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Projet de loi autorisant la ratification du traité entre la République française et la République fédérale d'Allemagne sur la coopération et l'intégration franco-allemandes

26 juin 2019 : Traité sur la coopération et l'intégration franco-allemandes ( rapport - première lecture )

N° 607

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2018-2019

Enregistré à la Présidence du Sénat le 26 juin 2019

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi (PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE) autorisant la ratification du traité entre la République française et la République fédérale d'Allemagne sur la coopération et l'intégration franco-allemandes,

Par M. Christian CAMBON,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Christian Cambon, président ; MM. Pascal Allizard, Bernard Cazeau, Robert del Picchia, Mme Sylvie Goy-Chavent, MM. Jean-Noël Guérini, Joël Guerriau, Pierre Laurent, Cédric Perrin, Gilbert Roger, Jean-Marc Todeschini, vice-présidents ; M. Olivier Cigolotti, Mme Joëlle Garriaud-Maylam, M. Philippe Paul, Mme Marie-Françoise Perol-Dumont, secrétaires ; MM. Jean-Marie Bockel, Gilbert Bouchet, Michel Boutant, Olivier Cadic, Alain Cazabonne, Pierre Charon, Mme Hélène Conway-Mouret, MM. Édouard Courtial, René Danesi, Gilbert-Luc Devinaz, Jean-Paul Émorine, Bernard Fournier, Jean-Pierre Grand, Claude Haut, Mme Gisèle Jourda, MM. Jean-Louis Lagourgue, Robert Laufoaulu, Ronan Le Gleut, Jacques Le Nay, Rachel Mazuir, François Patriat, Gérard Poadja, Ladislas Poniatowski, Mmes Christine Prunaud, Isabelle Raimond-Pavero, MM. Stéphane Ravier, Hugues Saury, Bruno Sido, Rachid Temal, Raymond Vall, André Vallini, Yannick Vaugrenard, Jean-Pierre Vial, Richard Yung.

Voir les numéros :

Sénat :

558 et 608 (2018-2019)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Négocié en 2018, le traité sur la coopération et l'intégration franco-allemande a été signé à Aix-la-Chapelle le 22 janvier 2019 par la Chancelière fédérale Angela Merkel et le Président de la République française Emmanuel Macron.

Le traité d'Aix-la-Chapelle complète le Traité de l'Élysée du 22 janvier 1963, qui a établi l'amitié franco-allemande sur des bases solides en instaurant des coopérations dans le domaine des relations internationales, de la défense, de l'éducation et de la jeunesse. Le traité de l'Élysée a ainsi contribué de manière importante à la réconciliation entre les deux peuples après une succession de trois guerres en moins d'un siècle et à la construction de l'Europe autour du pivot constitué par les deux pays autrefois ennemis.

L'évolution de la situation internationale, les nouveaux enjeux du 21ème siècle et les menaces auxquelles l'Europe se trouve confrontée rendent aujourd'hui indispensable un nouvel élan. S'il revêt une forte dimension symbolique en réaffirmant l'amitié franco-allemande et s'il s'efforce de répondre à ces nouveaux enjeux du 21ème siècle, le Traité d'Aix-la-Chapelle reste cependant en-deçà de son illustre prédécesseur par son ambition, plus limitée.

En effet, bien qu'il convienne de saluer la réaffirmation du caractère central et stratégique du couple franco-allemand en Europe, la présence de dispositions relatives au rapprochement des cultures militaires des deux pays et à une extension du champ des déploiements conjoints des forces armées, la tentative pour renforcer les coopérations en matière de projets de défense ou encore l'amélioration des mécanismes de coopération transfrontalière, le texte ne comporte en réalité que très peu de dispositions concrètes et se contente d'entériner largement l'existant. Reste un geste fort et symbolique, que votre Commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées ne pouvait que saluer.

I. DES RELATIONS FRANCO-ALLEMANDES TRÈS DENSES DEPUIS LE TRAITÉ DE L'ELYSÉE (1963)

Entre le lendemain de la seconde guerre mondiale et l'époque présente se sont nouées entre les deux anciens ennemis de profondes relations d'amitié, tandis que les échanges économiques ont pris une place de premier plan. Parallèlement, Paris et Berlin ont tenté de rapprocher leurs politiques étrangères et de défense.

A. UN TRAITÉ FONDATEUR DE L'AMITIÉ FRANCO-ALLEMANDE

Le traité de l'Élysée, signé en 1963, a posé les bases institutionnelles de l'amitié et de la coopération entre les deux pays.

1. Le traité de la réconciliation

Le traité de coopération entre la République fédérale d'Allemagne et la République française a été signé le 22 janvier 1963 au Palais de l'Élysée, qui lui a donné son nom, par le chancelier Konrad Adenauer et le président Charles de Gaulle, après plusieurs visites croisées entre les deux hommes d'Etat. Le traité de l'Élysée a ainsi scellé la réconciliation des anciens ennemis héréditaires tout en posant, à la suite du traité établissant la Communauté européenne du charbon et de l'acier (1951) et du traité de Rome (1957), les bases d'un « couple franco-allemand » formant le socle de l'Union européenne.

Le traité de l'Élysée a ainsi fixé les règles de la coopération franco-allemande en prévoyant le principe d'une concertation étroite entre les gouvernements sur toutes les questions d'intérêt commun, y compris les affaires étrangères et la défense. En outre, il a mis l'accent sur l'enseignement linguistique et le rapprochement de la jeunesse en décidant la création de l'Office franco-allemand pour la jeunesse (OFAJ), créé le 6 juillet 1963. S'il a établi un cadre pour les relations intergouvernementales, aucune disposition n'était cependant consacrée aux liens possibles entre les parlements les collectivités locales et les sociétés civiles, alors même que de nombreux jumelages avaient été noués dans l'immédiat après-guerre.

Il convient aussi de rappeler que, par ce traité, le général de Gaulle souhaitait « arrimer » solidement l'Allemagne à l'Europe malgré l'influence américaine très forte au lendemain de la seconde guerre mondiale. Or, les députés allemands entendaient au contraire préserver leur relation transatlantique et réaffirmer la perspective d'une entrée du Royaume-Uni dans l'Union européenne. Finalement, le Bundestag a fait précéder le vote sur le traité de l'adoption d'une résolution soulignant l'importance de la relation américano-allemande et citant le Royaume-Uni. Cette ambiguïté initiale perdure encore aujourd'hui dans les relations franco-allemandes.

2. De nouvelles formes de coopération ont progressivement complété le traité de l'Élysée

À la suite du traité, plusieurs formes de coopération transfrontalières ont été mises en place (cf. encadré ci-dessous).

La coopération transfrontalière franco-allemande

La commission intergouvernementale franco-germano-suisse du Rhin supérieur a été instaurée en 1975 afin de faciliter l'étude et la solution des problèmes de voisinage ; elle formule des recommandations en vue de simplifier les échanges transfrontaliers et la mise en place de politiques communes (environnement, protection civile, infrastructure). Son action est complétée par la Conférence du Rhin supérieur qui rassemble des élus locaux des trois États pour des discussions informelles consacrées à l'intégration rhénane.

S'agissant de l'aménagement du Rhin (qui avait donné lieu à plusieurs accords internationaux et bilatéraux depuis le Congrès de Vienne en 1814 et le traité de Versailles en 1919), deux conventions ont été conclues après la Seconde Guerre mondiale :

- le 27 octobre 1956 sur l'aménagement du cours supérieur du Rhin entre Bâle et Strasbourg ;

- le 4 juillet 1969 au sujet de l'aménagement du Rhin entre Strasbourg/Kehl et Lauterbourg/Neuburgweier.

De nature technique, ces accords ont pour buts principaux la régulation du débit du fleuve, la production hydroélectrique, la gestion du trafic fluvial, la sécurité des riverains et la protection de l'environnement.

Dans le même esprit, l'accord de Karlsruhe du 23 janvier 1996 régit la coopération transfrontalière entre la France, l'Allemagne, le Luxembourg et la Suisse. Il s'applique au périmètre des collectivités territoriales des anciennes régions Alsace et Lorraine, et, pour l'Allemagne, aux Länder de Bade-Wurtemberg, Rhénanie-Palatinat et Sarre. Il prévoit la possibilité pour des collectivités territoriales ou organismes locaux de conclure entre eux des conventions de coopération dans les domaines de compétence qu'ils détiennent en vertu de leur droit interne (article 3). Il permet également la création d'organismes bilatéraux dont le groupement local de coopération transfrontalière qu'elle instaure.

Par ailleurs, un nouvel élan en vue d'approfondir la coopération a été donné à l'occasion du 40ème anniversaire de la signature du traité de l'Élysée. La déclaration commune du 22 janvier 2003 a en effet annoncé la création d'un conseil des ministres franco-allemand (CMFA) et celle de la fonction de secrétaire général pour la coopération franco-allemande (SGCFA) dans chacun des deux États. Le CMFA se tient ainsi régulièrement et alternativement dans chaque État autour du Président de la République et de la Chancelière fédérale, les principaux ministres des deux gouvernements conduisant à cette occasion des entretiens bilatéraux. Ces sessions du CFMA donnent lieu à l'adoption de conclusions sur les orientations de la coopération franco-allemande pour la période suivante. En marge de ces rencontres sont organisées les réunions du Conseil économique et financier franco-allemand (CEFFA) et du Conseil franco-allemand de défense et de sécurité (CFADS) institués par les protocoles additionnels au traité de l'Élysée conclus en 1988. Le CFADS du 13 juillet 2017 a ainsi constitué une étape importante en matière de coopération militaire entre les deux pays (cf. ci-après).

En outre, les ministres ou secrétaires d'Etat chargés des affaires européennes cumulent leurs fonctions ministérielles avec celle de secrétaires généraux pour la coopération franco-allemande. À ce titre, ils sont chargés de l'organisation des CMFA et de la coordination de la mise en oeuvre des décisions prises par cet organe.

Enfin, pour marquer le 55ème anniversaire du traité de l'Élysée, l'Assemblée nationale et le Bundestag, réunis en séance plénière à Berlin, puis à Paris le 22 janvier 2018, ont adopté une résolution commune souhaitant l'approfondissement de la coopération franco-allemande. Cette résolution a fait l'objet d'une déclaration commune du Président de la République et de la Chancelière fédérale publiée le même jour.