOM ou la collectivité qui est considérée responsable, « du fait de (sa) responsabilité générale » d'organiser le service de transport ou de stationnement considéré.

Les 5° et 6° contiennent des dispositions similaires au 4° pour confier cette responsabilité :

- aux collectivités territoriales lorsqu'elles confient la gestion du stationnement en ouvrage ou sur voirie à un prestataire ;

- aux AOM ou aux collectivités selon le cas, lorsqu'elles organisent des services de partage de véhicules et de cycles.

Le 6° entend également lever toute ambigüité sur l'interprétation des termes du règlement délégué quant à l'inclusion dans le champ d'application de l'obligation d'ouverture :

- des données des fournisseurs de services de partage de véhicules et de cycles. Depuis la rédaction du règlement, sont apparus de nouveaux types de véhicules partagés qui ne sont pas explicitement énumérés par l'annexe du règlement délégué, aujourd'hui désignés par le vocable « engins de déplacement personnel » (trottinette électrique, gyropodes, monoroue, hoverboard...). Si ces nouveaux services correspondent bien à la définition du transport à la demande donnée par le règlement153(*), un doute pourrait éventuellement provenir de ce que ses articles 4 et 5 renvoient à l'annexe pour définir le champ d'application des données à ouvrir. Or, cette annexe ne cite, parmi les services à la demande, que les voitures et les vélos. Il serait étonnant de considérer que la notion de « service à la demande » figurant à l'annexe est bornée alors que celle figurant dans le dispositif du règlement ne l'est pas, mais c'est afin de lever toute ambigüité que le projet de loi entend confirmer que ces nouveaux services figurent bien dans la liste des fournisseurs de services devant ouvrir leurs données ;

- des données relatives à la localisation des véhicules et cycles disponibles. Il s'agit également ici de lever toute ambigüité pouvant provenir du règlement délégué : celui-ci évoque bien la « disponibilité »154(*) des véhicules et cycles. On pourrait néanmoins arguer que fournir l'information de la disponibilité des véhicules n'implique pas nécessairement de fournir l'information de la localisation des véhicules disponibles. C'est la raison pour laquelle le présent article apporte cette précision. Cela ne revient pas, en revanche, à imposer le partage des données relatives à la localisation des véhicules en cours d'utilisation, autrement plus sensibles puisqu'il s'agit de données à caractère personnel.

Le 4° du I de l'article 9 du présent projet de loi crée trois nouveaux articles.

B. Métropoles et régions doivent « animer » les démarches de fourniture des données au point d'accès national

Le nouvel article L. 1115-2 confie aux métropoles et aux régions la tâche d'« animer les démarches de fourniture de données » au point d'accès national.

Les métropoles seraient compétentes sur le périmètre de l'aire urbaine, c'est-à-dire au-delà de leurs territoires administratifs, et les régions pour l'ensemble de leurs territoires hors aires urbaines des métropoles.

Cette mission consisterait à s'assurer :

- « de la fourniture des données à l'interface numérique unique »155(*) ;

- « de la conformité des données fournies aux normes prévues par le règlement, de leur mise à jour et des procédures mises en place à cet effet ».

Ces dispositions s'appliquent également à la métropole de Lyon. En Ile-de-France, cette mission d'animation est assurée par Ile-de-France Mobilités.

L'étude d'impact justifie ce choix par deux principales raisons :

- la France compterait, selon le CEREMA, environ 350 AOM et plus de 1 000 opérateurs de transport public régulier, sans compter les nouvelles mobilités et les autres modes de transports : l'État estime donc nécessaire que des autorités locales soient en charge de coordonner la démarche d'ouverture des données afin que celle-ci se déroule dans les délais impartis - il ne s'estime, en conséquence, pas en mesure de prendre en charge cette tâche ;

- métropoles et régions sont déjà investies sur ce sujet, il convient donc de les conforter dans cette mission156(*). En conséquence, elle estime que, « dans la plupart des régions et métropoles, cette mesure ne nécessitera pas la mise en place de nouvelles équipes, ni de besoins de formation ».

Dans les faits, ce nouvel article confie principalement aux collectivités concernées la mission de fournir un appui et un accompagnement des producteurs de données. L'étude d'impact cite les missions suivantes qui pourraient en découler :

- dans une phase de démarrage, identifier et mobiliser l'ensemble des personnes ayant à ouvrir leurs données ;

- veiller à la compréhension des dispositions en matière d'ouverture des données par les personnes concernées, à la bonne mise en place des procédures permettant d'y répondre, ainsi qu'à l'appropriation des outils open source permettant de gérer les données (outil de saisie de données, de vérification de leur qualité, ...) ;

- mettre en place un dialogue avec les personnes concernées pour atteindre le niveau de conformité aux normes et encourager la création de nouvelles données ;

- s'assurer de la fourniture des données à l'interface numérique unique et de leur mise à jour.

Il convient de préciser que les fournisseurs de données n'ont aucune obligation de transmettre aux régions et aux métropoles leurs données préalablement à leur communication au point d'accès national.

Le Gouvernement a précisé à votre rapporteur qu'il estime le coût de cette mission à 810 000 euros pour l'ensemble des collectivités concernées157(*).

En revanche, l'étude d'impact relève que l'exigence européenne de normalisation de la donnée nécessite « un appui » de la part de l'État. Afin d'assurer une diffusion des données conformes aux normes identifiées par le règlement européen et de garantir la qualité de ces données, l'étude d'impact précise que « l'État s'assurera de l'existence d'outils open source permettant notamment de faciliter la conversion des données aux normes prévues par le règlement européen, ainsi que la vérification de la qualité des données » au regard de ces normes. Le ministère chargé des Transports assure la maîtrise d'ouvrage de ce projet de logiciel, baptisé « Chouette »158(*).

Enfin, il convient de noter que, si le Gouvernement avait initialement envisagé d'encadrer la possibilité, pour les collectivités, de créer des plateformes numériques territoriales, sortes d'intermédiaires entre les producteurs de données et le point d'accès national, cette option a finalement été expurgée de la dernière version du projet de loi, afin de ne pas imposer de contraintes à des initiatives pouvant en tout état de cause émerger des territoires. En somme, les collectivités sont libres de créer leurs propres plateformes territoriales de données, selon les modalités qui leur apparaissent les plus appropriées.

C. La gratuité de la réutilisation reste le principe

Le nouvel article L. 1115-3 articule le règlement européen avec le principe de gratuité de réutilisation jusqu'alors en vigueur en précisant qu'une compensation financière ne pourra être demandée à l'utilisateur des données du point d'accès national que lorsque le volume des données excède un seuil défini par décret en Conseil d'État pris après avis de l'Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières (Arafer).

L'étude d'impact précise que ce seuil vise à déterminer à partir de quel volume de données le coût de mise à disposition des données à l'utilisateur est significatif. Le seuil s'appréciera par utilisateur : un grand nombre de petits utilisateurs ne sera donc pas considéré comme générant un coût significatif. L'objectif de cette disposition est de préserver le droit en vigueur, qui vise à éviter la formation de barrières à l'entrée pour les petites entreprises et autres « jeunes pousses ».

D. L'Arafer se voit confier la mission de contrôler et de sanctionner la mise en oeuvre de l'ouverture des données

Selon le nouvel article L. 1115-4, l'Arafer se voit confier la tâche d'évaluer « le respect des exigences prévues par » le règlement - tant en matière de diffusion des données à travers le point d'accès national que s'agissant des modalités de leur réutilisation - « tel que précisé par les dispositions des articles L. 1115-1 à L. 1115-3 ».

L'étude d'impact justifie le choix de confier le contrôle de la mise en oeuvre de l'ouverture des données à l'Arafer par sa nature d'autorité administrative indépendante159(*) disposant déjà d'une expertise dans le domaine des transports et d'un régime de sanction bien établi.

À ce titre, elle procédera au contrôle de l'exactitude des déclarations de conformité prévue par l'article 9 du règlement. Il est précisé qu'un tel contrôle peut être exercé d'office, à la demande de l'AOM compétente160(*) ou, enfin, de façon aléatoire. L'étude d'impact estime que la déclaration de conformité devrait donner lieu à la mise en place d'une téléprocédure s'appuyant sur le point d'accès national en vue de permettre à l'Arafer de « se concentrer sur les contrôles aléatoires ».

Aux termes des dispositions proposées, l'Arafer peut demander aux producteurs de données et aux fournisseurs de services d'informations sur les déplacements « toutes informations et tous documents utiles à la réalisation » de ce contrôle. Elle ne peut, cependant, accéder qu'aux pièces comptables161(*) nécessaires au contrôle des licences de réutilisation des données prévoyant une compensation financière. Lorsqu'elle met en oeuvre ce droit d'accès aux documents, l'Autorité impartit un délai raisonnable pour la production des documents demandés, délai pouvant être prorogé.

L'Arafer doit également produire un rapport sur l'évaluation de la conformité au règlement, lequel sera intégré au rapport biennal prévu par l'article 10 du règlement, adressé par les États membres à la Commission et présentant les mesures prises en vue d'appliquer le règlement.

Un décret en Conseil d'État doit préciser les conditions d'application de ce nouvel article L. 1115-4.

Le 1° du II de l'article 9 du présent projet de loi crée une nouvelle section au sein du chapitre III du titre VI du livre II de la première partie du code des transports intitulée « règlement des différends en matière de mise à disposition des données ».

Selon le nouvel article L. 1263-4 du code des transports, les producteurs des données, les fournisseurs de services d'informations sur les déplacements et les utilisateurs tels que définis par l'article 2 du règlement162(*) peuvent saisir l'Arafer sur un différend portant sur la mise en oeuvre du règlement européen : le différend pourrait donc porter sur le caractère accessible et réutilisable des données, sur leur exactitude ou leur mise à jour, sur le bon format, sur la responsabilité de la fourniture des données d'un service conventionné, sur la mise en oeuvre, par les régions et métropoles, de leur rôle d'animation, sur la licence de réutilisation, et notamment ses modalités financières, ou encore sur le respect, par le fournisseur de service d'information de ses obligations au titre du règlement ou d'une licence...

L'Arafer devrait alors préciser les conditions d'ordre technique et financier de règlement du différend dans un certain délai. Cette décision pourrait être assortie d'une astreinte. Lorsque cela s'avérerait nécessaire, l'autorité pourrait fixer, de manière objective, transparente, non discriminatoire et proportionnée, les modalités de fourniture, d'échange, de réutilisation, de mise à jour et de correction des données. Elle pourrait, « le cas échéant », déterminer la compensation financière de la mise à disposition des données.

La décision de l'autorité devrait être notifiée aux parties et publiée au Journal officiel de la République française, sous réserve des secrets protégés par la loi.

Ce nouvel article doterait également l'autorité de pouvoirs d'urgence : en cas d'atteinte grave et immédiate aux « exigences » déterminées par le règlement européen, elle pourrait, après avoir entendu les parties, ordonner, le cas échéant sous astreinte, les « mesures conservatoires nécessaires ». Il pourrait être envisagé, par exemple, d'enjoindre la transmission de données à un fournisseur de services d'informations si l'objet du litige ne porte que sur le montant de la compensation financière afférente, celle-ci pouvant être définie lors du traitement du litige « au fond ».

Si le différend concerne un co-cotractant d'une AOM, d'une collectivité territoriale ou d'un groupement de collectivités, ces dernières ont la qualité de partie devant l'Arafer puis devant la Cour d'appel et, enfin, devant la Cour de cassation.

L'actuelle section 3 du chapitre III du titre VI du livre II de la première partie du code des transports, qui prévoit un décret en Conseil d'État précisant les conditions d'application du chapitre serait, en conséquence de la création de cette nouvelle section, décalée au sein du même chapitre.

Le 2° du II de l'article 9 modifie l'article L. 1264-7, relatif aux manquements susceptibles de faire l'objet d'une sanction administrative par l'Arafer, pour y ajouter le non-respect, par les producteurs de données et les fournisseurs de services d'informations sur les déplacements, des dispositions relatives à l'ouverture des données (articles 3 à 8 du règlement et articles L.1115-1 à L. 1115-3) et de celles relatives au contrôle de la conformité exercé par les Etats membres, c'est-à-dire à la non transmission à l'autorité compétente de la déclaration de conformité ou d'une description de certaines informations (article 9 du règlement).

Les sanctions administratives pouvant être prononcées
par l'Arafer

La commission des sanctions de l'Arafer peut prononcer les sanctions suivantes, en fonction de la gravité du manquement constaté :

- une sanction pécuniaire ne pouvant excéder 3 % du chiffre d'affaires hors taxes du dernier exercice clos réalisé en France (porté à 5 % en cas de « récidive ») ou, à défaut d'activité permettant de déterminer ce plafond, d'un montant maximum de 150 000 euros (porté à 375 000 euros en cas de « récidive ») ;

- une interdiction temporaire d'accès à tout ou partie du réseau ferroviaire pour une durée n'excédant pas un an. Cette seconde sanction n'est pas pertinente pour le non-respect des dispositions relatives à l'ouverture des données.

Les sommes correspondantes aux sanctions pécuniaires sont versées à l'agence de financement des infrastructures de transport de France.

La procédure pouvant aboutir au prononcé d'une sanction administrative se déroule en deux étapes. Une première étape précontentieuse, reposant sur une mise en demeure du collège de l'Arafer. Cette mise en demeure peut être rendue publique. Si l'intéressé ne se conforme pas à cette mise en demeure dans le délai fixé ou fournit des renseignements incomplets ou erronés, le collège de l'autorité peut décider de l'ouverture d'une procédure de sanction. Il notifie alors les griefs à l'intéressé et en saisit la commission des sanctions.

La phase contentieuse se déroule alors devant la commission des sanctions, selon une procédure contradictoire (notification des griefs, possibilité de consulter le dossier et de présenter des observations écrites et orales, possibilité d'être assistée par la personne de son choix). La commission des sanctions siège à huis clos. Les parties peuvent être présentes, demander à être entendues et se faire représenter ou assister. Les décisions de sanction sont notifiées aux parties intéressées et publiées au Journal officiel. Elles peuvent faire l'objet d'un recours de pleine juridiction devant le Conseil d'Etat par les personnes sanctionnées, ou par le président de l'Arafer après accord du collège. Le recours contre des sanctions pécuniaires a un caractère suspensif.

Sources : articles L. 1264-8, L. 1264-9 et L. 1264-10 du code des transports

L'étude d'impact relève que cette mission nécessitera le renforcement des équipes de l'Arafer. Elle estime que le nombre d'équivalents temps plein nécessaires est inférieur à 10.

E. Un calendrier accéléré par rapport au droit européen

Le III de l'article 9 comporte une disposition non codifiée visant à accélérer le calendrier français par rapport au calendrier européen, ce que le considérant 12 du règlement autorise.

Si l'ouverture des données du réseau principal suivra le calendrier du règlement (entre 2019 et 2021), celle des données des autres réseaux devra être effectuée avant le 1er décembre 2021, alors que le règlement fixait ce délai butoir au 1er décembre 2023.

Selon l'étude d'impact, le recul par rapport au droit en vigueur - qui prévoit une ouverture immédiate des données - s'explique par le fait que celui-ci n'exige qu'une ouverture sous un simple format ouvert, alors que le règlement européen prévoit que la fourniture des données s'effectue conformément à des normes définies au niveau européen, ce qui exige un délai de mise aux normes. L'étude précise que, à cette date, les travaux de normalisation pour l'ouverture des données seront achevés, tant au niveau national (définition des « profils nationaux » conformes aux profils minima européens) qu'européen. Le rapport « Villani » déjà cité considérait « crucial d'accélérer la mise en place » de ce règlement.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur est favorable à l'ouverture des données utiles aux voyageurs et qui sont déjà collectées par les fournisseurs de données. En particulier, l'ouverture des données en temps réel paraît constituer un véritable progrès qui permettra l'émergence de services innovants utiles à tous pour la mobilité du quotidien.

Néanmoins cette ouverture doit se dérouler dans des conditions satisfaisantes pour les acteurs du transport. S'agissant des modalités concrètes de mise en oeuvre de l'ouverture des données, et en particulier de la conversion au bon format, votre rapporteur s'est assuré auprès du Gouvernement de ce que celui-ci accompagnera les opérateurs ne disposant pas nécessairement des moyens pour mener à bien seuls cette opération.

S'agissant des conditions financières, votre rapporteur estime que le coût de mise à disposition des données doit pouvoir être répercuté sur le réutilisateur. Il s'est donc assuré que le principe de gratuité pour les « petits réutilisateurs » ne soit pas susceptible de contournements, en permettant au décret qui établira les critères de son champ d'application d'aller au-delà du seul critère du volume de données (amendement COM-528).

Votre rapporteur a également souhaité apporter, outre de nombreuses corrections d'ordre rédactionnel (COM-529, COM-530, COM-531, COM-532, COM-534, COM-535, COM-537 rect., COM-538, COM-568, COM-571), certaines précisions au texte proposé par le Gouvernement.

Celui-ci entend appliquer l'ouverture des données en temps réel, et en particulier celles relatives à leur localisation, aux engins de déplacement personnel, sans pour autant les citer. Afin d'éviter toute forme d'ambigüité, et dans la mesure où cette notion est amenée à être définie par décret, un amendement cite expressément cette notion (COM-569).

S'agissant de la mission d'animation des démarches d'ouverture des données par les métropoles et les régions, le recours à la notion d'aire urbaine, qui relève de la statistique et est donc par nature susceptible d'évoluer, n'est pas apparu satisfaisant. C'est pourquoi un amendement clarifie la répartition des rôles entre métropoles et région en faisant référence à leurs ressorts territoriaux respectifs (COM-570).

Votre rapporteur s'est également assuré que cette mission ne constitue pas une charge disproportionnée pour les métropoles et les régions. Comme cela a déjà été expliqué, d'une part, cette mission relève d'une démarche d'accompagnement et de conseil au bénéfice des fournisseurs de données, d'autre part, l'État a souhaité leur confier cette mission afin de faciliter la mise en place du point d'accès national. Dès lors, l'inclure dans les items susceptibles de faire l'objet d'un contrôle, d'un règlement des différends ou d'une sanction par l'Arafer n'aurait pas été cohérent avec la nature même de cette mission. C'est pourquoi plusieurs amendements excluent la mention de l'article L. 1115-2 des dispositions relatives au contrôle (COM-533), au règlement des différends (COM-536) et aux sanctions (COM-574).

Afin d'améliorer la lisibilité des dispositions applicables à l'Arafer, un amendement insère également les nouvelles missions de celle-ci en matière de données au sein des dispositions du code des transports décrivant l'ensemble des missions dont elle a la charge (COM-572). Votre rapporteur attire l'attention du Gouvernement sur la nécessité de doter correctement les équipes de l'Arafer afin qu'elle puisse faire face à ces nouvelles missions. Lors de son audition, l'autorité a souligné qu'il sera nécessaire de lui confier a minima dix équivalents temps pleins163(*).

En vue de renforcer l'efficacité du dispositif de contrôle et de sanction confié à l'Arafer, votre commission a également adopté un amendement qui permet à l'autorité de sanctionner le non-respect d'une décision prononcée dans le cadre d'un règlement des différends portant sur l'ouverture des données (COM-537 rect.). Un autre amendement clarifie également le fait que le refus de produire les pièces demandées par l'Arafer dans le cadre de sa mission de contrôle est bien susceptible de faire l'objet de sanctions, en mentionnant explicitement l'article L. 1115-4164(*) (COM-574).

Enfin, votre rapporteur attire l'attention du Gouvernement sur la nécessité de mieux prendre en compte l'objectif à valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité des normes165(*) dans la conduite de la politique normative de la France au niveau européen.

S'agissant du règlement délégué européen en lui-même, comme cela a déjà pu être relevé, certaines de ses dispositions sont particulièrement complexes : il propose des définitions vagues, il évoque à l'inverse des notions sans les définir166(*), il semble même qu'y figurent des erreurs167(*). Surtout, l'annexe du règlement sera délicate à appliquer en raison de son caractère relativement peu intelligible. Sollicité à ce sujet par votre rapporteur, le Gouvernement a précisé être en train de rédiger un document expliquant, acteur par acteur, les données qui doivent être ouvertes en application du règlement européen. La publication d'un tel document apparaît en effet indispensable à la bonne application de ce règlement. Afin d'éviter des distorsions trop importantes entre États membres, il conviendrait, dans l'idéal, qu'il soit élaboré au niveau européen.

S'agissant de l'articulation du règlement délégué européen avec la révision de la directive « PSI » actuellement en cours, votre rapporteur a d'abord souhaité s'assurer qu'elle n'amènerait pas à une remise en cause du présent projet de loi. Si la mobilité est bien inscrite dans le champ d'application de la notion de « données de haute valeur »168(*) dont la mise à disposition sera gratuite, le Gouvernement a précisé à votre rapporteur que la Commission européenne s'est engagée, lors du « COREPER » du 7 novembre 2018, à exclure les données concernées par le règlement 2017/1926 des actes d'exécution précisant les « données de haute valeur » en matière de mobilité.

Ensuite, votre rapporteur constate qu'il résultera de cette révision une articulation relativement complexe entre ces deux instruments de droit européen.

L'articulation du règlement européen avec l'actuelle directive « PSI » est assurée par le considérant 4 du règlement européen : celui-ci s'applique « sans préjudice des règles fixées » par la directive. Autrement dit, si une donnée entre dans le champ d'application de l'un comme de l'autre instrument, c'est le régime de la directive PSI qui doit s'appliquer.

En revanche, l'articulation avec la révision à venir de la directive « PSI » dans sa version issue du compromis du 1er février dernier apparaît plus délicate. Le considérant 15 permet aux textes européens - comme nationaux, ce qui ne facilite pas, à nouveau, la lisibilité du droit - qui vont « au-delà » des exigences minimales posées par la directive de continuer à s'appliquer. Pour chaque cas d'espèce, il convient donc de s'interroger sur la question de savoir si le règlement européen - et le droit interne - déterminent des exigences qui vont « au-delà » de la directive afin de savoir si leurs dispositions prévalent sur celles de la directive. En matière de tarification de l'ouverture des données, par exemple, la directive pose un principe de gratuité applicable pour les organismes publics, sauf à couvrir les coûts marginaux de reproduction, de fourniture et de diffusion des données. Ce régime apparaît donc plus strict que celui du règlement européen, qui autorise une compensation financière « raisonnable et proportionnée » à ces mêmes coûts. Si l'on y ajoute le droit interne, le dispositif plus strict de gratuité pour les « petits réutilisateurs » devrait s'appliquer. Au-dessus des seuils caractérisant les « petits réutilisateurs », c'est le régime de la directive qui devrait s'appliquer... En revanche, s'agissant des entreprises publiques, la directive permettrait de facturer les coûts de collecte, de production, de reproduction, de diffusion et de stockage ainsi qu'un retour raisonnable sur investissement. Le règlement délégué devrait alors s'appliquer, dans la mesure où il ne permet la facturation que des seuls coûts « légitimes encourus pour la fourniture et la diffusion de données ».

Votre rapporteur appelle donc le Gouvernement à clarifier autant que possible (ou à obtenir une telle clarification au niveau européen) l'articulation entre ces deux sources du droit européen, et à veiller, à l'avenir, à ce que les textes négociés au niveau européen ne renforcent ni la complexité du droit ni l'insécurité juridique pouvant en résulter.

Votre commission a également adopté un amendement de M. Marchand et du groupe La République En Marche (COM-462 rect. bis) qui rend obligatoire la transmission, par l'exploitant d'un taxi (lui-même ou par l'intermédiaire d'une centrale de réservation), de sa localisation en temps réel lorsqu'il est disponible sur sa zone de prise en charge, à la plateforme d'Etat Le.Taxi créée par l'article 1er de la loi de 2014 relative aux taxis et aux voitures de transport avec chauffeur169(*). Afin de donner le temps aux acteurs de s'adapter à cette évolution, cette disposition n'entrera en vigueur qu'un an après la promulgation de la présente loi. Il serait d'ailleurs opportun que le Gouvernement s'interroge sur les modalités d'adaptation du dispositif en vue de le rendre plus efficace pour les utilisateurs et davantage conforme à l'avis rendu par l'Autorité de la concurrence lors de la création de la plateforme170(*).

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 10 (articles L. 1115-5 [nouveau] et L. 1115-6 [nouveau] du code des transports, L. 2143-3 du code général des collectivités territoriales et L. 111-7-12 du code de la construction et de l'habitation) - Collecte et ouverture des données facilitant les déplacements des personnes handicapées ou à mobilité réduite

Objet : cet article oblige à collecter et à ouvrir les données sur l'accessibilité des services réguliers de transport public par les personnes handicapées ou à mobilité réduite. Il oblige également les établissements recevant du public et les installations ouvertes au public à collecter et ouvrir les données relatives à l'identifiant unique et à la localisation des dispositifs diffusant à proximité des informations par radiofréquences installés à l'entrée des établissements ou sur leurs installations. Enfin, il exige que la commission locale d'accessibilité détaille l'accessibilité des principaux itinéraires proches des points d'arrêts prioritaires.

I. Le droit en vigueur

A. Le législateur a établi un cadre relatif à la mise en accessibilité des éléments de la chaîne de déplacement.

L'article 45 de la loi de 2005 sur le handicap a rendu obligatoire la mise en accessibilité aux personnes à mobilité réduite171(*) de l'ensemble de ces éléments : voirie et espaces publics, systèmes de transports collectifs, cadre bâti - et notamment les établissements recevant du public (ERP)172(*) et les installations ouvertes au public (IOP)173(*). Différents outils de planification et de programmation ont été mis en place pour atteindre cet objectif de mise en accessibilité : les plans de mise en accessibilité de la voirie et des aménagements des espaces publics (PAVE), les schémas directeurs d'accessibilité des services de transports collectifs et les plans de déplacements urbains (PDU). La loi de 2005 crée également des observatoires locaux de l'accessibilité, à travers les commissions communales pour l'accessibilité.

Les commissions communales et intercommunales pour l'accessibilité

L'article 46 de la loi de 2005 sur le handicap a créé l'article L. 2143-3 du code général des collectivités territoriales, qui rend obligatoire la création de commissions communales et intercommunales pour l'accessibilité dans les communes et intercommunalités de plus de 5 000 habitants. La création de cette instance était motivée par le souhait de parvenir à atteindre les objectifs fixés par la loi de façon concertée entre l'ensemble des acteurs intéressés.

Leur rôle est de dresser le constat de l'état d'accessibilité du cadre bâti existant, de la voirie, des espaces publics et des transports, de façon concertée en y associant l'ensemble des acteurs intéressés. Elles sont notamment chargées d'établir un rapport annuel présenté en conseil municipal ou à l'organe délibérant de l'établissement public concerné, qui établit un bilan de la situation et émet des recommandations.

Présidée par le maire ou le président de l'intercommunalité, y sont notamment représentées les personnes suivantes : associations ou organismes représentant les personnes handicapées pour tous les types de handicap ; associations ou organismes représentant les personnes âgées ; représentants des acteurs économiques ; représentants d'autres usagers de la ville.

Source : CEREMA, Les commissions pour l'accessibilité : quelles pratiques, quelles évolutions, quelles pistes de progrès ?, septembre 2017

Néanmoins, suite à un bilan décevant de la loi de 2005174(*), l'ordonnance n° 2014-1090 du 26 septembre 2014 relative à la mise en accessibilité des établissements recevant du public, des transports publics, des bâtiments d'habitation et de la voirie pour les personnes handicapées a instauré de nouveaux outils en vue de concilier exigence et précision des objectifs à atteindre avec une certaine souplesse dans la façon d'y parvenir.

Elle introduit deux grandes nouveautés. D'une part, l'obligation d'accessibilité du service de transport ne concerne plus la totalité des points d'arrêt, mais seulement les points d'arrêts prioritaires175(*). D'autre part peut être mis en place, pour les autorités organisatrices qui le souhaitent, un schéma directeur d'accessibilité - agenda d'accessibilité programmée (ou Sd'AP), qui se substitue alors au schéma directeur d'accessibilité des services de transport. Les gestionnaires d'établissements recevant du public et d'IOP qui ne seraient pas accessibles au 31 décembre 2014 doivent quant à eux établir des agendas d'accessibilité programmée (Ad'AP)176(*).

B. S'il n'existe que peu de données relatives à l'accessibilité des transports, celles-ci doivent néanmoins être accessibles.

Selon l'étude d'impact, il existe aujourd'hui très peu de données relatives à l'accessibilité des transports. Elle souligne que, lorsque ces données existent, elles sont parcellaires et non harmonisées et ne sont donc pas interopérables. Elle cite notamment en exemple les tentatives récentes de certains syndicats de transports.

Comme évoqué dans le commentaire de l'article 9, l'actuel article L. 1115-1 du code des transports exige que les données des services réguliers de transport public de personnes et des services de mobilité relatives à leur accessibilité aux personnes handicapées177(*) soient diffusées librement, immédiatement, gratuitement et dans un format ouvert en vue d'informer les usagers et de fournir le meilleur service.

Comme les autres points de l'article L. 1115-1, cette obligation n'a été mise en oeuvre que de façon volontaire, dans l'attente de la publication d'un décret d'application. On peut ainsi relever que l'arrêté portant homologation du code de conduite établi par Keolis Rennes178(*) comporte en annexe les données déjà ouvertes par l'opérateur en matière d'accessibilité : il s'agit de la liste des points d'arrêt de bus du réseau déclarés accessibles et de la liste des lignes de bus et de métro accessibles.

Le règlement européen 2017/1926 prévoit également d'ouvrir certaines données relatives à l'accessibilité des transports. Son considérant 22 précise que, s'agissant des personnes présentant des « limitations fonctionnelles », « les fournisseurs de services d'informations sur les déplacements et les États membres devraient, lorsqu'ils mettent en oeuvre le règlement délégué, tenir compte de la législation applicable en ce qui concerne les exigences d'accessibilité ».

Plusieurs données relatives à l'accessibilité des transports doivent être ouvertes en application de l'annexe du règlement. Il s'agit des données suivantes :

- l'accessibilité des véhicules des services réguliers de transport (caractère surbaissé ou non, accessibilité aux fauteuils roulants)179(*) ;

- l'accessibilité des points d'arrêt et voies de circulation au sein d'un point d'échange (informations sur le quai, guichets d'assistance/d'information, billetterie, ascenseurs, escaliers, entrées et sorties)180(*) ;

- l'existence de services d'assistance (notamment d'assistance sur place)181(*) aux points d'arrêts ;

- les services facilitant l'accessibilité du réseau piétonnier en vue de permettre un « calcul d'itinéraire »182(*: il s'agit des données géolocalisées permettant de définir le réseau piéton (trottoirs, zones piétonnes, zones de rencontre, voies piétonnières) avec la topologie complète.

On rappellera que le règlement n'oblige pas à collecter des données mais uniquement à ouvrir celles qui le sont déjà.

II. Le projet de loi initial

A. L'article 10 oblige les producteurs de données à collecter les données sur l'accessibilité des services réguliers de transport public.

Le I de l'article 10 crée au sein du code des transports un article L. 1115-1 qui obligerait les « fournisseurs de données », tels que décrits dans le commentaire de l'article 9, à collecter les données sur l'accessibilité des services réguliers de transport public par les personnes handicapées ou à mobilité réduite. Elles devraient ensuite être ouvertes dans les conditions prévues par le règlement délégué européen.

En application d'un nouvel article L. 1115-6 du même code, les fournisseurs de données devraient également ouvrir les données relatives à l'identifiant et à la localisation de ce qu'il est convenu d'appeler des « balises numériques » installées sur leurs infrastructures, définies comme les « dispositifs diffusant à proximité des informations par radiofréquences »183(*).

La répartition des tâches entre les autorités organisatrices de la mobilité et leurs opérateurs pour la fourniture des données serait la même que pour l'ensemble des données soumises à obligation d'ouverture en application du règlement délégué européen : c'est l'AOM qui, sauf clause contraire, devra fournir les données au point d'accès national.

Le IV prévoit que ces dispositions entrent en vigueur le 1er décembre 2021.

Le III introduit au sein du code de la construction et de l'habitation un article qui contraint également les gestionnaires d'établissements recevant du public ou d'installations ouvertes au public à ouvrir, dans les conditions déterminées par le règlement délégué européen, les données relatives aux identifiants uniques et à la localisation des balises numériques installées à leur entrée ou sur leurs installations, et ce « pour faciliter les déplacements des personnes handicapées ou à mobilité réduite ».

B. Il confie une nouvelle mission aux commissions communales pour l'accessibilité.

Le II confie aux commissions communales pour l'accessibilité une nouvelle mission : celle de « détailler en priorité l'accessibilité (...) des principaux itinéraires et cheminements184(*) dans un rayon de 200 mètres autour des points d'arrêt prioritaires ». La portée de l'article L. 2143-3 du code général des collectivités territoriales n'en serait pas modifiée, seul le contenu du diagnostic serait précisé.

Selon les réponses apportées par le Gouvernement à votre rapporteur, « cet ajout à la liste des actions à réaliser est un ajustement permettant d'une part de valoriser l'avancement de la mise en accessibilité des réseaux de transports en faisant connaître l'accessibilité des cheminements conduisant aux arrêts accessibles et d'autre part, d'attirer l'attention des gestionnaires de voirie sur les portions les plus susceptibles d'être utilisées par des personnes handicapées et qui peuvent nécessiter des aménagements. Cette mesure vise à mettre en relief une porte d'entrée du vaste chantier de mise en accessibilité de la voirie et des espaces publics ».

Enfin, le Gouvernement a précisé à votre rapporteur que l'article 10 a vocation à être complété par un décret.

III. La position de votre commission

Votre commission partage l'objectif d'améliorer la collecte et le partage des données relatives à l'accessibilité des transports publics afin de renforcer l'information disponible pour les personnes handicapées et à mobilité réduite.

Outre quelques amendements rédactionnels (COM-539, COM-540, COM-541, COM-542, COM-543, COM-575), elle a souhaité aligner le délai octroyé aux différents acteurs, qu'il s'agisse des producteurs de données en matière de transport public ou des gestionnaires d'ERP et d'IOP (amendement COM-544).

Votre rapporteur invite néanmoins le Gouvernement à accompagner les producteurs de données dans cette démarche, comme il le propose dans l'étude d'impact185(*).

Enfin, il regrette la présence d'erreurs dans l'étude d'impact, qui fait état d'un coût de 5,6 millions d'euros pour les collectivités territoriales alors que cette estimation portait sur une mesure qui n'est plus contenue dans la version du projet de loi déposée sur le bureau du Sénat. Il invite, en conséquence, le Gouvernement à faire preuve d'une plus grande vigilance quant à la qualité des études d'impact.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Section 2 - Services d'information et de billettique multimodales
Article 11 (articles L. 1115-7 [nouveau] et L. 1115-8 [nouveau] du code des transports) - Services locaux d'information et de billettique multimodales

Objet : cet article confie aux régions la mission de veiller à l'existence de services d'information multimodale. Il détermine également des obligations à respecter par tout service numérique de billettique multimodale. Enfin, il octroie aux services numériques de billettique multimodale développés par les autorités organisatrices de la mobilité un droit d'accès aux services numériques de distribution des services de transport et de stationnement actifs sur leur territoire.

I. Le droit en vigueur

A. L'information et la billettique multimodales sont deux incarnations du concept de MaaS, dont les modalités de réalisation concrète sont encore incertaines

1. Le concept de MaaS recouvre des réalités diverses

Selon la feuille de route « mobilité 3.0 »186(*), le concept, développé depuis le début de la décennie, de « mobility as a service » (MaaS)187(*) renvoie à « des services offrant de manière combinée l'information sur la mobilité et l'accès aux services de mobilité ». Pour les usagers, il s'agit de rendre accessible, sur une même plateforme, le maximum de moyens de transports et leurs agencements possibles et donc de simplifier « l'expérience client » ; pour les systèmes de transports, cela renvoie à un renforcement de l'intermodalité pour optimiser les temps de trajet et réduire l'usage du véhicule particulier ; pour les autorités publiques, ces services pourraient favoriser des modes de déplacement plus durables et faciliter l'adaptation de l'offre en fonction de la demande.

Comme le souligne la feuille de route, le MaaS recouvre diverses acceptions. Il peut ainsi correspondre à :

- « la simple combinaison, pour chaque service de mobilité, de l'information voyageur avec l'achat de titre d'accès à ce service, permettant de faciliter la vie de l'usager ;

- la combinaison d'offres de différents services de mobilité (package mobilité), avec ou sans intégration d'une facturation unique, permettant de faciliter la vie de l'usager avec des inflexions tarifaires pouvant induire des changements de comportement ;

- une refonte de la tarification de la mobilité intégrant tous les services, le MaaS devenant un outil clef au service d'une politique de mobilité ».

Schématiquement, on peut considérer que ce concept se traduit concrètement par l'information multimodale et par la billettique multimodale.

L'information multimodale est définie dans la feuille de route précitée comme « l'ensemble des moyens permettant la connaissance de l'offre de mobilité ». Elle consiste à recueillir les données de mobilité permettant de procéder à des calculs d'itinéraires en vue d'en présenter les résultats à l'utilisateur du service d'information multimodale. Un tel service s'appuie sur l'ouverture des données mais s'en distingue par l'intervention d'algorithmes et d'un savoir-faire qui va au-delà de la simple mise à disposition des données.

La billettique multimodale est définie par l'étude d'impact comme un service qui « combine la vente ou la réservation de services de transport et permet, pour une large gamme de services de transport (...) d'acheter ou de réserver le service et, le cas échéant, d'acheter le titre de transport nécessaire ».

2. Une incertitude significative pèse sur les conditions de réalisation du concept

La mise en oeuvre de solutions répondant au concept de « MaaS » nécessite au préalable de surmonter des obstacles non négligeables, tant d'un point de vue technique (interopérabilité des données et des solutions de distribution), que d'un point de vue économique (dans la mesure où elle nécessite de faire coopérer des acteurs en situation de concurrence).

Pour l'utilisateur, ce type de service ne saurait être acceptable que s'il simplifie ses déplacements, ce qui suppose, d'une part, de maintenir des conditions de tarification transparentes et, d'autre part, que ces conditions soient suffisamment attractives, tout en étant suffisamment rémunératrices pour les partenaires de la solution. De fait, force est de constater qu'il existe aujourd'hui une grande incertitude sur le modèle économique de ce type de solutions. En conséquence, les acteurs n'ont d'autre choix que d'expérimenter.

C'est d'ailleurs la raison pour laquelle l'Ademe a lancé un appel à projets à l'attention des collectivités territoriales, des opérateurs et de leurs partenaires pour faire émerger des projets de MaaS partenariaux188(*). Ces projets peuvent porter sur un ou plusieurs des champs suivants : l'information, la réservation ou la vente multimodales, ou encore l'amélioration des interfaces entre services.

Les défis majeurs du « MaaS » sont, selon cet appel à projets, les suivants : un modèle économique viable et acceptable, une gouvernance équilibrée et efficiente, une adaptation aux besoins des territoires et des usagers dans leur diversité, et l'ouverture et la gestion de données.

B. L'offre de services d'information multimodale est déjà substantielle 

1. De nombreuses autorités organisatrices des transports ont mis en place un tel service, mais une couverture exhaustive et une montée en gamme semblent nécessaires

La loi « SRU »189(*), légèrement modifiée par des textes ultérieurs190(*), oblige les AOT dont les ressorts territoriaux sont inclus dans les agglomérations de plus de 100 000 habitants déterminées par arrêté191(*) ou recoupant celles-ci à instaurer « un service d'information, consacré à l'ensemble des modes de transports et à leur combinaison, à l'intention des usagers, en concertation avec l'État, les collectivités territoriales ou leurs groupements et les entreprises publiques ou privées de transports »192(*). Comme le remarque l'étude d'impact, cette obligation se limite aux territoires des agglomérations concernées.

Article L. 1231-8 du code des transports

Les autorités organisatrices de la mobilité dont les ressorts territoriaux sont inclus dans les agglomérations de plus de 100 000 habitants mentionnées au deuxième alinéa de l'article L. 221-2 du code de l'environnement ou recoupant celles-ci élaborent des outils d'aide aux décisions publiques et privées ayant un impact sur les pratiques de mobilité.

Elles établissent un compte relatif aux déplacements dont l'objet est de faire apparaître, pour les différentes pratiques de mobilité dans l'agglomération et dans son aire urbaine, les coûts pour l'usager et ceux qui en résultent pour la collectivité.

Elles instaurent un service d'information, consacré à l'ensemble des modes de transports et à leur combinaison, à l'intention des usagers, en concertation avec l'État, les collectivités territoriales ou leurs groupements et les entreprises publiques ou privées de transports.

Elles mettent en place un service de conseil en mobilité à l'intention des employeurs et des gestionnaires d'activités générant des flux de déplacements importants, ainsi qu'à l'intention de publics spécifiques, notamment les personnes handicapées et les personnes âgées.

Interrogé à ce propos par votre rapporteur, le Gouvernement estime que les collectivités visées par l'article L. 1231-8 ont toutes mis en place un service d'information multimodal disposant d'un calculateur d'itinéraire193(*).

En dehors des AOM concernées par cet article, on peut considérer que les autres AOM ont, de fait, la compétence de créer un service d'information pour les services qu'elles organisent, l'information sur le service de transport faisant partie intégrante de l'organisation du service. Il peut également être considéré que la mise en place d'un tel service relève de la compétence octroyée aux régions en matière de coordination des politiques de mobilité en ce qui concerne l'information des usagers, prévue à l'article L. 1213-3 du code des transports.

Ainsi, si l'obligation définie à l'article L. 1231-8 du code des transports ne concerne pas les régions, celles-ci ont, selon l'étude d'impact, en majorité, mis en place un service d'information multimodale.

L'étude d'impact relève cependant qu'il existe des zones géographiques où aucun calculateur n'est présent. La carte ci-dessous, relativement datée, montre que l'enjeu d'une couverture exhaustive du territoire par des services d'information d'initiative publique a été identifié depuis plusieurs années.

Cartographie des systèmes d'information multimodale en France

Source : rapport relatif à l'ouverture des données de transport, François Jutand, 2015

De plus, les solutions développées à ce jour n'apparaissent pas toutes satisfaisantes. Selon le Gouvernement, les calculateurs d'itinéraires proposés ne sont pas souvent capables de proposer un itinéraire réellement intermodal (ces services se sont historiquement concentrés sur les services réguliers de transport public), la prise en compte du temps réel est assez peu répandue et les informations d'accessibilité rarement données194(*).

2. L'offre privée de calcul d'itinéraires se développe, mais son déploiement jusque dans les zones les moins densément peuplées reste incertain

De nombreux calculateurs d'itinéraires d'initiative privée ont émergé aux côtés des applications des autorités organisatrices de la mobilité195(*).

L'étude d'impact remarque que la question de savoir si l'initiative privée suffira à répondre aux besoins, notamment dans les zones moins denses de notre territoire, reste posée. De fait, aujourd'hui, on constate une présence très variable des principales applications sur le territoire de notre pays : par exemple, si Moovit est active dans plus de trente villes en France, Citymapper n'est proposée qu'à Paris et à Lyon.

Elle rappelle également un élément soulevé à la fois dans les travaux Mobilité 3.0 sur le MaaS et dans le cadre du séminaire MaaS des ateliers de l'innovation196(*), à savoir que l'intégration des politiques publiques de mobilité dans les choix effectués par les calculateurs n'est pas garantie par ces initiatives privées.

3. Ces services font désormais l'objet d'un encadrement au niveau européen.

Comme évoqué dans le commentaire de l'article 9, les services d'information multimodale devront respecter les exigences posées par le règlement délégué 2017/1926 du 31 mai 2017 complétant la directive 2010/40/UE du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne la mise à disposition, dans l'ensemble de l'Union, de services d'informations sur les déplacements multimodaux.

En particulier, ils devront respecter les conditions de réutilisation des données posées à l'article 8 et garantir l'interopérabilité entre services d'informations tel qu'exigé par l'article 7 du règlement197(*).

C. Les services de billettique multimodale sont, en revanche, moins développés et ne sont pas encadrés juridiquement

Selon l'état des lieux dressé par le groupe d'experts dans le cadre de la démarche Mobilité 3.0, « les villes, communautés d'agglomérations et les métropoles déploient peu de solutions relevant (...) de la billettique multimodale »198(*). Là où de telles solutions sont déployées, elles « se révèlent aujourd'hui trop rigides et coûteuses » par rapport à leur utilité sociale. L'étude d'impact établit un constat du même ordre : « seuls quelques acteurs émergent n'intégrant ni des territoires complets ni tous les modes de transport ».

Elle considère que les services de billettique mis en place par les autorités organisatrices des transports visent principalement à assurer une interopérabilité de leurs supports à une échelle régionale et uniquement pour les transports publics réguliers199(*).

À un niveau infra-régional, sont cités en exemple les comptes mobilité de Mulhouse et de Saint-Etienne, développés avec Transdev. À Mulhouse, ce compte mobilité permet à l'usager d'accéder à différents services de mobilité (transports en commun, vélo en libre-service, autopartage, location et gardiennage de vélos) et de stationnement à l'échelle du territoire de l'agglomération et de payer à la fin du mois selon sa consommation réelle. Saint-Etienne devrait se doter d'une application du même type en 2019 en comprenant une offre de transports encore plus vaste (s'y ajouteraient le covoiturage et le taxi).

Au niveau national, la SNCF ambitionne également de développer des solutions d'agrégation de services de transport afin d'offrir une expérience « porte-à-porte ».

À l'étranger, les services de ce type sont principalement développés dans un cadre privé. Les exemples déjà existants sont tantôt loués comme des modèles, tantôt décriés comme se concentrant sur la rentabilité davantage que sur le maillage et ciblant une population urbaine, déjà très intégrée dans les réseaux de transports.

L'exemple de Whim

Le service Whim, développé par l'entreprise MaaS Global, dont Transdev est actionnaire, est lancé fin 2016 à Helsinki. L'application propose plusieurs forfaits avec des tarifs différents selon les usages prévus : le premier (gratuit) ne prévoit aucun transport, l'usager ayant uniquement accès aux informations sur les transports disponibles ; le deuxième (49 euros par mois) comprend les bus gratuits et un prix unitaire pour la course en taxi (10 euros par course) ou à la journée pour la location de voiture (50 euros par jour) ; le troisième comprend l'ensemble du service (499 euros par mois).

D'après ses développeurs, ce système serait financièrement viable si 3 à 5 % de la population totale de la région l'utilisait, dans la mesure où l'efficacité économique du service augmente avec le nombre d'usagers200(*).

Il existe d'autres exemples à l'étranger, comme le service Ubigo à Stockholm.

La billettique multimodale suppose, d'un point de vue technique, l'interopérabilité entre les systèmes de distribution des différents acteurs et, d'un point de vue économique, que chacun de ces acteurs soient d'accord pour donner accès au service de billettique multimodale à leurs systèmes de distribution.

Sur ce dernier point, il convient de relever la création, par une ordonnance de décembre dernier201(*), d'un dispositif particulier de droit d'accès à la distribution en matière ferroviaire figurant à l'article L. 3131-13-1 du code des transports. Cet article exige des autorités organisatrices de transport ferroviaire de voyageurs qu'elles garantissent un accès non discriminatoire des entreprises ferroviaires, des autres autorités organisatrices de transport ferroviaire de voyageurs et des agences de voyage à la distribution des titres de transport ferroviaire pour les services publics de transport ferroviaire de voyageurs qu'elles organisent.

II. Le projet de loi initial

Le I de l'article 11 complète l'oeuvre de refonte du chapitre V du titre Ier du livre Ier de la première partie du code des transports en y introduisant une section 3 relative aux « services locaux d'information et de billettique multimodales » composée de deux articles.

A. La région doit veiller à l'existence de services d'information multimodale

Un article L. 1115-7 est créé en vue de confier aux régions et, en Île-de-France, à Ile-de-France Mobilités, la mission de veiller à l'existence de services d'information multimodale, définis comme des serviceÎs d'information sur l'ensemble des modes de déplacement à l'intention des usagers. L'objectif poursuivi est de faire en sorte que toute la France soit couverte par un service d'information multimodale - dont les données seront enrichies par l'ouverture des données garantie par l'article 9 du projet de loi.

Cet article vient donc compléter l'article L. 1231-8 déjà en vigueur et portant sur les principales agglomérations.

Le II de l'article 11 dispose que ces dispositions n'entreront en vigueur que le 1er décembre 2021. L'étude d'impact justifie cette date d'entrée en vigueur différée par :

- le délai incompressible pour créer un service d'information multimodale ou faire évoluer les services existants ou, à l'inverse constater qu'un service existe et répond aux besoins ;

- le fait que le délai laissé aux fournisseurs de données par l'article 9 pour les rendre accessibles est fixé au 1er décembre 2021.

Selon l'étude d'impact, en se basant sur l'appel d'offres le plus récent (qui s'est déroulé en Nouvelle-Aquitaine), le coût de mise en place d'un service d'information serait, pour une région, de 250 000 euros en investissements et 150 000 euros en dépenses de fonctionnement, auxquels s'ajoutent 30 000 euros en phase de création.

B. La définition d'un cadre favorable au déploiement des services de billettique multimodale

Un article L. 1115-8 est créé en vue d'établir un cadre favorisant le déploiement de services de billettique multimodale, définis comme un « service numérique multimodal proposant la vente ou la réservation de services de transport ou de stationnement ». L'étude d'impact précise que les services de transport ou de stationnement considérés sont ceux concernés par le règlement 2017/1926, à savoir les services réguliers et les services de transport à la demande au sens de ce règlement. Il convient en effet de retenir une acception la plus large possible des « services de transport », sans quoi le dispositif se verrait privé d'efficacité.

Ce nouvel article établirait d'abord des obligations à respecter par un tel service, selon des termes très largement inspirés par l'article 8§2 du règlement 2017/1926 portant sur les conditions de réutilisation des données de transport ouvertes202(*). De la sorte, un service de billettique sera soumis aux mêmes exigences, qu'il réutilise les données ouvertes ou qu'il utilise des données acquises par ailleurs, par exemple dans le cadre d'accords contractuels avec les opérateurs concernés. Ainsi, les solutions de déplacement doivent être présentées de manière claire et insusceptible d'induire l'usager en erreur203(*). Les critères utilisés pour leur sélection et leur classement doivent être explicites204(*). Ces critères doivent être appliqués sans discrimination à tous les services de transport ou de stationnement intégrés au service205(*) et ne se fonder sur aucun élément directement ou indirectement lié à l'identité de l'usager ou à une considération commerciale206(*).

Cet article contiendrait ensuite une mesure destinée à faciliter l'émergence de ces services. Le texte proposé par le Gouvernement contraint les services de transport ou de stationnement organisés ou subventionnés207(*) par une AOM ou une collectivité à donner au service de billettique, à la demande de la personne qui le constitue ou le développe, un accès à leurs services numériques de vente ou de réservation. Autrement dit, il s'agit de conférer un accès aux services numériques de distribution des services.

L'accès208(*) s'entendrait, « au moins », comme permettant :

- l'achat d'un titre de transport faisant partie de la gamme des titres destinés aux voyageurs occasionnels - tels que les tickets unitaires, aller-retour, les carnets de tickets, les forfaits journaliers ou hebdomadaires des non-abonnés, ou les forfaits touristiques - notion qui ne comprend pas les abonnements destinés aux voyageurs fréquents ;

- ou, après inscription éventuelle au service, le paiement ou la réservation de services de transport ou de stationnement. Interrogé par votre rapporteur, le Gouvernement estime que cette précision vise les cas dans lesquels l'accès au service ne peut être anonyme. Ainsi « s'il parait évident qu'un ticket unitaire de métro peut être anonyme, la location d'un vélo même ponctuelle suppose un dépôt de garantie (et donc une inscription au service), de même les pass hebdomadaires sont le plus souvent nominatifs pour éviter les échanges de support ».

Le Gouvernement propose une telle alternative car il estime que cela correspond à la réalité des services actuellement proposés : soit le client achète un titre de transport, soit le client s'inscrit à un service de mobilité et achète un déplacement effectué par ce service. Dans ce dernier cas, il peut réserver son déplacement, payer a posteriori et voyager en disposant seulement d'un identifiant et non à proprement parler d'un titre de transport.

Les conditions de cet accès doivent être déterminées par contrat209(*). Les conditions financières prévues au contrat doivent être raisonnables et définies sur la base de critères objectifs et pertinents.

L'article précise que le contrat « peut prévoir les modalités de présentation, par le service numérique multimodal, du service numérique de vente ou de réservation auquel il donne accès ainsi que l'échange d'informations entre les parties ». S'agissant des modalités de présentation, il s'agit d'éviter une présentation désavantageuse par rapport à d'autres services de transport proposés par le service de billettique. Quant à l'échange d'informations, l'objectif est de permettre à l'opérateur d'être informé des titres vendus et des conditions de vente. A priori, la vente étant réalisée au travers d'une API par le service de vente de l'AOM ou de l'opérateur, ceux-ci ont une bonne connaissance des titres vendus, mais ils doivent être en mesure de vérifier qu'il n'y ait pas de contournement des règles de vente.

Enfin, un décret en Conseil d'État doit préciser les conditions d'application de cet article L. 1115-8. Selon le Gouvernement, le décret pourrait préciser, entre autres, la liste des titres occasionnels concernés, certains éléments que le contrat peut de droit contenir (modalités de présentation, listes des données à échanger...), l'accès par API au service numérique de vente, les modalités de l'achat : réservation, pass...

L'étude d'impact estime que ce dispositif permettra « à l'usager de compléter un billet longue distance (avion, train) par un déplacement local en transports publics pour le premier et le dernier kilomètre de son déplacement ».

Le Gouvernement estime nécessaire de mettre en place un tel « droit d'accès » car il a été constaté en pratique que « certains opérateurs de transport (refusent) l'ouverture de la distribution, même à l'autorité organisatrice ».

III. La position de votre commission

S'agissant de la nouvelle mission confiée aux régions en matière de services d'information multimodale, votre rapporteur est quelque peu sceptique sur la portée concrète du dispositif. Néanmoins, il est pleinement en accord avec l'objectif poursuivi, qui est de faire en sorte que des services d'information soient disponibles sur l'ensemble du territoire de notre pays. Dans la mesure où les régions ont déjà pris des initiatives en la matière, il ne semble pas illégitime de leur confier le soin de veiller à ce qu'un tel service soit disponible sur l'ensemble de leur territoire.

S'agissant du volet relatif à la billettique multimodale, c'est probablement l'un de ceux qui a fait l'objet du plus grand nombre de modifications et qui restent, à ce jour, selon les termes mêmes du Gouvernement, très ouverts. Votre rapporteur souligne qu'il est particulièrement regrettable que le Gouvernement poursuive la réflexion et la concertation avec les acteurs parallèlement à l'examen parlementaire du projet de loi, alors même que sa préparation s'est déjà étalée sur de très nombreux mois. Le comité stratégique « Données - MaaS » mis en place par les ministres Elisabeth Borne et Mounir Mahjoubi le 19 octobre dernier et déjà évoqué dans le commentaire de l'article 9 s'est ainsi vu assigner la tâche de répondre aux questions suivantes, dont les réponses déterminent largement le dispositif à retenir in fine à l'article 11 : « quelle gouvernance adopter pour ces services ? Quelles modalités de tarification et de paiement ? Comment prendre en compte les droits des usagers et les enjeux de cybersécurité ? Les travaux doivent favoriser l'émergence de solutions intégrées, ou d'ensemble de solutions interopérables qui permettront d'effectuer et d'acheter des trajets de bout en bout à l'échelle du territoire ».

Votre rapporteur constate que le dispositif proposé ne satisfait, en l'état, presque aucun des interlocuteurs auditionnés sur le sujet. Pis, il ne semble pas répondre à l'objectif initialement poursuivi par le Gouvernement, à savoir tirer parti des innovations technologiques en vue de faciliter la mobilité du quotidien. De plus, de nombreux acteurs ont attiré l'attention de votre rapporteur sur le risque de perte de maîtrise de leur politique tarifaire par les AOM et leurs opérateurs qui résulterait de l'adoption de cet article en l'état.

C'est pourquoi votre commission a adopté un amendement (COM-583) qui tend, au contraire, à faciliter l'émergence de solutions technologiques favorisant les trajets du quotidien, en établissant le principe d'un droit d'accès des AOM aux services numériques de distribution des services de transport et de stationnement opérant sur leur territoire. Cette proposition, qui n'entend pas trancher le débat sur le modèle d'affaires du MaaS, dont seule la pratique permettra de déterminer les contours, repose sur une conception selon laquelle le développement de ce type de solutions relève de l'intérêt général et qu'il est donc légitime de doter les AOM de moyens juridiques particuliers à cette fin lorsqu'elles souhaitent agir sur ce terrain. La rédaction retenue a également le mérite d'écarter le risque de perte de maîtrise de leur politique tarifaire par les AOM et leurs opérateurs.

Enfin, votre rapporteur remarque que l'alinéa 5 de l'article 11, qui encadre les modalités d'exercice des plateformes souhaitant développer des services de billettique multimodale n'a pas été notifié à la Commission européenne. Or, la directive 2015/1535 du 9 septembre 2015 prévoyant une procédure d'information dans le domaine des réglementations techniques et des règles relatives aux services de la société de l'information exige, sous peine d'inapplicabilité210(*), de communiquer à la Commission « tout projet de règle technique211(*) » concernant les services de la société de l'information - en l'occurrence, les services numériques de billettique multimodale, qui auraient à respecter les exigences prévues par l'article L.1115-8. Le Conseil d'État rappelle néanmoins, dans son avis, qu'une telle « communication peut toutefois être reportée à l'examen des mesures réglementaires qui sont nécessaires à leur application ». Votre rapporteur invite donc le Gouvernement à notifier le présent article, au plus tard avant l'adoption du décret d'application, sans quoi les dispositions adoptées en droit national seront inapplicables.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

CHAPITRE II - Encourager les innovations en matière de mobilité
Section 1 - Véhicules autonomes et véhicules connectés
Article 12 - Définition, par ordonnance, d'un cadre juridique pérenne applicable au véhicule autonome

Objet : cet article habilite pendant douze mois le Gouvernement à adapter, par ordonnance, la législation, notamment le code de la route, au cas de la circulation sur la voie publique de véhicules partiellement ou totalement autonomes, notamment en définissant le régime de responsabilité applicable. L'ordonnance pourrait également prévoir d'imposer la fourniture d'une information ou d'une formation appropriée.

I. Le droit en vigueur

A. La France et l'Europe entendent rester dans la course du véhicule autonome

1. Une définition délicate, mais normée

La définition du véhicule autonome212(*) est délicate. Selon une définition souvent citée213(*) proposée par la National Highway Traffic Safety Administration, il s'agit de tout véhicule qui peut être conduit, à un moment ou à un autre, par un système d'autonomie sans surveillance constante d'un conducteur. Le groupe de travail sur les voitures autonomes constitué sous la direction du Professeur Lionel Andreu214(*) a retenu une définition plus juridique mais également plus vaste : « tout véhicule terrestre à moteur doté de dispositifs permettant à l'utilisateur de déléguer au véhicule des fonctions relevant de la conduite ».

Il existe cependant une nomenclature des niveaux d'automatisation. En France comme en Europe, la nomenclature utilisée depuis 2014 est issue de celle élaborée par l'organisation de normalisation américaine « Society of automotive engineers international » (SAE)215(*). Elle s'échelonne entre le niveau 0, c'est-à-dire sans automatisation, et le niveau 5, c'est-à-dire une automatisation complète. Du niveau 0 au niveau trois compris, le conducteur est seul responsable du véhicule. La responsabilité est partagée dans le cadre du niveau 4. Lorsque le niveau 5 est atteint, le conducteur est entièrement déchargé.

Source : développement des véhicules autonomes, orientations stratégiques pour l'action publique, mai 2018, p. 17

Selon le document rédigé en mai dernier sous l'égide d'Anne-Marie Idrac, Haute Responsable pour la stratégie nationale de développement des véhicules autonomes216(*), il convient surtout de définir le véhicule autonome selon les cas d'usage, l'automatisation progressant principalement par extension des domaines d'emploi (environnements de circulation plus larges, plus complexes et moins sécurisés, vitesse croissante).

Il convient de noter que le présent article ne porte que sur les véhicules terrestres roulant sur une route. Autrement dit, les trains, les bateaux et navires217(*) ou les avions autonomes ne sont pas dans le champ de l'article commenté.

Comme y invite l'étude d'impact, il convient de distinguer trois grands types de véhicule automatisé : le véhicule particulier, le système de transport public autonome et le véhicule industriel (logistique et fret) autonome. À chaque type de véhicule correspondent plusieurs domaines d'application218(*). Selon la Commission européenne219(*), des voitures particulières de niveau 1 et 2 sont déjà sur le marché, les niveaux 3 et 4 sont à l'essai et pourraient être disponibles d'ici 2020. Les transports publics autonomes pourraient se développer plus rapidement.

2. Sont prêtés de nombreux avantages au véhicule autonome, qui pose néanmoins autant de défis

Le premier avantage du véhicule autonome est la sécurité : à ce jour, l'erreur humaine est estimée jouer un rôle dans 94 % des accidents220(*). On lui prête également des avantages d'ordre économique (relais de croissance221(*), utilisation plus efficiente des ressources), environnementaux (via une réduction de la congestion), sociaux (accès à la mobilité individuelle pour personnes à mobilité réduite) et en termes d'aménagement du territoire222(*).

Il convient de souligner que, selon certains acteurs, les avantages environnementaux liés à une réduction de la congestion ne verront le jour qu'à certaines conditions. L'Union des transports publics et ferroviaires estime notamment que, en renforçant l'attractivité du véhicule individuel, et « s'ils devaient rester sur un modèle de comportement individualiste, les véhicules autonomes provoqueraient une hausse de la congestion de l'ordre de 20 à 30 % »223(*). À l'inverse, le véhicule autonome pensé comme s'inscrivant dans un réseau maillé associant services « classiques » de transports collectifs et véhicule autonome « permettrait de réduire la congestion en ville de plus de 20 % ». Auditionnée par votre rapporteur, l'Ademe a également souligné l'importance d'analyser l'émergence des véhicules autonome à travers le prisme environnemental.

Ainsi, de nombreux défis liés au développement des véhicules autonomes doivent être traités : la cyber-sécurité, le traitement des données à caractère personnel, les conséquences en termes d'emploi et de formation, le développement des infrastructures de connectivité nécessaires - surtout en zone rurale224(*), les questions éthiques liées à la programmation des algorithmes225(*)...

L'adaptation des industriels de l'automobile constitue également un défi majeur. En 2017, un rapport d'inspection226(*) constatait que « la France n'a pas encore atteint, dans plusieurs domaines, un niveau de préparation suffisant ». Il remarquait notamment que « l'un des deux grands constructeurs français a récemment annoncé publiquement que ses quatre voitures autonomes avaient déjà circulé sur 60 000 kilomètres de routes ouvertes, tandis que les cinquante-huit voitures de Google ont, quant à elles, déjà parcouru 3,6 millions de kilomètres »... et la tendance a, depuis, explosé, comme le montre le graphique ci-dessous :

Source : waymo.com

3. La France et l'Europe se sont dotées de stratégies pour favoriser leur déploiement

Au niveau européen, les ministres des transports de nombreux États membres ont appelé, lors de la déclaration d'Amsterdam du 14 avril 2016, à une approche plus coordonnée. La Commission européenne a publié le 17 mai 2018 une communication déjà citée sur la mobilité automatisée, qui a vocation à définir le cadre stratégique de l'Europe en la matière. Elle y annonce, entre de nombreuses autres initiatives, un budget d'environ 300 millions d'euros dans le cadre du programme-cadre de l'UE pour la recherche et l'innovation « Horizon 2020 » sur la période 2014-2020 sur les véhicules automatisés.

En France, le véhicule autonome est un élément de notre politique industrielle depuis le plan « véhicule autonome » de 2014 défini dans le cadre de la « Nouvelle France Industrielle ». Plus de 200 millions d'euros de fonds publics auraient été mobilisés à travers différents appels à projets227(*). La feuille de route alors définie a été actualisée dans le cadre du contrat stratégique de filière automobile 2018-2022 du 22 mai dernier. État, régions et filière s'engagent à un important effort de R&D, un plan ambitieux d'expérimentation à grande échelle dès 2019228(*), au développement d'infrastructures appropriées, et à la définition d'un environnement juridique adapté.

Surtout, une stratégie nationale dédiée au véhicule autonome a également été publiée en mai dernier sous l'égide d'Anne-Marie Idrac, Haute responsable pour la stratégie de développement du véhicule autonome.

B. Le cadre juridique applicable à la circulation des véhicules terrestres à moteur est déjà en cours d'adaptation

1. La France considère que le droit international de la circulation routière doit évoluer

Les règles en matière de circulation routière ont été définies au niveau international par plusieurs conventions. La plus ancienne est la convention de Paris du 24 avril 1926 relative à la circulation automobile, remplacée par la convention de Genève du 19 septembre 1949. Aujourd'hui, les règles en vigueur en France proviennent surtout de la convention de Vienne du 8 novembre 1968 sur la circulation routière229(*). Ces conventions font l'objet de modifications régulières dans le cadre de la Commission économique pour l'Europe des Nations Unies (CEE-ONU)230(*), à travers le WP.1 ou groupe de travail pour la sécurité de la circulation routière (également dénommé « Forum mondial pour la sécurité routière »).

Le droit international régissant la circulation sur les routes a déjà été adapté en vue de permettre un premier déploiement des véhicules autonomes. L'article 8 de la Convention de Vienne exige la présence d'un conducteur, défini par l'article 1 v) de la convention comme « toute personne qui assume la direction d'un véhicule, automobile ou autre ». Afin de permettre le développement d'expérimentations sur les véhicules à délégation de conduite, un paragraphe 5 bis a été inséré à cet article le 26 mars 2014 à l'initiative des gouvernements allemand, autrichien belge, français et italien. Cette modification entrée en vigueur le 23 mars 2016 autorise « les systèmes embarqués ayant une incidence sur la conduite d'un véhicule » conformes aux règlements des Nations Unies sur les véhicules ou, sinon, « pour autant qu'ils puissent être neutralisés ou désactivés par le conducteur ».

Selon le rapport d'inspection précité, cette modification fait l'objet d'interprétations diverses entre États. Les Pays-Bas considèrent qu'elle autorise la circulation de véhicules de niveaux 3 et 4 quand le Royaume-Uni231(*) ou l'Allemagne estiment qu'elle autorise la circulation de véhicules de niveau 5. Le Gouvernement a confirmé à votre rapporteur que, si les positions des différents pays sont évolutives, ces trois pays ont, comme d'autres, tendance à vouloir interpréter de manière souple les conventions internationales sur ce sujet.

En France, le Conseil d'État considère, en revanche, que ce texte ne permet pas la circulation des véhicules de niveaux 4 et 5. C'est pourquoi, lors de la 77e session du WP.1, le 3 octobre dernier, la France a annoncé avoir l'intention de soumettre une proposition de modification de l'article 8 en mars 2019232(*). Afin de s'assurer du même niveau d'exigence quel que soit l'instrument ratifié, cette modification sera proposée tant pour la convention de Genève que pour celle de Vienne.

Il convient de noter que cette position n'est pas nécessairement sans incidence sur la politique industrielle d'un pays, alors que la concurrence pour la maîtrise des briques technologiques nécessaires au véhicule autonome est féroce. En effet, tant qu'un pays n'a pas ratifié la convention suivante (par exemple, la convention de Vienne), seule la convention précédente s'y applique (par exemple, la convention de Genève). Cette distinction des règles applicables selon les pays a pu être dénoncée comme une distorsion de concurrence par nos collègues de la commission des affaires européennes dans leur rapport sur le véhicule sans chauffeur233(*). Ainsi, au sein de l'Union européenne, Chypre, l'Espagne, l'Irlande et Malte n'ont pas ratifié la convention de Vienne et la Chine, les États-Unis, l'Australie et le Japon n'ont ratifié que la convention de 1949, dont le dispositif est muet quant à la conduite des véhicules routiers sur les réseaux nationaux.

Au-delà des règles applicables en matière de circulation routière, la règlementation technique des véhicules, qui porte sur les spécifications techniques, leur homologation en vue de la mise sur le marché, leur immatriculation et le contrôle technique fait également l'objet d'une harmonisation au niveau international dans le cadre du forum mondial de l'harmonisation des règlements concernant les véhicules (le « WP.29 »). Celui-ci a adopté environ 140 règlements actuellement en vigueur et a déjà engagé des travaux en vue d'adapter ces normes à la situation du véhicule autonome.

Les organismes de normalisation professionnelle travaillent également à la définition d'une norme professionnelle en matière de cyber-sécurité des véhicules, à travers la norme IS 21434 en cours d'élaboration.

2. Le droit européen est en cours d'adaptation.

De très nombreux textes européens peuvent également faire l'objet d'une adaptation au cas spécifique du véhicule autonome.

En matière de règlementation technique, l'évolution est déjà en cours. Ainsi, la directive sur l'homologation des véhicules à moteur dans l'Union européenne a récemment été modifiée par un règlement devant entrer en vigueur au 1er septembre 2020 et dont l'article 39 prévoit des modalités d'homologation dérogatoires pour les technologies nouvelles234(*).

De même, dans le cadre de la révision du règlement général de sécurité des véhicules235(*), la Commission européenne propose de définir des prescriptions spécifiques aux « véhicules automatisés »236(*).

Dans sa communication de mai dernier déjà citée, la Commission européenne semble considérer qu'à ce stade, aucune modification n'est nécessaire en matière de responsabilité civile. S'agissant de la directive sur l'assurance des véhicules à moteur237(*), dans sa communication de mai dernier précitée, elle estime que cette directive « prévoit déjà une indemnisation rapide des victimes, y compris lorsqu'un véhicule automatisé est impliqué » et qu'une évaluation a permis de conclure « qu'aucun changement n'était nécessaire en ce qui concerne les véhicules autonomes: ils seront tenus d'avoir une assurance responsabilité civile conformément à la directive ».

S'agissant de la directive sur la responsabilité du fait des produits défectueux238(*), selon la même communication, la Commission européenne se limitera à la publication d'« orientations interprétatives clarifiant d'importants concepts de la directive ».

Dans le domaine de la formation, on peut également citer la directive relative au permis de conduire239(*) et la directive relative à la formation des chauffeurs professionnels240(*), qui pourraient être amenées à évoluer. Interrogé à ce sujet par votre rapporteur, le Gouvernement a d'ailleurs confirmé avoir saisi la Commission européenne en vue de travailler sur les évolutions du système de délivrance des permis de conduire à envisager.

3. Le droit français fixe un cadre aux expérimentations

a. La définition d'un cadre juridique pérenne pour la circulation des véhicules autonomes est identifiée comme un axe stratégique et nécessite une revue de l'ensemble des dispositions en vigueur

La stratégie nationale pour le véhicule autonome identifie comme l'un des axes prioritaires la nécessité de « construire le cadre permettant, d'ici 2020 à 2022, la circulation en France de voitures particulières, de véhicules de transport public et de véhicules de transport de marchandises hautement automatisés. Si besoin, le code de la route, les règles de responsabilité, la formation à la conduite seront adaptés ». De même, le rapport sur l'intelligence artificielle du député Cédric Villani241(*) a proposé « d'envisager une adaptation du code de la route par anticipation des modifications à venir du cadre international pour, dès aujourd'hui, autoriser, à compter de 2022, des fonctions d'autonomie de niveau 3 (...et), à compter de 2028, des fonctions d'autonomie de niveau 4 ».

Conformément à la convention de Vienne, la notion de conducteur242(*) est la pierre angulaire du régime juridique applicable à la circulation routière en France, ce qui pose nécessairement la question de savoir dans quelle mesure notre droit doit, lui aussi, faire l'objet d'adaptations. De très nombreux pans du droit doivent être évalués afin de déterminer si des modifications d'ordre législatif sont nécessaires. Un premier travail de recensement a été mené par un groupe de juristes sous la direction du Professeur Lionel Andreu243(*). Il propose de retenir une approche consistant à modifier à la marge le droit en vigueur.

Pour mémoire, sans que cette liste ne soit exhaustive, les principaux textes susceptibles d'être modifiés sont les suivants :

- le code de la route, qui détermine les dispositions, y compris pénales, applicables au conducteur (responsabilité pénale244(*), enseignement de la conduite et de la sécurité routière, permis de conduire, comportement du conducteur), au véhicule (caractéristiques techniques et dispositions administratives) et à la circulation ;

- la loi dite « Badinter »245(*), qui instaure un régime spécial de responsabilité civile garantissant l'indemnisation de la victime246(*) ;

- le code civil, qui traite de la responsabilité des produits défectueux, conformément au droit européen ;

- le code des assurances, qui établit un principe d'assurance automobile obligatoire pour tout véhicule247(*).

Le rapport d'Anne-Marie Idrac annonçait que les aménagements à apporter au code de la route seraient abordés dans le cadre d'un groupe de travail ad hoc. Il en est de même pour la responsabilité pénale. S'agissant du régime de responsabilité civile et du cadre assurantiel, le rapport estime qu'ils ne nécessitent pas d'aménagements particuliers.

Au-delà du code de la route, la question de l'adaptation de la formation du conducteur est également posée, notamment durant la période de transition durant laquelle un conducteur devra être capable de conduire lui-même le véhicule et de maîtriser les comportements adéquats en cas de délégation de conduite et les logiciels d'activation et de désactivation du mode autonome.

Le rapport d'Anne-Marie Idrac précisait que « la loi d'orientation des mobilités établira le principe d'une information des conducteurs sur les principales fonctionnalités d'automatisation, leurs domaines d'emplois et leurs limites, lors de l'acquisition d'un véhicule neuf ». Cette question pourrait également se poser lors de la location d'un tel véhicule. En l'état du droit, le véhicule autonome pourrait être assimilé à du matériel technique248(*), si ce n'est dangereux249(*), auquel s'appliquerait la jurisprudence applicable en droit de la vente imposant au vendeur une obligation de renseignement et de conseil sur l'utilisation du produit, la seule remise d'une notice d'utilisation étant insuffisante.

b. La France s'est déjà dotée d'un cadre expérimental, en cours de révision

La France s'est néanmoins déjà dotée d'un cadre juridique relatif aux expérimentations de véhicules à délégations de conduite, actuellement en cours de réforme dans le cadre du projet de loi dit « PACTE »250(*). L'ordonnance relative à l'expérimentation de véhicules à délégation de conduite sur les voies publiques251(*) subordonne la circulation à des fins expérimentales d'un véhicule à délégation partielle ou totale de conduite sur une voie ouverte à la circulation publique à la délivrance d'une autorisation destinée à assurer la sécurité du déroulement de l'expérimentation. Cette autorisation est accordée par le ministre chargé des Transports après avis du ministre de l'Intérieur, s'il y a lieu après avis du gestionnaire de la voirie, de l'autorité compétente en matière de la police de la circulation et de l'autorité organisatrice des transports concernés. Les conditions de délivrance de l'autorisation et les modalités de sa mise en oeuvre ont été précisées par décret252(*) et par arrêté253(*).

Le décret tranche, dans un cadre expérimental, certaines questions qui pourrait être introduites dans un cadre pérenne. Il prévoit notamment que :

- le véhicule doit être doté d'un dispositif d'enregistrement permettant de déterminer à tout instant si le véhicule a circulé en mode de délégation partielle ou totale de conduite254(*) ;

- le conducteur - défini comme la personne qui assure, lors de l'activation des fonctions de délégation de conduite, la conduite du véhicule - est, à tout instant et même lorsqu'il se trouve physiquement à l'extérieur du véhicule, en capacité de prendre le contrôle du véhicule255(*) ;

- le conducteur doit avoir reçu une formation préalable adéquate aux fonctions de délégation de conduite ;

- le véhicule destiné au transport public de personnes doit comporter une mention visible, par tous ses occupants, indiquant qu'il s'agit d'un véhicule expérimental.

L'article 43 du projet de loi dit « PACTE » entend clarifier le régime de responsabilité pénale en cas d'accident pendant les expérimentations en la faisant peser sur le titulaire de l'autorisation lorsque le véhicule roule en délégation de conduite256(*). Il assouplit également les règles relatives à la circulation de véhicules autonomes sur les voies réservées aux transports collectifs : celle-ci ne peut être autorisée que pour un service de transport public de personnes ou, pour les autres véhicules, sous réserve de l'avis conforme de l'autorité de police de la circulation ou de l'autorité organisatrice des transports257(*).

Concrètement, de fin 2014 à mi-2018, 54 autorisations ont été délivrées, 26 concernant des voitures particulières, 15 concernant des navettes urbaines, 13 des robots taxis258(*). Une expérimentation à grande échelle devrait se dérouler à compter de cette année par le biais d'un appel à projets dénommé « EVRA », financé à hauteur de 40 millions d'euros259(*) par le troisième programme d'investissements d'avenir et clôturé le 29 novembre dernier.

Un strict encadrement des expérimentations apparaît nécessaire pour des raisons de sécurité, comme l'accident mortel en Arizona d'un véhicule Uber l'a tragiquement démontré cette année260(*).

4. Le droit comparé fait apparaître des situations très contrastées

Deux exemples étrangers méritent d'être cités pour faire état de la diversité des situations.

Aux États-Unis, 22 États fédérés261(*) disposent d'une réglementation relative à la conduite autonome. Certains États, en revanche, interdisent leur déploiement. C'est pourquoi le débat se focalise aujourd'hui sur la répartition des compétences entre États fédérés et État fédéral.

Deux initiatives législatives sont actuellement en cours d'examen au Parlement américain. Il s'agit, d'une part, du Self Drive Act, adopté par la chambre des représentants le 6 septembre 2017 mais toujours pas examiné par le Sénat et, d'autre part, de l'AV Start Act, déposé au Sénat le 28 septembre 2017 mais toujours pas examiné. Ces deux textes visent à favoriser le déploiement des véhicules autonomes, notamment en empêchant les États fédérés d'adopter des lois trop restrictives. Le constat selon lequel un nouveau cadre législatif est nécessaire est donc établi, mais celui-ci n'est toujours pas adopté.

L'Allemagne apparaît, en revanche, particulièrement avancée sur ce sujet : elle a présenté sa stratégie pour la voiture autonome et connectée dès septembre 2015 et a modifié son code de la route en vue d'établir un cadre pérenne par une loi du 16 juin 2017262(*).

Selon les travaux dirigés par le Professeur Andreu, le texte a adapté : la notion de conducteur en droit de la responsabilité civile263(*), les conditions d'immatriculation des véhicules autonomes, les obligations qui pèsent sur l'utilisateur pendant la conduite, les conditions d'engagement de la responsabilité pénale du conducteur264(*), les conditions de garantie d'assurance265(*). Il oblige les véhicules à se doter d'un dispositif d'enregistrement. Il a également autorisé le gouvernement à élaborer une réglementation par voie d'ordonnance sur la protection des données informatiques collectées par le véhicule.

Il convient de noter que, selon le ministère des Transports, l'approche allemande n'est pas neutre technologiquement. La loi allemande dispose que le conducteur est obligé de reprendre la conduite sans délai si cela est exigé par le système de conduite ou s'il se rend compte ou devrait se rendre compte, à cause des circonstances évidentes, que les conditions d'emploi des fonctions de conduite hautement ou entièrement automatisées n'existent plus. Cette disposition constitue « une incitation pour les marchés à se positionner sur ce type de systèmes, peu exigeants en sécurité intrinsèque, et ne couvre pas les systèmes à même de pouvoir conduire une manoeuvre en mode délégué de bout en bout, fusse dans un domaine d'emploi très réduit et très sécurisé ».

Enfin, certains constructeurs ont déclaré assumer personnellement la charge des dommages causés par leurs voitures autonomes266(*).

II. Le projet de loi initial

Le projet de loi habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnance en vue d'adapter la législation au cas de la circulation sur la voie publique d'un véhicule autonome. Il s'agit de définir un cadre pérenne, qui a vocation à s'appliquer à tout véhicule ne se situant pas dans le cadre expérimental défini par l'ordonnance précitée et actuellement en cours de réforme dans le cadre du projet de loi « PACTE ».

Le véhicule autonome est ici défini comme un véhicule terrestre à moteur267(*) (VTM) « dont les fonctions de conduite268(*) sont, dans des conditions, notamment de temps, de lieu et de circulation pré-définies, déléguées partiellement ou totalement à un système de conduite automatisé ».

Il s'agit notamment d'adapter le code de la route et de définir le régime de responsabilité applicable.

L'ordonnance pourrait également prévoir d'imposer la fourniture d'une information ou d'une formation, préalablement à la mise à disposition du véhicule, tant en cas de vente qu'en cas de location. Interrogé à ce sujet par votre rapporteur, le Gouvernement a précisé que cette disposition ne porte pas sur la formation initiale à la conduite mais vise à déterminer des modalités d'information et de formation spécifiques à la prise en main d'un véhicule déterminé en vue de bien comprendre ses fonctionnalités et son domaine d'emploi.

Les objectifs opérationnels poursuivis sont, selon l'étude d'impact, les suivants :

Horizon de temps

Objectif

2020

1. circulation des véhicules particuliers de niveau 3

2. circulation des véhicules de transport public sans conducteur à bord et dont la conduite est assurée par un système automatisé supervisé par des opérateurs depuis un poste de contrôle

2022

1. circulation des véhicules particuliers de niveau 4

2. circulation des véhicules de transport de marchandises de niveau 4

3. engins de transport de colis en zone urbaine totalement automatisés

Le délai d'habilitation proposé est de vingt-quatre mois et le délai de ratification, de trois mois.

Dans l'étude d'impact, le Gouvernement justifie ce délai d'habilitation par la nécessité, d'une part, de réviser au préalable la convention de Vienne, d'autre part, d'attendre de pouvoir tirer les conséquences des expérimentations en cours, et notamment de l'expérimentation à grande échelle dans le cadre de l'appel à projets « EVRA » déjà évoqué.

Interrogé par votre rapporteur sur l'état d'avancement des travaux de rédaction de l'ordonnance, le Gouvernement a fait état des éléments suivants :

- s'agissant des règles en matière de responsabilité, des groupes sur les règles de conduite et la responsabilité animés par le ministère de l'Intérieur et le ministère de la Justice ont débuté leurs réflexions. Un groupe de travail sur la reconnaissance et les injonctions des forces de l'ordre alimente également les travaux préalables à l'ordonnance ;

- s'agissant du code de la route, un groupe de travail a été constitué avec pour objectif de faire en sorte que le véhicule autonome s'adapte au code de la route et non l'inverse ;

- s'agissant de l'information et de la formation, des discussions ont été engagées avec les constructeurs afin d'établir un état des lieux des pratiques d'information (notamment des tutoriels internet) pour les assistants à la conduite.

Le Gouvernement a également indiqué que sa réflexion sur le sujet porte sur les conditions d'évaluation de la sécurité des véhicules autonomes. Il distingue deux champs de travail : le premier porte sur une validation attachée principalement au véhicule, de type homologation, et qui correspondrait aux véhicules dont le domaine d'emploi serait défini de façon générique, le second est relatif à un système de validation dual portant à la fois sur le véhicule et sur le parcours et qui concernerait les véhicules dont les conditions de sécurité seraient intimement liées au lieu précis de circulation. Ce dernier champ pourrait, selon le Gouvernement, amener à modifier les dispositions du code des transports relatives à la sécurité des systèmes de transport et figurant aux articles L. 1611-1 et suivants dudit code.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur partage l'objectif poursuivi par le Gouvernement, à savoir l'adoption rapide d'un cadre juridique permettant aux véhicules autonomes de circuler sur nos routes dans des conditions de sécurité matérielle et juridique pleinement satisfaisantes, en vue de permettre, d'une part, aux industriels de rester dans la course et, d'autre part, aux Français de bénéficier rapidement de cette rupture technologique majeure.

La commission ne peut, en revanche, que regretter le recours à une habilitation à légiférer par ordonnance. D'abord parce qu'il n'est fondé sur aucun des motifs habituels : il ne s'agit pas d'une urgence puisque le délai d'habilitation demandé est de deux ans, ni d'un sujet dont la technicité justifierait de dessaisir pleinement le Parlement, comme l'actualisation du droit applicable à l'Outre-mer, la transposition de textes européens ou la codification de diverses dispositions législatives.

Ensuite parce que les sujets que pourrait aborder la future ordonnance sont, comme cela a été décrit dans le présent commentaire, d'une très grande importance, en particulier s'agissant de la responsabilité pénale du conducteur.

Néanmoins, force est de reconnaître que cette habilitation permettra de faire avancer rapidement les travaux du Gouvernement. C'est pourquoi, plutôt que de s'opposer au principe de l'habilitation, votre rapporteur a privilégié une approche consistant à éviter que le Parlement ne se dessaisisse de ces sujets pendant une durée trop longue. Votre commission a donc adopté un amendement (COM-576) réduisant de moitié le délai d'habilitation.

Enfin, comme les rapporteurs du Sénat sur le projet de loi « PACTE », votre rapporteur ne peut que regretter  que les dispositions sur le véhicule autonome soient réparties sur deux projets de loi distincts : cela nuit à la cohérence des dispositifs et à la bonne compréhension de l'ensemble des enjeux et, par suite, à la qualité des débats parlementaires.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 13 (supprimé) - Cas d'accès aux données des « véhicules routiers connectés »

Objet : cet article, supprimé par votre commission, habilite pendant dix-huit mois le Gouvernement à légiférer par ordonnance en vue de permettre, d'une part, à certaines autorités publiques d'accéder à certaines données des véhicules connectés et, d'autre part, la correction télématique des défauts de sécurité et l'amélioration de la sécurité des systèmes d'automatisation.

I. Le droit en vigueur

A. L'essor des véhicules connectés pose la question de l'encadrement de l'utilisation des données qu'ils produisent.

1. Les véhicules connectés produisent de multiples données.

Au sens large, un véhicule terrestre à moteur est connecté s'il communique avec l'extérieur269(*) à travers des solutions de communication intégrées au véhicule, telles que des boîtiers télématiques. Ces solutions peuvent être installées lors de la construction du véhicule (en première monte) ou ultérieurement (en seconde monte). Selon le cabinet PwC, la totalité des nouveaux modèles de voitures proposés au sein de l'Union européenne, aux États-Unis ou en Chine sera connectée à internet vers 2022270(*). Selon l'étude d'impact, 50 millions de véhicules circulant en Europe en 2016 étaient connectés.

L'utilisation d'applications de calcul d'itinéraire routier sur les téléphones intelligents rend de fait connecté un véhicule pourtant dépourvu de capacités logicielles ou de connexion. C'est, du reste, l'approche du véhicule connecté retenue par l'étude d'impact, qui inclue les données produites par les appareils connectés « embarqués à bord par le conducteur et les passagers » ou par les « capteurs attachés aux marchandises et produits transportés ». Il serait alors probablement plus correct d'évoquer les données de mobilité liées à l'utilisation des véhicules terrestres à moteur.

La distinction entre voiture autonome et connectée

Les véhicules automatisés se repèrent en croisant une perception de l'environnement (signalisation horizontale, dispositifs de retenue, signalisation verticale) par capteurs natifs (caméras, radars, lidars) et un repérage satellitaire lié à une cartographie embarquée. Ils n'ont donc, en soi, pas nécessairement besoin d'être connectés à un réseau numérique (la connectivité du véhicule s'appréhende selon trois dimensions : la connexion à l'infrastructure (« I2V ») ; la connexion aux autres véhicules (« V2V ») ; et la connexion au réseau cellulaire). Du reste, la première génération de véhicules automatisés commercialisée ne devrait reposer que sur des capteurs et un suivi satellite, pas sur des solutions de connectivité.

Néanmoins, la convergence, à terme, entre véhicule automatisé et véhicule connecté apparaît inéluctable, dans la mesure où les capteurs n'ont qu'une portée maximale de 100 à 200 mètres, ce qui est insuffisant pour l'anticipation de certaines situations critiques affectant la sécurité routière. Autrement dit, la connexion enrichit la perception. L'inverse est également vrai : la perception du véhicule peut être transmise aux autres véhicules et aux gestionnaires d'infrastructures, pour reconstituer de façon collaborative une perception élargie de l'environnement de conduite. Par ailleurs, la connectivité pourrait également permettre le développement de l'usage de cartographie numérique à très haute définition et ainsi renforcer les capacités de perception du véhicule. Du reste, l'action européenne se situe dans une logique de convergence entre automatisation et connexion du véhicule, comme l'indique la communication de la Commission sur le sujet en date du 17 mai dernier271(*).

À mesure que l'usage des téléphones intelligents et de capteurs attachés aux marchandises et que la production de véhicules connectés se développent, le volume des données qui en proviennent augmente. La réglementation applicable aux véhicules engendrera également, dans les années à venir, la collecte de nouvelles données, à travers la généralisation des enregistreurs de données d'accidents et d'état de délégation.

La généralisation à venir des enregistreurs de données d'accidents et d'état de délégation

Dans le cadre du projet de révision du règlement général de sécurité des véhicules272(*) présenté concomitamment à la communication établissant une stratégie de l'Union pour la mobilité du futur, la Commission européenne propose en effet que les nouveaux véhicules particuliers et les véhicules utilitaires légers soient obligatoirement équipés d'un « enregistreur de données d'évènement (d'accident) »273(*), qu'elle définit comme « un système enregistrant et mémorisant les paramètres et informations critiques en rapport avec l'accident avant, pendant et après une collision ».

Concrètement, ces dispositifs généralement désignés par l'acronyme « EDR » (pour « event data recorder ») enregistrent, quelques secondes avant l'accident, au moment de l'accident et quelques millisecondes après l'accident, diverses informations (vitesse, accélération, freinage, effort sur direction, déclenchement des airbags, délégation de conduite enclenchée, etc.) nécessaires à la compréhension de son déroulement. On peut les assimiler aux « boîtes noires » des avions.

Pour les véhicules autonomes, on parle d' « ADDR » (pour « autonomous driving data recorder »), qui vise plus précisément à déterminer les actions respectives du conducteur et du système de délégation de conduite au moment d'un accident. Selon l'étude d'impact, une norme CEE-ONU est en cours de préparation pour rendre obligatoire un tel dispositif. Il convient de noter qu'il est déjà obligatoire en Allemagne depuis l'adoption de la loi du 16 juin 2017 évoquée dans le commentaire du précédent article. On remarquera également que le décret relatif à l'expérimentation des véhicules autonomes exige que ces véhicules soient équipés d'un dispositif d'enregistrement permettant de déterminer si le véhicule a circulé ou non en mode de délégation de conduite et de procéder à un effacement des données de façon automatique et régulière. En cas d'accident, le titulaire de l'autorisation d'expérimenter ne peut conserver que les cinq dernières minutes et ce pendant un an.

Selon le Gouvernement, les EDR et ADDR sont en cours de définition technique au niveau international.

En somme, les données provenant des « véhicules connectés » sont multiples : il s'agit des données « client » (nom, prénom, adresse, numéro de téléphone...), du numéro de série du véhicule ou de sa plaque d'immatriculation, des données de géolocalisation, des données liées à l'état du véhicule et de ses composants, des données liées à l'environnement du véhicule (conditions de circulation, météo...), des données biométriques du conducteur, des données liées à l'utilisation du véhicule par le conducteur (kilomètres parcourus, itinéraires habituels, caractéristiques comportementales de la conduite)... Elles peuvent être traitées à bord du véhicule ou exportées vers un serveur centralisé.

2. Ces données intéressent de nombreux acteurs, publics comme privés

L'accès à ces données constitue d'abord un enjeu d'ordre économique. Comme pour tous les objets connectés, les données des véhicules connectés ont une valeur économique majeure. Une étude estime cette valeur entre 450 et 750 milliards d'euros à l'horizon 2030274(*). La question de l'utilisation des données sera encore plus aigüe avec l'émergence du véhicule autonome.

L'étude d'impact mentionne ainsi les nombreux services pouvant résulter de la collecte, du traitement et de l'exploitation de ces données : information voyageur, gestion de trafic, analyse des déplacements en voiture, info-divertissement, gestion de flotte, assurance connectée, entretien des infrastructures, sécurité routière, maintenance des véhicules...

En conséquence, de nombreux acteurs ont intérêt à accéder à ces données : développeurs d'applications, professionnels du secteur de l'automobile (constructeurs, réparateurs...), gestionnaires de la voirie routière, professionnels du secteur des assurances...

Au-delà des considérations d'ordre économique, ces données constituent de précieuses sources d'information pour les pouvoirs publics, tant pour des raisons de sécurité (police, gendarmerie, services de sécurité civile) qu'en vue de mieux calibrer la politique des transports publics (autorités organisatrices de la mobilité...). En particulier, les données issues des EDR et ADDR intéressent tout particulièrement les organismes chargés d'enquêter sur les accidents de la route en vue d'en établir les causes et de déterminer les responsabilités.

Les services compétents pour enquêter sur les accidents de la route

Il existe deux principaux acteurs pour constater et analyser les faits en cas d'accident de la route en vue d'en déterminer les causes et de déterminer les responsabilités.

Il s'agit, d'une part, des autorités de police judiciaire : les officiers et agents de police judiciaire procèdent à une enquête en vue d'établir les responsabilités, qui détermineront les modalités d'indemnisation des victimes. Le procès-verbal de l'enquête est automatiquement transmis à l'assureur du véhicule en application des articles 11-1 et A. 1 du code de procédure pénale via l'organisme Trans-PV, développé par l'association pour la gestion des informations sur le risque automobile (AGIRA), elle-même créée par la fédération française de l'assurance275(*).

Il s'agit, d'autre part, des services compétents en matière d'enquête technique et de sécurité sur les accidents de transport terrestre prévue à l'article L. 1621-2 du code des transports. Le ministère des transports est ainsi doté, depuis 2004, d'un bureau d'enquêtes sur les accidents de transport terrestre compétent pour enquêter sur les accidents graves ou complexes en vue de dégager des recommandations préventives susceptibles d'en éviter le renouvellement.

Les enjeux soulevés par l'accès aux données des véhicules connectés sont opportunément énumérés dans l'étude d'impact. Ils sont d'ordre :

- technique276(*), comme l'interopérabilité ou la cybersécurité ;

- économique, les données pouvant être considérées comme des infrastructures essentielles, l'accès aux données dans des conditions non discriminatoires peut éviter que ne se constituent des barrières à l'entrée anti-concurrentielles ;

- et juridique, du fait qu'il s'agit de données à caractère personnel.

B. Le droit applicable à ces données comprend des dispositions à portée générale et des dispositifs particuliers.

1. Le droit du traitement des données à caractère personnel s'applique très largement à ces données.

· Avant même l'adoption du RGPD, la CNIL a publié un « pack de conformité » pour les véhicules connectés.

Comme l'étude d'impact le reconnaît, les données du véhicule connecté présentent, « pour la plupart (...), le caractère de données personnelles » et sont ainsi soumises au droit du traitement277(*) des données à caractère personnel, qui résulte aujourd'hui du règlement général sur la protection des données (RGPD)278(*) retranscrit en droit français par la loi relative à la protection des données personnelles279(*) au sein de la loi de 1978280(*).

La Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) s'est déjà saisie du sujet du véhicule connecté en publiant un « pack de conformité »281(*). L'existence de ce document démontre que les traitements de données des véhicules connectés sont déjà très largement possibles à droit constant. Il examine de nombreux cas d'usage et identifie les conditions dans lesquelles les traitements de données à caractère personnel issues des véhicules connectés sont conformes au droit des données à caractère personnel.

La Commission rappelle ainsi que les traitements dits « in-in », lorsque les données ne sont pas transmises à l'extérieur du véhicule, restent sous la maîtrise du conducteur et ne font donc pas l'objet d'un traitement de données à caractère personnel : on se situe alors dans l'exception de traitement des données à des fins purement personnelles ou domestiques282(*). Il en va de même lorsque les données sont transmises à l'extérieur du véhicule mais à des fins personnelles, à travers un réseau local ou les réseaux de télécommunications ouverts au public, tant que l'usager conserve la maîtrise de ses données.

En revanche, dès lors qu'elles sortent du véhicule et sont traitées par un fournisseur de services, le droit des données à caractère personnel s'applique. La CNIL distingue alors deux grands cas. Le premier est celui de la transmission des données au fournisseur de services - cas dit « in-out », par exemple afin de fournir un service à valeur ajoutée à l'usager ou d'améliorer les produits. C'est notamment le cas d'utilisation de l'initiative « eCall » de l'Union européenne, prévoyant le déploiement de dispositifs d'appels automatiques vers le 112, numéro d'appel d'urgence européen.

Le second est celui de la transmission des données à l'extérieur à un fournisseur de service, lequel les utilise pour déclencher à distance une action automatique dans le véhicule - scénario dit « in-out-in ». La CNIL cite notamment l'exemple de la maintenance à distance, dans lequel la personne concernée contracte avec un fournisseur de services aux fins de recevoir des messages ou des alertes liés au fonctionnement du véhicule ou de recevoir à distance des mises à jour techniques dans le véhicule.

· Le traitement de données à caractère personnel par les forces de l'ordre est soumis à un régime particulier.

Le traitement de telles données par les autorités compétentes à des fins de prévention et de détection des infractions pénales, d'enquêtes et de poursuites en la matière ou d'exécution de sanctions pénales, y compris la protection des menaces pour la sécurité publique et la prévention de telles menaces283(*), fait l'objet de règles particulières édictées par la directive dite « police-justice » du 27 avril 2016, distincte du RGPD et transposée en droit français par la loi relative à la protection des données personnelles284(*).

On remarquera que, préalablement au traitement des données, l'accès des organes d'enquêtes judiciaires à ces données est aujourd'hui possible sur le seul fondement de réquisitions judiciaires encadrées par le code de procédure pénale.

2. Certaines dispositions en vigueur ou à venir visent à répondre à certains enjeux particuliers posés par les données des véhicules connectés

· Une disposition spécifique du code de la route octroie aux forces de l'ordre un accès à certaines données dans un cadre bien défini.

La loi de modernisation de la justice du XXIe siècle285(*) a inséré un article L. 311-2 au sein du code de la route en vue de permettre aux forces de l'ordre d'accéder à certaines données dans un cadre bien défini.

Ainsi, un tel accès n'est octroyé qu'à l'occasion des contrôles des véhicules et de leurs conducteurs effectués dans les conditions prévues au code de procédure pénale ou au code de la route.

Seuls les agents compétents pour effectuer ces contrôles, dont la liste est fixée par voie réglementaire, en bénéficient. Il s'agit des officiers ou agents de police judiciaire de la gendarmerie ou de la police nationales territorialement compétents ainsi que les fonctionnaires ou agents de l'État chargés du contrôle des transports terrestres placés sous l'autorité du ministre chargé des transports et détenteurs d'un dispositif technique permettant la lecture de ces informations et données286(*).

Concrètement, cet accès consiste à procéder aux opérations permettant d'accéder aux informations et aux données physiques et numériques embarquées relatives à l'identification287(*) et à la conformité du véhicule et de ses composants288(*).

La finalité de cet accès est de vérifier le respect des prescriptions techniques relatives aux véhicules fixées au livre III du code de la route et de vérifier si le véhicule ou tout ou partie de ses équipements n'ont pas été volés ou recelés.

Afin de garantir que ces dispositions ne permettent pas le recueil d'informations à d'autres fins, et notamment d'interdire toute possibilité de constater a posteriori des excès de vitesse, il est précisé que toute autre information recueillie ne peut être utilisée comme preuve d'autres infractions prévues par le code de la route.

· En 2020, les constructeurs devront donner accès à certaines informations aux réparateurs indépendants.

Un rapport d'inspection rendu public par voie de presse s'intéressait dès 2016 au cas des données des véhicules connectés et proposait « d'ouvrir largement l'accès aux données techniques et d'usage détenues par les constructeurs »289(*).

Le règlement européen du 30 mai 2018 relatif à la réception et à la surveillance du marché des véhicules à moteur290(*) répond à cette préoccupation en garantissant, à compter du 1er septembre 2020, un accès octroyé par les constructeurs au bénéfice des réparateurs indépendants aux informations des systèmes « OBD » (pour « On Board Data »)291(*) des véhicules et aux informations sur la réparation et l'entretien du véhicule292(*). Cet accès peut être facturé, de façon raisonnable et proportionnée. Le respect de ces obligations doit faire l'objet d'un contrôle. Les associations professionnelles représentant les opérateurs indépendants peuvent porter plainte auprès de l'autorité compétente. L'accès aux informations sur la réparation et l'entretien des véhicules est accordé « gratuitement aux autorités nationales, à la Commission et aux services techniques293(*) ».

· La directive « STI » traite également de certains enjeux liés au véhicule connecté.

La directive relative aux systèmes de transport intelligents, dite « STI » 294(*), dont l'article 9 du présent projet de loi met en oeuvre l'un des règlements délégués, identifie parmi les domaines prioritaires295(*) « l'utilisation optimale des données relatives à la route, à la circulation et aux déplacements » - domaine qui va au-delà du véhicule connecté - et « le lien entre le véhicule et les infrastructures de transport » - qui concerne directement le véhicule connecté.

Elle identifie également des actions prioritaires296(*) ayant donné lieu aux actes délégués garantissant :

- la mise à disposition harmonisée d'un service d'appel d'urgence (eCall) interopérable dans toute l'Union européenne297(*) ;

- la fourniture, par les exploitants d'infrastructures routières et les prestataires de services publics ou privés, d'informations minimales universelles sur la circulation liées à la sécurité routière et gratuites pour les usagers298(*), par l'intermédiaire d'un point d'accès national (également mis en place par Bison-futé299(*)) afin de favoriser leur réutilisation ;

- la mise à disposition, dans l'ensemble de l'Union, de services d'informations en temps réel sur la circulation300(*) : les autorités routières, les exploitants d'infrastructures routières et les prestataires de services disposant de données statiques et dynamiques (sur l'état des routes et de la circulation) doivent les rendre accessibles par l'intermédiaire d'un point d'accès national (également géré par Bison-futé) afin de favoriser leur réutilisation ;

- la mise à disposition de services d'informations concernant les aires de stationnement sûres et sécurisées pour les camions et les véhicules commerciaux301(*) (un point d'accès national aux données est mis en oeuvre par Bison-futé).

Dans sa communication du 17 mai dernier, la Commission évoquait l'adoption à venir d'un règlement délégué au titre de cette directive en vue d'assurer des communications sécurisées et fiables entre les véhicules et l'infrastructure, un niveau de protection des données personnelles suffisant et l'interopérabilité des messages pour les services en rapport avec la sécurité et de gestion de la circulation302(*).

La même communication précise également que la Commission examinera la nécessité de spécifications relatives à l'accès aux données des véhicules pour les besoins des pouvoirs publics, selon le calendrier suivant :

- en 2018-2019, pour leurs besoins en matière de gestion de la circulation - ce qui pourrait prendre la forme d'un acte délégué au titre de la directive STI ;

- en 2019-2020, pour la collecte à grande échelle des informations sur la consommation de carburant en conditions réelles sous une forme anonymisée303(*).

II. Le projet de loi initial

Le projet de loi habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnance en vue de définir les conditions de mise en oeuvre de trois cas d'accès aux données des véhicules routiers. Si le Gouvernement avait initialement envisagé de traiter de plus nombreux cas d'accès, il semble qu'il y ait renoncé en raison de difficultés à rédiger les dispositifs envisagés. En conséquence, le texte se concentre sur les aspects d'ordre sécuritaire.

Le premier cas d'accès (1°) serait défini au bénéfice des « forces de l'ordre et aux services d'incendie et de secours ». Il porterait sur « certaines données des véhicules routiers connectés », sans toutefois que cette dernière notion ne soit définie. Le texte cite notamment les données issues « des systèmes d'aide à la conduite ou de navigation intégrés au véhicule ». Les données concernées seraient celles « nécessaires à l'exercice » des missions des « forces de l'ordre » et des services d'incendie et de secours.

Le deuxième cas (2°) bénéficierait aux « officiers et agents de police judiciaire ainsi qu'aux organismes chargés des enquêtes accidents »304(*). Il porterait sur « certaines données événementielles305(*) ou d'état de délégation de conduite306(*) enregistrées » dans un cas précis : celui d'un accident de la route. Il s'agirait, selon le Gouvernement, de rendre la détermination des causes et des responsabilités beaucoup plus précise et rapide, en vue de réduire les durées des procédures d'enquête et d'indemnisation et les incertitudes qui s'y attachent pour les usagers.

Enfin, le troisième cas (3°) d'accès porte sur « la correction télématique des défauts de sécurité307(*) et l'amélioration de la sécurité des systèmes d'automatisation ». Il s'agirait de définir des « modalités appropriées d'accès aux données pertinentes de ces véhicules » (sont donc visés les « véhicules routiers connectés » cités au 1°). L'objectif serait, selon l'étude d'impact, de « remplacer les traditionnels rappels de véhicules, qui sont longs et coûteux, par la télécorrection ». Elle cite une étude estimant le coût moyen d'un rappel par produit défectueux à 2,1 millions d'euros308(*).

Le délai d'habilitation est de dix-huit mois et le délai de ratification, de trois mois. Le délai d'habilitation est justifié par la nécessité de prendre en compte les échanges avec les secteurs économiques concernés, les « études lancées en France » et les suites données par la Commission européenne à sa stratégie du 17 mai dernier.

III. La position de votre commission

On peut considérer que cet article constitue, en matière d'accès aux données, le pendant, propre aux véhicules terrestres à moteur, de l'article 9.

Le souhait du Gouvernement de traiter certains cas d'accès aux données des véhicules connectés suscite au préalable une remarque : une couverture exhaustive du territoire en infrastructures de connectivité des véhicules sera nécessaire pour que tous les territoires puissent bénéficier des innovations permises par la transmission des données des véhicules connectés. Il s'agit d'un enjeu crucial d'aménagement du territoire et d'égalité des citoyens dans les prochaines années.

Ensuite, comme pour l'article précédent, la nécessité de recourir à une ordonnance n'est pas évidente - il ne s'agit ni d'un cas d'urgence, ni d'un cas de mesures à la technicité élevée - et l'on peut regretter que le Gouvernement souhaite agir sur des sujets relevant pour la plupart de la protection des données à caractère personnel sans soumettre son travail à la discussion du Parlement. D'ailleurs, on relèvera que le Conseil d'État a, à juste titre, attiré l'attention du Gouvernement sur l'obligation de respecter les règles posées en matière de protection des données personnelles par le « RGPD » et la loi de 1978.

Surtout, votre rapporteur rejoint l'analyse de la commission des lois selon laquelle le dispositif de l'habilitation apparaît, en l'état, trop imprécis, tant sur les finalités poursuivies que sur les termes choisis.

Interrogé par votre rapporteur, le Gouvernement a bien voulu lui communiquer davantage d'informations.

Celles-ci permettent d'envisager une rédaction satisfaisante du dispositif en séance publique. Votre rapporteur n'a pas souhaité procéder à une clarification des termes de l'habilitation au stade de la commission, dans la mesure où, d'une part, il semble toujours nécessaire de poursuivre les travaux en vue de la discussion en séance publique et, d'autre part, il est apparu que, quand bien même l'habilitation serait précisée, celle-ci resterait d'une efficacité limitée. Il en va particulièrement ainsi du 1°, au sein duquel il paraît indispensable d'insérer la mention des gestionnaires d'infrastructures, comme c'était le cas dans l'avant-projet de loi, car la logique de cette disposition est de favoriser l'efficacité des interventions avant ou après la survenance d'un accident de la route : s'il s'avère que les services de sécurité des gestionnaires d'infrastructures sont les mieux placés pour intervenir le plus rapidement possible, il serait particulièrement regrettable qu'ils ne disposent pas de la même information que les autres services compétents que sont la police et la gendarmerie nationale et les services départementaux d'incendie et de secours.

Votre commission a donc adopté l'amendement de suppression proposé par la commission des lois (COM-131).

Néanmoins, votre rapporteur partage l'objectif du Gouvernement de fournir des réponses juridiques aux questions posées par le recueil, le traitement et l'exploitation des données issues des véhicules connectés. Il l'invite en conséquence à proposer une nouvelle rédaction plus satisfaisante en vue de la discussion en séance publique.

Les auditions ont par ailleurs fait émerger la nécessité de renforcer l'information des autorités organisatrices de la mobilité sur les flux des véhicules routiers. C'est pourquoi un amendement portant article additionnel après l'article 13 a été adopté en ce sens (voir le commentaire de ce nouvel article 13 bis).

A. Sur l'accès des forces de l'ordre et des services d'incendie et de secours

Les termes de l'habilitation sont, en l'état, particulièrement vagues. Ni les services bénéficiaires du droit d'accès (les « forces de l'ordre »), ni la notion de « véhicules routiers connectés » ne sont correctement définis. Les données concernées ne sont pas clairement délimitées (« certaines données »). La finalité de la collecte n'est pas non plus précisée autrement que par la nécessité de l'exercice des missions. Mais s'agit-il des missions de police administrative, judiciaire, de renseignement ou de sécurité routière ? Ces données sont-elles amenées à être transmises en continu ou à un moment particulier (avant ou après un incident) ? L'étude d'impact n'établit pas non plus la nécessité de légiférer.

En l'état, le texte permettrait, par exemple, au Gouvernement d'autoriser les « forces de l'ordre » à accéder aux données relatives à la vitesse d'un véhicule en vue de mieux lutter contre les excès de vitesse. Cette disposition n'est pas sans rappeler la version proposée par amendement par le Gouvernement lors des débats relatifs au projet de loi sur la justice du XXIe siècle ayant conduit à créer l'article L. 311-2 du code de la route précité. Le Gouvernement avait proposé que « les agents compétents pour rechercher et constater les infractions au présent code, dont la liste est fixée par décret en Conseil d'État, (aient) accès aux informations et données physiques et numériques embarquées du véhicule afin de vérifier le respect des prescriptions fixées par le présent code ». Les débats parlementaires avaient alors permis de préciser la disposition : cas d'accès (contrôle du véhicule), finalité de l'accès (respect des prescriptions techniques et vérification que les équipements du véhicule n'ont pas été volés ou recelés) et types de données concernées (celles relatives à l'identification et à la conformité des véhicules et de leurs composants).

Par ailleurs, cette habilitation paraît susceptible d'être censurée par le Conseil constitutionnel du fait de son imprécision en raison de l'atteinte susceptible d'être portée à la vie privée309(*).

Selon les éclairages apportés à votre rapporteur par le Gouvernement, seraient concernées les données qui « permettent de disposer d'une connaissance de l'environnement de conduite du véhicule (évènements inopinés dangereux, incidents ou accidents de la circulation, etc.) »310(*). Il s'agit soit des déclenchements de manoeuvres ou d'organes par le véhicule lui-même, soit des scènes de conduite capturées par les capteurs, qui reflètent une situation anormale dans l'environnement (tels que des personnes, des animaux ou des encombres sur les voies, un véhicule en panne, une zone d'accident non protégée, un véhicule très lent, une plaque de verglas, une zone de brouillard ou une zone de pluie violente, des conditions de circulation dangereuses...). Selon le Gouvernement, « la liste des données sera précisée par décret ».

Les données seraient collectées en vue de l'exercice des missions relatives à la sécurité routière, et en particulier la prévention ou l'intervention rapide en cas d'incident, d'accident ou de conditions de circulation dangereuses, l'objectif poursuivi étant d'accélérer les modalités d'intervention des services concernés et, en conséquence, de limiter les risques d'incident.

Le Gouvernement a confirmé à votre rapporteur qu'il ne s'agit en aucun cas de recueillir les données liées au comportement du conducteur ou pouvant caractériser la commission d'une infraction.

S'agissant de la nécessité de légiférer, le Gouvernement souligne que, «en l'état actuel du droit, ceci ne peut être obtenu que par des contrats bilatéraux avec chacun des constructeurs d'automobile et des fabricants de systèmes d'aide à la conduite ou de navigation »  et qu'il est donc nécessaire d'édicter de nouvelles dispositions de nature législative afin « d'instaurer une obligation de remontée des données des véhicules connectés » au bénéfice des services concernés. De fait, les incidents ou les conditions de circulation critiques et inopinées sont actuellement détectées au moyen des patrouilles, de dispositifs vidéos (lorsqu'ils sont installés) ou du signalement par les usagers via des applications (qui, elles-mêmes, peuvent être accidentogènes). Les informations issues des dispositifs du véhicule, une fois traitées, présenteraient une meilleure fiabilité.

B. Sur l'accès des autorités compétentes aux données d'EDR et d'ADDR en cas d'accident de la route

Votre rapporteur rejoint l'analyse du Gouvernement selon laquelle la généralisation à venir des EDR et ADDR permettra d'accélérer les enquêtes judiciaires ou administratives, à condition que l'accès des services compétents aux données issues de ces dispositifs soit garanti dans des conditions respectueuses des droits et libertés constitutionnellement protégées, et en premier lieu du droit au respect de la vie privée.

Néanmoins, la nécessité de légiférer n'est pas clairement établie par l'étude d'impact. Interrogé sur ce point par votre rapporteur, le Gouvernement a indiqué qu'il serait nécessaire, pour les autorités concernées, de s'exonérer du consentement préalable de la personne concernée et de ne pas avoir à solliciter une réquisition judiciaire pour intervenir.

C. Sur la correction télématique des défauts de sécurité et l'amélioration de la sécurité des systèmes d'automatisation

L'étude d'impact justifie cette disposition par le fait que « le constructeur automobile n'a pas, dans le cadre législatif et réglementaire actuel, de droit de modifier par voie télématique les paramètres de fonctionnement du véhicule connecté qui présentent des enjeux critiques des sécurité routière ».

Or, comme vu précédemment, le pack de conformité de la CNIL paraît démontrer le contraire. De plus, cet item ne mentionne pas qui serait habilité à procéder aux manoeuvres citées dans l'habilitation - même si, selon les réponses obtenues par votre rapporteur, cet accès serait surtout octroyé au bénéfice des développeurs de logiciels des constructeurs automobiles. Enfin, à nouveau, la notion de véhicule connecté n'est pas clairement définie, de sorte qu'il est très délicat de déterminer quelle serait la portée de l'habilitation.

Sur le volet relatif à la correction télématique, le Gouvernement a précisé à votre rapporteur que l'objectif poursuivi est de rendre plus efficace la détection et la correction à distance sans le consentement du conducteur. En revanche, sur le volet relatif à l'amélioration des algorithmes, le Gouvernement envisage d'exiger le recueil du consentement du propriétaire du véhicule lors de son achat « pour que l'ensemble des données de roulage puisse être utilisé pour l'amélioration des algorithmes, pendant la première détention du véhicule ».

Votre commission a supprimé cet article.

Article 13 bis (nouveau) - Accès des gestionnaires d'infrastructures routières et des autorités organisatrices de la mobilité aux données des véhicules connectés

Objet : cet article, inséré par votre commission à l'initiative de son rapporteur, permet aux gestionnaires d'infrastructures routières et aux autorités organisatrices de la mobilité d'avoir accès, par contrat, aux données produites pendant la circulation d'un véhicule à moteur et détenues par les constructeurs automobiles ou par les fournisseurs de services d'aide à la conduite ou de navigation, à l'exclusion de celles caractérisant le comportement de conduite du conducteur.

I. Le droit en vigueur

A. Le besoin des gestionnaires d'infrastructures routières et des autorités organisatrices de la mobilité d'accéder aux données des véhicules connectés comme aux données liées à l'utilisation de tels véhicules est caractérisé.

Comme étudié dans le commentaire de l'article 13, les données des véhicules connectés et des systèmes d'aide à la conduite ou à la navigation utilisés à bord sont multiples et intéressent de nombreux acteurs, en particulier des gestionnaires d'infrastructures routières et des autorités organisatrices de la mobilité.

Les premiers, qui recouvrent à la fois des personnes privées (cas de certaines autoroutes) et des personnes publiques (cas de certaines autoroutes, des routes nationales, départementales et communales), sont intéressés par ces données au titre de la sécurité des routes dont ils ont la charge, qui peut être affectée par des conditions anormales de circulation ou par un état dégradé des infrastructures routières. Un accès à ces données leur permettrait de connaître en temps réel, et donc plus rapidement qu'aujourd'hui, les événements sur lesquels ils sont amenés à intervenir.

Les secondes connaissent actuellement très mal les flux de circulation des véhicules individuels : cela a été relevé à plusieurs reprises lors des auditions menées par votre rapporteur. Or, il est difficile de lutter contre l' « autosolisme » sans en connaître les flux. Dès lors, une meilleure connaissance du trafic routier à travers un accès aux données des véhicules connectés permettrait aux autorités organisatrices de la mobilité de mieux calibrer leurs politiques de transport et, ainsi, de répondre aux besoins de façon plus satisfaisante pour les utilisateurs, et plus durable.

B. Mais le droit en vigueur ne leur garantit pas un tel accès.

Les dispositions en vigueur ou à venir ont été décrites dans le commentaire de l'article 13.

Il convient d'abord de rappeler que le traitement de ces données, de type « in-out » pour reprendre la typologie de la Commission nationale de l'informatique et des libertés, est soumis au droit des données à caractère personnel.

Par ailleurs, plusieurs textes européens en vigueur traitent des données de trafic routier mais aucun n'oblige le constructeur automobile ou le fournisseur de services d'aide à la conduite ou de navigation à octroyer un accès à leurs données aux gestionnaires d'infrastructures et aux autorités organisatrices de la mobilité.

C'est notamment le cas :

- du règlement délégué européen de 2013 relatif à la fourniture d'informations minimales universelles sur la circulation liées à la sécurité routière gratuites pour les usagers311(*), qui n'oblige que les exploitants d'infrastructures routières ou les prestataires de services à partager les données qu'ils collectent au sein d'un point d'accès national ;

- et du règlement délégué européen de 2014 relatif à la mise à disposition, dans l'ensemble de l'Union, de services d'informations en temps réel sur la circulation312(*), qui exige la fourniture à un point d'accès national de données statiques et dynamiques sur l'état des routes et de la circulation, mais n'oblige que les autorités routières, les exploitants d'infrastructures routières et les prestataires de services.

Dans sa communication du 17 mai dernier313(*), la Commission européenne a néanmoins affirmé son intention d'examiner la nécessité d'adopter des spécifications relatives à l'accès aux données des véhicules pour les besoins des pouvoirs publics en matière de gestion de la circulation. À ce jour, selon les éléments transmis par le Gouvernement à votre rapporteur, ces travaux n'ont pas encore débuté et il est à prévoir qu'ils durent encore deux ans.

II. Le texte adopté par votre commission

Afin de répondre à cette préoccupation souvent soulevée lors des auditions de votre rapporteur, votre commission a adopté un amendement de votre collègue Jean-François Longeot portant article additionnel (COM-201).

Il crée un droit d'accès des gestionnaires d'infrastructures et des autorités organisatrices de la mobilité à certaines données, et pour certaines finalités, dans un cadre contractuel et selon des conditions financières à définir par décret mais ne devant pas excéder le coût de mise à disposition et, le cas échéant, d'enrichissement des données spécifique au cas d'usage envisagé.

Seules les données relatives à la connaissance de l'environnement de conduite, à l'exclusion des données qui caractérisent le comportement de conduite du conducteur devraient être rendues accessibles. Un décret en Conseil d'État, pris après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés, préciserait les données rendues accessibles dans ce cadre.

S'agissant de la provenance des données, seraient concernées les données produites pendant la circulation des véhicules à moteur sur la voie publique par :

- les systèmes intégrés à ce véhicule ;

- le système d'information du fabricant du véhicule ou de son représentant en France ;

- ou les dispositifs électroniques d'aide à la conduite ou de navigation indépendants utilisés à bord aux fins de ce déplacement.

C'est pourquoi l'article précise que les personnes tenues de rendre accessibles ces données sont, d'une part, le constructeur automobile ou son représentant en France, d'autre part, le fournisseur de services d'aide à la conduite ou de navigation, ou son représentant en France.

Les gestionnaires d'infrastructures routières et les autorités organisatrices de la mobilité seraient les bénéficiaires de ce droit d'accès. Celui-ci ne serait justifié que par des finalités énumérées par le texte de l'amendement : les deux bénéficiaires pourraient y accéder « pour les finalités relatives à la connaissance du trafic routier », quand seuls les gestionnaires d'infrastructures routières pourraient y accéder « pour les finalités relatives à la connaissance de l'infrastructure routière, de son état et de son équipement ».

Les sous-traitants de ces bénéficiaires seraient autorisés à traiter ces données. Les bénéficiaires pourraient également octroyer un accès à ces données « aux établissements publics exerçant un service public de recherche qui en formulent la demande dans le cadre d'un projet de recherche dont les résultats sont rendus publics ».

Quant aux modalités de transmission des données, deux exigences sont posées par l'amendement.

D'abord, ces modalités doivent être « compatibles avec les exigences de la gestion du trafic routier, de l'entretien et de l'exploitation des infrastructures routières et de la préservation de la sécurité routière, notamment en matière de délais de mise à disposition ».

Ensuite, les données ne peuvent être utilisées qu'après agrégation, à l'exception de celles dont l'agrégation rend impossible leur utilisation pour la préservation de la sécurité routière.

Enfin, le décret en Conseil d'État déjà mentionné devrait déterminer les modalités de mise en oeuvre du traitement.

L'amendement adopté autorise le traitement de données à caractère personnel relatives aux condamnations pénales, aux infractions ou aux mesures de sûreté connexes.

Votre rapporteur souligne cependant qu'il poursuivra ses travaux en vue d'améliorer la rédaction du dispositif de cet amendement d'ici à la séance, en particulier en ce qui concerne la proportionnalité du dispositif au regard de l'atteinte potentielle à la vie privée et sur la pertinence d'autoriser le traitement de données relatives aux condamnations pénales, aux infractions ou aux mesures de sûreté.

Enfin, votre rapporteur relève également que l'adoption de cet amendement, qui concerne les applications de navigation ou d'aide à la conduite, devrait donner lieu à une notification à la Commission européenne en application de la directive 2015/1535 du 9 septembre 2015 prévoyant une procédure d'information dans le domaine des réglementations techniques et des règles relatives aux services de la société de l'information.

La commission a adopté l'article 13 bis ainsi rédigé.

Section 2 - Favoriser les expérimentations des nouvelles mobilités
Article 14 - Habilitation à légiférer par voie d'ordonnance pour expérimenter des solutions de mobilité dans les zones peu denses

Objet : cet article habilite le Gouvernement à légiférer par voie d'ordonnance afin de permettre d'expérimenter des solutions de mobilité dans les zones peu denses relatives au covoiturage, au transport particulier de personnes et au transport d'utilité sociale.

I. Le droit en vigueur

Les territoires peu denses, c'est-à-dire les territoires ruraux ou de montagne, pâtissent d'un manque de solutions de mobilité alternatives à la voiture. Les habitants de ces territoires sont par conséquent fortement dépendants de la voiture individuelle.

D'après une étude de l'Observatoire des mobilités émergentes de 2017314(*), l'essor de pratiques alternatives à la voiture est freiné par des inégalités territoriales.

Cette étude note que « dans le cadre de leurs déplacements au quotidien, une majorité des Français (54 %) affirme ne pas avoir le choix du mode de transport utilisé » et que « dans près de 80% des cas, cette population dépourvue de choix a recours à l'automobile au quotidien ». L'étude relève également que l'accès à une solution de mobilité est très fortement corrélé à la densité de la zone habitée : « alors que seuls 22 % des habitants des communes rurales affirment pouvoir choisir entre plusieurs modes de transport, ce chiffre s'élève à 64 % dans les agglomérations de plus de 100 000 habitants, 72 % dans l'agglomération parisienne, 82 % dans les villes-centres des métropoles françaises et 89 % dans Paris intramuros ».

Les inégalités territoriales et digitales limitent les capacités à changer de manière de se déplacer et à abandonner sa voiture : « en zone rurale, 54 % des gens ne souhaitent pas changer de mode de déplacement, 10 % disent faire un effort pour diminuer leur usage de la voiture et 30 % souhaiteraient changer de mode de transport mais ne le peuvent pas pour le moment »315(*).

Variation du choix ressenti en termes de mode de transport en fonction de la taille de l'agglomération de résidence

Source : Observatoire des mobilités émergentes

II. Le projet de loi initial

Le présent article habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance, dans un délai de deux ans à compter de la promulgation de la loi, des mesures à caractère expérimental « afin de réduire les fractures sociales et territoriales en facilitant les expérimentations de mobilités proposant des solutions de mobilité pertinentes en zones peu denses ».

Il prévoit que la durée de ces expérimentations soit limitée à cinq ans et qu'elles fassent l'objet d'une évaluation dont les modalités sont définies par l'ordonnance.

D'après l'étude d'impact annexée au projet de loi, les expérimentations nécessitant des dérogations à la loi « pourront être identifiées par tous moyens, notamment par le canal généraliste des appels à manifestation d'intérêt successifs lancés par France Expérimentation, mais aussi, le cas échéant, par le canal d'un guichet spécifique aux domaines des mobilités ».

III. La position de votre commission

En l'absence de solutions de mobilité dans les zones peu denses, les habitants sont des « captifs de l'automobile ». Il est donc important de favoriser des expérimentations de nouvelles solutions de mobilité dans ces territoires, notamment en matière de mobilités partagées et de mobilités actives.

Toutefois, de nombreux projets de mobilité innovants peuvent déjà être expérimentés et pérennisés sans qu'il soit nécessaire pour cela de déroger au cadre législatif en vigueur.

C'est ainsi que de nombreuses initiatives voient le jour dans les territoires ruraux en matière de transport à la demande, de covoiturage, d'autostop, d'autopartage, de services de location de vélo à assistance électrique ou encore de livraison logistique du dernier kilomètre.

De telles initiatives ont d'ailleurs été soutenues par l'agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe) qui, dans le cadre de son appel à manifestation d'intérêt (AMI) « French Mobility » lancé le 26 janvier 2018, a retenu 26 projets proposant des solutions de mobilité innovantes.

L'habilitation du Gouvernement à légiférer par voie d'ordonnance prévue à l'article 14 est très large, puisqu'elle concerne toute expérimentation en matière de mobilité, alors même que les solutions qui pourraient être expérimentées et qui nécessiteraient des dérogations à la loi ne sont pas toutes connues à ce stade, comme le relève l'étude d'impact.

Dans sa rédaction issue de l'avant-projet de loi d'orientation des mobilités, transmis au Conseil d'État, cet article prévoyait d'habiliter le Gouvernement à légiférer par voie d'ordonnance pour faciliter les expérimentations d'innovations de mobilité avec six objectifs, notamment celui de « réduire les fractures sociales et territoriales en visant à proposer des solutions de mobilité pertinentes en zones peu denses ou des solutions de mobilité à faible coût ou accessibles à des publics spécifiques présentant des difficultés d'accès à la mobilité comme, par exemple, les personnes à mobilité réduite ou les demandeurs d'emploi ».

Dans son avis316(*), le Conseil d'État a jugé que cet article, « qui prévoit la possibilité de déroger à la loi, au gré en en fonctions de projets d'innovations susceptibles d'être présentés en matière de mobilité, sans préciser le cadre des expérimentations envisagées, ni définir l'objet et la finalité de cette habilitation, ne respect[ait] pas le cadre défini par le Conseil constitutionnel pour la mise en oeuvre de l'article 37-1 de la Constitution, ni les conditions pour la mise en oeuvre de son article 38 ».

Bien que le champ des dérogations ait été réduit dans la version définitive du projet de loi, et recentré sur les « expérimentations d'innovations de mobilité proposant des solutions de mobilités pertinentes en zones peu denses », il demeure large et imprécis.

C'est pourquoi votre commission a adopté un amendement COM-581 du rapporteur visant, d'une part, à préciser le champ de cette habilitation pour qu'elle porte sur l'expérimentation de solutions identifiées à ce jour comme nécessitant des dérogations à la loi relatives aux modalités d'exercice du covoiturage, du transport particulier de personnes et du transport d'utilité sociale, et d'autre part à réduire de deux à un an le délai d'habilitation, ce qui devrait être suffisant pour définir le cadre de l'expérimentation envisagée.

Il s'agit notamment d'autoriser, à titre expérimental, des particuliers à transporter des personnes en percevant pour cela une contribution financière allant au-delà du strict partage de frais pris en compte dans le cadre d'un covoiturage. Il paraît utile d'expérimenter de telles solutions dans les territoires qui ne disposent pas d'offres de transport public, et pour lesquels l'offre de covoiturage ou de transport public particulier est limitée.

Votre commission a par ailleurs adopté un amendement COM-582 rédactionnel du rapporteur.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Section 3 - Réguler les nouvelles formes de mobilité et renforcer la responsabilité sociale des plateformes de mise en relation par voie électronique
Article 15 (articles L. 1231-14, 1231-15 et L. 1241-1 du code des transports ; articles L. 2213-2 et L. 2213-3 du code général des collectivités territoriales) - Dispositions en faveur des mobilités partagées

Objet : cet article vise, d'une part, à permettre aux autorités organisatrices de transport de verser des aides au covoiturage et, d'autre part, à permettre aux maires de créer des voies de circulation ou des emplacements de stationnement réservés pour le covoiturage et pour certaines catégories de véhicules identifiées en fonction de leur niveau d'émissions de polluants atmosphériques.

I. Le droit en vigueur

1. La compétence des autorités organisatrices de transport en matière de mobilités partagées

Dans le cadre de leurs compétences en matière d'organisation des mobilités, les autorités organisatrices de transports peuvent organiser et réguler les services de mobilités partagées.

Afin de favoriser les mobilités partagées en permettant aux véhicules partagés ou utilisés dans le cadre d'un covoiturage de bénéficier de places de stationnement réservées ou d'une tarification préférentielle, les autorités organisatrices peuvent mettre en place une labélisation.

En matière d'autopartage317(*), les autorités organisatrices sont ainsi compétentes pour délivrer un label aux véhicules affectés à cette activité, et fixer les caractéristiques techniques des véhicules pouvant bénéficier de ce label et leurs conditions d'usage318(*).

S'agissant du covoiturage319(*), elles peuvent créer un signe distinctif des véhicules utilisés dans le cadre d'un covoiturage et définir ses conditions d'attribution, et établir des schémas de développement des aires de covoiturage320(*).

Par ailleurs, en cas de carence du marché, les autorités organisatrices peuvent organiser elles-mêmes des services publics d'autopartage, de location de bicyclettes321(*), ou mettre à disposition des usagers des plateformes dématérialisées de covoiturage pour faciliter la mise en relation de conducteurs et de passagers.

En Ile-de-France, ces différentes compétences sont attribuées au syndicat des transports d'Ile-de-France (STIF), autorité unique des transports, par l'article L. 1241-1 du code des transports.

2. La compétence des maires en matière de police de la circulation et du stationnement

Le code général des collectivités territoriales prévoit que, dans le cadre de leur pouvoir de police de la circulation et du stationnement, les maires peuvent interdire ou restreindre la circulation sur certaines voies, ou créer des voies de circulation et emplacements de stationnement réservés pour certaines catégories de véhicules.

L'article L. 2213-2 du code général des collectivités territoriales dispose ainsi que les maires peuvent, par arrêté motivé, eu égard aux nécessités de la circulation et de la protection de l'environnement :

- interdire à certaines heures l'accès de certaines voies de l'agglomération ou de certaines portions de voies, ou réserver l'accès à diverses catégories d'usagers ou de véhicules ;

- réglementer l'arrêt et le stationnement des véhicules ou de certaines catégories d'entre eux ;

- réserver des emplacements de stationnement aménagés aux véhicules de personnes handicapées et aux véhicules bénéficiant d'un label « autopartage » ;

L'article L. 2213-3 du code général des collectivités territoriales prévoit par ailleurs que les maires peuvent, par arrêté motivé :

- instituer des stationnements réservés, à titre permanent ou provisoire, pour les véhicules affectés à un service public et les véhicules de transport de fonds, de bijoux ou de métaux précieux ;

- créer des voies réservées pour faciliter la circulation et le stationnement des transports publics de voyageurs, des taxis, des véhicules de transport de fonds, de bijoux ou de métaux précieux et, dans le cadre de leurs missions, l'arrêt des véhicules de livraison.

II. Le projet de loi initial

Le présent article vise à encourager le développement des mobilités partagées.

En premier lieu, il complète l'article L. 1231-15 du code des transports relatif au covoiturage afin de permettre aux autorités organisatrices de verser une allocation aux passagers ou aux conducteurs qui effectuent un déplacement en covoiturage, lorsque celui-ci est effectué par l'intermédiaire d'une plateforme dématérialisée.

Cette allocation ne peut dépasser les frais engagés par les passagers et les conducteurs pour le trajet de covoiturage, et ne peut couvrir l'ensemble des frais partagés entre eux.

Cet article complète également l'article L. 1241-1 du code des transports tel que modifié par l'article 1er du présent projet de loi, afin de donner compétence à Île-de-France Mobilités pour mettre à disposition du public des plateformes dématérialisées de covoiturage, seule ou conjointement avec d'autres collectivités territoriales ou groupements de collectivités, et lui permettre également de verser des allocations aux passagers et conducteurs de covoiturage dans les mêmes conditions que celles décrites précédemment.

En second lieu, cet article complète les articles L. 2213-2 et L. 2213-3 du code général des collectivités territoriales, afin de permettre aux maires, par arrêté motivé de créer :

- des emplacements de stationnement réservés à des véhicules bénéficiant d'un signe distinctif de covoiturage ;

- des emplacements réservés, de façon temporaire ou permanente, pour faciliter la circulation et le stationnement des véhicules de transport en commun et des véhicules de transport public particulier de personnes, ainsi que des véhicules transportant un nombre minimal d'occupants ou des véhicules à très faibles émissions.

III. La position de votre commission

Le covoiturage constitue une solution de transport utile tant dans les territoires urbains, pour lesquels il permet de réduire la place de l'autosolisme et donc de réduire la congestion automobile et les émissions de polluants, que dans les territoires ruraux, pour lesquels il offre de nouvelles solutions de mobilité.

Les enquêtes réalisées auprès des Français montrent un intérêt réel pour le covoiturage. D'après les données de l'Observatoire des mobilités émergentes, environ 30 % des personnes contactées ont déjà pratiqué le covoiturage. Par ailleurs, contrairement aux autres usages émergents, le covoiturage apparaît comme le seul mode de déplacement qui est pratiqué aussi bien en zone urbaine que rurale et qui ne présente pas de différentiation en matière de catégorie socio-professionnelle.

Le développement du covoiturage courte-distance, pour les trajets du quotidien et notamment les trajets domicile-travail, est particulièrement intéressant pour remédier aux problèmes de nuisance posés par l'autosolisme.

D'après l'Ademe, environ un million d'actifs covoiturent tous les jours pour se rendre sur leur lieu de travail, qu'ils soient conducteurs ou passagers, ce qui correspond à une part modale du covoiturage de 3,9 % hors Ile-de-France et de 2 % en Ile-de-France.

Toutefois, le développement du covoiturage courte-distance se heurte à certains freins, en particulier le temps d'attente pour le conducteur ou le passager, la crainte de ne pas trouver de covoiturage de retour, et l'intérêt économique insuffisant du fait d'un montant des frais partagés souvent peu important compte tenu des distances parcourues.

C'est pourquoi, à côté des politiques à mener pour faciliter la circulation et le stationnement des véhicules en covoiturage (facilités de stationnement, voies réservées, aires de covoiturage), le versement d'incitatifs par les autorités organisatrices peut s'avérer nécessaire pour encourager le covoiturage courte-distance, au moins au démarrage de cette activité en vue d'atteindre une masse critique de covoitureurs. Ces aides peuvent venir bonifier la prime du conducteur, diminuer le coût pour le voyageur, ou associer les deux mesures.

La Région Île-de-France expérimente depuis octobre 2017 une opération « Tous ensemble pour le covoiturage » avec huit entreprises partenaires322(*) à qui elle verse une prime de deux euros pour chaque trajet de covoiturage effectué dans la région.

Il est par conséquent utile d'inscrire dans les compétences des autorités organisatrices la compétence pour verser des aides au covoiturage, étant entendu que le montant de ces aides ne devra pas excéder le montant des frais engagés par le conducteur ou le passager au titre du trajet effectué.

Afin que l'incitation financière puisse être versée directement par les opérateurs de covoiturage aux conducteurs et aux passagers, votre commission a adopté un amendement COM-585 du rapporteur qui prévoit que l'aide pourra être versée soit directement par l'autorité organisatrice, soit indirectement.

Par ailleurs, votre commission a adopté un amendement COM-587 du rapporteur réparant une erreur du projet de loi qui, en réécrivant les dispositions du code des transports relatives aux compétences d'Ile-de-France Mobilités, a supprimé la possibilité pour elle de mettre en place un signe distinctif pour les véhicules utilisés dans le cadre du covoiturage.

Afin d'éviter une concurrence de labélisation des véhicules en autopartage ou en covoiturage, qui serait source de confusion pour les usagers, votre commission a adopté un amendement COM-584 du rapporteur qui prévoit que, lorsque les autorités organisatrices locales ont déjà mis en place une labélisation, les labels délivrés par la région ne s'appliquent pas sur le ressort territorial de cette AOM.

S'agissant de la création des voies réservées, votre commission approuve l'extension de la compétence des maires pour créer des voies de circulation et des emplacements de stationnement réservés pour les véhicules en covoiturage, ce qui pourra encourager le développement de cette pratique.

Elle a revanche souhaité donner plus d'outils aux maires, en leur permettant de créer des voies et emplacements réservés non pas seulement aux véhicules à très faibles émissions, qui ne concernent que peu de véhicules aujourd'hui, mais aussi à certaines catégories de véhicules identifiées en fonction de leur niveau d'émissions de polluants atmosphériques, en adoptant un amendement COM-588 du rapporteur.

Enfin, votre commission a adopté un amendement COM-586 rédactionnel du rapporteur.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 15 bis (nouveau) (article L. 2333-87 du code général des collectivités territoriales) - Tarification de stationnement solidaire

Objet : Cet article, inséré par votre commission à l'initiative de son rapporteur, de notre collègue Michèle Vullien et de notre collègue Nathalie Delattre, permet aux communes et aux EPCI compétents de mettre en place des tarifs de stationnement spécifiques pour les personnes en situation de vulnérabilité économique ou sociale et les personnes en situation de handicap ou dont la mobilité est réduite.

La loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles323(*), dite loi Maptam, a procédé à une réforme du stationnement payant.

En vertu de l'article L. 2333-87 du code général des collectivités territoriales, les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale compétents peuvent, depuis le 1er janvier 2018, instituer des redevances de stationnement et fixer le niveau :

- du barème tarifaire de paiement immédiat de ces redevances, applicable lorsque la totalité de la période de stationnement est réglée par le conducteur du véhicule dès le début du stationnement. Ce barème peut « être modulé en fonction de la durée du stationnement, de la surface occupée par le véhicule ou de son impact sur la pollution atmosphérique » et peut « prévoir une tranche gratuite pour une durée déterminée ainsi qu'une tarification spécifique pour certaines catégories d'usagers, dont les résidents » ;

- du tarif de post-stationnement (FPS), applicable lorsque la redevance n'est pas réglée dès le début du stationnement ou insuffisamment réglée.

Afin de donner la possibilité aux collectivités qui le souhaitent de mettre en place une tarification de stationnement solidaire, votre commission a adopté trois amendements identiques COM-589 du rapporteur, COM-269 de Mme Michèle Vullien et COM-283 de Mme Nathalie Delattre, qui complètent l'article L. 2333-87 du code général des collectivités territoriales afin de permettre la mise en place d'une tarification spécifique pour les personnes en situation de vulnérabilité économique ou sociale et les personnes en situation de handicap ou dont la mobilité est réduite.

Votre commission a adopté l'article 15 bis ainsi rédigé.

Article 16 (article L. 130-9-1 [nouveau] du code de la route) - Contrôle des voies réservées

Objet : cet article permet aux services de police et de gendarmerie nationales et aux services de police municipale de mettre en oeuvre des dispositifs de contrôle automatisé des voies réservées à la circulation de certains véhicules.

I. Le droit en vigueur

3. Le contrôle automatisé des infractions au code de la route

L'article L. 529-11 du code de procédure pénale dispose que la constatation de certaines contraventions au code de la route dont la liste est fixée par décret peut être réalisée grâce à un appareil homologué de contrôle automatique.

Lorsqu'elles sont effectuées grâce à des appareils de contrôle automatique, les constatations relatives aux infractions au code de la route dont la liste est fixée voie réglementaire324(*) font foi jusqu'à preuve du contraire, et peuvent faire l'objet d'un traitement automatisé, dans le respect des dispositions de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés325(*). Dans ce cas, la durée maximale de conservation des informations nominatives relatives à l'infraction ne peut excéder dix ans326(*).

L'article 26 de la loi précitée du 6 janvier 1978 autorise en effet le traitement de données à caractère personnel mis en oeuvre pour le compte de l'État qui « ont pour objet la prévention, la recherche, la constatation ou la poursuite des infractions pénales ou l'exécution des condamnations pénales ou des mesures de sûretés ». Ces traitements peuvent être institués par arrêté327(*), après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (Cnil).

Lors de son contrôle, la Cnil apprécie notamment la proportionnalité des dispositifs proposés compte tenu du risque d'atteinte aux libertés individuelles que pose la mise en place de mécanismes de contrôle automatisé des voies de circulation, et la bonne application des dispositions légales relatives à la protection des données personnelles.

4. Le contrôle des voies de circulation réservées

Dans le cadre de leur pouvoir de police de la circulation et du stationnement, les gestionnaires de voirie peuvent décider de créer des voies de circulation réservées pour certaines catégories de véhicules328(*).

Le conducteur du véhicule est responsable pénalement des infractions commises par lui dans la conduite du véhicule329(*).

Toutefois, s'agissant de certaines infractions énumérées par décret - dont l'usage de voies réservées à certaines catégories de véhicules - le redevable de l'amende encourue est le titulaire du certificat d'immatriculation du véhicule, à moins qu'il n'établisse l'existence d'un vol ou de tout autre événement de force majeure ou qu'il n'apporte tous les éléments permettant d'établir qu'il n'est pas l'auteur véritable de l'infraction330(*).

Conformément à l'article R. 412-7 du code de la route, le fait de circuler sur une voie réservée sans y être autorisé est puni d'une contravention de 4ème classe (soit 135 euros).

II. Le projet de loi initial

Le présent article insère un nouvel article L. 130-9-1 dans le code de la route relatif au contrôle des voies réservées.

Il permet aux services de police et de gendarmerie nationales de mettre en place des dispositifs de contrôle automatisé des voies de circulation réservées aux transports en commun, aux véhicules de transport public particulier de personnes, aux véhicules de covoiturage ou aux véhicules à très faibles émissions, afin de faciliter la constatation des infractions relatives au non-respect de ces voies.

Ces dispositifs peuvent être mis en place par arrêté du préfet de département et, à Paris, du préfet de police, le cas échéant à la demande d'une collectivité territoriale ou d'un établissement public de coopération intercommunale investi des pouvoirs de police de la circulation - dans ce cas, une convention est conclue entre l'État et la collectivité ou l'EPCI afin de préciser les modalités de mise en oeuvre et de financement des dispositifs de contrôle.

Ce contrôle automatisé peut porter sur les données signalétiques des véhicules et, s'agissant des voies réservées aux véhicules transportant un nombre minimal d'occupants, sur le nombre de personnes présentes à bord des véhicules.

Les données à caractère personnel collectées peuvent faire l'objet de traitements automatisés, dans le respect des dispositions de la loi précitée du 6 janvier 1978.

Ces traitements peuvent comporter la consultation du fichier des véhicules identifiés au titre de leur contribution à la limitation de la pollution atmosphérique ainsi que des fichiers des véhicules autorisés à circuler sur les voies réservées. Si ces consultations ne sont pas suffisantes, le système d'immatriculation des véhicules peut être consulté. Ces consultations sont effectuées immédiatement après la collecte des données signalétiques et ne peuvent avoir pour objet d'identifier le titulaire du certificat du véhicule.

Lorsque le véhicule respecte les règles de circulation, les données collectées sont immédiatement détruites. Les données relatives aux véhicules ne respectant pas ces règles peuvent être enregistrées et conservées pour une durée qui ne peut excéder huit jours, sous réserve des besoins d'une procédure pénale.

Les données permettant l'identification du conducteur du véhicule peuvent être communiquées sur demande du titulaire du certificat d'immatriculation du véhicule, du locataire, de l'acquéreur du véhicule, ou du représentant légal de la personne morale détentrice du véhicule, destinataire de l'avis d'amende forfaitaire, ou de l'officier du ministère public en cas de requêtes ou de réclamations.

III. La position de votre commission

1. Étendre la compétence pour mettre en place des dispositifs de contrôle aux services de police municipale

La mise en place de dispositifs de contrôle automatisé pourra s'avérer nécessaire pour permettre d'assurer le respect par les conducteurs des voies réservées à certaines catégories de véhicules.

Comme le rappelle l'étude d'impact annexée au projet de loi, le contrôle des voies réservées peut être envisagé selon plusieurs modes opératoires : par constatation avec ou sans interception par les forces de l'ordre, par un dispositif de contrôle-sanction automatisé ou par vidéo-verbalisation. Le contrôle-sanction automatisé est le système le plus efficient qui permet d'assurer le contrôle des infractions et l'envoi des amendes via le centre national de traitement (CNT).

Compte tenu du nombre de véhicules empruntant les voies de circulation, le dispositif de contrôle privilégié est un dispositif de lecture automatique des plaques d'immatriculation (LAPI) empruntant les voies réservées. S'agissant plus spécifiquement du contrôle des voies réservées au covoiturage, des dispositifs détectant le nombre de passagers à bord des véhicules, à l'aide de capteurs infra-rouge, sont en cours d'expérimentation.

Tel que rédigé, le présent article ne donne compétence qu'aux services de police et de gendarmerie nationales pour mettre en place de tels dispositifs de contrôle. Or ces services ont des missions davantage prioritaires que le contrôle des voies de circulation.

Par conséquent, afin d'alléger les missions de ces services, notamment en agglomération, votre commission a adopté deux amendements identiques COM-591 rect. du rapporteur et COM-133 rect. de Mme Françoise Gatel, rapporteure pour avis, afin de permettre aux agents de police municipale ou aux agents de la surveillance de Paris de mettre en place de tels dispositifs, après autorisation du préfet de département et, à Paris, du préfet de police.

Par ailleurs, lorsque les dispositifs de contrôle seront mis en place par l'État, les agents de police municipale pourront être rendus destinataires des données caractérisant l'infraction pour les besoins du constat qu'ils ont compétence pour opérer.

2. Renforcer la protection des données personnelles et l'information du public

Afin que les véhicules qui empruntent les voies réservées correspondent bien aux catégories visées, il est nécessaire que les services de police et de gendarmerie puissent consulter les différents fichiers des véhicules concernés. Il s'agit, en priorité, des fichiers des véhicules identifiés en fonction de leur contribution à la limitation de la pollution atmosphérique (base de données nationale des vignettes Crit'Air) et des fichiers (« listes blanches ») qui pourront être constitués par l'autorité détentrice du pouvoir de police de la circulation pour identifier les véhicules de transport en commun ou les véhicules de transport public particulier de personnes - dans l'attente d'un registre national fiable identifiant l'ensemble de ces véhicules - ainsi que, à défaut, le système d'immatriculation des véhicules (SIV).

Le cadre prévu par le présent article assure plusieurs garanties pour la protection des données personnelles, en particulier : l'enregistrement des données après un traitement destiné à empêcher l'identification des occupants du véhicule, la destruction immédiate des données lorsque les règles d'usages de la voie réservée ont été respectées, la durée maximale de conservation des données des autres véhicules de huit jours.

Par ailleurs, comme le rappelle la Cnil dans sa délibération du 18 octobre 2018331(*), les actes règlementaires d'application qui préciseront les modalités de traitement de ces données seront soumis à l'avis de la Cnil, qui veillera à ce qu'ils prévoient des « garanties fortes de nature à éviter que le déploiement de ces dispositifs ne porte une atteinte disproportionnée aux droits et libertés des personnes concernées, notamment leur liberté d'aller et venir anonymement ».

En outre, en application de l'article 70-4 de la loi du 6 janvier 1978, la mise en place des dispositifs de contrôle devra préalablement faire l'objet d'une analyse d'impact relative à la protection des données à caractère personnel par le responsable du traitement envisagé, « celui-ci répondant à plusieurs critères (surveillance systématique, collecte des données personnelles à large échelle, usage innovant, etc.) dont la réunion engendre un risque élevé pour les droits et libertés des personnes concernées »332(*).

Toutefois, afin de renforcer ces garanties, votre commission a adopté des amendements identiques COM-594 du rapporteur et COM-135 rect. de Mme Françoise Gatel, rapporteure pour avis qui prévoient que les données issues des contrôles automatisés devront faire l'objet d'un traitement afin de masquer de manière irréversible l'identité des passagers du véhicule et des tiers, étant entendu que l'identité du conducteur doit pouvoir être communiquée afin de permettre au titulaire du certificat d'immatriculation de contester sa responsabilité le cas échéant.

Dans sa délibération, la Cnil a relevé que le projet de loi ne faisait « aucune référence aux modalités d'information des personnes sur les dispositifs envisagés ». Pour y remédier, votre commission a adopté un COM-595 du rapporteur qui prévoit d'informer le public de la mise en place de dispositifs de contrôle automatisé au moins un mois avant leur déploiement.

Enfin, votre commission a adopté un amendement rédactionnel COM-592 du rapporteur, ainsi que les amendements identiques de précision rédactionnelle COM-590 et COM-132, et COM-593 et COM-134.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 17 (article L. 3132-1 et article L. 3231-1 [nouveau] du code des transports et habilitation à légiférer par voie d'ordonnance pour réguler l'activité des plateformes d'intermédiation dans le domaine du transport de marchandises) - Définition du co-transportage de colis et régulation des plateformes d'intermédiation dans le domaine du transport de marchandises

Objet : cet article vise à renvoyer à un décret le soin de préciser la notion de partage de frais dans le cas du covoiturage, à définir l'activité de co-transportage de colis et à habiliter le Gouvernement à légiférer par voie d'ordonnance afin encadrer l'activité des plateformes d'intermédiation dans le domaine du transport de marchandises.

I. Le droit en vigueur

5. Le covoiturage

L'activité de covoiturage est définie à l'article L. 3132-1 du code des transports comme « l'utilisation en commun d'un véhicule terrestre à moteur par un conducteur et un ou plusieurs passagers, effectuée à titre non onéreux, excepté le partage des frais, dans le cadre d'un déplacement que le conducteur effectue pour son propre compte ». Cet article dispose par ailleurs que la mise en relation du conducteur et du passager « peut être effectuée à titre onéreux et n'entre pas dans le champ des professions définies à l'article L. 1411-1333(*) ».

L'activité de covoiturage relève des activités de « co-consommation » exonérées de l'impôt sur le revenu. Le bulletin officiel des finances publiques334(*) indique, en effet, qu'il est admis de ne pas imposer les revenus tirés d'activités de « co-consommation » qui correspondent à un partage de frais, à condition qu'ils respectent deux critères cumulatifs :

- un critère lié à la nature de l'activité : il doit s'agir d'une prestation de service dont bénéficie également le particulier qui la propose, et non pas seulement les personnes avec lesquelles les frais sont répartis ;

- un critère lié au montant des frais partagés : les revenus générés ne doivent pas excéder le montant des coûts directs engagés à l'occasion de la prestation, à l'exclusion de tous les frais non directement imputables à la prestation en question, notamment les frais liés à l'acquisition ou l'entretien ou l'utilisation personnelle du bien.

Toutefois, la nature des frais pris en compte dans le cadre d'un covoiturage ne fait pas l'objet d'une définition réglementaire, et il n'existe pas de contrôle strict des sommes perçues par les conducteurs, par le biais des plateformes d'intermédiation numérique, afin de s'assurer qu'elles correspondent bien à un partage de frais.

Comme le relève l'étude d'impact annexée au projet de loi, certains sites de covoiturage conseillent les conducteurs sur les sommes maximales qu'ils peuvent demander aux passagers au titre du partage des frais et les avertissent en cas d'excès susceptible d'entraîner la requalification de l'échange financier en activité professionnelle de transport illicite. Ils proposent généralement de prendre comme référence la tranche la plus basse du barème kilométrique (0,41 euro/km) divisé par cinq (quatre passagers et un conducteur) pour arriver à une contribution aux frais maximale par passager de 0,082 euro/km.

6. Le co-transportage de colis

Au même titre que le covoiturage, le co-transportage de colis effectué entre particuliers correspond à une activité de « co-consommation ». Il s'agit, pour des particuliers, de transporter des colis à l'occasion d'un trajet qu'ils effectuent pour leur propre compte, et de partager les frais liés à ce trajet.

Le cadre juridique du co-transportage de colis n'est pas défini dans le code des transports, et les frais pris en considération dans le cadre de cette activité et les plafonds de revenus ne devant pas être excédés ne sont pas précisés.

Comme le relève le ministère des transports, « dans l'attente d'une clarification du régime juridique de l'activité de co-transportage, les services de contrôle tolèrent la pratique sous réserve de l'appréciation de l'administration fiscale »335(*).

7. Les plateformes d'intermédiation numérique dans le domaine du transport de marchandises

Les plateformes d'intermédiation numérique spécialisées dans le transport de marchandises, qui mettent en relation des clients détenteurs de fret et des entreprises de transport ou des travailleurs indépendants, relèvent des activités définies à l'article L. 111-7 du code de la consommation. En vertu de cet article, est qualifiée d'opérateur de plateforme en ligne « toute personne physique ou morale proposant, à titre professionnel, de manière rémunérée ou non, un service de communication au public en ligne reposant sur : 

1° Le classement ou le référencement, au moyen d'algorithmes informatiques, de contenus, de biens ou de services proposés ou mis en ligne par des tiers ; 

2° Ou la mise en relation de plusieurs parties en vue de la vente d'un bien, de la fourniture d'un service ou de l'échange ou du partage d'un contenu, d'un bien ou d'un service. »

D'après le ministère des transports, il convient de distinguer deux grands types de plateformes spécialisées dans le transport de marchandises, selon leur niveau d'intervention dans la relation commerciale :

- les bourses de fret numériques, qui mettent en relation des entreprises de transport et des clients détenteurs de fret sans intervenir ni dans la définition de la prestation de transport, ni dans son exécution, ni dans sa tarification ;

- les services numériques de mise en relation commerciale, qui mettent en relation les entreprises et les clients en intervenant dans la définition de la prestation de transport, et/ou son exécution, et/ou sa tarification.

Si l'activité de la première catégorie relève de celle des courtiers de transports mentionnés à l'article L. 1411-1 du code des transports, la seconde catégorie de plateformes évolue dans une absence de cadre juridique clair.

Ces plateformes ne sont pas aujourd'hui considérées comme des commissionnaires de transports336(*), soit des « personnes qui organisent et font exécuter, sous leur responsabilité et en leur nom propre, un transport de marchandises selon les modes de leur choix pour le compte d'un commettant »337(*). En effet, elles ne font pas exécuter, en leur nom propre, l'opération de transport et ne font pas écran entre le donneur d'ordre et les transporteurs entre lesquels il existe un contrat.

Toutefois, leur activité présente de nombreux attributs de celle de commissionnaire de transports, puisqu'elles peuvent intervenir substantiellement dans la relation contractuelle entre le client et l'entreprise de transport en fixant notamment le prix des prestations, en prévoyant les conditions d'enlèvement de la marchandise, en précisant les conditions d'annulation et le régime de responsabilité ou encore en gérant les relations financières entre chargeurs et transporteurs.  Le régime juridique applicable à ces plateformes mérite donc d'être clarifié.

II. Le projet de loi initial

En premier lieu, cet article modifie l'article L. 3132-1 du code des transports relatif à la définition du covoiturage, pour supprimer la mention selon laquelle la mise en relation du conducteur et du passager n'entre pas dans le champ des professions de commissionnaire et d'auxiliaire de transports. En effet, ces professions relèvent du transport de marchandises et ne concernent donc pas le covoiturage qui relève du transport routier de personnes.

Il renvoie également à un décret le soin de préciser l'application de l'article L. 3132-1, et notamment de définir la nature des frais pris en considération dans le partage de frais de covoiturage. D'après l'étude d'impact annexée au projet de loi, il s'agit, à travers ce décret, « [d'expliciter] la nature des frais pris en considération, le mode de calcul du partage de frais, les plafonds autorisés, [de] faire référence au barème kilométrique, préciser que le coût du trajet doit être modifié en fonction du nombre de passagers, etc., afin d'obliger les plateformes à contrôler leurs offres et empêcher le développement de transport occasionnel illégal ».

En second lieu, cet article habilite le Gouvernement, dans un délai de douze mois à compter de la publication de la loi, à prendre par voie d'ordonnance des mesures visant à « définir les conditions d'exercice de l'activité des plateformes d'intermédiation numérique entre clients détenteurs de fret et entreprises de transport public routier de marchandises, en prévoyant notamment l'obligation pour l'opérateur de plateforme de vérifier le respect, par les entreprises de transport mises en relation, des conditions légales relatives à l'exercice de leur activité, ainsi que le dispositif de contrôle et de sanction qui leur est applicable ».

Cette ordonnance aura donc pour objet de combler le vide juridique entourant l'activité des plateformes d'intermédiation numérique dans le secteur du fret routier en clarifiant leur statut et leurs responsabilités, et de lutter contre l'exercice illégal de la profession de transporteur de marchandises.

III. La position de votre commission

Le développement des activités de covoiturage et de co-transportage de colis nécessite de mieux définir la nature et les modalités de calcul des frais partagés, afin de s'assurer que ces activités relèvent bien d'une activité de co-consommation et non d'une activité déguisée de transport de personnes ou de marchandises effectuée à titre onéreux.

S'agissant du covoiturage, votre commission approuve donc de renvoyer à un décret le soin de préciser les frais pris en compte mais aussi le plafond de revenus qui ne devra pas être dépassé par les conducteurs. Une telle clarification est nécessaire pour éviter aux conducteurs le risque de voir requalifier leur activité en activité professionnelle non salariée, et de se placer en situation d'illégalité vis-à-vis du fisc mais aussi de la réglementation relative aux transports de personnes.

Afin d'encadrer, de la même manière, l'activité de co-transportage de colis qui n'est aujourd'hui pas réglementée, votre commission a adopté un amendement COM-596 du rapporteur.

Cet amendement créé un nouveau chapitre unique dans le titre III du livre II de la troisième partie du code des transports, comportant un nouvel article L. 3231-1 qui définit l'activité de co-transportage de colis comme « l'utilisation en commun, à titre privé, d'une voiture particulière effectuée à titre non onéreux excepté le partage des frais, pour transporter des colis dans le cadre d'un déplacement qu'un conducteur réalise pour son propre compte ».

Cet amendement prévoit également que le montant des contributions financières qui sont perçues par les conducteurs au titre du partage de frais ne pourra pas dépasser un plafond annuel, qui sera fixé par arrêté, sans quoi l'activité sera qualifiée d'activité professionnelle de transport public routier de marchandises.

En ce qui concerne l'activité des plateformes d'intermédiation numérique, votre commission attend de l'ordonnance prévue au présent article qu'elle clarifie le régime applicable à ces plateformes ainsi que leur responsabilité en fonction de leur niveau d'intervention dans la relation commerciale entre les clients détenteurs de fret et les entreprises de transport, et qu'elle permette effectivement de lutter contre l'exercice illégal de la profession de transporteur de marchandises.

Enfin, votre commission a adopté un amendement rédactionnel COM-597 du rapporteur.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 18 (article L. 1231-17 [nouveau] du code des transports) - Encadrement des services de mobilité en free-floating

Objet : cet article vise à permettre aux autorités organisatrices de la mobilité de soumettre les services de free-floating à un régime d'autorisation préalable comportant un certain nombre de prescriptions à respecter.

I. Le droit en vigueur

Les principes généraux de circulation applicables aux véhicules sont définis dans le livre IV « L'usage des voies » de la partie réglementaire du code de la route.

L'article R. 412-7 du code de la route pose un principe général selon lequel « les véhicules doivent, sauf en cas de nécessité absolue, circuler sur la chaussée », et « lorsque sur la chaussée, une voie de circulation réservée à certaines catégories de véhicules est matérialisée, les conducteurs d'autres catégories de véhicules ne doivent pas circuler sur cette voie ». En fonction de leur caractéristiques (taille, puissance de motorisation, vitesse de circulation, etc.), les véhicules font l'objet d'une classification338(*), et peuvent ou non emprunter certaines voies de circulation et stationner sur des emplacements dédiés.

La compétence pour édicter des règles particulières de circulation pour certaines catégories de véhicules relève du pouvoir de police de la circulation et du stationnement des maires ou des présidents d'établissements public de coopération intercommunale qui ont reçu délégation, défini à l'article L. 2213-1 du code général des collectivités territoriales339(*).

Ces derniers peuvent en particulier restreindre l'accès de voies à certaines catégories de véhicules, règlementer l'arrêt et le stationnement des véhicules et réserver des emplacements de stationnement dédiés aux personnes handicapées et aux véhicules d'autopartage, ou encore créer des voies réservées pour la circulation de certains véhicules comme les transports publics de voyageurs ou les taxis340(*).

II. Le projet de loi initial

Le présent article créé un nouvel article L. 1231-17 dans le code des transports afin de réguler les nouveaux services de partage de véhicules et d'engins accessibles en libre-service sans station d'attache (free-floating), compte tenu de la gêne pour la circulation et pour les piétons, pour la sécurité ou la tranquillité publique ou des impacts en matière de congestion.

Il permet aux autorités organisatrices de la mobilité et à Ile-de-France Mobilités, après avis des communes concernées et des autorités compétentes en matière de police de la circulation et du stationnement, de soumettre ces services de mobilité à des prescriptions particulières, sur tout ou partie de leur ressort territorial. Ces prescriptions ne peuvent porter que sur :

- les informations relatives à la flotte d'engins ou de véhicules mis à disposition que l'opérateur doit transmettre à l'autorité organisatrice ;

- les mesures que l'opérateur doit rendre afin d'assurer le respect des règles de circulation et de stationnement ;

- les mesures que doit prendre l'opérateur pour assurer le retrait des engins et véhicules hors d'usage.

En cas de non-respect de ces prescriptions, l'autorité organisatrice peut infliger aux opérateurs, après recueilli leurs observations, une sanction pécuniaire dont le montant ne peut excéder 300 000 euros.

III. La position de votre commission

Depuis quelques années, de nouveaux services de mobilité en free-floating sont apparus dans certaines villes, proposant des voitures en libre-service, mais aussi des scooters, des vélos ou des engins de déplacement personnel comme des trottinettes.

Ces services de mobilité partagée offrent de nouvelles solutions de mobilités peu polluantes pour les citoyens. Toutefois, leur développement rapide et non-contrôlé a pu poser, dans plusieurs villes, des problèmes en termes de sécurité et de tranquillité publique, tant s'agissant de leurs conditions de circulation que de leur stationnement.

Face à cette situation, certaines villes comme Bordeaux ou Toulouse ont pris des mesures pour encadrer l'activité de ces services, en les soumettant par exemple à des chartes comportant un certain nombre d'engagements à respecter par l'opérateur.

La multiplication des opérateurs de free-floating rend nécessaire la mise en place d'une régulation plus forte. L'article 18 du projet de loi permet à cet égard aux autorités organisatrices de définir des prescriptions devant être respectées par les opérateurs en matière de transmission d'information, de respect des règles de circulation et de stationnement et de retrait des véhicules et engins hors d'usage. Tout opérateur serait donc libre de développer son activité à condition qu'il respecte ces prescriptions minimales fixées en amont.

Toutefois, tel que rédigé, cet article est insatisfaisant à plusieurs égards :

- d'une part, parce que les prescriptions qui pourront être fixées sont limitées, et ne pourront concerner que la transmission d'informations sur les flottes de véhicules et les mesures à prendre par l'opérateur pour s'assurer du respect des règles de circulation et de stationnement et pour retirer les véhicules hors d'usage. Cet article ne permet donc pas à des collectivités de fixer un nombre maximal d'engins pouvant être déployés, ni de les soumettre au paiement de redevances d'occupation du domaine public ;

- d'autre part, cet article ne permet pas aux collectivités de s'assurer du respect de ces prescriptions en amont du déploiement des services, par la délivrance d'une autorisation d'exploiter aux opérateurs.

Par ailleurs, le présent article donne compétence aux autorités organisatrices de la mobilité (AOM) pour réguler ces engins. Or, ce sont les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), en cas de transfert de la compétence de police de la circulation et du stationnement, qui sont davantage à même que les AOM de prendre des mesures pour s'assurer que les véhicules et engins de free-floating respectent bien les règles de circulation qu'ils ont édictées et pour percevoir des redevances d'occupation du domaine public sur ces véhicules et engins.

Votre commission a donc adopté un amendement COM-599 rect. du rapporteur qui revoit le modèle de régulation défini à l'article 18. Il permet aux communes et aux EPCI compétents en matière de police de la circulation et du stationnement de soumettre, s'ils le souhaitent, les opérateurs de free-floating à un régime d'autorisation préalable. Ce régime d'autorisation pourra comporter des obligations portant sur :

- le nombre et les caractéristiques des véhicules ou des engins mis à disposition ;

- les mesures que doit prendre l'opérateur afin d'assurer le respect des règles de circulation et de stationnement ;

- les mesures que doit prendre l'opérateur pour assurer le retrait des véhicules et engins hors d'usage ;

- le plafond d'émissions de polluants atmosphériques et de gaz à effet de serre devant être respecté par les véhicules ou les engins ;

- l'interdiction partielle ou totale de publicité sur les véhicules et engins ;

- le montant de la redevance d'occupation du domaine public due par l'opérateur.

Votre commission a donc renforcé le pouvoir de régulation des collectivités territoriales et de leurs groupements, ce qui permettra d'instaurer un dialogue entre elles et les opérateurs en vue de définir les conditions d'exploitation du service en amont de son déploiement.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 19 (article L. 3120-2-1, 3120-2-2 et articles L. 3123-2 et L. 3123-2-1 [nouveaux] du code des transports) - Encadrement de l'activité des vélotaxis

Objet : cet article règlemente l'activité des cycles à pédalage assisté assurant du transport de personnes et permet aux autorités organisatrices de la mobilité de les soumettre à un régime d'autorisation préalable.

I. Le droit en vigueur

Les articles L. 3120-1 et suivants du code des transports précisent les conditions d'exercice de l'activité de transport routier de personnes effectuée à titre onéreux avec des véhicules de moins de dix places, c'est-à-dire des transports publics particuliers de personnes (T3P). Sont inclus dans cette catégorie de transport les taxis, les véhicules avec chauffeur, ainsi que les véhicules motorisés à deux ou trois roues assurant du transport de personnes341(*).

Les T3P doivent respecter des dispositions communes, qui prévoient :

- que les conducteurs répondent à des conditions d'aptitude342(*) et d'honorabilité professionnelles343(*), définies par décret en Conseil d'Etat344(*) ;

- que les conducteurs sont titulaires d'une carte professionnelle délivrée par l'autorité administrative345(*) ;

- que les personnes qui fournissent une prestation de transport sont en mesure de justifier de l'existence d'un contrat d'assurance couvrant leur responsabilité civile professionnelle346(*).

Par ailleurs, à l'exception des taxis qui justifient d'une autorisation de stationnement, les conducteurs de T3P ne peuvent pas prendre en charge un client sur la voie de circulation, sauf s'ils justifient d'une réservation préalable, ni s'arrêter, stationner ou circuler sur la voie ouverte à la circulation publique en quête de clients347(*).

Chaque catégorie de T3P est, par ailleurs, soumise à des dispositions particulières relatives à l'accès à la profession et aux conditions d'exercice de leur activité.

Les véhicules motorisés à deux ou trois roues mis à disposition par une entreprise doivent ainsi, au titre de l'article L. 3123-1 du code des transports :

- répondre à des conditions techniques et de confort et bénéficier d'une signalétique visible ;

- disposer de chauffeurs titulaires, depuis au moins trois ans, de la catégorie du permis de conduire autorisant la conduite des véhicules ;

- d'un contrat d'assurance couvrant leur responsabilité civile en matière de véhicule et de transport de personnes.

II. Le projet de loi initial

Le présent article créé, au sein du code des transports, une nouvelle catégorie de transports publics particuliers de personnes, les cycles à pédalage assisté, et définit leur condition d'exercice.

À cette fin, il modifie, au sein du titre II « Les transports publics particuliers » du livre Ier « Le transport routier de personnes » de la troisième partie du code des transports, le chapitre III relatif aux véhicules motorisés à deux ou trois roues. Ce chapitre est renommé « Les véhicules à deux ou trois roues » et comprend deux nouvelles sections : une section applicable aux véhicules motorisés à deux ou trois roues, qui comprend l'article L. 3123-1, et une section applicable aux cycles à pédalage assisté qui comprend un nouvel article L. 3123-2.

Le nouvel article L. 3123-2 dispose que les entreprises qui mettent des cycles à pédalage assisté à la disposition de leur clientèle pour assurer leur transport ainsi que celui de leurs bagages doivent disposer :

- d'un ou plusieurs véhicules adaptés répondant à des conditions techniques et de confort et sur lesquels doit être apposée une signalétique visible ;

- de conducteurs répondant à une condition d'honorabilité professionnelle et justifiant d'aptitude à la conduite en circulation348(*) ;

- d'un contrat d'assurance couvrant leur responsabilité civile en matière de véhicules et de transport de personnes.

Les modalités d'application de cet article sont renvoyées à un décret en Conseil d'État.

Par ailleurs, l'article 19 du projet de loi exclut ces véhicules de deux dispositions générales applicables à l'ensemble des T3P :

- les dispositions de l'article L. 3120-2-1 qui prévoient que les conducteurs répondent à des conditions d'aptitude349(*) et d'honorabilité professionnelles ;

- les dispositions de l'article L. 3120-2-2 qui prévoient que les conducteurs sont titulaires d'une carte professionnelle délivrée par l'autorité administrative.

Les cycles à pédalage assisté sont donc soumis à un régime simplifié, qui les dispense de l'obtention d'une carte professionnelle préalablement à l'exercice de leur activité. En revanche, ils seront soumis à l'obligation de réservation préalable qui s'impose aux T3P autres que les taxis.

En cas de non-respect de ces obligations, les sanctions prévues par le code des transports s'agissant des transports particuliers de personnes seront applicables à ces véhicules350(*).

III. La position de votre commission

Les cycles à pédalage assistés effectuant du transport de personnes à titre onéreux, également appelés « vélotaxis », sont présents dans une quinzaine de grandes agglomérations ou de communes touristiques, d'après l'étude d'impact annexée au projet de loi. A Paris, environ 400 vélotaxis seraient en circulation.

Ces activités ne sont aujourd'hui pas réglementées, ce qui pose des difficultés pour les autorités de police lorsqu'elles souhaitent s'assurer que ces activités s'exercent dans des conditions de sécurité satisfaisantes pour les passagers.

Votre commission salue donc la création, à l'article 19, d'un cadre juridique particulier relatif à l'exercice de l'activité de transport de personnels par cycles à pédalage assistés, comportant des obligations en termes d'honorabilité professionnelle, d'aptitude à la conduite en circulation et de détention d'un contrat d'assurance.

Ces obligations minimales, en particulier celles relatives aux conditions d'aptitude à la circulation, permettront de s'assurer que les conducteurs de ces véhicules sont en capacité de réaliser du transport de personnes dans des conditions de sécurité.

Toutefois, compte tenu des problèmes constatés dans certaines grandes villes, en particulier Paris, et aux nuisances occasionnées, votre commission a souhaité renforcer les obligations pesant sur ces services, en adoptant un amendement COM-600 rect. du rapporteur qui permet aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) compétents en matière de police de la circulation et du stationnement de les soumettre à un régime d'autorisation préalable, afin de s'assurer qu'ils respectent bien les obligations prévues par le présent article.

Un tel régime d'autorisation préalable facilitera ensuite le contrôle sur la voie des vélotaxis, qui seront tenus de présenter leur autorisation d'exploiter justifiant du respect de ces obligations.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 20 (articles L. 7342-1, L. 7342-3 et L. 7342-4 du code du travail) - Renforcement de la responsabilité sociale des plateformes de mise en relation par voie électronique

Objet : cet article vise à renforcer la responsabilité sociale des plateformes de mise en relation par voie électronique.

I. Le droit en vigueur

Les premiers contours d'une responsabilité sociale des plateformes de mise en relation par voie électronique ont été posés par l'article 60 de la loi du n° 2016-1088 du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels, qui a créé un nouveau titre IV relatif aux travailleurs utilisant une plateforme de mise en relation par voie électronique, au sein du livre III de la septième partie du code du travail.

Le premier chapitre de ce nouveau titre précise son champ d'application, qui vise les « travailleurs indépendants recourant, pour l'exercice de leur activité professionnelle, à une ou plusieurs plateformes de mise en relation par voie électronique définies à l'article 242 bis du code général des impôts ».

À la question de la nature de la relation contractuelle établie entre les plateformes et les travailleurs collaborant avec elles, le législateur de 2016 a donc semblé répondre par l'ébauche de la création d'un cadre juridique spécifique conférant à ces travailleurs indépendants des droits particuliers.

La loi de finances pour 2016 (article 87) a défini les plateformes de mise en relation par voie électronique

L'article 242 bis du code général des impôts définit ces plateformes comme des « entreprises, quel que soit leur lieu d'établissement, qui mettent en relation à distance, par voie électronique, des personnes en vue de la vente d'un bien, de la fourniture d'un service ou de l'échange ou du partage d'un bien ou d'un service ».

Comme le rappelle l'étude d'impact annexée au présent projet de loi, ces plateformes se sont fortement développées au cours des dernières années et elles ne relèvent pas exclusivement du secteur des transports. Un rapport de l'Inspection générale du travail et des affaires sociales (IGAS) de 2016 - « Les plateformes collaboratives, l'emploi et la protection sociale » - relève que ces plateformes recouvrent des acteurs du service et du partage (dans les secteurs du transport et de l'hébergement), les places de marché (coopératives électroniques, vente à distance) ainsi que ce qu'il appelle les « plateformes de travail » regroupant les acteurs du crowdworking ou encore des services à la personne. Ce rapport estimait à 106 le nombre de ces plateformes en 2016.

L'étude d'impact précise que le volume d'affaires des plateformes du secteur des transports (VTC, covoiturage, autopartage et location de voiture, partage et location de places de stationnement et livraison) est estimé en France, par une étude de la Commission européenne publiée en 2018, à 1,1 milliard d'euros.

Les droits spécifiques conférés à ces travailleurs par ces récentes dispositions du code du travail concernent trois champs : la protection contre les accidents du travail, le droit à la formation et la reconnaissance du droit de grève. Il convient de noter que ces droits ne sont garantis que pour les travailleurs collaborant avec des plateformes qui déterminent les caractéristiques de la prestation de service fournie ou du bien vendu et qui fixe son prix (article L. 7342-1). Ils constituent une « responsabilité sociale » s'exerçant dans des conditions définies par les articles L. 7342-2 à L. 7342-6 du code du travail.

L'article L. 7342-2 dispose que, lorsque le travailleur souscrit une assurance couvrant le risque d'accidents du travail ou adhère à l'assurance volontaire en matière d'accidents du travail prévue par l'article L. 743-1 du code de la sécurité sociale, la cotisation est prise en charge par la plateforme, dans la limite d'un plafond fixé par décret.

Le décret du 4 mai 2017 relatif à la responsabilité sociale des plateformes de mise en relation par voie électronique prévoit que ce plafond est égal à la cotisation due au titre de l'assurance volontaire des accidents du travail et des maladies professionnelles prévue à l'article L. 743-1 du code de la sécurité sociale, calculée sur la base du salaire minimum prévu au premier alinéa de l'article L. 434-16 du même code. Pour le travailleur d'une plateforme qui exerce une activité de transport de voyageurs, ce plafond est égal à environ 500 euros en 2019351(*).

La plateforme est dispensée de cette obligation si le travailleur adhère au contrat collectif d'assurance qu'elle a mis en place pour ses collaborateurs à condition qu'il offre des garanties au moins équivalentes.

L'article L. 7342-3 dispose que les travailleurs collaborant avec ces plateformes bénéficient du droit d'accès à la formation professionnelle continue prise en charge par la plateforme, qui doit également s'acquitter, à la demande du travailleur, des frais d'accompagnement et de l'indemnité prévue en cas de validation des acquis de l'expérience.

L'article L. 7342-4 prévoit que ces deux premiers droits - protection contre les accidents du travail et droit à la formation - ne s'appliquent qu'aux travailleurs réalisant un chiffre d'affaires supérieur à 13 % du plafond annuel de la sécurité sociale, soit 5 268,12 € en 2019. En d'autres termes, parmi les travailleurs collaborant avec ces plateformes, qui sont soit, pour la plupart, des travailleurs exécutant de micro-tâches, soit des livreurs, soit des conducteurs VTC, les premiers, qui ont généralement un chiffre d'affaires bien inférieur à 3 000 euros, ne bénéficient pas de ces droits, tandis que, d'après les informations transmises à votre rapporteur, la plupart des livreurs à domicile et des conducteurs VTC en bénéficient352(*).

Pour tous les travailleurs collaborant avec ces plateformes sans condition de chiffre d'affaires, les articles L. 7342-5 et L. 7342-6 prévoient la reconnaissance :

- d'un droit de grève « sauf abus » ;

- d'un droit syndical.

D'après l'étude d'impact, les travailleurs indépendants des plateformes concernées par ces dispositions sur la responsabilité sociale sont « de l'ordre de plusieurs dizaines de milliers ».

II. Le projet de loi initial

L'article 20 du présent projet de loi comporte trois dispositions complétant les articles du code du travail relatifs à la responsabilité sociale des plateformes de mise en relation par voie électronique.

Il reprend l'article 66 de la loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel, introduit en séance publique par le rapporteur de l'Assemblée nationale Aurélien Taché, puis censuré par le Conseil constitutionnel comme ne présentant pas de lien même indirect avec le texte déposé ou transmis, c'est-à-dire comme « cavalier législatif » (Cons. const., 4 septembre 2018, n° 2018-769 DC).

L'objectif affiché de cet article est de « renforcer et sécuriser la responsabilité sociale des plateformes de mise en relation par voie électronique, de manière à offrir des droits sociaux supplémentaires aux travailleurs indépendants auxquels elles ont recours »353(*).

En premier lieu, le 1° complète l'article L. 7342-1 du code du travail qui pose le principe d'une responsabilité sociale de toutes les plateformes de mise en relation par voie électronique qui déterminent les caractéristiques de la prestation de service fournie ou du bien vendu et qui fixent son prix.

Il précise que dans le cadre de cette responsabilité sociale, la plateforme peut établir une charte déterminant les conditions et modalités d'exercice de sa responsabilité sociale, définissant ses droits et obligations ainsi que ceux des travailleurs avec lesquels elle est en relation.

Cette charte facultative doit tout d'abord rappeler les dispositions prévues par les articles L. 7342-1 à L. 7342-6 du code du travail et préciser a minima huit champs constitutifs de leur responsabilité sociale :

- les conditions d'exercice de l'activité professionnelle de ces travailleurs, et en particulier les règles selon lesquelles ils sont mis en relation avec les utilisateurs de la plateforme, qui doivent garantir le caractère non-exclusif de la relation entre les travailleurs et la plateforme et la liberté pour eux d'avoir recours à la plateforme ;

- les modalités visant à permettre aux travailleurs d'obtenir un prix décent pour leur prestation de services ;

- les modalités de développement des compétences professionnelles et de sécurisation des parcours professionnels ;

- les mesures visant à améliorer les conditions de travail et à prévenir les risques professionnels auxquels les travailleurs peuvent être exposés en raison de leur activité ainsi que les dommages causés à des tiers ;

- les modalités de partage d'informations et de dialogue entre la plateforme et les travailleurs sur les conditions d'exercice de leur activité professionnelle ;

- les modalités selon lesquelles les travailleurs sont informés de tout changement relatif aux conditions d'exercice de leur activité professionnelle ;

- la qualité de service attendue sur chaque plateforme et les circonstances qui peuvent conduire à une rupture des relations commerciales entre la plateforme et le travailleur ainsi que les garanties dont ce dernier bénéficie dans ce cas ;

- les garanties de protection sociale complémentaire négociées par la plateforme et dont les travailleurs peuvent bénéficier, notamment pour la couverture du risque décès, des risques portant atteinte à l'intégrité physique de la personne ou liés à la maternité, des risques d'incapacité de travail ou d'invalidité, des risques d'inaptitude, ainsi que la constitution d'avantages sous forme de pensions de retraite, d'indemnités ou de primes de départ en retraite ou de fin de carrière.

L'article prévoit que cette charte facultative doit être publiée sur le site internet de la plateforme et annexée aux contrats ou aux conditions générales d'utilisation qui la lient aux travailleurs.

L'alinéa 15 précise que l'établissement d'une telle charte et le respect des engagements pris par la plateforme dans les huit matières énumérées « ne peuvent caractériser l'existence d'un lien de subordination juridique entre la plateforme et les travailleurs. »

Il est prévu que l'autorité administrative se prononce sur toute demande d'appréciation de la conformité du contenu de la charte aux dispositions relatives à la responsabilité sociale des plateformes contenues dans le code du travail, formulée par la plateforme dans des conditions fixées par décret.

En second lieu, le modifie l'article L. 7342-3 relatif aux droits à la formation professionnelle continue et à la validation des acquis de l'expérience (VAE) :

- le deuxième alinéa est modifié pour viser la validation des acquis de l'expérience, codifiée à partir du 1er janvier 2019 au 3° de l'article L. 6313-1 du code du travail ;

- un alinéa est ajouté afin de prévoir l'abondement par la plateforme du compte personnel de formation du travailleur dont le chiffre d'affaires est supérieur à un seuil déterminé par décret et pouvant varier en fonction du secteur d'activité. D'après les informations transmises par le ministère, ce chiffre d'affaires sera défini comme un pourcentage du plafond annuel de la sécurité sociale et la Commission nationale de la négociation collective, de l'emploi et de la formation professionnelle sera consultée sur le projet de décret.

Enfin, le 3° réécrit l'article L. 7342-4 dans le but d'élargir le champ d'application de l'article L. 7342-3 relatif au droit d'accès à la formation professionnelle continue, à la prise en charge de la contribution à la formation professionnelle par la plateforme et à la validation des acquis d'expérience : la condition d'un chiffre d'affaires minimal est supprimée et tous les travailleurs collaborant avec des plateformes auront donc accès à ce droit.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur partage le constat d'un double besoin de sécurisation de la relation entre les plateformes de mise en relation par voie électronique et les travailleurs qui collaborent avec elles et de moralisation du secteur, notamment en renforçant les garanties sociales offertes à ces travailleurs.

La question de la nature de la relation entre les plateformes et leurs collaborateurs se pose en effet avec une acuité de plus en plus importante au vu de la jurisprudence récente.

L'arrêt de la Cour de cassation du 28 novembre 2018354(*) a ainsi établi, alors qu'elle se prononçait pour la première fois sur la qualification du contrat liant un livreur à la plateforme de livraison de repas Take Eat Easy, l'existence d'un lien de subordination caractérisé.

Pour le doyen de la chambre sociale de la Cour de cassation, Jean-Guy Huglo, cet arrêt n'est pas novateur sur le plan des définitions juridiques : « La chambre sociale n'a pas eu besoin de modifier sa jurisprudence sur le lien de subordination qui date d'une décision Société générale de 1996. (...) Pouvoirs de direction, de contrôle et de sanction sont les trois éléments cumulatifs qui découlent de cette jurisprudence de 1996 »355(*).

Il ajoute : « En droit français, il n'y a que deux statuts : le salariat et le travail indépendant. La question aurait donc pu nous être posée autrement : les travailleurs de la plateforme Take Eat Easy sont-ils des travailleurs indépendants ? Où est la clientèle personnelle ? Où est la fixation libre des tarifs ? Où est la liberté de travailler quand on veut ? ».

Plus récemment encore, l'arrêt de la cour d'appel de Paris du 10 janvier 2019 a requalifié le contrat liant un ancien chauffeur VTC à la société Uber en contrat de travail, jugeant qu'il existait un faisceau d'indices suffisant caractérisant le lien de subordination et renvoyant donc l'affaire devant le conseil de prud'hommes de Paris.

Cette jurisprudence plaide, pour votre rapporteur, pour une réforme plus large et relevant du droit du travail, relative à ce secteur des plateformes afin de trancher sur la création ou non d'une forme de « troisième statut » intermédiaire avec certaines dispositions du droit du travail applicables. Il relève d'ailleurs que le Gouvernement mène actuellement une négociation avec les professionnels du secteur VTC sur les questions de rémunération décente ou encore d'encadrement du temps de travail, à la suite de la publication du rapport de l'Inspection générale des affaires sociales.

Sur la question de l'encadrement du temps de travail, votre rapporteur souligne qu'en cas de nouveau litige sur la requalification en contrat de travail dans lequel le temps de travail sera en jeu, la Cour de cassation devrait poser une question préjudicielle à la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE), afin de vérifier si les travailleurs des plateformes méritent l'appellation de « travailleurs », « notion autonome définie dans certains domaines exclusivement par la jurisprudence communautaire et non par le droit français »356(*). Se poserait alors inévitablement la question de l'application à ces travailleurs des dispositions de la directive n° 2003/88 du 4 novembre 2003 sur le temps de travail.

À ce stade, comme le soulignait la rapporteure de la commission des affaires sociales sur le projet de loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel, la disposition prévue à l'alinéa 15 « peut poser une sérieuse difficulté » et être « soit inutile, soit néfaste en ce qu'elle rendrait difficile voire impossible une éventuelle requalification par le juge de la relation contractuelle en contrat de travail ».

Au-delà des avancées que constituent le 2° et le 3° de l'article pour les travailleurs collaborant avec ces plateformes, votre rapporteur s'est interrogé, sur le 1° de l'article, sur la possibilité de rendre de telles chartes obligatoires, dans un souci de moralisation du secteur et de protection des travailleurs collaborant avec ces plateformes. Il lui est néanmoins apparu qu'il était peut-être à ce stade disproportionné de prévoir une telle obligation généralisée à des plateformes de services à la personne ou de réalisation de micro-tâches, qui ne sont pas confrontées aux mêmes enjeux sociaux que les plateformes des transports. La généralisation d'une telle obligation poserait en outre la question de la sanction en cas de son non-respect.

Il a souhaité que les travaux puissent continuer sur cette question au cours de la navette, afin d'intégrer les avancées qui pourront être rendues possibles par la négociation en cours au sein du secteur.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

TITRE III - Développer les mobilités propres et actives
CHAPITRE Ier - Mettre les mobilités actives au coeur des mobilités quotidiennes
Article 21 (article L. 2213-1-1 du code général des collectivités territoriales) - Dérogations aux règles relatives à la circulation des engins de déplacement personnel

Objet : cet article permet aux maires de fixer des règles dérogatoires à celles prévues par le code de la route pour la circulation des engins de déplacement personnel.

I. Le droit en vigueur

1. Les règles applicables aux engins de déplacement personnel

La catégorie des engins de déplacement personnel (EDP) recouvre différents engins comme les trottinettes, les gyropodes, les hoverboard ou les monoroues.

Les EDP non motorisés comme les skate-boards, les rollers ou les trottinettes sont assimilés à des piétons par l'article R. 412-34 du code de la route, et peuvent donc circuler sur les trottoirs et sur les autres espaces autorisés aux piétons.

En revanche, les règles de circulations applicables aux EDP motorisés comme les trottinettes ne sont pas précisées dans le code de la route. En effet, ces engins ne sont pas considérés comme des véhicules et, à ce titre, leur utilisation est interdite sur les voies ouvertes à la circulation publique. Ils ne peuvent pas non plus, en théorie, circuler sur les pistes cyclables, qui sont définies comme des « chaussées exclusivement réservées aux cycles à deux ou trois roues »357(*).

Toutefois, en pratique, ces engins sont assimilés à des cycles et sont donc tolérés sur les pistes cyclables, à condition de ne pas dépasser une vitesse de 25 kilomètre par heure, de même que sur les trottoirs lorsqu'ils sont conduits à la main358(*).

Afin de clarifier les règles applicables à ces engins, le Gouvernement prévoit de créer dans le code de la route, par décret, une nouvelle catégorie de véhicules correspondant aux EDP équipés d'un moteur ou d'une assistance non thermique et ne dépassant pas 25 km/h. Ce décret, dont la publication est attendue d'ici l'été 2019, précisera également les conditions de circulation et de verbalisation ainsi que les équipements obligatoires de ces engins.

2. Le pouvoir de police de circulation des maires

L'article L. 2213-1 du code général des collectivités territoriales prévoit que les maires exercent la police de la circulation sur les routes nationales, les routes départementales et les voies de communication à l'intérieur des agglomérations, ainsi que, hors agglomération, sur les voies du domaine public routier communal et du domaine public routier intercommunal, sous réserve des pouvoirs dévolus au représentant de l'État dans le département sur les routes à grande circulation. 

À ce titre, les maires sont compétents pour fixer des vitesses maximales autorisées inférieures à celle prévues par le code de la route sur tout ou partie des voies de l'agglomération ouvertes à la circulation publique359(*), pour interdire l'accès de certaines voies ou portions de voie à certains véhicules, réglementer l'arrêt et le stationnement des véhicules, notamment en réservant des emplacements de stationnement à certaines catégories de véhicules360(*), ou encore créer des voies de circulation réservées pour certains véhicules361(*).

II. Le projet de loi initial

Le présent article complète l'article L. 2213-1-1 du code général des collectivités territoriales pour permettre aux maires de fixer, par arrêté motivé, des règles dérogatoires à celles prévues par le code de la route pour la circulation des engins de déplacement personnel sur tout ou partie des voies et de leurs dépendances sur lesquelles ils exercent leur pouvoir de police.

III. La position de votre commission

Les engins de déplacement personnel sont de plus en plus utilisés comme des modes de déplacement à part entière. La récente motorisation d'une partie de ces engins a accéléré leur déploiement.

Afin de donner la possibilité aux maires d'adapter localement les règles de circulation de ces engins, il est utile de leur donner la possibilité de déroger au cadre national qui sera défini prochainement par décret.

Cela leur permettra par exemple d'autoriser ou de restreindre la circulation de ces engins sur tout ou partie des voies de circulation, dont les pistes cyclables, et des trottoirs.

Votre commission a adopté un amendement rédactionnel COM-601 du rapporteur.

Votre commission a adopté l'article ainsi modifié.

Article 21 bis (nouveau) (article L. 118-5-1 [nouveau] du code de la voirie routière) - Sécurité des passages piétons

Objet : cet article, inséré par votre commission à l'initiative de son rapporteur, interdit l'aménagement d'emplacements de stationnement sur la chaussée cinq mètres en amont des passages piétons, sauf si ces emplacements sont réservés aux vélos ou aux engins de déplacement personnel.

La visibilité des piétons lorsqu'ils s'engagent sur un passage piéton peut être compromise par la présence, en amont de ce passage, de véhicules stationnés, en particulier lorsqu'il s'agit de véhicules de gabarit important.

Afin d'améliorer la sécurité des passages piétons votre commission a adopté un amendement COM-602 du rapporteur qui créé un nouvel article L. 118-5-1 dans le code de la voirie routière qui dispose qu' « aucun emplacement de stationnement ne peut être aménagé sur la chaussée cinq mètres en amont des passages piétons, sauf si cet emplacement est réservé aux cycles et cycles à pédalage assisté ou aux engins de déplacement personnel ».

Cet interdiction est applicable lors de la réalisation de travaux d'aménagement, de réhabilitation et de réfection des chaussées, et devra avoir été mise en oeuvre par les gestionnaires de voirie au plus tard dix ans à compter de la promulgation de la présente loi.

Il s'agit de prendre en compte cet impératif de sécurité de manière progressive, au gré des travaux réalisés sur les chaussées. Au demeurant, de nombreuses collectivités territoriales intègrent déjà cette problématique lors de l'aménagement des voies dont elles ont la gestion.

Cette mesure de sécurité routière sera par ailleurs favorable au développement des vélos et des engins de déplacement personnel en agglomération, qui sont des modes de transport propres et non bruyants.

Votre commission a adopté l'article 21 bis ainsi rédigé.

Article 22 (articles L. 1271-1, L. 1271-2, L. 1271-3, L. 1271-4, L. 1272-1, L. 1272-1, L. 1272-2, L. 1272-3, L. 1272-4 et L. 1272-5 [nouveaux] et article L. 2123-4 du code des transports ; articles L. 111-5-2, L. 111-5-3 et L. 111-5-4, L. 161-3 du code de la construction et de l'habitation ; article L. 151-30 et L. 151-47 du code de l'urbanisme) - Lutte contre le vol de vélos et équipements de stationnement pour vélos dans les gares

Objet : Cet article prévoit, d'une part, de lutter contre le vol de vélos en prévoyant un marquage obligatoire et la création d'un fichier national unique des vélos identifiés et, d'autre part, d'obliger certaines gares et certains pôles d'échange multimodaux à être équipés de stationnements sécurisés pour les vélos avant le 1er janvier 2024.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 1211-3 du code des transports prévoit que la politique des transports favorise la complémentarité des modes de transports notamment « par la création d'aires de stationnement sécurisé pour les vélos dans les nouvelles gares et les réaménagements de gares existantes du réseau ferré ».

Par ailleurs, la loi n° 2014-872 du 4 août 2014 portant réforme ferroviaire obligeait SNCF Mobilités à établir un plan de stationnement sécurisé des vélos dans un délai de trois ans à compter de sa promulgation, en concertation avec les collectivités territoriales et leurs groupements concernés.

Ce plan devait fixer « le nombre et l'emplacement des équipements de stationnement des vélos et les modalités de protection contre le vol, en tenant compte de la fréquentation de la gare, de sa configuration et des possibilités d'y accéder selon les différents modes de déplacement ». Il devait également prendre en compte les possibilités d'embarquement des vélos non démontés à bord des trains et programmer la réalisation des travaux correspondants.

II. Le projet de loi initial

Le I du présent article créé un nouveau titre VII « Mobilités actives et intermodalité » au sein du livre II de la première partie du code des transports, composé de deux chapitres intitulés « Mobilités actives » et « Intermodalité » et de sept nouveaux articles.

L'article L. 1271-1 définit les mobilités actives comme « l'ensemble des modes de déplacements où la force motrice humaine est nécessaire, avec ou sans assistance motorisée ».

Les articles L. 1271-2 à L. 1271-4 visent à lutter contre le vol, le recel et la revente illicite des cycles. À cette fin, ils prévoient :

- l'identification obligatoire des cycles et cycles à pédalage assisté, à partir du 1er juillet 2020 pour les cycles neufs et du 1er juillet 2021 pour les ventes d'occasion ;

- la création d'un fichier national unique recensant les cycles identifiés.

Les modalités d'application de ces dispositions sont renvoyées à un décret en Conseil d'État, en particulier s'agissant des obligations faites aux vendeurs et aux propriétaires de cycle, et des conditions de collecte et de traitement des données relatives aux cycles, qui seront confiées à des opérateurs agréés par l'État.

Les articles L. 1271-1 à L. 1271-4 prévoient des obligations pour certaines gares et certains pôles d'échanges multimodaux d'équipement en places de vélos sécurisées.

L'article L. 1271-1 prévoit que les gares de voyageurs, les pôles d'échanges multimodaux et les gares routières identifiés dans les conditions prévues aux articles suivants devront être équipés de stationnements sécurisés pour les vélos avant le 1er janvier 2024.

S'agissant des gares de voyageurs gérées par SNCF Mobilités et des gares dont la Régie autonome des transports parisiens (RATP) est propriétaire, l'article L. 1271-2 prévoit que la liste des gares soumises à l'obligation d'équipement de stationnements sécurisés pour les vélos sera déterminée par décret, de même que le nombre et les caractéristiques de ces équipements. Si la surface des emprises disponibles dans ces gares ou à leur abord est insuffisante pour réaliser de tels équipements, l'article L. 1272-4 prévoit que SNCF Mobilités ou la RATP solliciteront le concours de l'autorité organisatrice de la mobilité concernée aux fins de trouver un emplacement de substitution.

S'agissant des pôles d'échange multimodaux, l'article L. 1272-3 prévoit que la commune d'implantation ou l'autorité organisatrice concernée invite les collectivités territoriales et les personnes propriétaires d'emprises et d'installations dans ces pôles à se prononcer sur la nécessité de les doter de stationnements sécurisés pour les vélos avant le 1er janvier 2021.

Le II du présent article contient des dispositions de coordination pour tenir compte de la transformation de Gares et Connexions en filiale de SNCF Réseau à compter du 1er janvier 2020, en application de l'article L. 2111-9 du code des transports tel que modifié par la loi n° 2018-515 du 27 juin 2018 pour un nouveau pacte ferroviaire.

Le III abroge l'article L. 2123-4 du code des transports relatif à l'obligation pour SNCF Mobilités d'établir un plan de stationnement sécurisé des vélos.

Enfin, le IV comporte des dispositions de coordination dans le code de la construction et de l'habitation relatives aux obligations d'équipement d'infrastructures de recharge électrique pour les véhicules dans les bâtiments, pour tenir compte des nouvelles obligations prévues à l'article 23 du projet de loi.

III. La position de votre commission

D'après l'étude d'impact annexée au projet de loi, environ 400 000 vélos sont volés chaque année, ce qui représente 14 % des ventes de vélo et un préjudice de 140 millions d'euros.

Ce phénomène représente un frein important à la pratique du vélo. C'est pourquoi, le deuxième axe du plan « Vélo et mobilités actives » présenté le 14 septembre 2018 prévoit de mieux lutter contre le vol de vélo par la généralisation du marquage des vélos, constant qu' « aujourd'hui, un vélo volé retrouvé par la police ne peut être rendu à son propriétaire faute de pouvoir identifié ».

Le marquage obligatoire des vélos, à compter de juillet 2020 pour les vélos neufs et juillet 2021 pour les vélos d'occasion, et la constitution d'un fichier unique des vélos identifiés qui pourra être consulté par les services de police, sont de nature à mieux lutter contre le vol et le recel de vélos, et permettront de restituer à leurs propriétaires les vélos retrouvés.

S'agissant de l'équipement des gares et pôles d'échange en stationnements sécurisés pour vélos, votre commission regrette que le plan de stationnement sécurisé pour vélos n'ait jamais été présenté par SNCF Mobilités et approuve, par conséquent, la définition d'objectifs à atteindre en termes de développement de ces équipements dans les gares d'ici 2024.

L'équipement des gares en places de vélos sécurisées est en effet essentiel pour favoriser l'intermodalité train-vélo et accroître la part modale des vélos, qui est aujourd'hui d'environ 3 %.

À ce jour, d'après les données transmises par SNCF, il existe environ 21 000 places de stationnement vélos réparties dans 700 gares de voyageurs, dont 2 000 places en Ile-de-France. D'après l'étude d'impact, l'objectif visé par le présent article est de tripler le nombre de ces équipements, en créant 30 000 nouvelles places d'ici 2024.

Afin de préciser ou renforcer les obligations d'équipements des gares en places de stationnement sécurisées pour les vélos, votre commission a adopté plusieurs amendements :

- un amendement COM-604 du rapporteur et des amendements identiques COM-43 de Mme Pascale Bories, COM-87 de Mme Françoise Férat, COM-308 rect. bis de M. Jérôme Bignon et COM- 439 de M. Ronan Dantec qui suppriment la mention selon laquelle la liste des gares ferroviaires et routières devant être équipés de places de stationnement sécurisées pour les vélos prend en compte, le cas échéant, les moyens d'accès à la gare et notamment la présence d'aménagements cyclables. La présence d'aménagements cyclables existants ne doit pas être un critère pour décider de la création de places de stationnement ;

- un amendement COM-605 du rapporteur qui prévoit que le nombre de places de stationnement sécurisées pour les vélos doit être modulé en fonction de la fréquentation des gares ;

- un amendement COM-606 rect. rapporteur qui prévoit que, lorsque l'autorité organisatrice concernée est sollicitée par SNCF ou la RATP pour trouver un emplacement de substitution, la réalisation des équipements vélos pourra passer, au besoin, par la suppression de places de stationnement pour les véhicules motorisés.

Par ailleurs, votre commission a adopté un amendement COM-186 de Mme Eliane Assassi prévoyant que les matériels neufs et rénovés affectés aux services ferroviaires de transport de voyageurs, à l'exception des services urbains, soient équipés d'au minimum huit emplacements destinés au transport de vélos non démontés, afin de favoriser l'intermodalité train-vélo.

Enfin, votre commission a adopté deux amendements rédactionnels COM-603 et COM-626 du rapporteur.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 22 bis (nouveau) (article L. 1212-3-4 [nouveau] du code des transports ; articles L. 4211-1 et L.4251-1 du code général des collectivités territoriales) - Schéma national et itinéraires régionaux de véloroutes

Objet : Cet article, inséré par votre commission à l'initiative de son rapporteur, prévoit, d'une part, la définition d'un schéma national des véloroutes et voies vertes et, d'autre part, la définition d'itinéraires de véloroutes par les schémas régionaux d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (Sraddet).

Le schéma national des véloroutes et voies vertes, adopté en 1998 et révisé lors du Comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire (CIADT) du 11 mai 2010, prévoit la réalisation d'un réseau structurant d'itinéraires cyclables nationaux de 23 300 kilomètres afin de promouvoir la pratique touristique du vélo et les déplacements quotidiens à vélos. Au 1er janvier 2019, 15 780 kilomètres étaient réalisés, soit 68 % du schéma.

Les véloroutes peuvent emprunter des voies diverses. Il peut s'agit des voiries nationales, départementales ou communales, de chemins ruraux ou forestiers, ou encore de chemins de halage.

Jusqu'en 2014, le suivi et la coordination de la mise en oeuvre de ce schéma étaient assurés par la mission nationale des véloroutes et voies vertes attachée au ministère de l'environnement. Depuis cette date, le suivi de l'avancement de ce schéma est réalisé par l'association Vélo et Territoires. Cette association procède, depuis octobre 2018, à l'actualisation de ce schéma.

Les régions peuvent élaborer des schémas régionaux des véloroutes et voies vertes, en articulation avec le schéma national. La circulaire du 31 mai 2001362(*) fixait ainsi pour objectif que chaque région soit dotée d'un « volet régional du schéma national des véloroutes et voies vertes » devant tenir compte des aménagements existants ou des projets régionaux, et dont l'élaboration « repose sur une démarche conjointe État-région qui doit être organisée dans le cadre d'un comité régional de développement des véloroutes et voies vertes ».

D'après Vélo et Territoires, toutes les régions de France métropolitaine (hors Corse) disposaient de tels schémas en 2016, qui, au total, identifiaient 9 190 kilomètres d''itinéraires régionaux s'ajoutant au réseau défini par le schéma national.

L'état d'avancement du schéma national des véloroutes et voies vertes au 1er janvier 2019

Source : Vélo et Territoires

Votre commission considère que le développement d'un réseau structurant de voies aménagées pour la circulation des vélos est essentiel pour favoriser l'essor des mobilités actives. Les véloroutes permettent en effet le développement du vélotourisme mais constituent également des itinéraires pouvant être empruntés par les habitants pour des trajets du quotidien.

Par conséquent, votre commission a adopté un amendement COM-607 du rapporteur qui :

- consacre l'existence du schéma national des véloroutes et voies vertes dans un nouvel article L. 1212-3-4 du le code des transports, et prévoit qu'il définit le réseau structurant de véloroutes et voies vertes sur le territoire national et qu'il est arrêté par le ministre chargé des transports, pour une durée de dix ans, après avis du conseil national de l'aménagement et du développement du territoire ;

- prévoit que les schémas régionaux d'aménagement, de développement et d'égalité des territoires (Sraddet) identifient les itinéraires de véloroutes et voies vertes d'intérêt régional à développer, en cohérence avec le schéma national. Afin de ne pas fragiliser les Sraddet en cours de finalisation ou récemment adoptés, cette intégration ne devra avoir lieu qu'à l'occasion de leur prochaine révision.

Votre commission a adopté l'article 22 bis ainsi rédigé.

Article 22 ter (nouveau) (article L. 228-2 du code de l'environnement) - Création d'itinéraires cyclables sur les voies interurbaines

Objet : Cet article, inséré par votre commission à l'initiative de notre collègue Pascale Bories, prévoit que les voies interurbaines soient, à l'occasion de leur réalisation ou de leur rénovation, pourvues d'itinéraires cyclable.

La loi n° 96-1236 du 30 décembre 1996 sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie, dite loi « Laure », a prévu que les voies urbaines, à l'exception des autoroutes et des voies rapides, soient pourvues, à l'occasion de leur réalisation ou de leur rénovation, d'itinéraires cyclables sous forme de pistes, de marquages au sol ou de couloirs indépendants, en fonction des besoins et des contraintes de la circulation363(*).

L'aménagement de ces itinéraires cyclables doit tenir compte des orientations du plan de déplacements urbains, lorsqu'il existe.

Afin de favoriser l'essor des mobilités actives, votre commission a adopté un amendement COM-45 rect. de Mme Pascale Bories qui étend l'obligation de créer des pistes cyclables aux voies interurbaines.

Votre commission a adopté l'article 22 ter ainsi rédigé.

CHAPITRE II - Développer des infrastructures pour le déploiement des véhicules propres
Article 23 (Art. L. 111-3-3 à L. 111-3-7, L. 334-4 et L. 443-13 [nouveaux] du code de l'énergie) - Développement des infrastructures pour la mobilité électrique

Objet : cet article vise à favoriser le déploiement des véhicules électriques ou hybrides rechargeables en portant à 75 % la prise en charge des coûts de raccordement des bornes de recharge publiques par le tarif d'utilisation des réseaux jusqu'en 2022 et en renforçant les obligations de pré-équipement et d'installation de bornes dans tous les bâtiments neufs ou faisant l'objet d'une rénovation importante, conformément à la directive révisée sur la performance énergétique des bâtiments.

I. Le droit en vigueur

1. Une mobilité électrique en pleine croissance et soutenue par de nombreux dispositifs

Même si sa part dans les immatriculations (1,5 % en 2018364(*)) et dans le nombre total de véhicules légers en circulation (environ 0,4 %365(*)) est encore modeste, la mobilité électrique connaît une croissance importante, à près de 40 000 voitures vendues en 2018, soit une hausse de 27 % par rapport à 2017, auxquelles s'ajoutent environ 10 000 deux-roues motorisés électriques, 13 000 véhicules hybrides rechargeables (soit une part de marché de 0,6 %) et un millier de véhicules électriques avec prolongateur thermique d'autonomie.

La tendance ne se dément pas sur le début d'année 2019, avec une hausse de 93 % des immatriculations de véhicules électriques légers en janvier 2019 par rapport à janvier 2018 (et même 138 % sur le segment des voitures particulières).

Cette croissance s'explique par une forte demande de mobilité propre de nos concitoyens366(*) mais aussi par des signaux publics puissants, à la fois pour désinciter à l'usage des véhicules thermiques (trajectoire haussière de la taxe carbone et rattrapage des fiscalités de l'essence et du diesel avant le gel des taxes décidé en loi de finances pour 2019, création de zones à circulation restreinte dans certaines agglomérations, durcissement du malus écologique) et pour encourager l'achat de véhicules électriques :

un bonus écologique pouvant attendre jusqu'à 6 000 euros et 27 % du prix d'achat TTC, augmenté le cas échéant de la location des batteries (pour un coût total évalué à 264 millions d'euros en loi de finances pour 2019) ;

une prime à la conversion, cumulable avec le bonus en cas de remplacement d'un véhicule thermique, dont le montant a été doublé pour certains ménages : 2 500 euros pour l'achat d'un véhicule électrique ou hybride rechargeable neuf sans condition de ressources, 2 500 euros pour les ménages non imposables qui achètent un véhicule électrique ou hybride rechargeable d'occasion (contre 1 000 euros pour les autres ménages), et jusqu'à 5 000 euros et 80 % du prix d'acquisition pour ces mêmes véhicules neufs ou d'occasion pour les 20 % des ménages les plus modestes et pour ceux qui ne paient pas d'impôts et qui parcourent plus de 60 kilomètres aller-retour chaque jour pour se rendre sur leur lieu de travail367(*) (pour un coût total estimé à 596 millions en loi de finances pour 2019) ;

- des mesures fiscales diverses, bénéficiant aux particuliers comme aux entreprises (possibilité d'exonération à 50 % ou 100 % de la taxe sur les certificats d'immatriculation sur délibération des conseils régionaux) ou uniquement aux entreprises (exonération de la taxe sur les véhicules de sociétés [TVS] et régime de déductibilité fiscale de l'amortissement des véhicules plus favorable368(*)).

On signalera encore les avantages qui peuvent être accordés, sur décision des municipalités, aux usagers de véhicules électriques (voies de circulation réservées, emplacements de stationnements gratuits, etc.).

En réduisant l'écart entre les coûts d'acquisition et d'utilisation des véhicules thermiques et électriques ou hybrides rechargeables, les aides jouent sur l'un des trois principaux éléments cités par les Français369(*) pour justifier le passage, ou non, à l'électrique, soit la différence de prix à l'achat (67 % déclarent qu'ils passeraient à l'électrique à prix équivalent).

L'autonomie limitée (mise en avant par 62 % des sondés) constitue un autre frein à l'achat. À cet égard, l'annonce récente d'un investissement public franco-allemand d'1,7 milliard d'euros pour la création d'un « Airbus des batteries » vise certes avant tout à repositionner l'Europe dans la chaîne de valeur du véhicule électrique mais pourrait aussi contribuer à repousser les limites des batteries actuelles.

Le manque d'infrastructures de recharge constitue le troisième obstacle le plus cité : 22 % des sondés pointent cet inconvénient et 57 % disent qu'ils passeraient à l'électrique s'ils avaient la possibilité de recharger facilement chez eux ou à proximité.

Le déploiement d'un réseau de recharge adapté aux besoins est donc clé pour le développement de la mobilité électrique. Plusieurs types d'aides existent d'ores et déjà en la matière :

des subventions accordées dans le cadre du programme d'investissements d'avenir (PIA) pour des projets portés par les collectivités territoriales (plus de 20 000 points de recharge aidés pour un montant total de 61 millions d'euros370(*)) pour des bornes accessibles au public et aussi, depuis 2016, pour les bornes situées dans les zones d'activités et les zones résidentielles ;

des aides financières attribuées dans le cadre du programme Advenir géré par l'Ademe pour encourager l'installation de bornes en parking non résidentiel (flottes et véhicules des salariés d'entreprises ou personnes publiques), en parking résidentiel partagé (particuliers, bailleurs sociaux et syndics) et sur la voirie, avec pour objectif d'installer 13 700 nouveaux ponts de recharge (dont 3 000 en voirie) ;

le crédit d'impôt transition énergétique, au taux de 30 %, pour les particuliers installant une borne à leur domicile371(*) ;

- la prise en charge, par les tarifs d'utilisation des réseaux publics d'électricité (Turpe) acquittés par l'ensemble des consommateurs d'électricité, d'une partie des coûts de raccordement aux réseaux. Cette réduction, communément appelée « réfaction tarifaire », est aujourd'hui fixée par l'autorité administrative au niveau maximal prévu à l'article L. 341-2 du code de l'énergie, soit 40 % des coûts de raccordement, pour un raccordement aux réseaux de distribution372(*) ;

- ou encore l'exonération de la redevance d'occupation du domaine public pour les réseaux reconnus de « dimension nationale »373(*).

Enfin, le développement des infrastructures de recharge est aussi promu par les dispositions législatives et réglementaires qui lui sont applicables, soit qu'elles obligent à faire - c'est le cas en matière d'équipement et de pré-équipement des bâtiments374(*), obligations que le présent article entend encore renforcer (cf. infra), ou de caractéristiques des bornes375(*) -, soit qu'elles accordent un « droit à la prise » - que le projet de loi entend là aussi étendre (cf. article 24) -, soit enfin qu'elles permettent de déroger à certaines règles pour expérimenter des solutions innovantes, par exemple pour simplifier les conditions de raccordement (dans le cadre du « bac à sable réglementaire » prévu à l'article 52 bis A du projet de loi « Pacte » en cours d'examen).

2. Un déploiement des bornes de recharge publiques majoritairement porté par les collectivités territoriales mais une couverture qui varie suivant les territoires

Depuis 2015, la France s'est fixée pour objectif de déployer d'ici à 2030 au moins 7 millions de points de charge publics ou privés376(*).

Avec 24 808 points de recharge répartis au sein de 10 491 stations accessibles au public au 1er janvier 2019, notre pays possède le 2e réseau le plus important en Europe derrière les Pays-Bas (36 136 points de recharge publics) mais devant l'Allemagne (24 729), le Royaume-Uni (16 302) et la Norvège (10 430)377(*) et un nombre de bornes rapporté au nombre de véhicules en circulation meilleur que la moyenne préconisée par la Commission européenne d'un point de recharge pour 10 véhicules, soit 1 point de recharge pour environ 5 véhicules particuliers électriques, pour 6,7 véhicules si l'on intègre les utilitaires légers et pour 8,3 véhicules si l'on ajoute encore les hybrides rechargeables.

On notera toutefois que le nombre de points de recharge a pâti de la fermeture des stations Autolib' le 31 juillet 2018, qui n'a à ce jour été que partiellement compensée (le nombre de points de recharge était de 26 390 en juillet 2018).

Surtout, comme rappelé par la Commission de régulation de l'énergie (CRE), « la couverture du territoire n'est pas homogène, aussi bien sur les bornes privées - les zones hors agglomérations avec beaucoup de maisons individuelles étant par exemple globalement mieux loties - que pour les bornes ouvertes au public, où des disparités entre départements existent »378(*), conduisant, comme en matière de couverture numérique, à l'existence de « zones blanches » insuffisamment équipées.

Nombre de points de charge ouverts au public pour 100 000 habitants

CRE, d'après le groupement pour l'itinérance de la recharge électrique des véhicules (Gireve) (données septembre 2018)

Dans 71 % des cas - dont 66 % avec le concours financier de l'État au travers du PIA -, ce sont des collectivités territoriales qui sont à l'origine de l'installation d'une borne publique.

Répartition des stations de recharge ouvertes au public
par catégorie d'aménageur

Aménageur

Part

Collectivités territoriales

71%, dont 66 % cofinancés par le PIA

Concessions automobiles

7%

Grande distribution

7%

Autres

15%

Source : réponses du Gouvernement au rapporteur

91 % de ces bornes publiques permettent une recharge normale et 9 % une recharge rapide (puissance supérieure à 22 kW).

Répartition des stations de recharge ouvertes au public
par puissance

Puissance

Part

 

3,7 kW

11%

Recharge normale

7 kW

5%

11-22 kW

75%

30- 36 kW

1%

Recharge
rapide

40- 50kW

7%

120 kW

1%

Source : réponses du Gouvernement au rapporteur

Il n'existe pas un modèle économique unique de la recharge sur les bornes accessibles au public :

les collectivités territoriales facturent généralement l'accès aux bornes pour couvrir les frais d'exploitation379(*), mais selon des grilles tarifaires très variables380(*) ;

certains constructeurs automobiles créant des réseaux de recharge rapide ou ultra-rapide intègrent une partie du coût dans le prix du véhicule mais peuvent aussi facturer tout ou partie de la recharge ;

- dans la grande distribution, la gratuité de la recharge est généralement compensée par le résultat attendu de la visite du client dans le magasin ;

- le coût de la recharge peut encore être fixé forfaitairement pour couvrir les frais d'exploitation, comme c'est le cas par exemple pour le réseau développé par la Compagnie nationale du Rhône (CNR)381(*).

Les coûts moyens des bornes de recharge ouvertes au public sont variables mais le poids du raccordement peut être important, en particulier pour les bornes de recharge rapide lorsqu'elles impliquent un renforcement du réseau.

Répartition des coûts moyens des bornes de recharge publique

Postes de dépenses

Pour une borne 2,7/22 kW avec deux points de charge

Pour une borne 50 kW
tri-standard

Forfait raccordement Enedis382(*)

~1 200 € (~15 %383(*))

Fonction de l'emplacement et des besoins de renforcement mais jusqu'à quelque dizaines de milliers d'euros

Installation384(*)

~3 000 € (~36 %)

~6 000 € à 8 000 €

Borne

~4 000 € (~15 %)

~25 000 €

Service385(*)

~800 € par an

~800 € par an

Énergie

Fonction de la nature de l'abonnement souscrit
et de l'utilisation des bornes

D'après les réponses du Gouvernement au rapporteur

Enfin, la nature de l'activité d'opérateur de recharge n'est aujourd'hui pas définie au niveau législatif : elle pourrait donc être alternativement qualifiée d'« activité de fourniture » ou d'« activité de prestation de service » en fonction des services associés à la fourniture (stationnement, entretien du véhicule, etc.) ou du mode de paiement (au temps, au kilowattheure, au kilomètre, etc.), sachant que le régime de la fourniture emporte un certain nombre d'obligations, dont l'exercice du libre choix du fournisseur par l'usager.

Même si les services instructeurs l'assimilent de fait à une activité de prestation de service, il en résulte une insécurité juridique qui pourrait à terme freiner le déploiement des bornes en complexifiant inutilement l'accès aux infrastructures.

3. Des obligations existent déjà en matière de pré-équipement de certains bâtiments pour faciliter la recharge électrique des véhicules

Introduites ou modifiées par les lois « Grenelle II », « Alur » et « Transition énergétique »386(*), les obligations minimales applicables en matière de pré-équipement des bâtiments sont fixées aux articles L. 111-5-2 à L. 111-5-4 du code de la construction et de l'habitation et déclinées aux articles R. 111-14-2 à R. 111-14-3-2 et R. 136-1 du même code.

Ce pré-équipement consiste à doter une partie des places de stationnement « des gaines techniques, câblages et dispositifs de sécurité nécessaires à l'alimentation d'une prise de recharge pour véhicule électrique ou hybride rechargeable »387(*). Les obligations varient suivant le type de bâtiment et la taille du parking selon le tableau ci-après.

Obligations de pré-équipement prévues par le droit en vigueur

Bâtiments concernés

Pré-équipement minimal

Date d'application

Art. du CCH388(*) applicables

Parking
= 40 places

Parking
> 40 places

Habitation
- neufs

- groupant au moins deux logements

50 % des places

75 % des places

1er janvier 2017389(*)

L. 111-5-2

R. 111-14-2 à

R. 111-14-3-2

Décompte individualisé
des consommations

et tableau BT390(*) dimensionné
pour alimenter 20 % des places
(et une place minimum)

Industriel et tertiaire

- neufs

10 % des places

20 % des places

Service public

- neufs

Ensembles commerciaux
et cinémas

- neufs

5 % des places

10 % des places

Habitation, industriel et tertiaire, service public, ensembles commerciaux et cinémas

- existants

- en cas de travaux

Non défini en l'absence de parution
du décret d'application

Non applicable

L. 111-5-4

         

Tertiaire

- existants

10 % des places

pour les parkings > 20 places dans les aires urbaines
> 50 000 habitants

5 % des places

pour les parkings > 40 places dans les autres cas

1er janvier 2015

L. 111-5-3

R. 136-1

Aucune sanction n'est prévue, même si le respect de ces obligations est susceptible d'être contrôlé par les services de l'État, au même titre que les autres règles de la construction.

À ces obligations définies en droit interne s'ajoutent désormais des règles fixées au niveau européen par la directive du 30 mai 2018391(*), qui doivent être transposées au plus tard le 10 mars 2020. La directive autorise les États membres à ne pas appliquer ces règles dans un certain nombre de cas (cf. dérogations possibles dans le tableau ci-après) et les laisse libres de prévoir des infrastructures spécifiques pour les personnes à mobilité réduite.

Obligations de pré-équipement et d'équipement prévues par le droit européen

Bâtiments concernés392(*)

Pré-équipement minimal

Équipement
minimal

Date d'application
maximale

Dérogations possibles

Non résidentiels
- neufs ou rénovés de façon importante

- avec plus de 10 places de parkings

20 % des places

1 place

11 mars 2021393(*)

1. Coût excédant 7 %
de la rénovation

2. Parkings possédés
et occupés
par des PME

3. Micro-réseaux isolés
et régions ultra-périphériques

4. Bâtiments publics déjà soumis à des exigences comparables

Non résidentiels

- existants

- avec plus de 20 places

 

Nombre minimal fixé par les États membres

1er janvier 2025

Résidentiels

- neufs ou rénovés de façon importante

- avec plus de 10 places de parkings

100 % des places

Doit permettre
le décompte individualisé des consommations

-

11 mars 2021

II. Le projet de loi initial

Combiné à l'article 24 qui élargit le « droit à la prise », l'article 23 entend agir sur plusieurs leviers pour accélérer le déploiement des infrastructures de recharge de véhicules électriques :

la clarification de l'activité d'opérateur de recharge (1° du I) ;

une prise en charge plus importante des coûts de raccordement des bornes ouvertes au public par le tarif d'utilisation des réseaux (2° du I et IV) ;

un renforcement des obligations de pré-équipement et d'équipement en bornes des bâtiments (II et III).

1. La clarification de l'activité d'opérateur de recharge

Il est proposé, par l'ajout d'une nouvelle section et d'un nouvel article L. 334-4 au sein des dispositions particulières applicables à la commercialisation de l'électricité, de prévoir explicitement que les opérateurs de recharge « n'exercent pas une activité d'achat pour revente (...) mais une activité de prestation de service ».

Dans le cadre d'une « activité de prestation de service », l'opérateur pourra proposer une prestation complète incluant, outre la fourniture d'énergie, des services complémentaires tels que le stationnement ou la réservation de places de parkings, qui non seulement pourront constituer un élément important de son modèle économique mais permettront aussi d'intégrer des contraintes et enjeux de nature différente (gestion de la recharge en fonction des contraintes réseaux et du nombre de charges en cours, contraintes de stationnement, etc.).

À l'inverse, la qualification d'« activité de fourniture », en ce qu'elle impliquerait l'exercice du libre choix du fournisseur d'énergie par l'utilisateur au niveau de la borne, viendrait renchérir l'accès au service (notamment par les surcoûts de systèmes d'information visant à proposer toutes les offres de fourniture du marché et par les obligations réglementaires supplémentaires imposées à l'opérateur) et risquerait de freiner son développement, sans aucune utilité globale pour la collectivité. C'est d'ailleurs pour ces raisons que la Commission de régulation de l'énergie (CRE) s'est prononcée à plusieurs reprises en faveur d'une telle clarification394(*).

2. Le relèvement temporaire de la prise en charge des coûts de raccordement des bornes publiques par le tarif d'utilisation des réseaux

Pour accélérer le déploiement des bornes de recharge ouvertes au public, il est proposé de relever temporairement, jusqu'au 31 décembre 2021, la part du coût de raccordement qui est prise en charge par le tarif d'utilisation des réseaux publics d'électricité (Turpe), en portant son niveau maximal de 40 % à 75 %. En d'autres termes, jusqu'à 75 % du coût de raccordement des bornes publiques serait socialisé et financé par l'ensemble des utilisateurs du réseau, laissant 25 % à la charge de l'aménageur.

Selon le dispositif proposé, le niveau de la prise en charge, qui serait réservé aux bornes « ouvertes au public »395(*) serait fixé par arrêté après avis de la CRE et modulé « en fonction des caractéristiques » de la borne, « notamment de son niveau de puissance ».

On observera que bien que réservée sur le principe même de cette « réfaction tarifaire »396(*), la CRE admet qu'une telle réduction puisse permettre d'accélérer le déploiement des bornes publiques mais recommande qu'elle « revête un caractère temporaire et que le taux de réfaction, qui constitue un maximum atteignable, puisse être modulé en fonction des caractéristiques397(*) des bornes ou des “zones blanches” », c'est-à-dire des zones les moins couvertes.

Dans l'étude d'impact, le Gouvernement indique viser « un rythme d'environ 15 000 bornes par an, et un nombre total de bornes installées compris entre 55 000 et 65 000 d'ici fin 2020 », contre environ 25 000 points de charge publics aujourd'hui. Sur la base d'un doublement du nombre de bornes installées sur les deux ans et demi d'application de la mesure, l'impact sur le Turpe serait selon le Gouvernement de l'ordre de 100 à 150 millions d'euros398(*), « soit moins de 1 % du montant total du Turpe sur le périmètre d'Enedis », ce qui occasionnerait pour les consommateurs une hausse de la facture d'électricité d'environ 0,3 %399(*).

3. Le renforcement des obligations de pré-équipement et d'équipement en bornes des bâtiments

Le dispositif proposé par le Gouvernement aux articles L. 111-3-3 à L. 111-3-7 du code de la construction et de l'habitation transpose strictement les exigences de la directive du 30 mai 2018 en visant les mêmes bâtiments et les mêmes niveaux d'obligations minimales et en retenant les échéances maximales d'application prévues par la directive. Toutes les dérogations autorisées par le droit européen sont par ailleurs mises en oeuvre (cf. tableau ci-après).

En particulier, la « rénovation importante » dans le cadre de laquelle des travaux de pré-équipement ou d'équipement devront être réalisés est définie comme une rénovation dont le montant « représente un quart de la valeur du bâtiment hors coût de terrain »400(*) ; les travaux n'auront pas à être réalisés si leur coût représente « plus de 7 % du coût de cette rénovation ».

Les petites et moyennes entreprises seront dispensées de ces obligations nouvelles pour les parkings des bâtiments qu'elles possèdent et occupent, de même que les collectivités d'outre-mer et les zones non interconnectées en tout ou partie dans les conditions précisées par les programmations pluriannuelles de l'énergie (PPE) spécifiques à ces territoires ou par le volet annexé à la PPE nationale.

Obligations de pré-équipement et d'équipement proposées par le projet de loi

Bâtiments concernés401(*)

Pré-équipement minimal

Équipement
minimal

Date d'application

Dérogations

Non résidentiels
- neufs ou rénovés de façon importante

- avec plus de 10 places de parkings

20 % des places

2 % (et une place minimum) réservés
et accessibles
aux PMR402(*)

1 place

Accessible
aux PMR

11 mars 2021403(*)

1. Coût excédant 7 %
de la rénovation

2. Parkings possédés
et occupés
par des PME

3. Adaptations possibles
à l'outre-mer et aux zones non interconnectées

Non résidentiels

- existants

- avec plus de 20 places

-

1 place

1er janvier 2025

Résidentiels

- neufs ou rénovés de façon importante

- avec plus de 10 places de parkings

100 % des places

Doit permettre
le décompte individualisé des consommations

-

11 mars 2021

S'agissant des obligations prévues par le droit en vigueur, le IV de l'article 22 du présent projet de loi prévoit de les supprimer par coordination avec l'instauration des nouvelles obligations prévues au présent article.

Cependant, en l'état, la rédaction proposée aurait pour effet de supprimer toute obligation en la matière entre l'entrée en vigueur de la loi - soit au lendemain de sa publication au Journal officiel sauf précisions contraires - et le 11 mars 2021, date d'entrée en vigueur des nouvelles obligations.

Les coûts supplémentaires induits par ces nouvelles obligations sont difficiles à estimer précisément sur la base des éléments fournis dans l'étude d'impact et repris de l'étude d'impact de la directive :

pour le neuf résidentiel, le surcoût serait faible dans la mesure où « les maîtres d'ouvrage pré-équipaient la plupart du temps déjà à 100 % » ;

- pour le neuf non résidentiel, le surcoût serait lié pour l'essentiel à l'installation d'au moins une borne et estimé à environ 30 millions d'euros par an404(*), sans compter l'effet de la hausse du nombre de places à pré-équiper sur les coûts de raccordement liés au dimensionnement du réseau, qui n'est pas évalué ;

pour les bâtiments existants rénovés de façon importante, aucune estimation n'est fournie mais il est rappelé que le surcoût sera nécessairement plafonné à 7 % du coût total des travaux ;

- de même, pour les bâtiments non résidentiels existants, le coût total lié à l'installation d'au moins une borne au 1er janvier 2025 n'est pas évalué.

III. La position de votre commission

La couverture de l'ensemble du territoire par un réseau de bornes de recharge adapté aux besoins est un facteur clé du développement de la mobilité électrique.

Votre rapporteur approuve donc, dans leur principe, les trois mesures prévues par le présent article en ce qu'elles permettront d'accélérer ce déploiement, qu'il s'agisse de la clarification du statut de la recharge, de la majoration temporaire de la prise en charge des coûts de raccordement des bornes ouvertes au public ou du renforcement des obligations de pré-équipement et d'équipement des parkings.

Votre rapporteur appelle toutefois à la vigilance sur deux points liés au coût des deux dernières dispositions citées.

Avec une réfaction tarifaire temporairement portée de 40 % à 75 %, le signal-prix adressé aux aménageurs pour les inciter à optimiser les emplacements choisis au regard des besoins et des coûts de réseau réellement engendrés sera nécessairement moindre.

Pour éviter le surdimensionnement ou l'inadéquation aux besoins de l'offre ainsi proposée, il importera donc de moduler la prise en charge, non seulement en fonction des caractéristiques techniques de la borne et notamment de sa puissance, comme prévu dans le texte initial - le taux pourrait être dégressif à mesure que la puissance augmente afin de privilégier la recharge de proximité et de ne pas inciter au surdimensionnement -, mais aussi en tenant compte de l'offre existante, pour faire porter l'effort maximal sur les zones qui sont aujourd'hui les moins couvertes.

Pour assurer un maillage équilibré du territoire, la CRE suggère par ailleurs que le dimensionnement du réseau de recharge normale et accélérée puisse être concerté au niveau local et intégré dans les exercices de planification existants (plans de déplacement urbains, plans climat-air-énergie territoriaux, etc.), et que celui du réseau de recharge rapide, qui correspond à des besoins d'itinérance plus large, soit fixé à un niveau régional voire national. Elle préconise aussi la mise en place d'un observatoire national pour suivre le déploiement et identifier les « zones blanches » dont la couverture serait insuffisante.

Le second point de vigilance concerne le coût des obligations nouvelles en matière de bâti, neuf ou existant. Si les surcoûts pour les bâtiments neufs apparaissent modérés, ceux occasionnés pour les bâtiments existants, notamment en cas de rénovation, n'ont fait l'objet d'aucune évaluation.

En tout état de cause, et même s'il faudrait, pour disposer du coût complet pour la collectivité, les mettre en regard des coûts évités405(*) ou de la valeur ajoutée au bien, voire des bénéfices environnementaux attendus du développement de la mobilité électrique, il importera que les mesures d'application réglementaire ne prévoient pas de prescriptions techniques qui iraient au-delà des exigences du droit européen.

Sur la proposition du rapporteur, votre commission a adopté, outre quatre amendements rédactionnels COM-517, COM-491, COM-486 et COM-490 :

- un amendement COM-634 précisant que les opérateurs de recharge de véhicules électriques pourront s'approvisionner, pour les besoins de leur activité, auprès d'un ou de plusieurs fournisseurs de leur choix ;

- un amendement COM-487 rectifié pour clarifier le statut juridique de l'activité de recharge en gaz : comme pour la recharge électrique, la qualification de prestation de service permettra la fourniture de services complémentaires à la recharge et dispensera les opérateurs d'obligations injustifiées ;

- un amendement COM-492 pour moduler la bonification temporaire de la réfaction tarifaire en fonction de la localisation des bornes, afin d'attribuer le taux maximal aux « zones blanches », et pour viser uniquement le raccordement aux réseaux de distribution ;

- un amendement COM-488 reprenant la définition du pré-équipement retenue par la directive du 30 mai 2018, visant uniquement la mise en place de conduits pour le passage des câbles, pour éviter toute surtransposition du droit européen qui viendrait augmenter les coûts sans justification ;

- un amendement COM-489 pour harmoniser les obligations d'accessibilité aux personnes à mobilité réduite des places pré-équipées ou équipées en prévoyant que, dans tous les cas de figure, au moins une place pré-équipée ou équipée devra être dimensionnée pour leur être accessible mais sans leur être réservée, comme c'est par ailleurs prévu à l'article 7 pour le pré-équipement ou l'équipement sur la voirie communale ;

- enfin, un amendement COM-627 pour maintenir les obligations actuelles de pré-équipement des bâtiments jusqu'à l'entrée en vigueur des nouvelles obligations prévues au présent article et regrouper, au sein d'un même article du projet de loi, l'ensemble des obligations, en vigueur ou à venir.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 23 bis (nouveau) (Art. L. 322-8 du code de l'énergie) - Clarification des missions des gestionnaires de réseaux de distribution d'électricité en matière d'études de raccordement

Objet : cet article, inséré par votre commission sur proposition de son rapporteur, vise à clarifier les missions des gestionnaires de réseaux publics de distribution d'électricité en matière d'études de raccordement afin, en particulier, de faciliter et d'accélérer le déploiement des infrastructures de recharge électrique des véhicules.

I. Le droit en vigueur

Les missions des gestionnaires de réseaux publics de distribution d'électricité sont fixées à l'article L. 322-8 du code de l'énergie qui prévoit, entre autres, que ces gestionnaires sont chargés de « fournir aux utilisateurs des réseaux les informations nécessaires à un accès efficace aux réseaux, sous réserve des informations protégées par des dispositions législatives ou réglementaires ».

Dans ce cadre, les gestionnaires de réseaux réalisent très fréquemment des études de raccordement qui permettent aux utilisateurs de disposer d'une première estimation général de l'impact de leur projet sur le réseau afin, le cas échéant, d'en adapter le dimensionnement ou la localisation pour optimiser le coût et le délai de raccordement. Sont en particulier concernés des projets d'aménagement urbain, de planification énergétique, de production d'énergies renouvelables ou de déploiement de dispositifs de recharge pour véhicules électriques.

La jurisprudence récente du Conseil d'État406(*) a toutefois souligné le caractère parfois confus de la détermination des missions des gestionnaires de réseaux de distribution. Dans une réponse écrite publiée le 21 février 2019 à une question posée par Mme Morhet-Richaud407(*), le Gouvernement a considéré que cette jurisprudence « a démontré la nécessité de clarifier les missions de service public assignées aux gestionnaires de réseaux en termes d'études de raccordement [et] de prévoir une possibilité pour les gestionnaires de réseau d'évaluer l'impact sur le réseau public des projets des territoires », précisant que « le ministère de la transition écologique et solidaire mène actuellement des travaux en vue d'évolutions législatives de l'article L. 322-8 afin de permettre cette évolution ».

II. Le texte adopté par votre commission

Sur proposition de votre rapporteur, votre commission a adopté un amendement COM-625 portant article additionnel pour opérer cette clarification des missions des gestionnaires de réseaux de distribution.

En précisant explicitement, à l'article L. 322-8 du code de l'énergie, que ces gestionnaires pourront « [évaluer] l'incidence sur le réseau des projets qui [leur] sont soumis en matière d'insertion des énergies renouvelables, de déploiement des dispositifs de charge pour les véhicules électriques et hybrides rechargeables, d'aménagement urbain et de planification énergétique », cette disposition viendra lever un risque de contentieux de nature à retarder la réalisation des projets.

Votre commission a adopté l'article 23 bis ainsi rédigé.

Article 24 (Art. L. 111-6-4 et L. 111-6-5, L. 111-3-8 et L. 111-3-9 [nouveaux] du code de la construction et de l'habitation et art. 24, 24-5 et 25 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965) - Renforcement du « droit à la prise »

Objet : cet article vise à renforcer le « droit à la prise » en l'étendant aux bâtiments non résidentiels et aux parkings extérieurs, en l'ouvrant aux locataires ou occupants de bonne foi d'une place de parking même lorsqu'ils ne sont pas locataires d'un local dans l'immeuble et en renouvelant l'obligation d'inscription à l'ordre du jour des assemblées générales de copropriétés de la question des travaux permettant la recharge.

I. Le droit en vigueur

Le « droit à la prise » a été instauré par la loi « Grenelle II »408(*) et codifié aux articles L. 111-6-4 et L. 111-6-5 du code de la construction et de l'habitation, au sein d'une nouvelle sous-section intitulée « Droit d'équiper une place de stationnement d'une installation dédiée à la recharge électrique d'un véhicule électrique ou hybride rechargeable ».

Ce droit, entré en vigueur au 1er janvier 2015409(*), vaut aujourd'hui uniquement pour les bâtiments d'habitation et pour les parkings clos et couverts410(*). Il permet à tout propriétaire occupant411(*), locataire ou occupant de bonne foi d'un local d'immeuble doté de places de stationnement d'accès sécurisé à usage privatif d'installer, à ses frais, une borne de recharge électrique sans que le propriétaire ou le syndicat représenté par le syndic, en cas de propriété, ne puisse s'y opposer, sinon pour un « motif sérieux et légitime ». L'article L. 111-6-4 précise qu'un tel motif est constitué, « notamment », par « la préexistence de telles installations ou la décision prise par le propriétaire de réaliser de telles installations en vue d'assurer dans un délai raisonnable l'équipement nécessaire ». Des raisons techniques, telles qu'un système électrique qui ne permettrait pas de supporter une charge supplémentaire, pourraient aussi être légitimement invoquées.

En vertu de l'article L. 111-6-5, les conditions d'installation, de gestion et d'entretien des bornes doivent faire l'objet d'une convention entre un prestataire et le propriétaire ou le syndicat représenté par le syndic.

L'exercice concret du droit à la prise est précisé aux articles R. 136-2 et R. 136-3412(*). Avant de procéder aux travaux, le locataire ou occupant de bonne foi doit informer le propriétaire par lettre recommandée avec avis de réception, avec copie au syndic, en joignant une description détaillée des travaux à entreprendre. Dans les trois mois suivant la réception de la demande413(*), le copropriétaire doit demander au syndic l'inscription de la question à l'ordre du jour de la prochaine assemblée générale. Dans les six mois suivant la réception de la demande d'inscription, le syndic peut s'opposer aux travaux en saisissant le tribunal d'instance, qui appréciera alors le caractère sérieux et légitime de son opposition, ou réaliser lui-même les travaux afin d'équiper l'ensemble des places. À défaut de mise en oeuvre de l'une ou l'autre de ces hypothèses à l'issue des six mois, le demandeur pourra procéder à l'exécution des travaux.

On rappellera que l'installation d'une borne ouvre droit à un certain nombre d'aides au plan national (crédit d'impôt, programme Advenir414(*)) qui peuvent être complétées, le cas échéant, par des aides locales415(*).

Enfin, la loi « Grenelle II » a aussi prévu, par l'ajout d'un article 24-5 à la loi du 10 juillet 1965 sur le statut des copropriétés416(*), l'obligation pour le syndic d'inscrire à l'ordre du jour de l'assemblée générale « la question des travaux permettant (...) la recharge des véhicules électriques ou hybrides et des conditions de gestion ultérieure du nouveau réseau électrique, ainsi que la présentation des devis élaborés à cet effet ». Il est ici bien question de travaux de pré-équipement, et non d'équipement en bornes de recharge.

Il n'existe aujourd'hui aucune donnée disponible sur le nombre de cas où le droit à la prise a pu s'exercer, et sous quels délais, ou de cas où ce droit aurait été empêché pour un motif sérieux et légitime, pas plus que sur le taux d'inscription à l'ordre du jour de la question des travaux, l'absence d'inscription ne faisant certes l'objet d'aucune sanction spécifique mais pouvant toujours faire l'objet d'une action en responsabilité contre le syndic, pour carence.

Selon la Commission de régulation de l'énergie (CRE)417(*), « les retours d'expérience montrent qu'en pratique, le droit à la prise présente des limites : en effet, il peut s'écouler jusqu'à 9 mois pour un locataire et jusqu'à 6 mois pour un propriétaire entre la notification de la demande de travaux et la possibilité de commencer les travaux ; par ailleurs, si le syndicat des copropriétaires ne s'est pas prononcé au terme du délai de 6 mois suivant la demande, l'installation d'une borne de recharge individuelle est censée être de droit, mais en pratique la réalisation de travaux dans les parties communes peut s'avérer délicate »418(*). Dans ce contexte, la CRE recommande de réfléchir à la suppression du droit d'opposition pendant 6 mois et d'« introduire à la place l'obligation d'inscrire la demande à l'ordre du jour d'une assemblée générale devant se tenir dans un délai de 4 mois après réception ». L'assemblée générale devrait alors proposer une solution de raccordement, la solution retenue par le demandeur s'imposant à défaut d'une telle proposition. La CRE rappelle aussi la nécessité d'appliquer l'obligation d'inscription à l'ordre du jour des assemblées générales de la question des travaux.

Enfin, on notera que la directive du 30 mai 2018 demande aux États membres de simplifier le déploiement des points de recharge dans les bâtiments mais les laisse libres des modalités de mise en oeuvre de cet objectif419(*).

II. Le projet de loi initial

L'article 24 comporte trois dispositions visant à renforcer le droit à la prise.

La première consiste à étendre ce droit, non plus uniquement aux bâtiments d'habitation, mais à tous les bâtiments, résidentiels et non résidentiels420(*). Pour ce faire, le I propose de déplacer les articles dédiés au sein d'une section du code de la construction et de l'habitation comprenant les « dispositions applicables à tous bâtiments » (1° et 4° du I).

Par la modification proposée au 2° du I, justifiée dans l'étude d'impact par l'application du principe d'égalité, le droit à la prise est ouvert aux locataires ou occupants de bonne foi d'une place de parking, même lorsqu'ils ne sont pas locataires ou occupants de bonne foi d'un logement dans l'immeuble.

Les 3° du I et le II permettent d'inclure dans le droit à la prise les parkings extérieurs, en supprimant les termes se référant « à l'intérieur » des bâtiments (à l'article L. 111-6-5 devenu L. 111-3-9), aux places de stationnement « couvertes » et aux installations électriques « intérieures » (art. 24 et 25 de la loi de 1965).

Enfin, le III dispose que l'obligation d'inscrire à l'ordre du jour la question des travaux permettant la recharge électrique des véhicules, telle qu'étendue aux parkings extérieurs par le présent article, s'appliquera aux assemblées générales convoquées dans les trois mois suivant la promulgation de la loi. L'étude d'impact précise que « ce délai est nécessaire pour permettre aux syndics de recueillir les devis correspondants aux travaux à réaliser ».

Compte tenu du changement de périmètre prévu par le texte (inclusion des parkings extérieurs), même les copropriétés qui auraient déjà inscrit cette question à l'ordre du jour devront en toute logique la réexaminer de nouveau. On rappellera cependant que l'obligation concerne uniquement la réalisation de devis et l'inscription à l'ordre du jour de la question du pré-équipement, mais que la décision de réaliser ces travaux de pré-équipement relève d'une décision souveraine de l'assemblée générale421(*), prise à la majorité absolue des voix de tous les copropriétaires (art. 25 j de la loi de 1965)422(*).

III. La position de votre commission

Votre rapporteur considère que les modifications proposées au présent article sont les bienvenues. Elles permettront d'élargir le champ du droit à la prise et d'inviter les assemblées générales de copropriétaires à se prononcer sur l'opportunité de réaliser, ou non, des travaux de pré-équipement. Il importe en effet de concilier deux droits non moins légitimes : celui du copropriétaire ou du locataire qui souhaiterait installer, à ses frais, une borne de recharge pour son usage personnel, et celui de l'ensemble des copropriétaires de décider de travaux dont le coût serait mis à la charge de la copropriété.

Sur la proposition de votre rapporteur, votre commission a adopté deux amendements COM-494 et COM-495 de clarification et d'harmonisation rédactionnelles.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 25 (Art. L. 453-1 du code de l'énergie) - Développement du gaz et du biogaz dans les transports

Objet : cet article vise à favoriser l'utilisation du gaz et du biogaz dans le secteur des transports en permettant aux stations de ravitaillement de se raccorder au réseau de transport de gaz naturel et en mettant en place un mécanisme de soutien aux installations de production de biogaz non injecté.

I. Le droit en vigueur

De nombreuses études attestent du rôle que peuvent jouer le gaz naturel véhicule (GNV) et son équivalent renouvelable, le bioGNV obtenu grâce à la méthanisation de déchets organiques (notamment d'origine agricole), dans l'atteinte de plusieurs objectifs de la politique énergétique, qu'il s'agisse de :

la baisse des émissions de gaz à effet de serre de 40 % en 2030 et de 75 % en 2050 par rapport à 1990 ; depuis le plan Climat de juillet 2017, c'est même la neutralité carbone qui est visée à l'horizon 2050 (soit une baisse de 87,5 %) ;

la réduction de la consommation énergétique primaire des énergies fossiles de 30 % en 2030 par rapport à 2012 ; cet objectif devrait même être porté à 40 % par un projet de loi à venir sur l'énergie ;

le relèvement de la part des énergies renouvelables à 23 % de la consommation finale brute d'énergie en 2020 et à 32 % en 2030 dont, à cette échéance, 15 % de la consommation finale de carburant et 10 % de la consommation de gaz ;

- ou encore la contribution à l'atteinte des objectifs de réduction de la pollution atmosphérique prévus par le plan national de réduction des émissions de polluants atmosphériques (Prépa).

Comparé aux carburants issus du pétrole, le GNV permet en effet de réduire fortement les émissions d'oxydes d'azote et de particules fines423(*) et présente des émissions de gaz à effet de serre a minima équivalentes à celles du diesel, voire moindres selon les études424(*). Même s'il reste une énergie fossile, le GNV peut donc constituer un bon carburant de transition en remplacement des produits pétroliers dans la perspective de son verdissement par l'incorporation croissante de bioGNV.

Tout en présentant les mêmes caractéristiques que le GNV en termes d'émissions de polluants atmosphériques, le bioGNV présente quant à lui un bilan carbone très favorable voire proche de la neutralité425(*), le volume de CO2 émis ayant été au préalable absorbé par la matière qui a fermenté.

Des objectifs ambitieux de développement du bioGNV ont été fixés dans la première programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE)426(*) : « atteindre 0,7 TWh consommé en 2018 et 2 TWh en 2023, dans la perspective que le bioGNV représente 20 % des consommations de GNV en 2023, sur des segments complémentaires de ceux des véhicules électriques et des véhicules hybrides rechargeables », tandis que serait visée « une part du parc de poids lourds roulant au GNV de 3% en 2023 et de 10 % en 2030 ».

Le développement du GNV et du bioGNV est aujourd'hui soutenu par une fiscalité favorable qui combine le maintien jusqu'en 2022 d'un faible niveau de taxation (5,80 € de TICPE427(*) pour 100 m3) et le bénéfice, prorogé jusqu'en 2021, d'un dispositif de suramortissement particulièrement attractif pour l'achat de véhicules utilitaires légers ou de poids lourds fonctionnant au gaz par les entreprises (réduction du résultat imposable de 20 % à 60 % selon la date d'achat et le poids des véhicules concernés428(*)).

Même si la part des véhicules lourds roulant au gaz est encore très modeste, le nombre d'immatriculations croît fortement chaque année (575 immatriculations en 2016 contre 289 par exemple un an plus tôt429(*)) et les collectivités les intègrent de plus en plus dans leurs flottes de bus ou de bennes à ordures ménagères430(*). Sur les 1 300 GWh de gaz naturel comprimé (GNC)431(*) consommés en France en 2018, les bus représentaient 69 % des consommations, les poids-lourds 19 %, les bennes à ordures 9 % et les véhicules légers (utilitaires compris) seulement 3 %. 8,8 % de ce GNC était du bioGNC432(*).

Les infrastructures de ravitaillement en GNV bénéficient par ailleurs d'un soutien direct au travers de l'appel à projets « Solutions intégrées de mobilité GNV » lancé par l'Ademe pour développer les stations en lien avec une flotte de véhicules, à hauteur de 30 millions d'euros433(*). Au 25 février 2019, 123 points d'avitaillement en GNV (GNC ou GNL) étaient en service et 72 étaient en projet434(*).

En revanche, la production de biogaz n'est aujourd'hui soutenue435(*) qu'en cas d'injection dans un réseau de gaz naturel. En 2017, 408 GWh de biométhane ont été injectés dans le réseau (soit moins de 1 % des 465 TWh de gaz consommés en France) et le coût du soutien public, destiné à compenser le surcoût du biométhane par rapport au prix moyen du gaz fossile436(*), est estimé à 132,1 millions en 2019437(*). Malgré un développement rapide, les objectifs fixés dans la première PPE pour 2018 ne seront pas atteints (0,8 TWh contre 1,7 TWh visés) et l'objectif fixé pour 2023 n'en est que plus ambitieux (8 TWh).

Enfin, en vertu de l'article L. 453-1 du code de l'énergie, les stations de ravitaillement en GNV, lorsqu'elles sont situées sur une commune raccordée au réseau de gaz naturel, doivent par priorité se raccorder au réseau de distribution et, par exception, peuvent se raccorder au réseau de transport à deux conditions : lorsque le réseau de distribution ne peut accueillir les volumes de consommation envisagés et sous réserve de l'accord du gestionnaire du réseau de distribution.

II. Le projet de loi initial

Considérant que « le développement des carburants alternatifs et en particulier du GNV/bioGNV représente un levier important pour la transition et la “décarbonation” du secteur des transports », le présent article vise à favoriser le développement du GNV et du bioGNV par deux mesures distinctes.

La première consiste à élargir les possibilités de raccordement des stations de ravitaillement au réseau de transport pour accélérer le maillage du territoire (I du présent article). Par dérogation au principe de raccordement par priorité au réseau de distribution, il est proposé que le raccordement au réseau de transport puisse être autorisé « dans des conditions définies par décret pris après avis de la Commission de régulation de l'énergie ».

Cette dérogation est justifiée par le fait que, malgré la présence d'un réseau de distribution auquel la station pourrait être raccordée, il peut s'avérer économiquement plus avantageux de se raccorder au réseau de transport dans la mesure où celui-ci admet une pression plus élevée qui permet de diminuer les coûts du poste de compression d'une station438(*).

Selon l'étude d'impact, « moins de 5 demandes par an » devraient être formulées pour se raccorder au réseau de transport, ce qui sera donc marginal à l'échelle de l'ensemble des sites439(*).

La seconde mesure proposée prévoit d'habiliter le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour instaurer un mécanisme de soutien financier au biogaz non injecté dans les réseaux (II du présent article).

L'injection n'est en effet possible que lorsqu'il existe à proximité un réseau capable d'absorber le volume de biogaz produit. Compte tenu du nombre de communes non raccordées à un réseau de gaz naturel (26 000 sur les 36 000 communes françaises) qui concentrent pourtant l'essentiel de la biomasse « méthanisable », le potentiel de biométhane non exploité car non injectable et donc non soutenu est estimé à environ 1 à 2 TWh d'ici 2023440(*).

En l'absence de mesures de soutien au biométhane non injecté, le biométhane non injectable est aujourd'hui transporté par camion de l'installation de production vers un point d'injection (on parle d'« injection indirecte portée »), ce qui est bien entendu moins favorable sur le plan environnemental.

Pour inciter à une utilisation directe du biométhane non injectable plutôt qu'à l'injection indirecte portée, il est donc proposé de mettre en place « une compensation tarifaire adaptée [qui] pourrait couvrir l'investissement dans les installations de traitement du biogaz et de logistique dédiée »441(*) et qui pourrait être attribuée « par un système d'appel d'offres ou par des contrats de gré à gré ».

L'habilitation à légiférer par ordonnance serait accordée pour une durée d'un an et le projet de loi de ratification devrait être déposé sous trois mois.

Selon l'étude d'impact, « le soutien pourrait être réalisé par un système d'appel d'offres ou par des contrats de gré à gré, afin de s'adapter à la spécificité de chaque installation ».

Même s'il variera d'un projet à l'autre, le coût du soutien public serait, selon les études de la filière citées par le Gouvernement dans l'étude d'impact ou en réponse aux questions de votre rapporteur, du même ordre que celui au biométhane injecté (environ 100 euros/MWh) voire légèrement supérieur (120 euros/MWh). La demande de biogaz non injecté atteindrait entre 1 et 2 TWh à l'horizon 2023, pour un coût global de soutien public de l'ordre de 100 millions d'euros par an à cet horizon.

III. La position de votre commission

Votre commision est favorable aux deux mesures proposées. Même si elle trouvera à s'appliquer à un nombre limité de cas, la possibilité d'un raccordement des stations de GNV au réseau de transport permettra d'accélérer le déploiement des stations. Quant à la mise en place d'un soutien au biogaz non injecté, elle donnera la visibilité nécessaire aux acteurs pour exploiter de nouveaux gisements de biogaz.

Sur la proposition de votre rapporteur, votre commission a adopté :

- un amendement COM-496 pour mieux encadrer les conditions du raccordement des stations au réseau de transport, compte tenu des impacts qu'une telle disposition pourrait avoir sur le niveau des tarifs d'utilisation de réseaux acquittés par les consommateurs de gaz naturel, en rappelant la nécessité d'une pertinence économique et en prévoyant la fixation des conditions génériques à respecter par la CRE, conformément à ses missions ;

- un amendement COM-633 pour introduire directement dans la loi, plutôt que de renvoyer à une ordonnance, les grands principes du soutien public au biogaz non injecté.

Le recours à une législation directe est en effet justifié par l'importance des enjeux économiques, budgétaires et environnementaux et permettra, en supprimant le délai d'habilitation de douze mois, de soutenir plus rapidement les premiers projets.

Ce soutien prendra la forme d'un complément de rémunération versé aux producteurs qui auront été sélectionnés dans le cadre d'appels à projets puis, dans un second temps et lorsque la filière sera plus mature, par des appels d'offres. Dans le cadre des contrats de gré à gré souscrits après appel à projets, la rémunération pourra être ajustée au cours de la vie du contrat en fonction des coûts effectivement constatés.

En revanche, l'attribution d'aides en guichet ouvert n'est manifestement pas adaptée au regard tant de la faible maturité de la filière que de la très grande hétérogénéité des modèles qui pourront émerger (vente à un fournisseur, à un opérateur de recharge, à une station de bioGNV gérée par le producteur lui-même, etc.). Comme indiqué dans l'étude d'impact, il faudra en effet « s'adapter à la spécificité de chaque installation », ce que ne permettrait pas l'attribution d'un soutien uniforme en guichet ouvert.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 25 bis (nouveau) (Art. L. 221-1 du code de l'énergie) - Mobilisation des certificats d'économie d'énergie en faveur de la mobilité propre

Objet : cet article, inséré par votre commission à l'initiative de son rapporteur, entend clarifier les missions des gestionnaires de réseaux publics de distribution d'électricité en matière d'études de raccordement afin, en particulier, de faciliter et d'accélérer le déploiement des infrastructures de recharge électrique des véhicules.

I. Le droit en vigueur

Le dispositif des CEE défini aux articles L. 221-1 et suivants du code de l'énergie impose aux vendeurs d'énergie (les « obligés ») des obligations d'économies d'énergie dont ils peuvent s'acquitter soit en réalisant directement ou indirectement des opérations d'économies d'énergie auprès de leurs clients et des autres consommateurs d'énergie (ménages442(*), collectivités territoriales ou professionnels), soit en acquérant des CEE auprès d'acteurs dits « éligibles » qui réalisent eux-mêmes des opérations d'économies d'énergie.

Les CEE peuvent être obtenus soit dans le cadre d'opérations standardisées, qui sont détaillées dans le cadre de fiches définies par arrêté, soit par des opérations spécifiques ou en participant à des programmes d'accompagnement validés par l'administration. En fixant des montants forfaitaires d'économies d'énergie pour les opérations les plus fréquentes, les fiches sécurisent les acteurs et les orientent vers les actions sur lesquelles elles portent ; elles ont donc un effet d'entraînement important.

Or, si le catalogue des opérations standardisées comporte déjà 193 fiches, il apparaît que sur les 29 fiches existantes pour le secteur des transports, aucune ne porte sur des enjeux pourtant majeurs tels que le développement d'infrastructures de recharge pour la mobilité propre ou l'acquisition d'autobus ou d'autocars électriques ou roulant au GNV, voire à l'hydrogène. De même, s'il existe aujourd'hui un programme spécifique, baptisé Advenir, d'aides au financement des bornes de recharge, il vise prioritairement le développement des bornes en parking non résidentiel ou en parking résidentiel partagé (avec un objectif de 13 700 nouveaux points de charge) et secondairement l'installation de bornes en voirie (3 000 nouveaux points de charge).

II. Le texte adopté par votre commission

Sur la proposition de votre rapporteur, votre commission a adopté un amendement COM-493 portant article additionnel pour flécher davantage les CEE vers le secteur des transports, et ainsi mettre à la disposition des collectivités publiques ou des acteurs privés de nouvelles sources de financement d'actions concourant au développement de la mobilité propre.

Il est précisé, à l'article L. 221-1 du code de l'énergie, que les CEE visent non seulement la baisse globale des consommations d'énergie mais aussi la réduction spécifique des consommations d'énergies fossiles, ce qui facilitera leur attribution, par exemple, dans le cadre de projets de conversions de flottes de bus thermiques en bus électriques ou utilisant des carburants alternatifs.

En explicitant certaines des actions éligibles aux CEE dans le domaine des transports, le dispositif invite le Gouvernement à réaliser de nouvelles fiches d'opérations standardisées sur ces sujets.

Enfin, en mobilisant de nouveaux gisements d'économies d'énergie, ces dispositions contribueront à réduire les tensions actuelles sur le marché des CEE, et donc à diminuer leur impact sur la facture énergétique des ménages.

Dans un contexte marqué à la fois par le doublement des obligations d'économies d'énergie à réaliser entre 2018 et 2020, par la raréfaction des gisements d'économies les plus faciles à réaliser et par la baisse du nombre de délégataires, le prix des CEE, qui se répercute sur la facture des consommateurs et représente déjà 3 % à 4 % des dépenses énergétiques des ménages (soit entre 100 et 150 euros par ménage et par an), ne cesse d'augmenter, témoignant de la difficulté pour les vendeurs d'énergie à remplir leurs obligations.

L'exploration de ces nouveaux gisements est du reste parfaitement cohérente avec les actions mises en oeuvre par le Gouvernement (attribution de nouveaux programmes, bonification des CEE pour le remplacement des vieilles chaudières ou l'isolation des combles ou des planchers ou encore éligibilité des installations classées soumises à quotas carbone dans le cadre du projet de loi « Pacte »443(*)).

Le bénéfice pour les ménages sera double : contribuer à la maîtrise du coût des CEE sur leur factures et renforcer l'aide au financement de modes de transports du quotidien plus propres, qu'ils soient individuels ou collectifs, tout en renforçant l'acceptabilité et la notoriété du dispositif.

Votre commission a adopté l'article 25 bis ainsi rédigé.

CHAPITRE III - Dispositions relatives à la promotion des usages propres et à la lutte contre la congestion
Article 26 (article L. 3261-3-1 du code du travail ; article 81 du code général des impôts ; article L. 136-1-1 du code de la sécurité sociale) - Forfait mobilités durables

Objet : Cet article permet aux employeurs de prendre en charge tout ou partie des frais engagés par leurs salariés effectuant leurs trajets domicile-travail à vélo ou en covoiturage, sous la forme d'un « forfait mobilités durables ».

I. Le droit en vigueur

Afin d'encourager la pratique du vélo pour les trajets domicile-travail, la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte du 17 août 2015444(*) a instauré une indemnité kilométrique vélo, dont le montant a été fixé, par décret, à 25 centimes d'euro par kilomètre445(*).

Au départ obligatoire, cette indemnité a été rendue facultative pour l'employeur par la loi de finances rectificative pour 2015446(*).

Par ailleurs, la loi de finances pour 2019447(*), a étendu la prise en charge facultative des employeurs aux frais de déplacements effectués par leurs salariés en tant que passagers en covoiturage, sous la forme d'une « indemnité forfaitaire covoiturage ».

L'article L. 3261-3-1 du code du travail dispose ainsi que l'employeur peut prendre en charge « tout ou partie des frais engagés par ses salariés pour leurs déplacements à vélo ou à vélo à assistance électrique entre leur résidence habituelle et leur lieu de travail, sous la forme d'une "indemnité kilométrique vélo", dont le montant est fixé par décret ou, lorsque les salariés effectuent ces déplacements en tant que passagers en covoiturage, sous la forme d'une "indemnité forfaitaire covoiturage" dont les modalités sont précisées par décret ».

Cette prise en charge s'effectue par accord entre l'employeur et les représentants des organisations syndicales représentatives dans l'entreprise, lorsqu'elles existent, ou par décision unilatérale de l'employeur après consultation du comité social et économique.

Le bénéfice de ces indemnités peut être cumulé avec la prise en charge obligatoire par l'employeur d'une partie448(*) du prix des titres d'abonnement souscrits par leurs salariés pour leurs déplacements accomplis au moyen de transports publics de personnes ou de services publics de location de vélos, prévue à l'article L. 3261-2 du code du travail, lorsqu'il s'agit de trajets de rabattement vers une gare ou une station449(*).

Ces indemnités ne sont pas soumises à l'impôt sur le revenu450(*) ni aux cotisations sociales451(*), dans la limite de 200 euros par an.

II. Le projet de loi initial

Le présent article réécrit les dispositions de l'article L. 3261-3-1 du code du travail en vue de remplacer l'indemnité kilométrique vélo et l'indemnité forfaitaire covoiturage par un « forfait mobilités durables » à compter du 1er janvier 2020.

L'article dispose ainsi que « l'employeur peut prendre en charge, dans les conditions prévues pour les frais de carburant par l'article L. 3261-4, tout ou partie des frais engagés par ses salariés se déplaçant entre leur résidence habituelle et leur lieu de travail avec leur vélo ou vélo à assistances électrique personnel ou en tant que passager en covoiturage sous la forme d'un "forfait mobilités durables" dont les modalités sont fixées par décret. » 

Ce forfait ne serait pas cumulable, au titre d'un même mois, avec la prise en charge obligatoire par l'employeur des frais d'abonnement aux transports publics prévue par l'article L. 3261-2 du code du travail et avec la prise en charge facultative des frais de carburant prévue à l'article L. 3261-3 du code du travail452(*).

Ce forfait ne serait pas soumis à l'impôt sur le revenu et aux cotisations sociales, dans la limite de 400 euros par an.

III. La position de votre commission

Depuis sa création en 2015, l'indemnité kilométrique vélo (IKV) a été mise en place dans 134 structures publiques ou privées, bénéficiant ainsi à près de 190 000 salariés.

D'après l'étude d'impact annexée au projet de loi, là où elle a été mise en place, la part du vélo dans les déplacements domicile-travail des salariés est passée en moyenne de 3 % à 6 %, et une baisse de 15 % des arrêts maladie a été observée.

Ces résultats rejoignent les constats d'un rapport d'évaluation sur l'indemnité kilométrique vélo de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe)453(*), qui dressait un bilan positif de ce dispositif, constant que cette incitation financière était un levier pour attirer des nouveaux usagers du vélo.

L'utilisation du vélo pour les trajets domicile-travail présente des bénéfices tant en termes de réduction du trafic routier et de la pollution de l'air, qu'en termes de santé publique.

Le présent article, qui augmente de 200 à 400 euros le montant annuel des frais pouvant être pris en charge par l'employeur, permettra d'encourager la pratique du vélo et du covoiturage, et de favoriser ainsi le report modal et la baisse du trafic routier et des congestions.

Toutefois, votre commission regrette que cet article ne permette pas le cumul entre le forfait mobilités durables et la prise en charge par l'employeur des frais d'abonnement aux transports publics et des frais de carburant.

En effet, certains salariés qui habitent loin de leur lieu de travail peuvent souhaiter utiliser un vélo sur une partie de leur trajet, pour rejoindre une solution de transport public. Par ailleurs, en fonction des saisons, les salariés pourront souhaiter alterner entre l'utilisation d'un vélo, d'un transport en commun ou de leur véhicule personnel. Il est donc nécessaire de permettre aux entreprises qui le souhaitent de proposer une prise en charge complémentaire entre les transports publics et le vélo ou le covoiturage.

Par conséquent, votre commission a autorisé le cumul de ces différentes prises en charge, sans restriction, en adoptant un amendement COM-608 du rapporteur.

À travers cet amendement, votre commission a également souhaité étendre le bénéfice du forfait mobilités durables aux conducteurs dans le cadre d'un covoiturage. Il est en effet important que l'incitation à réaliser un trajet de courte distance en covoiturage concerne non seulement les passagers mais aussi les conducteurs, pour lesquels la prise en charge d'un passager peut représenter une contrainte.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 27 (article L. 229-26 du code de l'environnement ; articles L. 5219-1 et L. 5219-5 du code général des collectivités territoriales) - Plans d'action de lutte contre la pollution de l'air

Objet : Cet article prévoit que les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 100 000 habitants ou dont le territoire est couvert par un plan de protection de l'atmosphère établissent des plans d'action de lutte contre la pollution de l'air.

I. Le droit en vigueur

La loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte (LTECV) a prévu l'obligation pour les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre existants d'adopter un plan climat-air-énergie territorial (PCAET)  au plus tard le 31 décembre 2016 pour les EPCI regroupant plus de 50 000 habitants , et le 31 décembre 2018 pour ceux de plus de 20 000 habitants.

L'article L. 229-26 du code de l'environnement dispose que ces plans doivent définir :

- des objectifs stratégiques et opérationnels permettant d'atténuer le changement climatique, de le combattre et de s'y adapter ;

- le programme d'actions à réaliser en matière d'efficacité énergétique, de développement des réseaux de distribution d'électricité, de gaz et de chaleur, de production d'énergie renouvelable ou de stockage d'énergie ;

- pour les EPCI dont le territoire est couvert par un plan de protection de l'atmosphère (PPA)454(*) ou qui sont compétents en matière de lutte contre la pollution de l'air, un programme d'actions permettant de prévenir ou de réduire les émissions de polluants atmosphériques ;

- un dispositif de suivi et d'évaluation des résultats.

Ces plans sont rendus publics et mis à jour tous les six ans. Ils doivent être compatibles avec les schémas régionaux d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires, ainsi qu'avec les objectifs des plans de protection de l'atmosphère, lorsqu'ils existent.

Pour la région Ile-de-France, les articles L. 5219-1 et L. 5219-5 du code général des collectivités territoriales prévoient que la métropole du Grand Paris, de même que les établissements publics territoriaux et la ville de Paris, sont tenus d'élaborer et d'adopter un PCAET455(*).

II. Le projet de loi initial

Le I du présent article renforce les obligations des EPCI en matière de lutte contre la pollution de l'air :

- il étend aux EPCI à fiscalité propre regroupant plus de 100 000 habitants l'obligation, dans le cadre d'un PCAET, de réaliser un plan d'action de lutte contre la pollution de l'air - que leur territoire soit couvert par un PPA ou non - ;

- il prévoit que les plans d'action de lutte contre la pollution de l'air devront permettre d'atteindre, à compter de 2025 et 2030, « des objectifs de réduction des émissions de polluants atmosphériques au moins aussi exigeants que ceux prévus au niveau national [...] » et de « respecter les normes de qualité de l'air dans les délais les plus courts possibles et au plus tard en 2025 ». Si ces objectifs de réduction des polluants ne sont pas atteints aux échéances fixées, ces plans d'action devront être renforcés dans un délai de dix-huit mois ;

- il prévoit que les plans d'action devront comporter une étude portant sur la mise en place d'une zone à faibles émissions (ZFE), et sur son renforcement progressif en vue de privilégier la circulation des véhicules à zéro émission à partir de 2025.

Afin d'inclure ces nouvelles obligations dans les PCAET existants, l'article prévoit que lorsque ces PCAET ne comportent pas de plan d'action de réduction des émissions de polluants atmosphériques, un tel plan doit être adopté dans un délai d'un an pour la métropole de Lyon et les EPCI sur le territoire desquels les normes de qualité de l'air ne sont pas respectées et de deux ans pour les autres EPCI.

Les II et III du présent article étendent à la métropole du Grand Paris, aux établissements publics territoriaux et à la ville de Paris l'obligation de réaliser un plan d'action pour la réduction des émissions de polluants atmosphériques.

III. La position de votre commission

Les plans climats-air-énergie territoriaux sont des instruments utiles de pilotage de la politique de transition énergétique dans les territoires.

Toutefois, compte tenu des difficultés à élaborer de tels plans, peu d'EPCI ont respecté l'obligation de les adopter avant le 31 décembre 2018.

Sur les 734 EPCI de plus de 20 000 habitants tenus par cette obligation, 14 avaient adopté un PCAET au 1er janvier 2019. Cependant, d'après le Gouvernement, beaucoup de démarches sont en cours de finalisation, de sorte que les deux tiers des PCAET devraient être approuvés dans les prochains dix-huit mois.

Parmi ces 734 EPCI, 122 EPCI de plus de 100 000 habitants seront concernés par l'obligation de réaliser un plan de lutte contre la pollution de l'air.

Lutter contre la pollution de l'air est un impératif de santé publique, au regard du nombre de décès prématurés et de la morbidité qu'elle engendre. C'est également une obligation qui s'impose à la France dans le cadre de ses engagements européens456(*).

Votre commission approuve par conséquent le renforcement des obligations de lutte contre la pollution de l'air prévu par le présent article.

Afin d'éviter une redondance des études sur le territoire francilien, elle a adopté un amendement COM-610 du rapporteur, qui prévoit que les plans d'action pour la réduction des émissions de polluants atmosphériques réalisés par les établissements publics territoriaux ne devront pas comporter d'étude relative à la mise en place d'une zone à faibles émissions. Il paraît plus cohérent que la mise en place d'une ZFE fasse l'objet d'une étude par la métropole du Grand Paris, sur l'ensemble de son ressort territorial, et non par chacun des établissements publics territoriaux.

Votre commission a également adopté un amendement rédactionnel COM-609 du rapporteur.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 28 (articles L. 2213-4-1 et L. 2213-4-2 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) - Zones à faibles émissions

Objet : cet article prévoit, d'une part, la mise en place obligatoire de zones à faibles émissions avant le 31 décembre 2020 dans les territoires où les normes de qualité de l'air ne sont pas respectées et, d'autre part, la possibilité pour les services de police et de gendarmerie nationales et les services de police municipale de mettre en oeuvre des dispositifs de contrôle automatisé de ces zones.

I. Le droit en vigueur

1. Les zones à circulation restreinte (ZCR)

La loi portant engagement national pour l'environnement du 12 juillet 2010457(*) a donné la possibilité pour les communes et leurs groupements de plus de 100 000 habitants connaissant des dépassements des normes de la qualité de l'air d'expérimenter la mise en place de zones d'action prioritaires pour l'air (ZAPA) en vue de restreindre la circulation des véhicules les plus polluants.

Si plusieurs collectivités ont lancé des études de faisabilité pour la création de ZAPA sur leur territoire, aucune zone n'a finalement été expérimentée.

En vue de faciliter la procédure de mise en place de restrictions de circulation par les collectivités territoriales, la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte du 17 août 2015458(*) a remplacé les ZAPA par des zones à circulation restreinte (ZCR), en simplifiant les modalités de leur mise en oeuvre.

Les ZCR peuvent être créés dans « les agglomérations et les zones pour lesquelles un plan de protection de l'atmosphère est adopté, en cours d'élaboration ou en cours de révision, par le maire ou le président d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre qui dispose du pouvoir de police de la circulation, sur tout ou partie du territoire de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale »459(*).

Ces zones sont délimitées par un arrêté qui fixe les mesures de restriction de circulation applicables et détermine les catégories de véhicules concernés, qui font l'objet d'une identification en fonction de leur contribution à la lutte contre la pollution de l'air (vignettes Crit'Air). Ces mesures doivent être cohérentes avec les objectifs de diminution des émissions de polluants fixés par le plan de protection de l'atmosphère.

La création d'une ZCR fait l'objet d'une étude présentant l'objet des mesures de restriction, justifiant leur nécessité et exposant les bénéfices environnementaux et sanitaires attendus460(*). Le projet d'arrêté de création de la ZCR et cette étude sont soumis pour avis aux autorités organisatrices des transports, aux conseils municipaux des communes limitrophes, aux gestionnaires de voirie, ainsi qu'aux chambres consulaires concernées, puis sont mis à la disposition du public.

Les ZCR doivent faire l'objet d'une évaluation par l'autorité compétente au moins tous les trois ans.

Un décret du 28 juin 2016461(*) précise les catégories de véhicules dont la circulation dans une zone à circulation restreinte ne peut être interdite462(*) et prévoit que des dérogations individuelles aux mesures de restriction peuvent être accordées, sur demande des intéressés, et précise le régime des sanctions applicables en cas de non-respect d'une ZCR.

2. Des dépassements des normes de qualité de l'air dans de nombreux territoires

Les valeurs limites de concentrations de polluants atmosphériques, définies au niveau européen463(*) et transposées en droit interne464(*), ne sont pas respectées dans plusieurs zones (voir infra).

En raison de ces dépassements, la France est visée au niveau européen par :

- une procédure contentieuse s'agissant du dioxyde d'azote : la Commission européenne a saisi la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) le 11 octobre 2018 pour non-respect des valeurs limites relatives au dioxyde d'azote dans 13 zones et pour insuffisance des plans d'actions associés ;

- une procédure précontentieuse s'agissant des particules fines PM10 : la Commission a transmis à la France un avis motivé le 29 avril 2015 pour non-respect des valeurs limites relatives aux PM10 dans 10 zones et pour insuffisance des plans d'actions associés.

Par ailleurs, dans un arrêt Association Les Amis de la Terre du 12 juillet 2017, le Conseil d'État a jugé que les dispositions européennes relatives au respect des valeurs limites de polluants atmosphériques imposent à l'État une obligation de résultat, et a par conséquent enjoint Gouvernement à prendre « toutes les mesures nécessaires pour que soit élaboré et mis en oeuvre, pour chacune des zones énumérées (...) un plan relatif à la qualité de l'air permettant de ramener les concentrations en dioxyde d'azote et en particules fines PM10 sous les valeurs limites fixées par l'article R. 221-1 du code de l'environnement dans le délai le plus court possible et de le transmettre à la Commission européenne avant le 31 mars 2018 ».

Zones en contentieux ou en pré-contentieux pour non-respect des normes de qualité de l'air

Source : Ministère de la transition écologique et solidaire

II. Le projet de loi initial

Le I du présent article modifie l'article L 2213-4-1 du code général des collectivités territoriales afin de remplacer les zones à circulation restreinte par des zones à faibles émissions (ZFE), cette terminologie étant plus positive et cohérente avec le terme anglais de « low emission zone ».

Il élargit le champ des territoires pouvant être inclus dans une ZFE au-delà des seuls territoires couverts par un plan de protection de l'atmosphère, puisqu'une ZFE pourra être mise en oeuvre dans toute agglomération de plus de 100 000 habitants.

Par ailleurs, il prévoit l'obligation de mettre en place une ZFE avant le 31 décembre 2020 « lorsque les normes de qualité de l'air mentionnées à l'article L. 221-1 du code de l'environnement ne sont, au regard de critères définis par voie réglementaire, pas respectées de manière régulière sur le territoire de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ».

La notion de dépassement régulier sera précisée par voie réglementaire. D'après les informations transmises par le ministère de la transition énergétique et solidaire, une fréquence de dépassement pendant une période pluriannuelle sera prise en compte afin d'écarter les zones qui ne font l'objet que d'un dépassement ponctuel. Cette fréquence pourrait être de trois années de dépassement sur les cinq dernières années, ce qui, appliqué sur la période 2013-2017, concernerait l'ensemble des zones concernées par l'arrêt du Conseil d'État et la saisine de la CJUE.

Le I du présent article prévoit également plusieurs mesures visant à simplifier la mise en place des ZFE :

- le projet d'arrêté de création de la ZFE et l'étude qui l'accompagne seront mis à disposition du public et soumis à l'avis des collectivités et acteurs concernés en même temps ;

- les projets de ZFE couvrant le territoire de plusieurs collectivités pourront faire l'objet d'une étude unique et d'une seule procédure de consultation et de mise à disposition du public ;

- les études réalisées préalablement à l'institution d'une ZFE pourront être reprises lorsqu'il est envisagé d'étendre la ZFE à tout ou partie du territoire d'une autre commune ou collectivité territoriale limitrophe, en apportant les éléments de justification et ceux nécessaires à l'actualisation de l'étude initiale ;

- lorsqu'un plan d'action de lutte contre la pollution de l'air adopté dans le cadre d'un plan-climat air-énergie territorial (PCAET) contient une mesure relative à la mise en place d'une ZFE et qu'a été réalisée, à ce titre, une étude de préfiguration relative à la mise en place de cette zone, il ne sera pas nécessaire d'accompagner le projet d'arrêté de création de la ZFE d'une nouvelle étude et de le mettre à consultation des collectivités limitrophes et du public.

Le II du présent article porte sur les modalités de contrôle des ZFE. Il créé un nouvel article L. 2213-4-2 au sein du code général des collectivités territoriales qui permet aux services de police et de gendarmerie nationales et aux services de police municipale de mettre en place des dispositifs de contrôle automatisé des données signalétiques des véhicules, afin de faciliter la constatation des infractions relatives au non-respect des ZFE.

La mise en place de ces dispositifs doit être autorisée par arrêté du préfet de département et, à Paris, du préfet de police. Cette autorisation ne peut être délivrée que si :

- les modalités de contrôle ne conduisent pas à contrôler chaque jour plus de 15 % du nombre moyen journalier de véhicules circulant au sein de la zone ;

- le rapport entre le nombre de dispositifs de contrôle mis en oeuvre au sein de la ZFE et la longueur totale de la voirie publique mesurée en kilomètres n'excède pas 0,025 ;

- les lieux de déploiement n'ont pas pour effet de permettre un contrôle de l'ensemble des véhicules entrant dans la zone à faibles émissions ou dans un espace continu au sein de cette zone.

La demande d'autorisation doit être accompagnée d'une étude de la circulation et de la pollution au sein de la zone permettant d'apprécier le respect de ces conditions.

Les données à caractère personnel collectées peuvent faire l'objet de traitements automatisés, dans le respect des dispositions de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés.

Ces traitements peuvent comporter la consultation du fichier des véhicules identifiés au titre de leur contribution à la limitation de la pollution atmosphérique ainsi que des fichiers des véhicules autorisés à circuler sur les voies et espaces concernés. Si ce n'est pas suffisant, le système d'immatriculation des véhicules peut être consulté. Ces consultations sont effectuées immédiatement après la collecte des données signalétiques et ne peuvent avoir pour objet d'identifier le titulaire du certificat du véhicule.

Lorsqu'il est avéré que le véhicule respecte les règles de circulation, les données collectées sont immédiatement détruites. Les données relatives aux véhicules ne respectant pas ces règles peuvent être enregistrées et conservées pour une durée qui ne peut excéder huit jours, sous réserve des besoins d'une procédure pénale.

Les données permettant l'identification du conducteur du véhicule peuvent être communiquées sur demande du titulaire du certificat d'immatriculation du véhicule, du locataire, de l'acquéreur du véhicule, ou du représentant légal de la personne morale détentrice du véhicule, destinataires de l'avis d'amende forfaitaire, ou de l'officier du ministère public en cas de requêtes ou de réclamations.

Seuls les agents de police municipale intervenant sur le territoire d'une ZFE peuvent avoir accès aux données issues des contrôles. Lorsque les dispositifs de contrôle sont mis en oeuvre par l'État, ces agents peuvent également avoir accès à ces données.

Lorsqu'ils sont mis en place par l'État à la demande d'une collectivité territoriale ou d'une EPCI, une convention est conclue entre l'État et cette collectivité ou cet EPCI afin de définir les modalités de mise en oeuvre et de financement de ces dispositifs.

III. La position de votre commission

À ce jour, seules la ville de Paris et les métropoles de Grenoble et de Strasbourg ont mis en place des restrictions de circulation permanentes pour améliorer la qualité de l'air qui s'apparentent à des zones à circulation restreinte.

Quinze collectivités ou groupements de collectivités465(*) ont signé, le 8 octobre 2018, un engagement avec l'État afin de déployer une ZFE avant la fin de l'année 2020 sur leur territoire.

Cet engagement, qui concerne la quasi-totalité des zones mises en cause dans l'arrêt du Conseil d'État et la procédure contentieuse européenne, trouve sa traduction dans les dispositions du présent article obligeant les collectivités qui connaissent des dépassements des valeurs limites à mettre en place des ZFE d'ici le 31 décembre 2020.

Par ailleurs, douze collectivités supplémentaires ont réalisé ou sont en train de réaliser des études sur la mise en place de ZFE, que ce soit dans le cadre de l'appel à projets « Villes respirables en cinq ans » lancé en 2015 ou en réponse à l'appel à projets « zones à faibles émissions » lancé par l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe) en juillet 2018.

Les zones à faibles émissions sont un levier utile pour permettre une réduction rapide des concentrations de polluants atmosphériques dans les territoires pollués. D'après une étude de l'Ademe de 2018, la mise en place de ZFE peut, selon les cas, conduire à une réduction des concentrations dans l'air de dioxyde d'azote et de PM10 jusqu'à 12 %, et de PM2,5 jusqu'à 15 %466(*).

Territoires engagés à mettre en place une ZFE avant la fin de l'année 2020

Source : Ministère de la transition écologique et solidaire

La mise en place de ZFE doit s'accompagner de dispositifs de contrôle permettant d'en assurer le respect par les automobilistes.

Compte tenu du caractère potentiellement intrusif pour la vie privée des conducteurs des dispositifs de contrôle, il est utile que la loi fixe des plafonds en termes de nombre de véhicules pouvant faire l'objet d'un contrôle au sein d'une ZFE.

Toutefois, les critères retenus par le présent article sont trop restrictifs, et ne permettent pas, en l'état, d'assurer un contrôle efficace de ces zones. Le critère du ratio entre le nombre de dispositifs et la longueur de la voirie en particulier conduit à ne pouvoir mettre en place que 42 points de contrôle à Paris, et environ 24 pour le Grand Lyon, ce qui serait insuffisant pour assurer le respect des ZFE dans ces territoires.

C'est pourquoi votre commission a adopté un amendement COM-613 du rapporteur qui supprime ce ratio, et qui porte à 50 % le nombre journalier moyen de véhicules circulant dans la ZFE qui pourront faite l'objet d'un contrôle.

Par ailleurs, comme s'agissant du contrôle des voies réservées prévu par l'article 16, votre commission a adopté des amendements identiques COM-614 et COM-136 rect. du rapporteur et de Mme Françoise Gatel, rapporteure pour avis, qui prévoient que les données issues des contrôles automatisés devront faire l'objet d'un traitement afin de masquer de manière irréversible l'identité des passagers du véhicule et des tiers, étant entendu que l'identité du conducteur doit pouvoir être communiquée afin de permettre au titulaire du certificat d'immatriculation de contester sa responsabilité le cas échéant.

Votre commission a également adopté un amendement COM-615 du rapporteur qui prévoit d'informer le public de la mise en place de dispositifs de contrôle automatisé au moins un mois avant leur déploiement, et un amendement COM-616 du rapporteur qui prévoit que le produit des amendes résultant des infractions relatives au non-respect d'une ZFE est affecté aux communes, lorsque ces dernières ont mis en place, à leurs propres frais, les dispositifs de contrôle de la zone.

Enfin, votre commission a adopté les amendements rédactionnels COM-611 et COM-612 du rapporteur.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 28 bis (nouveau) (article L. 1311-15 du code général des collectivités territoriales) - Mutualisation des flottes de véhicules propres

Objet : Cet article, introduit par votre commission à l'initiative de son rapporteur, permet aux collectivités et à leurs groupements de mettre à disposition d'autres collectivités les flottes de véhicules à faibles émissions dont elles sont propriétaires.

Afin de permettre la mutualisation d'équipements collectifs entre collectivités territoriales, l'article L. 1311-15 du code général des collectivités territoriales prévoit que l'utilisation de tels équipements par une collectivité territoriale, un établissement public de coopération intercommunale ou un syndicat mixte « fait l'objet d'une participation financière au bénéfice de la collectivité territoriale, de l'établissement public de coopération intercommunale ou du syndicat mixte propriétaire de ces équipements ».

Le montant de la participation financière due par la collectivité qui utilise l'équipement est calculé par référence aux frais de fonctionnement de celui-ci, et fait l'objet d'une convention passée avec la collectivité propriétaire de l'équipement. A défaut de signature de cette convention au terme d'un délai d'un an d'utilisation de cet équipement, le propriétaire détermine le montant de cette participation financière, qui constitue une dépense obligatoire pour l'utilisateur.

Afin d'encourager, sur le même modèle, la mutualisation de flottes de véhicules à faibles émissions entre collectivités, votre commission a adopté un amendement COM-617 du rapporteur. Il complète l'article L. 1311-15 du code général des collectivités territoriales pour permettre aux collectivités propriétaires de telles flottes de les mettre à disposition d'autres collectivités, en contrepartie d'une participation financière dont les modalités de calcul seront définies par convention.

Votre commission a adopté l'article 28 bis ainsi rédigé.

Article 28 ter (nouveau) (article L. 571-10-2 [nouveau] du code de l'environnement) - Évaluation des nuisances sonores ferroviaires

Objet : Cet article, introduit par votre commission à l'initiative de notre collègue Nathalie Delattre, prévoit que l'évaluation des nuisances sonores générées par les transports ferroviaires prenne en compte des critères de fréquence et d'intensité des bruits, à tout moment de la journée ou de la nuit.

Le code de l'environnement, aux articles L. 571-9 et L. 571-10, prévoit que, lors de la réalisation ou l'aménagement d'infrastructures de transport terrestres, la problématique des nuisances sonores soit prise en compte afin que ces nuisances soient limitées.

S'agissant des infrastructures ferroviaires, des valeurs-limites de niveaux sonores admissibles sont déterminées par l'arrêté du 8 novembre 1999467(*), sur la base des indicateurs de bruit moyen « LAeq (6h-22h) », « LAeq (22h-6h) » et « Lden », qui intègrent le nombre de passages de train sur la période considérée et l'intensité de chaque passage.

Cet arrêté prévoit également des dispositions spécifiques aux lignes nouvelles parcourues par des trains à grande vitesse (TGV) à des vitesses supérieures à 250 km/h, pour lesquelles des valeurs limites plus strictes sont définies afin de tenir compte des spécificités de ces infrastructures en termes de nuisances sonores.

Le respect de ces valeurs-limites constitue une obligation de résultat pour le maître d'ouvrage, qui vaut sur toute la durée de vie de l'infrastructure.

Toutefois, s'ils permettent de représenter de manière satisfaisante la gêne de long terme, les indicateurs de bruit moyen sont critiqués quant à leur capacité à représenter les effets de court terme et les gênes liées à des événements sonores de courte durée (pics de bruits lors du passage des trains).

Afin d'évaluer la pertinence de modifier la réglementation applicable à la mesure des nuisances sonores ferroviaires, l'article 36 de la loi n° 2018-515 du 27 juin 2018 pour un nouveau pacte ferroviaire, introduit à l'initiative du Sénat, prévoyait que le Gouvernement remette au Parlement un rapport « présentant et analysant, notamment en termes de coûts, l'intégration d'indicateurs dits "évènementiels" au sein de la réglementation relative aux nuisances sonores des infrastructures ferroviaires et permettant de retranscrire l'exposition de la population à des sources de bruit présentant un caractère évènementiel (pics de bruit) », dans un délai de cinq mois à compter de la promulgation de la loi.

Ce rapport a été transmis au Parlement à la fin du mois de décembre 2018. Il indique que des expérimentations ont eu lieu pour prendre en compte des indicateurs de pics de bruits mais que ceux-ci conduisent à une grande variabilité de résultats pour un même type de train. Cette variabilité des résultats des mesures pose, selon le rapport, la question de la capacité de ces indicateurs à constituer la base pour l'établissement des valeurs limites réglementaires et qu'il convient par conséquent de clarifier au préalable les méthodologies de mesures.

Toutefois, prenant note du fait que certains pays européens comme l'Espagne, la Norvège ou la Suède prennent en compte des indicateurs de bruit événementiel en complément des indicateurs de bruit moyen, votre commission a adopté un amendement COM-279 de Mme Nathalie Delattre, qui créé un nouvel article L. 571-10-2 dans le code de l'environnement et prévoit que l'évaluation de la mesure des nuisances sonores générées par les trains doit prendre en compte non seulement la fréquence mais aussi l'intensité de ces nuisances, selon des modalités précisées par décret en Conseil d'État.

Votre commission a adopté l'article 28 ter ainsi rédigé.

CHAPITRE IV - Améliorer le contrôle du marché des véhicules et des engins mobiles non routiers à moteur
Article 29 - Habilitation à légiférer par ordonnance pour améliorer le contrôle du marché des véhicules et des engins mobiles non routiers à moteur

Objet : cet article habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour adapter notre droit à la réglementation européenne en matière de contrôle du marché des véhicules et des engins mobiles non routiers à moteur.

I. Le droit en vigueur

A. Surveillance du marché des véhicules à moteur

Plusieurs règlements européens prévoient le cadre juridique applicable à la surveillance du marché des véhicules à moteur :

- le règlement européen n° 168/2013 du Parlement européen et du Conseil du 15 janvier 2013 relatif à la réception et à la surveillance du marché des véhicules à deux ou trois roues et des quadricycles ;

- le règlement européen n° 167/2013 du Parlement européen et du Conseil du 5 février 2013 relatif à la réception et à la surveillance du marché des véhicules agricoles et forestiers ;

- le récent règlement européen n° 2018/858 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2018 relatif à la réception et à la surveillance du marché des véhicules à moteur et de leurs remorques ainsi que des systèmes, composants et entités techniques distinctes destinés à ces véhicules modifiant les règlements (CE) n° 715/2007 et (CE) n° 595/2009 et abrogeant la directive 2007/46/CE.

Aux termes de ces règlements, la « surveillance du marché » s'entend des opérations effectuées et des mesures prises par les autorités nationales chargées de la surveillance du marché pour garantir que les véhicules, les systèmes, les composants et les entités techniques distinctes ainsi que, le cas échéant, les pièces et équipements mis à disposition sur le marché sont conformes aux prescriptions énoncées dans la législation d'harmonisation applicable de l'Union et ne portent pas atteinte à la santé, à la sécurité, à l'environnement ou à tout autre aspect lié à la protection de l'intérêt public.

Ces règlements établissent également des obligations pour les autorités chargées de la surveillance du marché sur le territoire de chaque État membre :

- l'article 7 du règlement n° 167/2013 et l'article 8 du règlement n° 168/2013 prévoient que les autorités chargées de la surveillance du marché effectuent des contrôles documentaires, peuvent exiger la mise à disposition de documentation ou d'informations complémentaires, tiennent dûment compte des éventuels certificats de conformité ;

Article 7

Mesures de surveillance du marché

1. Pour les véhicules, les systèmes, les composants et les entités techniques réceptionnés par type, les autorités chargées de la surveillance du marché effectuent, à une échelle adéquate, des contrôles documentaires appropriés, en tenant compte des principes établis de l'évaluation des risques, des réclamations et d'autres informations.

Les autorités chargées de la surveillance du marché peuvent exiger des opérateurs économiques qu'ils mettent à leur disposition la documentation et les informations qu'elles jugent nécessaires pour mener leurs activités.

Les autorités chargées de la surveillance du marché tiennent dûment compte des certificats de conformité, lorsque les opérateurs économiques leur en présentent.

2. Pour les pièces et les équipements autres que ceux visés au paragraphe 1 du présent article, l'article 19, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 765/2008 s'applique dans son intégralité.

- l'article 6 du règlement n° 2018/858 prévoit que les États membres sont tenus de désigner et de notifier à la Commission européenne une ou deux autorités compétentes en matière de réception et de surveillance du marché (si ces autorités se retrouvent au sein de la même organisation, leurs activités doivent être gérées de manière autonome dans le cadre de structures distinctes) ; ces autorités doivent être autorisées, si nécessaire et de manière justifiée, à pénétrer dans les locaux des opérateurs économiques sur leur territoire et à prélever tout échantillon nécessaire de véhicule, de système, de composant et d'entité technique distincte pour les besoins de la vérification de la conformité.

Article 6 du règlement n° 2018/858
Obligations des États membres

1. Les États membres mettent en place ou désignent leurs propres autorités compétentes en matière de réception ainsi que leurs propres autorités chargées de la surveillance du marché. Les États membres notifient la mise en place ou la désignation de ces autorités à la Commission.

Cette notification comprend le nom de ces autorités, leur adresse, y compris leur adresse électronique, et leurs domaines de compétence. La Commission publie sur son site internet la liste et les coordonnées des autorités compétentes en matière de réception et des autorités chargées de la surveillance du marché.

Les États membres veillent à ce que leurs propres autorités compétentes en matière de réception et leurs propres autorités chargées de la surveillance du marché adhèrent à une séparation stricte des rôles et des responsabilités et à ce qu'elles fonctionnent indépendamment l'une de l'autre. Ces autorités peuvent se trouver au sein de la même organisation, pour autant que leurs activités soient gérées de manière autonome dans le cadre de structures distinctes.

2. Un État membre dans lequel plusieurs autorités sont responsables de la réception des véhicules, y compris la réception individuelle d'un véhicule, désigne, aux fins de l'article 11 et du respect des obligations énoncées au chapitre XV, l'une d'entre elles comme étant compétente pour accorder des réceptions par type en tant que seule autorité compétente en matière de réception responsable de l'échange d'informations avec les autorités compétentes en matière de réception d'autres États membres.

3. Un État membre dans lequel plusieurs autorités sont chargées de la surveillance du marché désigne, aux fins de l'article 11, l'une d'entre elles en tant que seule autorité chargée de la surveillance du marché responsable de l'échange d'informations avec les autorités chargées de la surveillance du marché d'autres États membres.

4. Les États membres n'autorisent la mise sur le marché, l'immatriculation ou la mise en service que pour les véhicules, systèmes, composants et entités techniques distinctes qui sont conformes au présent règlement.

5. Les États membres ne peuvent interdire, restreindre ou empêcher la mise sur le marché, l'immatriculation ou la mise en service des véhicules, systèmes, composants ou entités techniques distinctes qui sont conformes au présent règlement, sauf dans les cas prévus au chapitre XI.

Par dérogation au premier alinéa du présent paragraphe, les États membres peuvent décider de ne pas autoriser la circulation sur route, la mise sur le marché, l'immatriculation ou la mise en service de véhicules qui ont fait l'objet d'une réception par type conformément au présent règlement mais qui dépassent les dimensions, les poids et les charges par essieu harmonisés indiqués à l'annexe I de la directive 96/53/CE du Conseil.

6. Les États membres organisent et réalisent une surveillance du marché et des contrôles pour les véhicules, systèmes, composants et entités techniques distinctes qui entrent sur le marché, conformément au présent règlement et au chapitre III du règlement (CE) n° 765/2008.

7. Les États membres prennent les mesures nécessaires pour garantir que les autorités chargées de la surveillance du marché sont autorisées, lorsqu'elles le considèrent nécessaire et justifié, à pénétrer dans les locaux des opérateurs économiques sur leur territoire et à prélever tout échantillon nécessaire de véhicule, de système, de composant et d'entité technique distincte pour les besoins de la vérification de la conformité.

8. Les États membres réexaminent et évaluent périodiquement le fonctionnement de leurs activités de réception par type. Ces réexamens et évaluations ont lieu au moins tous les quatre ans et leurs résultats sont communiqués à la Commission et au forum pour l'échange d'informations sur l'application visé à l'article 11 (ci-après dénommé « forum »).

Les États membres rendent accessible au public une synthèse des résultats des réexamens et évaluations périodiques.

Les États membres rendent compte à la Commission et au forum de la manière dont ils donnent suite à toute recommandation visée à l'article 11, paragraphe 5, émise par le forum.

9. Les États membres réexaminent et évaluent périodiquement le fonctionnement de leurs activités de surveillance du marché. Ces réexamens et évaluations ont lieu au moins tous les quatre ans et leurs résultats sont communiqués à la Commission et au forum.

Les États membres rendent accessible au public une synthèse des résultats des réexamens et évaluations périodiques.

Les États membres rendent compte à la Commission et au forum de la manière dont ils donnent suite à toute recommandation visée à l'article 11, paragraphe 5, émise par le forum.

10. La Commission peut adopter des actes d'exécution établissant les critères communs applicables au format des rapports résultant des réexamens et évaluations visés aux paragraphes 8 et 9 du présent article. Ces actes d'exécution sont adoptés en conformité avec la procédure d'examen visée à l'article 83, paragraphe 2.

B. Surveillance du marché des émissions polluantes des engins mobiles non-routiers

Le règlement européen n° 2016/1628 du 14 septembre 2016 relatif aux exigences concernant les limites d'émission pour les gaz polluants et les particules polluantes et la réception par type pour les moteurs à combustion interne destinés aux engins mobiles non routiers, modifiant les règlements (UE) n° 1024/2012 et n° 167/2013 et abrogeant la directive 97/68/CE définit des limites d'émissions polluantes pour des moteurs de différentes puissances et visant différentes utilisations sur des engins mobiles non routiers dans le but de réduire progressivement les émissions et d'abandonner petit à petit les équipements dotés des moteurs les plus polluants. Il s'applique depuis le 1er janvier 2017.

Les engins mobiles non-routiers couvrent une très grande variété d'engins utilisés ailleurs que sur les routes : les petits outils de jardinage comme les tondeuses à gazon, les engins de construction comme les bulldozers, les engins agricoles comme les moissonneuses, les autorails, locomotives et bateaux de navigation intérieure.

En vertu de ce règlement, les États membres doivent désigner une autorité chargée de la surveillance du marché pour les émissions polluantes des moteurs. L'article 7 prévoit que cette dernière peut, dans ce cadre, effectuer des contrôles documentaires et, le cas échéant, des contrôles physiques et de laboratoire des moteurs, sur une échelle suffisante et sur la base d'un pourcentage adéquat d'échantillons. Elle peut aussi exiger des opérateurs économiques qu'ils mettent à sa disposition la documentation et les informations qu'elle juge nécessaires pour mener ses activités.

En outre, les États membres doivent mettre en place un régime de sanctions en cas de violation du règlement, qu'ils doivent notifier à la Commission européenne au plus tard le 7 octobre 2018.

C. Lutte contre la désactivation des systèmes anti-pollution

L'article L. 318-3 du code de la route prévoit une amende de 7 500 euros en cas de suppression ou de transformation d'un dispositif de maîtrise de la pollution ou même de toute propagande ou publicité de ce type de transformation. C'est la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour une croissance verte qui a défini et sanctionné dans cet article ce qu'on appelle communément le « défapage » (retrait d'un filtre à particules).

L'article prévoit également une peine complémentaire pour les personnes physiques coupables de ce délit qui seront interdites, pendant une durée maximale d'un an, d'exercer l'activité professionnelle ou sociale dans l'exercice de laquelle ils ont commis cette infraction.

L'étude d'impact annexée au projet de loi fait état d'une forte augmentation du phénomène de désactivation des dispositifs anti-pollution, et notamment des systèmes de réduction catalytique sélective par injection de solution d'urée sur les poids-lourds. D'après les informations transmises à votre rapporteur, hors celles relevées par les forces de l'ordre, « le nombre d'infractions relatives aux défaillances des dispositifs anti-pollution relevées par les contrôleurs sous l'autorité de la ministre des transports est de l'ordre de 500 sur l'année 2018 ».

II. Le projet de loi initial

Le présent article comprend deux habilitations du Gouvernement à légiférer par ordonnance en vertu de l'article 38 de la Constitution et une modification rédactionnelle.

Le I prévoit que le Gouvernement est habilité à légiférer par ordonnance dans un délai de douze mois à compter de la publication de la présente loi pour :

- permettre la recherche, la constatation et la sanction des infractions et manquements à la législation et à la réglementation nationales et européennes ainsi qu'aux actes délégués et aux actes d'exécution de la réglementation européenne applicables à la mise sur le marché des véhicules à moteur et de leurs remorques ainsi qu'aux systèmes, aux composants, aux entités techniques distinctes, aux pièces détachées ainsi qu'aux équipements qui sont destinés à ces véhicules ;

- prévoir les mesures de police administrative destinées à assurer le respect de ces dispositions.

Un projet de loi de ratification doit être déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de la publication de cette ordonnance afin qu'elle ne devienne pas caduque.

L'étude d'impact annexée au projet de loi précise que cette ordonnance devrait habiliter des agents à rechercher et constater des infractions, prévoir les sanctions administratives et pénales en cas de manquement avéré et habiliter le service qui sera chargé de la surveillance de marché à ordonner le paiement d'amende ou des mesures d'interdiction de mise sur le marché voire des mesures de retrait du marché.

D'après les informations transmises à votre rapporteur, cette surveillance sera exercée par un service à compétence nationale créé spécifiquement pour cette activité et qui sera dénommé « Service de surveillance du marché des véhicules » (SSMV). Ce service aura pour mission d'effectuer des contrôles réguliers.

Toujours d'après les indications du ministère des transports, ce service sera chargé :

« - de définir le plan de contrôle annuel ainsi que tout contrôle supplémentaire nécessaire et d'en assurer l'exécution,

- d'effectuer ou de faire exécuter les contrôles documentaires, les prélèvements, les tests, les analyses, les contrôles physiques, les essais en laboratoire et les essais sur route,

- d'instruire et d'assurer le suivi des plaintes et de toutes les informations concernant des produits mis sur le marché présentant des risques graves pour la sécurité ou l'environnement, compromettant la protection des consommateurs ou non conformes aux prescriptions en matière de réception et prendre les mesures appropriées,

- de publier sur son site internet les informations relatives à un danger identifié par lui, par une autorité de surveillance du marché d'un autre État membre ou par la Commission européenne au sujet de tout véhicule à moteur, remorque, système, composant, entité technique distincte, pièce ou équipement,

- d'établir un rapport annuel d'activité et de le publier sur son site internet.

- d'évaluer au moins tous les quatre ans le fonctionnement de son activité et en communiquer les résultats à la Commission européenne, au forum pour l'échange d'informations sur l'application prévue à l'article 11 du règlement n° 2018/858 susvisé et à toute instance intéressée,

- de développer des activités de veille, d'analyse et de prospective s'inscrivant dans son champ de compétence. »

Il sera également chargé de « renforcer la coordination, la coopération et l'échange d'informations entre les autorités nationales de surveillance du marché, la Commission européenne et les autorités de surveillance du marché des États membres ».

À ce titre, il sera chargé :

« - de participer au forum pour l'échange d'informations sur l'application mentionné à l'article 2 du Règlement (UE) n° 2018/58 ;

- d'échanger avec les autorités de surveillance du marché des États membres ;

- de coopérer avec la Commission européenne lorsque celle-ci effectue les essais et les inspections ».

La loi de finances pour 2018 a prévu 5 millions d'euros, dans le cadre du programme 174, pour ces activités de surveillance de marché, budget qui devrait être, selon le ministère, « pérennisé les années suivantes, voire réévalué à la hausse, compte tenu de l'importance stratégique » de cette activité.

Le II du présent article prévoit que le Gouvernement est habilité à légiférer par ordonnance dans un délai de douze mois à compter de la publication de la présente loi pour :

- permettre la recherche, la constatation et la sanction des infractions et manquements au règlement (UE) n° 2016/1628 du Parlement européen et du Conseil du 14 septembre 2016 relatif aux exigences concernant les limites d'émission pour les gaz polluants et les particules polluantes et la réception par type pour les moteurs à combustion interne destinés aux engins mobiles non routiers, ainsi qu'aux actes délégués et d'exécution adoptés pour son application ;

- prévoir les mesures de police administrative destinées à assurer le respect de ces dispositions.

Un projet de loi de ratification doit être déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de la publication de cette ordonnance.

Pour ce marché des engins mobiles non-routiers, l'autorité de surveillance est le ministère de la transition écologique et solidaire, en charge de l'environnement et des transports, qui pourra, à ce titre, réaliser des contrôles de la réglementation applicable et prendre, le cas échéant des mesures de police administrative et des sanctions appropriées.

Le III modifie l'article L. 130-6 du code de la route afin d'habiliter les contrôleurs des transports terrestres à relever l'infraction prévue à l'article L. 318-3 du code de la route relative à toute action sur des dispositifs anti-pollution afin de renforcer l'application des sanctions.

III. La position de votre commission

Sur les I et II, votre rapporteur regrette, malgré les précisions qui lui ont été transmises, que l'ordonnance et les décrets d'application ne lui aient pas été transmis en amont de l'examen du texte dans la mesure où les règlements de 2013 sont applicables depuis 2016 et le règlement de 2018 le sera au 1er septembre 2020.

Sur le III, il a été indiqué à votre rapporteur que les fraudeurs utilisaient des techniques complexes, dont la détection pouvait ainsi nécessiter des investigations sophistiquées. Il se réjouit donc de cette mesure utile pour lutter contre ces infractions pénalisantes pour l'environnement et la santé publique.

Votre commission a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur (amendement COM-553).

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

TITRE IV (division et intitulé supprimés) - Programmation des investissements dans les transports
Article 30 (Supprimé) - Programmation financière et rapport annexé prévoyant les investissements de l'État dans les systèmes de transports pour la période 2019-2027

Objet : cet article, supprimé par votre commission et déplacé avant l'article 1er, prévoit la programmation financière des investissements de l'État dans les systèmes de transports pour la période 2019-2027 et approuve le rapport annexé.

Cet article, déplacé au début du présent projet de loi au sein du nouveau titre Ier A, a été supprimé par l'adoption d'un amendement du rapporteur (COM-551).

Votre commission a supprimé cet article.

TITRE V - Simplification et mesures diverses
CHAPITRE Ier - Renforcer la sûreté et la sécurité
Article 31 (articles L. 121-3, L. 211-0-1 [nouveau], L. 211-1, L. 224-1, L. 224-2, L. 224-3, L. 224-7, L. 224-8, L. 224-13, L. 225-1, L. 234-2, L. 234-8, L. 234-13, L. 234-14, L. 234-16, L. 235-1, L. 235-3, L. 325-1-2, L. 330-2, L. 343-2 [nouveau], L. 344-1-1 [nouveau] du code de la route, article L. 511-13 du code de la consommation, article L. 712-2 du code pénal) - Mesures relatives à la sécurité routière

Objet : cet article comporte plusieurs mesures relatives à la sécurité routière. En premier lieu, il vise à renforcer les sanctions applicables aux agressions contre les examinateurs du permis de conduire. En second lieu, il vise à réprimer l'usage du téléphone tenu en main et à aménager en conséquence les dispositions relatives à la rétention et à la suspension administratives du permis de conduire. En troisième lieu, il vise à étendre le champ d'application des dispositions relatives à l'immobilisation et à la mise en fourrière administratives des véhicules et à habiliter le Gouvernement à légiférer par ordonnance afin de simplifier et de moderniser les procédures applicables à l'immobilisation et à la mise en fourrière des véhicules. En quatrième lieu, il prévoit des mesures relatives à l'accès au système d'immatriculation des véhicules (système européen eCall). Enfin, il comporte plusieurs dispositions relatives à la lutte contre la conduite sous l'emprise de l'alcool et après usage de stupéfiants.

I. Le droit en vigueur

Le plan de lutte contre l'insécurité routière annoncé le 9 janvier 2018 par le Premier comporte 18 mesures destinées à lutter contre les comportements dangereux sur la route. L'objet du présent article est de décliner ces mesures sur le plan législatif.

Source : La sécurité routière en France - Bilan de l'accidentalité 2017 (ONISR)

Source : Comité interministériel de la sécurité routière, 2018.

Sanctions à l'encontre des auteurs de violences ou d'outrages envers un inspecteur du permis de conduire et de la sécurité routière

Environ deux millions de candidats sont présentés chaque année (par 13 778 établissements d'enseignements) aux épreuves du permis de conduire, effectuées par 1 275 inspecteurs du permis de conduire et de la sécurité routière (IPCSR).

Depuis 2015, les actes d'agression d'un IPCSR sont en augmentation. Depuis le début de l'année 2018, plus de 30 plaintes ont été recensées pour ces faits, contre 28 pour l'année 2017, 15 en 2016 et 13 en 2015. Pour ces raisons, les neuf demandes de protection fonctionnelle formulées par des IPCSR en 2017 ont toutes fait l'objet d'une décision d'octroi468(*). Par ailleurs, le Premier ministre a pris une série de mesures visant à renforcer la protection des IPCSR dans le cadre d'une circulaire du 28 juillet 2017469(*).

Actuellement, les violences ou outrages sur un IPCSR sont punis des peines prévues par le chapitre II du titre II du livre II470(*) et par le chapitre III du titre III du livre IV471(*) du code pénal. Les sanctions à l'encontre des auteurs de telles infractions sont en outre aggravées lorsque la victime est chargée d'une mission de service public et que l'agression a eu lieu en raison de sa qualité, ce qui est le cas en l'espèce pour les IPCSR472(*).

Entre 2012 et 2016, sept condamnations ont été prononcées pour outrage à un IPCSR et le montant moyen des amendes assorties s'élèvent à 386 euros. Sur la même période, trois condamnations ont été prononcées pour des faits de violence, sans incapacité ou suivie d'une incapacité n'excédant pas 8 jours, dont deux ont été assorties d'une peine d'emprisonnement avec sursis total et d'une peine d'amende ferme d'un montant moyen de 800 euros. Une condamnation a été assortie d'un travail d'intérêt général.

Depuis 2003473(*), l'article L. 211-1 du code de la route prévoit également que le tribunal peut assortir la condamnation des auteurs de ces infractions d'une peine complémentaire d'interdiction de se présenter à l'examen du permis de conduire pour une durée maximale de trois ans. Cette condamnation est par ailleurs portée à la connaissance du représentant de l'État dans le département concerné.

Toutefois, ainsi que le souligne l'étude d'impact jointe au projet de loi, cette mesure complémentaire est très rarement prononcée par les juridictions pénales et un seul cas est recensé par le ministère de l'intérieur.

Dans ce contexte, le Gouvernement souhaite renforcer les dispositions visant à réprimer les outrages et violences commis à l'encontre des IPCSR en modifiant la rédaction de l'article L. 211-1 du code de la route et en créant une mesure administrative permettant, dans l'attente d'un jugement définitif sur l'interdiction de se présenter à l'examen du permis de conduire, d'interdire à l'auteur présumé de faits d'outrages ou de violences de se présenter à l'examen du permis de conduire.

Usage du téléphone tenu en main et dispositions applicables à la rétention et à la suspension du permis de conduire

S'agissant de l'usage du téléphone tenu en main, l'Observatoire national interministériel de la sécurité routière (ONISR) relève qu'environ 1 % des accidents mortels auraient pour cause l'utilisation du téléphone de même que près de 10 % des accidents corporels. Aussi, selon une expertise collective Ifsttar-Inserm, une communication téléphonique multiplie par trois le risque d'accident matériel ou corporel.

Par ailleurs, l'étude d'impact jointe au projet de loi précise que les observations des véhicules en circulation de jour ont révélé que 3,1 % des automobilistes, 5,2 % des conducteurs de véhicules utilitaires et 4,9 % des conducteurs de poids lourds observés utilisaient un téléphone tenu en main ou à l'oreille.

Pour les automobilistes, le taux d'usage du téléphone est plus élevé dans les grandes agglomérations (4,3 %) que sur les routes hors agglomération (3,1 %) ou les autoroutes de liaison (1,7 %). L'ONISR estime que 71 % des jeunes téléphonent souvent en conduisant et le téléphone apparaît en 2017 comme un facteur d'accident mortel sur autoroute chez les 18-24 ans.

Le phénomène n'est pas nouveau. Ainsi, la réglementation a été renforcée au cours des vingt dernières années, en lien avec le développement des usages sociétaux et une infraction spécifique liée à l'utilisation du téléphone portable au volant a été créée en 2003, punie d'une contravention de deuxième classe et d'un retrait de deux points du permis de conduire, avant d'être plus sévèrement réprimée en 2012, par la voie d'une amende de quatrième classe (135 euros, minorée à 90 euros) et d'un retrait de trois points du permis de conduire474(*). En outre, depuis un décret du 24 juin 2015475(*), le « port à l'oreille, par le conducteur d'un véhicule en circulation, de tout dispositif susceptible d'émettre du son, à l'exception des appareils électroniques correcteurs de surdité » est également interdit476(*).

Le non-respect de ces dispositions est constaté par procès-verbal après interception par les forces de l'ordre, ainsi que sans interception par l'utilisation de la vidéo-verbalisation et, à l'avenir, d'un système de contrôle automatique477(*).

En 2016, ce sont 303 205 infractions qui ont été constatées en matière d'usage du téléphone portable tenu en main, occasionnant le retrait de 909 637 points du permis de conduire. En 2015, ces chiffres s'élevaient respectivement à 343 829 et 956 169.

S'agissant des mesures de rétention et de suspension du permis de conduire, la loi du 17 janvier 1986 portant diverses dispositions d'ordre social478(*) a introduit une procédure de rétention du permis de conduire au sein du code de la route pour le cas de la conduite sous l'empire d'un état alcoolique (article L. 224-2). Cette procédure a ensuite été étendue aux cas de refus de se soumettre à un contrôle d'alcool479(*), d'excès de vitesse égal ou supérieur à 40 km/h480(*), de conduite après usage de stupéfiant481(*) et aux accidents mortels482(*).

Le code de la route permet ainsi de mettre en oeuvre des mesures administratives provisoires, avant toute sanction pénale définitive, afin d'écarter de la route des conducteurs potentiellement dangereux et d'empêcher matériellement la commission de nouvelles infractions.

L'ensemble de ces dispositions sont aujourd'hui inscrites aux articles L. 224-1, L. 224-2 et L. 224-7 dudit code (chapitre IV du titre II du livre II du code de la route).

L'alcool et les stupéfiants sont en effet à l'origine de près du tiers des accidents mortels (19 % pour l'alcool et 9 % pour les stupéfiants). En 2016, 488 personnes ont été tuées dans un accident avec stupéfiants, soit 22 % des personnes tuées dans les accidents mortels (résultats de tests connus). Entre 2010 et 2016, le nombre de personnes tuées dans ces accidents varie autour de 500 par an.

En 2016, la conduite après usage de stupéfiants (ou refus de se soumettre au dépistage) représentait 44 379 infractions, en augmentation de 13 % par rapport à 2015, soit 7,5 % des délits routiers. Elle est par ailleurs en progression constante.

Aussi, afin de tirer les conséquences des annonces du Premier ministre de janvier 2018, le Gouvernement souhaite modifier les articles L. 224-1 et suivants du code de la route.

Immobilisation et mise en fourrière des véhicules

Le chapitre V du titre II du livre III du code de la route prévoit les dispositions applicables à l'immobilisation et à la mise en fourrière des véhicules.

Les articles L. 325-1 et suivants du même code, issus de la loi du 14 mars 2011 d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure483(*), permettent aux préfets (ou aux forces de l'ordre par délégation de signature) de procéder, à titre provisoire, à l'immobilisation et à la mise en fourrière d'un véhicule en cas d'infraction au code de la route pour laquelle la peine de confiscation du véhicule est obligatoire. Cette mesure vise à priver immédiatement l'auteur d'une infraction grave au code de la route de la libre disposition de son véhicule pendant une durée maximale de 7 jours484(*). Durant ce délai, le procureur de la République se prononce, au titre de ses prérogatives, sur la mise en fourrière judiciaire du véhicule, prolongeant ainsi la durée d'immobilisation en fourrière du véhicule, en vue de permettre au tribunal de statuer par la suite sur sa confiscation.

La loi du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIème siècle a par ailleurs étendu l'application de ce dispositif à la contravention de dépassement de 50 km/h ou plus de la vitesse maximale autorisée et ce, sans que la peine de confiscation obligatoire du véhicule ne soit encourue. Cette même loi a cependant supprimé la peine de confiscation obligatoire en cas de conduite sans permis, afin de tirer les conséquences de la création d'amendes forfaitaires délictuelles en la matière485(*).

Dans le cadre du plan de renforcement de la sécurité routière, le Gouvernement envisage d'étendre ces procédures à d'autres infractions. Selon l'étude d'impact jointe au projet de loi, environ 250 000 infractions sont potentiellement concernées par l'extension de cette faculté attribuée aux préfets et celle-ci concernerait in fine 10 à 20 % de ces infractions, soit entre 25 000 et 50 000 procédures chaque année.

Ainsi que le précise l'étude d'impact jointe au projet de loi, la mise en fourrière vient sanctionner de nombreuses infractions aux règles de la circulation et du stationnement. Elle permet ainsi d'écarter de la route des conducteurs dangereux, à l'origine d'infractions graves, dans le but de préserver la sécurité des usagers de la route, ainsi que la tranquillité, l'esthétique ou l'hygiène publique.

Les particuliers ou conducteurs dont le véhicule a été mis en fourrière doivent s'acquitter des frais afférents auprès du gardien de fourrière (enlèvement, garde), dont les maximas sont prévus par l'arrêté du 14 novembre 2001 modifié et par l'arrêté du 28 novembre 2003 modifié.

Dans le cas d'un véhicule abandonné, les frais d'indemnisation des professionnels responsables de l'enlèvement, de la garde en fourrière et de l'expertise, sont à la charge de l'autorité de fourrière (collectivités territoriales ou État, ce dernier étant l'autorité de fourrière dans près de deux tiers des départements). L'État consacre ainsi 10 millions d'euros par an à cette mission, correspondant à plus de 38 000 véhicules abandonnés par leurs propriétaires pour l'année 2017, dont 1,3 million au titre des frais d'expertise.

Au-delà de l'enjeu financier, les procédures afférentes sont complexes et mobilisent une pluralité d'acteurs (publics ou privés dont les forces de l'ordre, les préfectures, les gardiens de fourrière, les experts en automobile, le service chargé du domaine ou le centre des véhicules hors d'usage - VHU) dans des délais contraints.

La dernière étude de grande ampleur sur la mise en fourrière, réalisée en 2003, soulignait que sur les 495 093 véhicules mis en fourrière cette année-là, 95 006 avaient fait l'objet d'une proposition de classement par un expert en automobile (soit près de 20 % des véhicules concernés). Sur ces véhicules, seuls 799 ont été vendus par le service en charge du domaine, soit 0,16 % du volume total concerné et 91 585 livrés à la destruction (18,5 %).

L'objectif du Gouvernement est d'éviter la remise en circulation de véhicules potentiellement dangereux et de moderniser ces procédures.

Accès au système d'immatriculation des véhicules (eCall)

Depuis le 1er avril 2018 et dans toute l'Union européenne, un appel d'urgence fondé sur le n° 112 (eCall 112) doit pouvoir être émis depuis tout véhicule léger homologué soit automatiquement, en cas d'accident grave, soit manuellement.

Par ailleurs, l'article L. 330-2 du code de la route fixe la liste limitative des personnes pouvant accéder aux données du Système d'immatriculation des véhicules.

L'accès au système d'immatriculation des véhicules
pour la mise en oeuvre du système européen eCall embarqué

Rapport d'information de M. Benoît Huré,
fait au nom de la commission des affaires européennes486(*)

Le déploiement du système eCall : un enjeu de sécurité routière mais des données particulièrement sensibles

Le déploiement d'un service eCall disponible dans tous les véhicules et dans tous les États membres487(*) pour réduire le nombre de personnes tuées sur les routes d'Europe, est l'un des principaux objectifs de l'Union en matière de sécurité routière depuis 2003. Le lancement et la mise au point de ce dispositif ont pris du temps mais il est opérationnel sur le territoire français, conformément à la décision (UE) n° 585/2014 du 15 mai 2014 du Parlement européen et du Conseil488(*).

Le règlement délégué (UE) n° 2015/758 fixe les exigences techniques détaillées et les essais pour la réception CE par type de véhicules en ce qui concerne leurs systèmes eCall embarqués fondés sur le numéro 112 et pour la réception CE par type des composants et entités techniques de ces systèmes. Le système doit être embarqué sur tous les véhicules légers homologués depuis le 1er avril 2018 afin de pouvoir émettre (hors zone blanche) via un système compatible avec le service fourni par le programme Galileo, soit automatiquement, en cas d'accident grave, soit manuellement, en direction d'une plateforme technique qui achemine les données du véhicule et les appels489(*). Il peut également être installé, à l'initiative du propriétaire, sur un véhicule plus ancien.

En raison de la sensibilité particulière des données (géolocalisation, conversations dans l'habitacle) et du risque d'atteinte à la vie privée, le dispositif est encadré tant par le règlement délégué que par le règlement général sur la protection des données à caractère personnel (RGPD) entré en vigueur en mai 2018 et la directive concernant le traitement des données à caractère personnel et la protection de la vie privée dans le secteur des communications électroniques, dite ePrivacy, qui devrait prochainement être remplacée par un règlement490(*).

Les constructeurs doivent en particulier faire en sorte que les données soient automatiquement et constamment effacées dans la mémoire interne du système eCall embarqué. Seules les trois dernières positions du véhicule peuvent être conservées dans la mesure strictement nécessaire pour préciser la position actuelle du véhicule et la direction suivie au moment de l'évènement. En aucun cas, le système eCall embarqué n'est traçable et ne peut faire l'objet d'une surveillance constante. Les dispositifs embarqués doivent en outre être techniquement protégés, en application du principe de la « prise en compte du respect de la vie privée dès la conception ».

La sécurité de ces données, qui continue de soulever des inquiétudes, appelle une vigilance particulière. Elle doit être vérifiée tant au moment de la mise sur le marché du véhicule que dans le cadre de la surveillance du marché des véhicules à moteur.

Un accès strictement encadré au système d'immatriculation des véhicules

Le système eCall embarqué est un système d'urgence. En France, ces données et appels sont centralisés et traités par un GIE constitué par le syndicat national des sociétés d'assistance (SNSA) avec lequel l'État a signé une convention en 2017, qui couvre l'ensemble du territoire national, conformément à la décision (UE) n° 2014/585 précitée. La plateforme filtre les appels et les redirige après analyse vers les services appropriés (SAMU, police, pompiers, services autoroutiers, dépanneurs...).

La plateforme de réception doit donc pouvoir accéder à un nombre minimal de données pour permettre aux services d'urgence d'identifier précisément le véhicule.

Votre rapporteur partage l'observation de notre collègue Benoît Huré, pour qui la sécurité des données enregistrées par le système eCall embarqué devra faire l'objet de vérifications attentives, en raison de leur caractère particulièrement sensible.

Lutte contre la conduite sous l'emprise de l'alcool par la mise en place de dispositifs d'éthylotest anti-démarrage (EAD)

Aux termes de l'article L. 234-1 du code de la route (chapitre IV du titre III du livre II du code de la route), le délit de conduite en état d'ivresse manifeste ou de conduite sous l'empire d'un état alcoolique (concentration d'alcool dans le sang supérieure ou égale à 0,8 g/l ou concentration d'alcool dans l'air expiré supérieure ou égale à 0,4 mg/l) est puni de deux ans d'emprisonnement et de 4 500 euros d'amende.

L'article R. 234-1 du même code prévoit par ailleurs une contravention de la quatrième classe pour le fait de conduire avec une concentration d'alcool dans le sang comprise entre 0,5 et 0,8 g/l.

Selon l'étude d'impact jointe au projet de loi, un conducteur qui a consommé de l'alcool a 8,5 fois plus de risque d'être responsable d'un accident mortel par rapport à un conducteur qui n'a pas bu.

En 2016, selon l'ONISR, 70 000 personnes ont été blessées et 819 personnes ont été tuées dans un accident avec alcool (- 5,4 % par rapport à 2015). Ces dernières représentent 30 % des personnes tuées dans les accidents où l'alcoolémie des conducteurs en cause est connue. De même, sur la période 2012-2016, dans les départements d'outre-mer, 34 % des personnes tuées le sont dans un accident où un conducteur avait un taux d'alcoolémie supérieur ou égal à 0,5 g/l de sang et 36 % avec un conducteur positif aux stupéfiants (contre respectivement 30 % et 22 % en métropole).

L'ordonnance du 22 septembre 2000 portant partie législative du code de la route491(*) a par ailleurs repris la mesure prévue par la loi du 9 juillet 1970492(*) s'agissant de l'obligation de détenir un éthylotest dans son véhicule. Cette obligation est aujourd'hui inscrite à l'article L. 234-14 du code de la route.

Dans la continuité de la lutte contre l'alcool, l'utilisation des dispositifs d'éthylotest anti-démarrage (EAD), prévue par le comité interministériel de la sécurité routière en 2015493(*), permet d'empêcher la conduite des personnes sous l'empire d'un état alcoolique494(*).

A l'heure actuelle, l'EAD est obligatoire dans tous les transports en commun de personnes depuis le 1er septembre 2015.

Par ailleurs, le législateur a étendu le champ d'application de ce dispositif en 2014495(*) et 2016496(*) qui peut désormais être ordonné, en cas de conduite en état alcoolique ou en état d'ivresse et d'homicide ou de blessures involontaires par un conducteur sous l'empire d'un état alcoolique. Il peut également être ordonné à titre de modalité du contrôle judiciaire, ou à titre de peine complémentaire ou alternative à l'emprisonnement et, enfin, comme modalité d'un sursis assorti d'une mise à l'épreuve ou du suivi post-sentenciel.

En outre, en matière administrative, un décret du 17 septembre 2018497(*) permet à l'autorité préfectorale, dans les cas où une mesure de suspension en lien avec une conduite en état alcoolique est encourue, de prononcer une mesure de restriction du droit de conduire aux seuls véhicules équipés d'un éthylotest anti-démarrage. L'étude d'impact jointe au projet de loi précise par ailleurs que les commissions médicales du permis de conduire pourront, à compter du 1er janvier 2019, proposer au préfet qu'une mesure de restriction du même type soit prise, celle-ci étant alors accompagnée d'un suivi médico-psychologique.

II. Le projet de loi initial

Le I du présent article modifie le code de la route afin d'apporter plusieurs évolutions issues du plan de lutte contre l'insécurité routière de janvier 2018.

Le apporte une modification rédactionnelle à l'article L. 121-3 du code de la route, pour tenir compte de la réforme des tribunaux de grande instance dans le cadre de la loi du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIème siècle498(*).

Le tend à créer un nouvel article L. 211-0-1 au sein du chapitre Ier du titre Ier du livre II du même code, définissant une mesure administrative d'interdiction de se présenter à l'examen du permis de conduire. Sur le fondement d'un dépôt de plainte de la part d'un IPCSR, le préfet pourra ainsi interdire à l'auteur présumé de faits d'outrage ou de violence de se présenter à l'examen du permis de conduire, pour une durée de deux mois dans le premier cas et de six mois dans le second. Ces mesures pourront faire l'objet de recours de droit commun devant les tribunaux administratifs territorialement compétents.

Le modifie l'article L. 211-1 dudit code pour prévoir l'obligation, pour la juridiction, de se prononcer sur l'opportunité et la durée de la peine complémentaire d'interdiction de se présenter à l'examen du permis de conduire.

Les et 10° du présent article constituent des mesures de coordination avec les 2° et 3° du présent article.

Le rédige entièrement l'article L. 224-1 dudit code, relatif à la rétention du permis de conduire, à droit constant à l'exception des modifications décrites ci-après.

En l'espèce, le 4° vise à étendre le champ d'application des dispositions relatives à la rétention du permis de conduire par les officiers et agents de police judiciaire (et leurs adjoints dans certains cas) aux situations liées à l'usage du téléphone tenu en main. Dans ce cadre, la rétention du permis de conduire serait obligatoire en cas d'accidents mortels et en cas d'accidents corporels mais aussi en cas de commission simultanée de l'infraction d'usage du téléphone tenu en main et d'une seconde infraction (respect des vitesses maximales autorisées, règles de croisement, de dépassement, d'intersection et de priorités de passage). La liste des infractions concernées en tant que seconde infraction sera fixée par décret en Conseil d'État499(*). Les agents de police judiciaire adjoints sont habilités à constater cette nouvelle infraction d'usage du téléphone tenu en main.

Le rédige entièrement l'article L. 224-2 dudit code, relatif à la suspension du permis de conduire, à droit constant à l'exception des modifications décrites ci-après.

En l'espèce, le 5° prévoit que les préfets pourront prononcer la suspension du permis de conduire dans un délai de 120 heures à compter de la rétention de ce permis, pour les infractions pour lesquelles les vérifications prévues aux articles L. 234-4 à L. 234-6 (conduite sous l'influence de l'alcool) et L. 235-2 du code précité (conduite après usage de substances ou plantes classées comme stupéfiants) doivent être effectuées, afin de tenir compte des contraintes des laboratoires réalisant ces vérifications.

En outre, il vise à allonger de six mois à un an les durées maximales de suspensions administratives du permis de conduire en cas d'accident mortel ou ayant occasionné un dommage corporel, en cas de conduite en état d'ivresse ou sous l'empire d'un état alcoolique, de conduite après usage de substances ou plantes classées comme stupéfiants et de refus de se soumettre aux épreuves de vérifications susmentionnées, afin de lutter plus durement contre ces délits.

Les et procèdent à des mesures de coordination liées aux 4° et 5° du présent article.

Le vise à étendre le champ d'application de l'article L. 224-8 du code précité, qui prévoit que la durée d'une mesure de suspension administrative prise sur le fondement de l'article L. 224-7 du même code peut être portée à un an, aux infractions en matière de stupéfiants.

Le 17° modifie l'article L. 325-1-2 du code précité. Il vise à étendre le champ d'application des dispositions relatives à la procédure administrative d'immobilisation et de mise en fourrière aux véhicules utilisés dans les délits liés à la conduite sous l'empire d'un état alcoolique (123 000 infractions en 2016) dès la première commission de l'infraction, en cas de conduite en état d'ivresse manifeste (5 500 délits en 2016), à la conduite sans permis (72 000 infractions en 2016), à la conduite après usage de stupéfiant (42 600 infractions en 2016), aux refus de se soumettre aux vérifications permettant d'établir la conduite sous l'empire d'un état alcoolique (3 480 infractions en 2016).

Par cohérence, les points 11°, 12° et 16° modifient les articles L. 234-2, L. 234-8, L. 235-1 et L. 235-3 du code précité. Ils prévoient d'ajouter une peine complémentaire de confiscation non obligatoire du véhicule ayant servi à commettre les infractions de conduite sous l'influence de l'alcool ou après usage de stupéfiants ou aux refus de se soumettre aux vérifications.

Par ailleurs, les 19° et 20° du présent article visent à étendre l'application de l'article L. 325-1-2 du code précité, dans sa rédaction résultant du présent projet de loi, respectivement à la Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie.

Le II du présent article vise à donner la possibilité aux agents de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, de constater les infractions assimilées au recel ou voisines de celui-ci dans les conditions prévues aux articles 321-7 et 321-8 du code pénal. Il s'agit en l'espèce d'étendre les pouvoirs des services d'enquête de la DGCCRF s'agissant de la vente de véhicules d'occasion500(*).

Le 18° modifie l'article L. 330-2 du code précité afin de permettre aux agents de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes et aux personnels habilités du GIE SNSA d'accéder, à partir du numéro VIN du véhicule, au système d'immatriculation des véhicules (SIV) pour identifier le véhicule à partir de cinq données, dans le respect du règlement délégué précité UE/2015/758 : la marque, le modèle, la couleur, l'immatriculation et le type d'énergie utilisée.

Les 13° et 15° tendent à modifier les articles L. 234-13, L. 234-14 et L. 234-16 du code précité pour traduire la mesure n° 11 du CISR du 9 janvier 2018. Ainsi, après annulation automatique du permis de conduire et à la date d'obtention d'un nouveau permis de conduire, les conducteurs condamnés pour l'une des infractions prévues aux articles L. 234-1 et L. 234-8 du code de la route, commise en état de récidive au sens de l'article 132-10 du code pénal, pourront voir leur droit à conduire restreint aux seuls véhicules équipés d'un EAD, pour une durée maximale de trois ans. Cette interdiction ne s'appliquera pas si le nouveau permis de conduire a été obtenu plus de trois ans après l'annulation du précédent. Par cohérence, le III du présent article modifie l'article 712-2 du code pénal.

Le 14° vise à supprimer l'obligation de détenir un éthylotest dans son véhicule, prévu à l'article L. 234-14 du code de la route501(*).

Le V du présent article tend à habiliter le Gouvernement à légiférer par ordonnance, dans un délai d'un an, afin de simplifier et moderniser les dispositions applicables aux véhicules en fourrière. L'étude d'impact précise que les articles L. 325-6 et suivants du code de la route seraient modifiés dans le cadre de cette habilitation. Des dispositions adaptées pour les collectivités d'outre-mer seraient également prévues. L'objectif du Gouvernement est d'améliorer la gestion des procédures et de faire diminuer le coût de l'indemnisation des gardiens de fourrière pesant sur les autorités de fourrière (collectivités territoriales et État) en cas d'abandon de véhicules sur les parcs de fourrière. Le Gouvernement envisage également de remplacer, dans le cadre de la procédure d'abandon des véhicules laissés en fourrière, l'intervention de l'expert par la simple prise en compte des données techniques de ces véhicules (date de première immatriculation, caractéristiques techniques) et de leur motif de mise en fourrière.

Selon l'étude d'impact jointe au projet de loi, « la modernisation de la gestion et du suivi des procédures conduirait, entre autres actions, à créer un système d'information qui permettra notamment de mettre en ligne, à destination de leurs propriétaires, les informations sur les véhicules en fourrière, d'alléger les tâches à accomplir pour les forces de l'ordre, en externalisant l'envoi des notifications ou simplifier la procédure de classement des véhicules »502(*).

Le dernier alinéa (alinéa 80) du présent article prévoit le dépôt d'un projet de loi de ratification dans un délai de trois mois à compter de la publication de l'ordonnance prise en application du V.

Dans son avis rendu sur le projet de loi, le Conseil d'État considère que les mesures provisoires prévues susceptibles d'être mises en oeuvre pour réprimer des comportements augmentant le risque d'accident ne méconnaissent pas le principe de nécessité et de proportionnalité des peines « eu égard à la gravité des comportements ainsi visés, qui mettent en cause la sécurité des différents usagers de la route de façon immédiate »503(*).

III. La position de votre commission

Sur cet article, votre rapporteur a travaillé en lien étroit avec le rapporteur pour avis de la commission des lois Françoise Gatel. Le fruit de ce travail donne lieu à une position commune sur l'ensemble des dispositions de l'article 31, traduite par le dépôt d'amendements identiques.

Ainsi, en premier lieu, votre rapporteur a souhaité réserver à l'autorité judiciaire le soin de sanctionner les agressions contre les examinateurs du permis de conduire

Bien qu'elle déplore, comme le Gouvernement, les actes de violence à l'encontre des examinateurs du permis de conduire et, plus généralement, des personnes chargées d'une mission de service public, votre commission a estimé que ces nouveaux pouvoirs de police administrative confiés aux préfets soulevaient des difficultés d'ordre juridique.

Faire reposer une mesure administrative restrictive de droits sur une simple plainte, qui ne constitue ni un indice de culpabilité, ni un constat d'infractions, apparaît en effet disproportionné au regard de l'objectif poursuivi. En ne précisant ni les critères, ni les éléments de nature à permettre au préfet d'établir la dangerosité de la personne concernée et la menace qu'elle représente pour l'ordre public, les dispositions proposées ne paraissent en effet pas de nature à assurer une conciliation équilibrée entre la prévention des atteintes à l'ordre public et la protection des droits et libertés constitutionnellement garantis, au premier rang desquels la liberté d'aller et venir, et sont, dès lors, susceptibles d'être jugées contraires à la Constitution.

Au-delà de ces difficultés juridiques, votre rapporteur s'est interrogée sur la nécessité de légiférer, eu égard à l'ampleur limitée du phénomène.

Certes en augmentation au cours des dernières années, le nombre de plaintes déposées pour des agressions n'en demeure pas moins marginal : 28 plaintes en 2017, 15 en 2016. Le nombre de condamnations est encore plus faible : entre 2012 et 2016, sept condamnations seulement ont été prononcées pour des outrages à l'encontre d'un inspecteur du permis de conduire et trois pour violences. Alors que de nombreux agents publics sont concernés par des agressions et des outrages de la part des administrés, le traitement spécifique accordé aux examinateurs du permis de conduire ne paraît pas, au vu de ces statistiques, se justifier.

Aussi, les amendements identiques COM-497 et COM-137 visent à supprimer les dispositions introduisant une nouvelle mesure d'interdiction administrative de se présenter au permis de conduire et améliore la rédaction des dispositions relatives à la peine complémentaire obligatoire prévue à l'article L. 211-1 du code de la route, dans le respect du principe à valeur constitutionnelle d'individualisation des peines.

En second lieu, les amendements identiques COM-498 et COM-138 adoptés par votre commission visent à corriger une erreur matérielle : à l'alinéa 14, pour préciser que l'état d'ivresse auquel il est fait référence à l'article L. 224-1 sur la rétention du permis de conduire, ne concerne que celui constaté lors de la conduite et à l'alinéa 29, pour retirer la mention de la conduite en état d'ivresse de l'article L. 224-2 sur la suspension du permis, qui s'avère inopérante.

En troisième lieu, outre les amendements rédactionnels COM-518 et COM-519 de son rapporteur, votre commission a adopté les amendements identiques COM-499 et COM-139 visant d'une part, à harmoniser les sanctions applicables au refus de se soumettre aux vérifications de l'état alcoolique avec celles prévues en matière de conduite sous l'emprise d'un état alcoolique ou en état d'ivresse manifeste, en ajoutant la peine complémentaire d'interdiction de conduire sans dispositif homologué d'anti-démarrage par éthylotest électronique et, d'autre part, à clarifier les conditions dans lesquelles une personne condamnée pour conduite sous l'empire d'un état alcoolique en état de récidive est soumise, à l'issue de sa peine, à un contrôle médical de l'aptitude à conduire, en supprimant la référence à la commission médicale, qui relève du domaine réglementaire. 

En quatrième lieu, votre commission a adopté les amendements identiques COM-500 et COM-140 visant à revenir sur l'extension du champ de la procédure administrative d'immobilisation et de mise en fourrière de l'article L. 325-1-2 du code de la route à quatre nouveaux délits (conduite en état d'ivresse manifeste ou sous l'emprise de l'état alcoolique, conduite après usage de stupéfiants, conduite sans permis de conduire), à laquelle procède l'article 31 du projet de loi. Votre commission a en effet considéré que cet élargissement pourrait emporter des conséquences importantes en matière sociale, pour les conducteurs, et en matière opérationnelle, pour les forces de l'ordre, par exemple dans les zones où les réseaux de fourrière sont moins denses et les déplacements plus importants. Au-delà, il sera toujours possible, en application de l'article L. 325-1-1 du code de la route, de faire procéder à l'immobilisation et à la mise en fourrière judiciaires du véhicule, dans le cadre d'une procédure faisant intervenir le procureur de la République.

Enfin, votre commission a adopté un amendement rédactionnel COM-507 ainsi qu'un amendement COM-516 visant à tenir compte de l'avis n° 2018-16 A/APF du 29 novembre 2018 de l'Assemblée de la Polynésie française, dans lequel cette dernière indique que « le projet de loi d'orientation des mobilités recueille un avis défavorable de l'assemblée de la Polynésie française en raison de l'extension à la Polynésie française sans aucune adaptation de l'article L.325-1-2 du code de la route national ».

Au-delà, en matière de sécurité routière, votre rapporteur a pris connaissance avec inquiétude des chiffres du ministère de l'intérieur concernant la dégradation et la destruction de 60 % des radars automatiques de contrôle de la vitesse, pour un coût total de 510 millions d'euros (80 millions d'euros de réparation et environ 430 millions de manque à gagner). Dans ces conditions, assoir une partie du financement des infrastructures sur les recettes des radars apparaît peu opportun, d'autant plus que la progression des recettes des radars ne constitue pas un objectif d'intérêt général.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 32 (article L. 1631-5 [nouveau] du code des transports) - Recours à des équipes cynotechniques pour la recherche et la détection d'explosifs dans les transports publics ferroviaires ou guidés et leurs infrastructures correspondantes

Objet : cet article vise à permettre aux exploitants de services de transport public ferroviaires ou guidés de personnes et aux gestionnaires d'infrastructures ou de gares de voyageurs correspondantes de recourir à des équipes cynotechniques pour la recherche et la détection d'explosifs.

I. Le droit en vigueur

Aux termes des articles L. 733-1 (chapitre III « Déminage » du titre III du livre VII) et R. 733-1 du code de la sécurité intérieure, la détection d'explosifs est une des cinq phases d'une opération de déminage et constitue, de même que les activités d'enlèvement, de neutralisation, de stockage et de destruction des explosifs et pièges de guerre, des activités relevant de la seule compétence de la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises, rattachée au ministre de l'intérieur.

Toutefois, depuis 2010, un régime spécifique a été mis en place dans le secteur de l'aviation civile, sur la base d'un règlement européen complété par la suite504(*) : une équipe cynotechnique peut ainsi être agréée par le Service technique de l'aviation civile (STAC), service à compétence nationale de la direction générale de l'aviation civile (DGAC) afin de procéder à la détection d'explosifs505(*), en dehors de la présence du public.

Depuis 2016 et en l'absence de règles européennes ou nationales, une expérimentation a été mise en place au sein de la RATP et de la SNCF sur certaines gares du réseau francilien, sous le contrôle et avec l'autorisation de la préfecture de police de Paris, dans le cadre de leur procédure de traitement des colis abandonnés506(*).

Selon l'étude d'impact jointe au projet de loi « ce dispositif a notamment permis de réduire significativement le temps moyen d'arrêt du trafic après découverte d'un colis abandonné », qui serait passé de 52 à 12 minutes à la SNCF et de 45 à 31 minutes à la RATP. Aussi, la SNCF estime que cette mesure a permis d'éviter la suppression de 335 trains en 2017 (sur près de 2 700 trains supprimés au total). Île-de-France Mobilités estime pour sa part que sur les 18 mois de l'expérimentation, 72 heures d'interruption de trafic ont pu être évitées, soit 4 heures par mois environ.

Le ministère de l'intérieur a également indiqué à votre rapporteur que 310 interventions ont eu lieu sur cette période.

À titre de précision, votre rapporteur rappelle que la RATP a choisi de recourir à des prestataires extérieurs507(*), tandis que la SNCF a investi dans ses propres équipes cynotechniques508(*).

Dans son avis rendu sur le présent projet de loi, le Conseil d'État constate « la nécessité de recourir à la loi pour subordonner la possibilité, pour les exploitants de services de transports publics ferroviaires ou guidés de personnes et les gestionnaires des infrastructures de transport et des gares de voyageurs correspondantes, de faire appel à des équipes cynotechniques pour la détection d'explosifs, à la détention par les équipes cynotechniques concernées d'une certification technique propre à cet environnement de travail »509(*).

II. Le projet de loi initial

Le premier alinéa tend à insérer un nouvel article L. 1631-5 au sein du chapitre Ier « Lutte contre le terrorisme » du titre III « Atteintes à la sécurité ou à la sûreté des transports » du livre VI « Sûreté et sécurité des transports » de la première partie du code des transports.

Le deuxième alinéa dispose que les exploitants de services de transport public collectifs de personnes et les gestionnaires d'infrastructures ou de gares de voyageurs relevant de la deuxième partie du code des transports510(*) peuvent recourir à des équipes cynotechniques pour la recherche et la détection d'explosifs, à condition que ces équipes aient été dûment habilitées à opérer dans ces environnements de travail spécifiques. Cette mesure vise les systèmes de transport de métro, RER et de tramway.

Le troisième alinéa renvoie au pouvoir réglementaire le soin de fixer les conditions de délivrance de la certification technique permettant à une équipe cynotechnique d'opérer dans le cadre des transports ferroviaires ou guidés et les mesures transitoires applicables dans l'attente de la certification de ces équipes.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur se félicite du travail accompli en lien avec la rapporteure pour avis de la commission des lois sur ce sujet, qui prolonge celui réalisé en 2016 dans un format associant nos deux commissions par nos collègues Alain Fouché et François Bonhomme et qui avait donné lieu à la publication du rapport Renforcer la sécurité des transports terrestres face à la menace terroriste511(*).

Ce travail a permis d'élaborer une rédaction permettant de sécuriser cette activité au regard de l'interdiction constitutionnelle de délégation à une personne privée de compétences de police administrative générale inhérentes à l'exercice de la force publique nécessaire à la garantie des droits512(*). La jurisprudence du Conseil constitutionnel ne s'oppose pas, en effet, à la délégation de missions de sécurité à des personnes privées qui se limiteraient à des « prestations techniques détachables des missions de souveraineté »513(*).

Ainsi, les amendements identiques COM-501 de votre rapporteur et COM-141 de la rapporteure pour avis de la commission des lois adoptés par votre commission permettent de mieux encadrer le périmètre d'intervention de ces agents, laissant aux seuls agents publics compétents pour la détection d'explosifs sur la voie publique, le soin de définir plus étroitement la nature des activités susceptibles d'être confiées à des sociétés privées et d'exclure explicitement la possibilité d'exercer cette activité à des fins d'inspection des personnes physiques.

Sur le sujet visé par le présent article, votre rapporteur souligne qu'une réflexion interministérielle, pilotée par le secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN) a été initiée en vue de créer, au sein du code de la sécurité intérieure, un cadre juridique général autorisant la délégation à des personnes privées, quel que soit le secteur concerné, d'activités de détection cynotechniques514(*).

Au-delà des réserves de principe exprimées par plusieurs acteurs sur la création d'un cadre spécifique au code des transports, qui apparaît pour autant cohérente avec les dispositions d'ores et déjà inscrites au sein de ce code et justifiée par la spécificité des enjeux de sûreté propres à ce secteur d'activités, votre commission a souhaité valider cette mesure. Elle permet, en effet, de donner un cadre légal clair aux activités initiées, à titre expérimental, par la RATP et la SUGE et pourra faire l'objet de modifications lorsque les contours du futur régime général évoqué par le ministère de l'intérieur auront été définis avec plus de précision puis, lors de l'examen du projet de loi visant à créer effectivement ce régime. En l'absence d'indication plus précise sur ce volet, votre commission ne peut laisser les exploitants de services de transport collectif de personnes et les gestionnaires d'infrastructures ou de gares de voyageurs démunis face à la menace terroriste.

Votre rapporteur a également pu prendre connaissance de la partie du rapport public annuel de 2018 de la Cour des comptes consacré aux Activités privées de sécurité : une contribution croissante à la sécurité publique, une régulation insuffisante515(*) dans laquelle la Cour appelle à un renforcement du pilotage de l'État et souligne une régulation inaboutie du secteur, animée par le Conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS). Votre rapporteur relève, à cet égard et par comparaison, que le secteur des transports, avec l'antériorité dont dispose la RATP et la SNCF, fait l'objet d'une régulation importante, notamment avec des procédures bien établies et articulées entre les exploitants de services de transport et les forces de l'ordre.

Votre commission souligne la nécessité, pour le Gouvernement, de faire aboutir l'ensemble de ces réflexions et de prendre les mesures nécessaires dans la perspective des Jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 afin de garantir un haut niveau de sûreté et de sécurité, en tous lieux, à nos concitoyens et à l'ensemble des personnes qui visiteront notre pays à cette occasion.

Enfin, votre rapporteur attire l'attention des ministres concernés sur la nécessité de prendre rapidement les mesures réglementaires prévues afin de sécuriser le cadre d'exercice des équipes cynotechniques qui seront mobilisées.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 32 bis (nouveau) (article L. 2241-2 du code des transports) - Extension du délit de non maintien à disposition d'un agent assermenté, postérieurement à l'information et à la décision de l'officier de police judiciaire en cas d'impossibilité ou de refus du contrevenant de justifier son identité

Objet : cet article, introduit par votre commission à l'initiative de nos collègues Roger Karoutchi et Sophie Primas, vise à pénaliser la soustraction du contrevenant à l'ordre donné par l'officier de police judiciaire de se tenir à la disposition des agents assermentés de l'exploitant de services de transports ou du gestionnaire d'infrastructures de transport ferroviaire et guidé, soit pour être conduit devant ledit officier soit le temps nécessaire à son arrivée.

Introduit par votre commission à l'initiative de nos collègues Roger Karoutchi et Sophie Primas, par l'adoption des amendements identiques COM-218 rect. et COM-378 rect. bis, l'article 32 bis du projet de loi vise à améliorer la répression des infractions à la police du transport ferroviaire ou guidé, constatées par un agent assermenté du gestionnaire d'infrastructures, de l'exploitant du service de transport ou des services internes de sécurité de la SNCF et de la Régie autonome des transports parisiens (RATP)516(*).

L'article 16 de la loi du 22 mars 2016 dite loi « Savary »517(*) a créé un délit puni de deux mois d'emprisonnement et de 7 500 euros d'amende pour les contrevenants qui ne respectent pas l'obligation de rester à la disposition des agents assermentés visés aux 3° à 5° de l'article L. 2241-1 du code des transports.

Ces dispositions sont inscrites au même article L. 2241-2, qui permet de retenir un contrevenant le temps de prévenir un officier de police judiciaire (OPJ). Cette obligation était peu respectée auparavant dans la mesure où elle n'était pas assortie de sanction. Le contrevenant pouvait partir à tout moment sans être sanctionné. Désormais, le fraudeur qui tenterait de s'y soustraire commettrait un délit passible d'une peine de prison ferme. 

Toutefois, l'article L. 2241-2 du code des transports ne prévoit aucune sanction en cas de fuite du contrevenant postérieurement à l'ordre donné par l'OPJ de le conduire devant lui ou de le retenir.

Aussi, le présent article vise à étendre les sanctions prévues par l'article L. 2241-2 du code des transports au refus de l'auteur de l'infraction d'obtempérer.

Votre commission a adopté l'article 32 bis ainsi rédigé.

Article 33 (article L. 2251-1-1 du code des transports) - Adaptation du périmètre d'intervention du groupe de protection et de sécurisation des réseaux (GPSR) de la Régie autonome des transports parisiens (RATP)

Objet : cet article vise à définir l'organisation de la sûreté et de la sécurité des réseaux de transports collectifs de personnes en Île-de-France, en prévoyant l'établissement d'un monopole du groupe de protection et de sécurisation des réseaux (GPSR) de la Régie autonome des transports parisiens sur le réseau souterrain (métro, RER, sans préjudice des compétences de la surveillance générale - SUGE - de la SNCF) et une intervention de ce dernier sur le réseau de surface (bus, tram) à la demande de l'autorité organisatrice de la mobilité.

I. Le droit en vigueur

La sécurité dans les transports

L'article L. 2261-1 du code des transports permet aux exploitants de services de transport ferroviaire ou guidé de se doter de leur propre service de sécurité interne, soumis aux dispositions relatives aux activités privées de sécurité du code de la sécurité intérieure518(*).

Sans préjudice des compétences exclusives reconnues par la loi à l'État en matière régalienne, les exploitants sont en effet tenus « d'assurer la sûreté des personnes et des biens transportés conformément aux cahiers des charges fixés par les autorités organisatrices de transport ».

Pour les services de transports collectifs circulant sur le réseau ferré national (RFN) géré par SNCF Réseau, le service de sûreté de la SNCF (la surveillance générale ou « SUGE ») est compétent519(*) et, en Île-de-France, exerce sa mission principalement dans les services Transilien et RER circulant sur le RFN aux termes de l'article L. 2251-1-1 du même code.

Pour les services de transports collectifs circulant sur le réseau de transport guidé géré par la RATP et les services de transport de surface exploités par la RATP en Île-de-France, aux termes de l'article L. 2251-1-2 dudit code, le groupe de protection et de sécurisation des réseaux (GPSR) de la RATP assure cette mission, principalement dans le métropolitain, les services RER circulant sur le réseau RATP, les services de tramway et bus exploités par la RATP. Les commandes de prestations de sûreté sont réalisées en interne au sein de la RATP, entre les services d'exploitation et les services de sûreté.

Ce régime spécifique à la police des chemins de fer et à l'Île-de-France résulte initialement de la loi du 15 juillet 1845, modifiée par la loi du 2 janvier 1990.

La loi du 12 juillet 1983520(*) a créé un cadre global pour la réglementation des activités de sécurité, avec un statut particulier pour les services de sécurité interne de la SNCF et de la RAPT. Ce statut a ensuite été confirmé dans le cadre de la loi du 15 novembre 2001521(*) relative à la sécurité quotidienne, dont résulte l'article L. 2251-1 du code des transports, qui autorise la SNCF et la RATP à disposer d'un service interne de sécurité. Ces dispositions confient le soin à ces services « dans le cadre d'une mission de prévention, de veiller à la sécurité des personnes et des biens, de protéger les agents de l'entreprise et son patrimoine et de veiller au bon fonctionnement du service ». Les activités de ces services et leurs conditions d'exercice sont régies par le titre V du livre II de la deuxième partie du code des transports et précisées par voie réglementaire522(*).

La loi du 4 août 2014 portant réforme ferroviaire523(*) a codifié les dispositions relatives à la SUGE de la SNCF et au GPSR de la RATP. Son article 23 prévoit également l'émission, par la SNCF, d'un document de référence et de tarification des prestations de sûreté qu'elle fournit au profit de SNCF Réseau, SNCF Mobilités et de l'ensemble des autres entreprises ferroviaires utilisatrices du réseau ferré national ainsi que de leurs personnels, à leur demande et dans un cadre formalisé.

La loi du 22 mars 2016524(*) dite loi « Savary », à laquelle nos commissions des lois et de l'aménagement du territoire et du développement durable ont largement contribué à travers le travail de leurs rapporteurs François Bonhomme et Alain Fouché, dans le prolongement du rapport d'information Renforcer la sécurité des transports terrestres face à la menace terroriste, a introduit des évolutions importantes pour la sûreté dans les transports.

Celle-ci prévoit plusieurs dispositions permettant de mieux prévenir et lutter contre les atteintes graves à la sécurité publique et contre les actes terroristes dans les transports collectifs de voyageurs, parmi lesquelles525(*) :

- la possibilité, pour les agents des services internes de sécurité de la SNCF et de la RATP, de procéder, dans l'exercice de leurs missions de prévention des atteintes à l'ordre public et de protection de la sécurité des personnes et des biens, à l'enregistrement audiovisuel de leurs interventions au moyen de caméras individuelles ;

- l'établissement d'un code de déontologie pour les agents précités526(*) ;

- l'élargissement des possibilités, pour ces agents, d'exercer leurs missions en dispense du port de la tenue, afin de renforcer l'efficacité des services opérationnels en facilitant la détection des infractions ;

- la réalisation d'une enquête préalable au recrutement et à l'affectation concernant les emplois en lien direct avec la sécurité des biens au sein d'une entreprise de transport public de personnes ou d'une entreprise de transport en matières dangereuses soumise à l'obligation d'adopter un plan de sûreté ;

- la possibilité pour les officiers de police judiciaire, les agents de police judiciaire et certaines catégories d'agents de police judiciaire adjoints de procéder, en vue de prévenir une atteinte grave à la sécurité des personnes et des biens, de procéder à l'inspection visuelle des bagages à main et à leur fouille, avec l'accord du possesseur ou à défaut sur instruction du procureur de la République. Cette possibilité est également ouverte, aux mêmes catégories d'agents, dans le cadre d'une procédure judiciaire, sur réquisitions écrites du procureur de la République, aux fins de recherche et de poursuite des actes de terrorisme ;

- l'obtention de renseignements relatifs aux contrevenants, auprès des administrations publiques et des organismes de sécurité sociale, sans que le secret professionnel ne puisse être opposé, dans le cadre du recouvrement des sommes dues au titre de la procédure prévue aux articles 529-3 à 529-5 du code de procédure pénale (infractions à la police des services publics de transports terrestres) ;

- les conditions dans lesquelles les communes formant un ensemble d'un seul tenant peuvent autoriser un ou plusieurs agents de police municipale à intervenir sur le territoire de chacune d'entre elles ;

- le renforcement de la lutte contre les violences faites aux femmes dans les transports, avec l'élaboration d'un bilan annuel des atteintes à caractère sexiste, énonçant les actions entreprises pour prévenir et recenser ces atteintes.

La loi du 28 février 2017 relative à la sécurité publique527(*) a également prévu, en son article 34, les modalités d'articulation des interventions du GPSR et de la SUGE. L'article L. 2251-1-3 du code des transports dispose désormais que, par dérogation aux articles L. 2251-1-1 et L. 2251-1-2, sur les sites d'interconnexion des réseaux de la SNCF et de la Régie autonome des transports parisiens, « les agents des services internes de sécurité de ces deux établissements publics peuvent intervenir ponctuellement dans les emprises immobilières et véhicules relevant de la compétence de l'autre service interne de sécurité : 1° Lorsque cette intervention est nécessaire à la constatation d'une infraction mentionnée à l'article L. 2241-1 ; 2° Pour assurer, avec l'autorisation de l'autorité administrative, la mission prévue au deuxième alinéa de l'article L. 2251-1. Ces interventions ne peuvent être réalisées qu'avec l'autorisation conjointe des deux établissements publics ».

Enfin, la loi du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme528(*) complète, en son article 21, codifié à l'article L. 2251-4-1 du code des transports, le dispositif introduit par la loi Savary de 2016 sur l'enregistrement audiovisuel des interventions des agents du GPSR et de la SUGE en prévoyant que « lorsque la sécurité des agents est menacée, les images captées et enregistrées au moyen des caméras individuelles peuvent être transmises en temps réel au poste de commandement du service interne de sécurité concerné ».

Dans le cadre de l'ouverture à la concurrence des transports en Île-de-France et en l'état actuel du droit, les exploitants de services de transport ferroviaire ou guidé seront tenus soit de recourir aux services internes spécifiques de sécurité de la SNCF ou de la RATP soit de se doter de leur propre service interne de sécurité privée.

Pour rappel, s'agissant du réseau historique actuellement exploité par la RATP, l'ouverture à la concurrence se fera au 1er janvier 2025 pour le bus, au 1er janvier 2030 pour le tramway et au 1er janvier 2040 pour le métro, aux termes de l'article L. 1241-6 du code des transports.

Toutefois, les activités de gestion d'infrastructure, pour les transports guidés (métro, RER) ne sont pas ouvertes à la concurrence et la RATP demeure gestionnaire d'infrastructure sur les réseaux qu'elle gère et devient gestionnaire sur les nouvelles lignes de métro du Grand Paris Express, en vertu de la loi de 2010 relative au Grand Paris529(*).

Aussi, compte tenu des caractéristiques du réseau de transport public urbain d'Île-de-France, qui répond aux besoins de mobilité quotidienne de plus de 12 millions d'habitants et présente des caractéristiques particulières ayant des implications en matière de sûreté530(*), le Gouvernement souhaite définir un cadre spécifique. En l'absence de dispositif législatif adapté à l'ouverture à la concurrence, l'action en matière de sûreté serait dispersée, sans homogénéité dans l'espace ni continuum dans le temps.

Le groupe de protection et de sécurisation des réseaux de la RATP

Aux termes des articles L. 2241-1 et suivants du code des transports531(*), les agents assermentés et missionnés du GPSR532(*) sont habilités à constater par procès-verbaux certaines infractions contraventionnelles533(*) et délictuelles534(*), à appréhender les marchandises vendues à la sauvette535(*) et, dans certains cas, à interdire l'accès aux véhicules de transport à des personnes munies d'un titre de transport valide536(*). Ils peuvent se voir délivrer une autorisation de port d'arme, par la préfecture de police après enquête administrative approfondie.

En outre, aux termes de l'article L. 2251-9 du code des transports, les agents du GPSR peuvent procéder à l'inspection visuelle des bagages et, avec le consentement de leur propriétaire, à leur fouille. Ils peuvent également, sous des conditions strictes, procéder à des palpations de sécurité537(*).

Ces agents sont soumis aux dispositions des articles L. 612-2 et L. 612-4 du code de la sécurité intérieure s'agissant des incompatibilités fonctionnelles et de certaines interdictions.

L'arrêté du 28 novembre 2016 relatif à la formation des agents des services internes de sécurité de la SNCF et de la RATP précise les compétences que les agents de ces services doivent maîtriser.

En janvier 2018, le GPSR compte 1 300 agents, fonctions support comprises. Le groupe a indiqué procéder à une embauche pour soixante-douze curriculum vitae examinés. Ils interviennent en moins de 10 minutes dans près de 90 % des cas où ils sont sollicités. Ces agents sont, comme les agents de la SUGE mais contrairement aux autres opérateurs de sécurité privée, contrôlé par la sous-direction régionale de police des transports538(*).

L'activité du GPSR est importante sur ces réseaux. En particulier, en 2018, le trafic et la consommation de crack ont fait l'objet de 5 390 signalements, contre 602 en 2011, soit une multiplication par 9. Face à l'ampleur du phénomène, une convention a été signée le 9 novembre 2017 entre la RATP et la préfecture de la région Île-de-France. Un groupe local de traitement de la délinquance (GLTD) a par ailleurs été mis en place à l'initiative du procureur de la République de Paris.

Au-delà, le tableau ci-dessous récapitule les principaux chiffres disponibles pour 2018, s'agissant des incivilités et de la délinquance constatés sur le réseau exploité par la RATP.

Délinquance et incivilités sur le réseau RATP

 

2018

Atteintes aux voyageurs

- violences : 6 153 actes (18/j) dont 74 % commises sur les réseaux ferrés, en hausse de 5 % par rapport à 2017 ;

- vols à la tire : 4 111 (12/j), dont 81 % commis sur les réseaux ferrés, en hausse de 5 % par rapport à 2017 ;

Atteintes aux agents

- violences : 1 027 actes recensés, en baisse de 9 % sur un an ;

- outrages et menaces : 2 598 actes recensés, chiffres stables.

Atteintes aux biens

- graffitis : 901 constats, en hausse de 2,4 % ;

- jets de projectiles : 864 faits constatés, en baisse de 25 % sur un an.

Source : chiffres RATP 2018.

Enfin, votre rapporteur relève que, dans leur rapport intitulé D'un continuum de sécurité vers une sécurité globale, les députés Alice Thourot et Jean-Michel Fauvergue ont souligné que la SUGE et le GPSR constituent des « références en matière de professionnalisme, qui présentent toutes les garanties attendues pour les fonctions qu'ils occupent, et même au-delà ».

II. Le projet de loi initial

Les alinéas 2 à 4 du présent article prévoient que le GPSR de la RATP restera seul chargé d'une mission de prévention de la délinquance et de sûreté dans les emprises des infrastructures du réseau de transport public de personnes souterrain d'Île-de-France et dans les véhicules de transport public de personnes circulant sur ce réseau, y compris après l'ouverture à la concurrence de l'exploitation des lignes.

Toutefois, s'agissant des réseaux de surface, le GPSR sera compétent de droit pour les lignes de tramway et de transport routier régulier ou à la demande exploités par la RATP jusqu'aux échéances prévues par l'article L. 1241-6 du code des transports (alinéa 5) mais son intervention sur les autres réseaux ouverts à la concurrence se ferait uniquement à la demande d'Île-de-France Mobilités, autorité organisatrice de la mobilité en Île-de-France (alinéa 7).

Le sixième alinéa précise que les frais afférents à cette mission, qui sera comptablement séparée des autres missions de la RATP (alinéa 9), seront pris en charge par l'autorité organisatrice de transports Île-de-France Mobilités dans le cadre d'une convention pluriannuelle définissant les objectifs assignés au GPSR et les moyens qui lui sont alloués.

Le huitième alinéa dispose que cette mission s'accomplit dans des conditions objectives et non discriminatoires.

Le dixième alinéa précise que la compétence du GPSR s'exerce sans préjudice des compétences exercées par la SUGE de la SNCF, s'agissant du réseau Transilien et du RER exploité par cette dernière.

Enfin, le onzième alinéa prévoit une entrée en vigueur de l'obligation de séparation comptable définie à l'alinéa 9 au 1er janvier 2021.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur relève que, dans son avis rendu sur le projet de loi, le Conseil d'État souligne que « l'organisation envisagée est destinée à permettre une bonne prise en charge de cette mission compte tenu, d'une part, des caractéristiques du réseau en cause (forte densité, très grande fréquence de passage des véhicules, très grand nombre de voyageurs, dans un espace que son caractère essentiellement souterrain soumet à des risques particuliers), lesquelles rendent nécessaire l'homogénéité et la continuité dans l'espace et dans le temps de cette prise en charge et, d'autre part, du lien nécessaire entre cette mission et la mission de sécurité du réseau souterrain assurée par la RATP en tant que gestionnaire d'infrastructure ».

Par suite, le Conseil d'État considère que « le droit exclusif ainsi conféré au GPSR pour assurer, pour le compte d'Île-de-France Mobilités, la sûreté des transports publics souterrains en Île-de-France est compatible avec les dispositions du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. Il estime en effet que l'activité exercée par le GPSR pour prévenir la délinquance dans l'emprise du réseau souterrain mentionné ci-dessus et dans les véhicules circulant sur ce réseau, se rattache par sa nature, son objet et les règles auxquelles elle est soumise, à l'exercice de prérogatives de puissance publique. Elle ne peut donc être regardée comme étant de nature économique ».

À l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement COM-509 visant à prévoir l'émission par la RATP d'un document-cadre référençant les tarifs des prestations de sûreté du GPSR, qui donnerait lieu à un avis contraignant de l'autorité de régulation des activités ferroviaires et routières (Arafer). Cette mesure vise à établir un parallélisme des formes avec ce qu'a prévu l'article 23 de la loi de 2014 portant réforme ferroviaire pour la SUGE. La publication de ce document cadre et le contrôle de l'Arafer permettront ainsi de s'assurer que les prestations de sûreté fournies par le GPSR seront établies dans des conditions transparentes, équitables et non discriminatoires. De même, l'Arafer pourra accéder aux informations de RATP qui sont indispensables à l'émission de cet avis. Enfin, les conditions d'établissement de ce document de référence ainsi que les règles encadrant l'élaboration des tarifs ayant vocation à être définies par voie réglementaire, l'amendement renvoie à un décret en Conseil d'État le soin de définir, de manière générale, les conditions d'application de l'article L. 2251-1-2.

En outre, votre commission a adopté un amendement COM-545 de son rapporteur, visant à préciser, à droit constant, le lieu d'exercice de la mission des agents du GPSR pour le réseau historique de surface exploité par la RATP.

Enfin, afin de prévoir la possibilité, pou