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Proposition de résolution tendant à modifier le Règlement du Sénat pour renforcer les capacités de contrôle de l'application et de l'évaluation des lois

10 avril 2019 : Contrôle de l'application et de l'évaluation des lois ( rapport )

II. L'ÉVALUATION PARLEMENTAIRE DES POLITIQUES PUBLIQUES : UNE MISSION À CONFORTER

A. UNE MISSION RÉCENTE, DEMANDANT UNE EXPERTISE PARTICULIÈRE

1. Une mission désormais consacrée à l'article 24 de la Constitution

Depuis 200834(*), l'article 24 de la Constitution dispose que le Parlement « évalue les politiques publiques ».

Comme l'a souligné notre collègue Jean-Pierre Sueur, si la révision constitutionnelle de 2008 « n'a évidemment pas fait naître la fonction de contrôle, consubstantielle à l'existence d'un Parlement dans un régime de séparation des pouvoirs, elle a traduit l'intention du constituant de la renforcer et de la moderniser, en lui adjoignant l'évaluation des politiques publiques et plus seulement le strict contrôle de l'action du Gouvernement »35(*).

Pour Mme Annie Fouquet, ancienne membre du Conseil d'analyse économique (CAE), l'évaluation des politiques publiques a pour objet d'apprécier la valeur ajoutée de l'action publique « au regard de certains critères, comme la pertinence, l'efficacité, l'efficience, notamment dans le but d'apporter des connaissances pour aider à la décision et éclairer le débat public »36(*).

Plus exigeante que le suivi de l'application des lois, l'évaluation implique de définir des indicateurs et une méthode de travail afin de mesurer les résultats d'une politique publique.

Les différentes étapes d'une analyse évaluative

Source : Comité d'évaluation et de contrôle des politiques publiques
de l'Assemblée nationale

2. Les dispositifs d'évaluation des politiques publiques

Historiquement, des structures communes ont existé entre l'Assemblée nationale et le Sénat, à l'instar de l'Office parlementaire d'évaluation des politiques publiques (OPEPP) créé en 1996.

Cet office a toutefois été dissous quatre ans plus tard. Pour notre ancien collègue Philippe Marini, sa suppression s'explique par une absence de consensus entre ses membres37(*).

a) L'évaluation des politiques publiques au Sénat

Outre les missions d'information et les commissions d'enquête, cette fonction relève des commissions permanentes, qui « mettent en oeuvre [...] l'évaluation des politiques publiques » (article 22 du Règlement du Sénat).

La commission des finances procède, en outre, « à l'évaluation de toute question relative aux finances publiques ».

De même, la commission des affaires sociales « procède à l'évaluation de toute question relative aux finances de la sécurité sociale ». Elle comprend d'ailleurs une mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (MECS), présidée par notre collègue Jean-Noël Cardoux.

Pour mener leurs travaux d'évaluation, les commissions des finances et des affaires sociales bénéficient de pouvoirs d'investigation renforcés. À titre d'exemple, le président, le rapporteur général et les rapporteurs spéciaux de la commission des finances « procèdent à toutes investigations sur pièces et sur place et à toutes auditions qu'ils jugent utiles ». Sauf exceptions, tous les « renseignements et documents d'ordre financier et administratif qu'ils demandent » doivent leur être fournis38(*).

L'évaluation d'une politique publique : l'exemple des sociétés d'accélération du transfert de technologies (SATT)

Le premier programme d'investissements d'avenir (PIA) a permis de financer quatorze sociétés d'accélération du transfert de technologies (SATT), pour un montant total de 857 millions d'euros.

Les SATT visent à favoriser le transfert des résultats de la recherche publique vers le secteur économique. Cinq ans après leur création, la commission des finances a évalué leur efficacité, sur le rapport de notre collègue Philippe Adnot39(*).

D'après le rapport, les SATT ont facilité l'émergence de 1 400 projets entre 2012 et 2016. Elles ont également participé à la valorisation des travaux de recherche fondamentale.

Notre collègue Philippe Adnot constate toutefois que « les objectifs initialement fixés pour chaque SATT ne sont [...] pas nécessairement atteints et les résultats obtenus en sont parfois très éloignés ». De même, ayant eu accès aux données de chaque structure, il observe « des disparités relativement importantes entre elles ».

En conséquence, le rapport formule 20 recommandations pour améliorer l'efficacité des SATT. Il s'agit, par exemple, de garantir une plus grande proximité avec les chercheurs publics ou d'inciter les SATT à identifier « les demandes du marché » auprès des entreprises de leur territoire.

Pour évaluer les politiques publiques, le Sénat bénéficie de l'appui de la Cour des comptes, sur le fondement de l'article 47-2 de la Constitution.

À la demande des commissions des finances et des affaires sociales, la Cour des comptes réalise des enquêtes thématiques à destination du Parlement40(*).

L'appui de la Cour des comptes : l'exemple du rapport sur les centres hospitaliers universitaires

En décembre 2018, la Cour des comptes a remis un rapport à la commission des affaires sociales du Sénat sur le rôle des centres hospitaliers universitaires (CHU) dans la politique de soins.

La Cour constate une fragilité croissante du modèle des CHU, dont les déficits ont atteint 701 millions d'euros en 2017. De même, le nombre de CHU disposant de bâtiments vétustes est passé de 13 à 16 % entre 2012 et 2016.

Dans ce contexte, le rapport de la Cour des comptes émet 8 recommandations, notamment pour réformer le financement de la prise en charge des maladies rares et créer un observatoire de l'accès aux soins.

Enfin, le Sénat a récemment attribué un marché public d'études, lui permettant de faire appel à des experts (économistes, juristes, consultants, etc.) pour examiner l'impact ex ante d'initiatives législatives mais également pour évaluer ex post les politiques publiques.

b) Les différences constatées par rapport à l'Assemblée nationale

Conformément à l'article 145-7 du Règlement de l'Assemblée nationale, certaines lois font l'objet d'un rapport d'évaluation à l'issue d'un délai de trois ans après leur promulgation. Chaque année, le bureau de chaque commission permanente établit la liste des lois concernées.

Présenté par deux députés, dont un membre de l'opposition, ce rapport tend à analyser « les conséquences juridiques, économiques, financières, sociales et environnementales de la loi [...] ainsi que les éventuelles difficultés rencontrées » lors de sa mise en oeuvre.

Entre août 2017 et juillet 2018, nos collègues députés ont établi deux rapports d'évaluation, l'un sur la vente à distance des livres, l'autre sur la modernisation du secteur de la presse.

À la différence du Sénat, l'Assemblée nationale a créé en 2009 un organe ad hoc chargé d'évaluer les politiques publiques, le comité d'évaluation et de contrôle des politiques publiques (article 146-3 de son Règlement).

Piloté par le président de l'Assemblée nationale, ce comité a publié quatre rapports en 2018, portant sur les dispositifs d'évaluation des politiques publiques, l'action de l'État dans l'exercice de ses missions régaliennes en Seine-Saint-Denis, la prise en charge de l'autisme et la fonction d'évaluation du système éducatif.


* 34 Loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la VRépublique.

* 35 Rapport n° 319 (2017-2018) fait au nom de votre commission sur la proposition de loi visant à instituer le Conseil parlementaire d'évaluation des politiques publiques et du bien-être, p. 8.

* 36 « L'évaluation des politiques publiques en France. Définitions et historique », actes du séminaire sur les méthodes d'évaluation des politiques publiques, 2011.

* 37 Rapport n° 92 (2000-2001) fait au nom de la commission des finances du Sénat sur le projet de loi de finances pour 2001, p. 131.

* 38 Article 57 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

* 39 « Les SATT : des structures de valorisation de la recherche publique qui doivent encore faire la preuve de leur concept », rapport d'information n° 683 (2016-2017) fait au nom de la commission des finances du Sénat. 

* 40 Article 58 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances et article L.O. 132-3-1 du code des juridictions financières.