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Projet de loi autorisant la ratification du traité entre la République française et la République fédérale d'Allemagne sur la coopération et l'intégration franco-allemandes

26 juin 2019 : Traité sur la coopération et l'intégration franco-allemandes ( rapport - première lecture )

C. DES RELATIONS CROISSANTES EN MATIÈRE DE POLITIQUE ÉTRANGÈRE ET DE COOPÉRATION DE DÉFENSE

L'un des aspects important de la coopération franco-allemande est la coopération en matière de politique étrangère et de défense. Dans ce domaine, la situation a évolué positivement depuis quelques années, même si les différences d'approche restent importantes.

1. La posture traditionnellement prudente de l'Allemagne en ce qui concerne les relations extérieures et la défense

En 2012, dans son rapport sur le projet de loi de ratification de l'accord relatif à la Brigade franco-allemande, notre collègue Jean-Marie Bockel soulignait les tensions en matière de défense entre les deux pays, notamment au sujet de l'intervention en Libye (2011). Il citait ainsi, parmi les sujets de dissension, les désaccords au sein de l'OTAN, notamment au sujet du rôle de la dissuasion nucléaire et du désarmement ou encore à propos des financements en commun. Il évoquait également la conclusion des accords franco-britanniques en matière de défense en 2010 (accords de Lancaster House), qui avaient pu créer certaines interrogations outre-Rhin concernant l'engagement de la France en faveur de l'Europe de la défense, en particulier au regard de la relation franco-allemande.

En outre, le rapport soulignait qu'en raison du contexte budgétaire, le moment ne paraissait guère favorable à un approfondissement de la coopération franco-allemande en matière de défense. L'Allemagne était en effet engagée dans une profonde réforme de son outil de défense, avec notamment la suppression de la conscription et la fermeture de nombreuses garnisons. En France, l'appareil de défense avait connu une importante transformation, avec la réduction des effectifs et la réforme du soutien.

Le rapport du Sénat soulignait enfin que, même si les responsables politiques et militaires allemands avaient engagé une réflexion sur la nécessité pour leur pays de jouer un rôle plus important sur les questions de défense et de sécurité, et bien que l'armée allemande fût engagée sur plusieurs théâtres, comme l'Afghanistan, l'opinion publique allemande restait encore réticente à l'égard des opérations extérieures, notamment lorsque ces interventions sont des opérations de combat.

2. Une évolution vers une posture plus active à la suite de la crise libyenne
a) Une évolution progressive de la doctrine allemande

Le contexte a quelque peu évolué. D'abord, la France a décidé de remettre ses dépenses militaires sur une trajectoire ascendante en adoptant la loi de programmation militaire du 13 juillet 2018.

Du côté allemand, à la suite de l'abstention sur l'intervention en Libye (résolution 1973 du Conseil de sécurité des Nations unies de mars 2011), le gouvernement Merkel III (2013-2018) a engagé une réflexion sur une plus grande prise de responsabilités de l'Allemagne sur la scène internationale. L'abstention allemande avait en effet suscité de vifs débats sur les responsabilités internationales de Berlin, à la suite desquels la traditionnelle logique de retenue militaire s'était vue peu à peu remettre en question. Lors de la Conférence de sécurité de Munich de 2014, le Président fédéral J. Gauck, la ministre de la Défense U. von der Leyen (CDU) et le ministre des Affaires étrangères F.-W. Steinmeier (SPD) ont affirmé dans trois discours que l'Allemagne était prête à endosser ses responsabilités internationales et à s'engager davantage. Cet appel à plus d'implication internationale a reçu le nom de « consensus de Munich ». L'implication forte de l'Allemagne sur l'Ukraine en 2014, notamment dans le format Normandie, a constitué à la fois un premier test et une traduction concrète de cet engagement renforcé.

La réflexion sur cette réorientation s'est également étendue au champ de la défense. Dans le contrat de coalition de 2013, le gouvernement indiquait déjà que la Bundeswehr était une « armée en déploiement » (Militär im Einsatz) ce qui marquait une rupture avec la tradition de retenue et avec la position pacifiste d'une grande partie de l'opinion publique et de certains partis. Cette approche a été confirmée dans le Livre blanc de 2016.

Cette évolution s'accompagne en outre d'un effort budgétaire : la Chancelière a promis, en amont du sommet de l'OTAN de juillet 2018, d'atteindre 1,5% du PIB en 2024 consacrés à la défense. Si l'objectif fixé au niveau de l'OTAN reste 2%, M. Nikolaus Meyer-Landrut, ambassadeur d'Allemagne en France, a souligné lors de son audition devant votre commission que le budget de la défense allemand a déjà augmenté de 40 % durant les cinq dernières années.

b) Des réticences qui persistent et une opposition croissante aux exportations d'armement

La Bundeswehr demeure toutefois une armée parlementaire, le mandat du Bundestag étant le préalable incontournable à toute intervention extérieure1(*). Par ailleurs, les partis et les administrations allemandes demeurent encore très divisés sur ces questions, même si l'opinion publique évolue progressivement vers davantage d'approbation à l'égard d'un engagement extérieur plus important.

En outre, l'Allemagne est souvent critiquée par la société civile et certains partis politiques à propos de son statut de 5ème exportateur mondial d'armements. Ainsi, le nouveau contrat de coalition prévoit l'interdiction de livrer des armes aux pays engagés directement dans la guerre au Yémen, sans qu'une liste claire ait pour l'instant été établie, certains acteurs engagés dans ce conflit faisant partie des acheteurs importants de matériel allemand.

À la suite du meurtre du journaliste saoudien Jamal Kashoggi, le 2 octobre 2019, l'Allemagne a annoncé la suspension de ses exportations d'armes vers l'Arabie Saoudite. Le ministre des affaires étrangères Heiko Maas a appelé à une régulation internationale des missiles de croisière. Alors que la Chancelière a appelé en février 2019 à « développer une culture commune européenne en matière d'exportations d'armement », le SPD s'oppose à davantage d'exportations dans ce domaine et préconise d'interdire toute exportation vers les pays en guerre, les foyers de crise et en dehors de l'OTAN. Il s'oppose également à une augmentation forte du budget de la défense.

c) De multiples engagements de l'Allemagne sur des théâtres extérieurs

Malgré la persistance de ces réticences, la Bundeswehr intervient désormais sur de multiples théâtres d'opération. Après la décision en 2014 de livrer des armes aux peshmergas irakiens dans leur combat contre l'Etat islamique, levant le tabou de l'exportation d'armes dans les zones de conflit (à un acteur non étatique de surcroît), le soutien apporté par Berlin aux opérations françaises, à la suite des attentats de Paris, illustre le tournant amorcé par l'Allemagne dans le sens d'un engagement extérieur plus actif.

Par ailleurs, bousculé par la crise migratoire et par le risque terroriste, Berlin s'engage davantage en Afrique depuis plusieurs années, en particulier au Sahel (Mali : MINUSMA, EUTM Mali, EUCAP Sahel, Niger - elle a toutefois cessé début 2018 de participer aux opérations en Somalie), en soutien notamment au G5 et à sa force conjointe. La présidence allemande du G20 a été l'occasion d'afficher cette nouvelle priorité, en lançant un « Compact » avec l'Afrique. La stratégie du gouvernement allemand est de miser sur des accords de facilitation de l'investissement privé dans les États africains. Berlin a organisé un sommet du « Compact for Africa » le 30 octobre 2018. Le ministre allemand du développement G. Müller (CSU) a également proposé en janvier 2017 un « Plan Marshall ».

d) Un engagement renouvelé de l'Allemagne en faveur du multilatéralisme et pour une réforme du Conseil de sécurité des Nations unies

Par ailleurs, l'Allemagne cherche à renforcer son rôle au sein des Nations unies et le ministère des affaires étrangères H. Maas a convenu avec M. Le Drian de lancer une « Initiative en faveur du multilatéralisme ». Berlin affiche également sa volonté d'augmenter les contributions volontaires allemandes à l'ONU et de poursuivre son engagement dans les opérations de maintien de la paix2(*). L'Allemagne a été élue le 8 juin 2018 membre non-permanent du Conseil de sécurité pour deux ans (2019-2020), et en a assuré conjointement la présidence avec la France en mars-avril 2019, dans le cadre d'un « jumelage ».

L'Allemagne souhaite par ailleurs obtenir un siège de membre permanent au Conseil de sécurité, ainsi que pour les autres membres du G4 (Brésil, Inde et Japon). Le contrat de coalition fixe également comme objectif, à plus long terme, la création d'un siège permanent pour l'Union européenne. La France y est opposée. La Chancelière a rappelé cette proposition en juin 2018 et le Vice-Chancelier O. Scholz a même proposé récemment (28 novembre 2018) que le siège de la France soit transformé, « à moyen terme », en siège de l'UE. L'Auswärtiges Amt s'est toutefois aussitôt désolidarisé de cette proposition qui n'a pas été renouvelée depuis. Mais elle ressurgit régulièrement, comme dans la récente tribune de la présidente de la CDU, Annegret Kramp-Karrenbauer, publiée le 10 février dans Die Welt am Sonntag.

3. Un rééquilibrage de la position allemande en faveur de la politique de défense européenne

A son retour du G7 de Taormine (mai 2017), la Chancelière a déclaré que « nous les Européens devons vraiment prendre notre destin entre nos mains » car « les temps où nous pouvions totalement nous reposer sur d'autres sont en partie révolus ». Les questions commerciales et de défense ont ainsi été au coeur des difficultés bilatérales germano-américaines à l'été 2018.

L'OTAN et le parapluie nucléaire américain restent les piliers de la sécurité allemande et européenne pour Berlin (« garant irremplaçable » selon le contrat de coalition). Toutefois, la Chancelière allemande plaide désormais pour le maintien d'une approche multilatérale face à l'unilatéralisme américain dans les domaines commerciaux ou sécuritaires. Le Vice-Chancelier O. Scholz (SPD) s'est également exprimé en faveur d'une européanisation accrue de l'industrie d'armement.

Par ailleurs, L'Allemagne est convaincue que l'Europe est un multiplicateur de puissance économique et politique pour les États membres. Le Brexit conduit les deux pays à réfléchir à l'avenir de l'Europe et à multiplier les interventions conjointes pour illustrer le rôle du couple franco-allemand.

Le 13 juillet 2017, le Conseil franco-allemand de sécurité et de défense (CFADS) a adopté des projets de coopération de défense (SCAF, MGCS, drone MALE). Paris et Berlin ont également été à l'initiative du lancement de la coopération structurée permanente (CSP) en matière de défense en décembre 2017.

En outre, le sommet franco-allemand de Meseberg du 19 juin 2018 a accordé une importante place aux questions de politique étrangère et de sécurité. Ainsi, Paris et Berlin se sont engagés à accroître la rapidité et l'efficacité de la prise de décision de l'UE dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune3(*). Ils font le constat commun du besoin d'un débat européen sur de nouveaux formats, tels qu'un Conseil de sécurité européen, proposé par l'Allemagne, et de moyens de coordination plus étroite.

Avec l'initiative européenne d'intervention (IEI), les deux pays ont souligné la nécessité de développer une culture stratégique commune, Enfin, dans son discours au Parlement européen, à Strasbourg, le 13 novembre 2018, la Chancelière a repris l'idée d'une armée européenne, proposée le 6 novembre par le Président français.

L'initiative européenne d'intervention

L'Initiative européenne d'intervention, annoncée par le Président de la République le 26 septembre 2017 et lancée le 25 juin 2018 par la signature d'une lettre d'intention par les ministres de la défense des pays membres, vise à développer une culture stratégique commune européenne. Dix pays européens ayant la capacité militaire et la volonté politique de tenir leur rôle sur la scène internationale (Allemagne, Belgique, Danemark, Espagne, Estonie, Finlande, France, Pays-Bas, Portugal et Royaume Uni) se sont joints à cette initiative afin d'améliorer la capacité des Européens à mener ensemble des opérations et missions militaires, dans un cadre multilatéral (UE, OTAN, ONU), ou national (ex : opération Barkhane), sur l'ensemble du spectre des crises pouvant affecter la sécurité de l'Europe. Les directives politiques diffusées lors de la réunion ministérielle du 7 novembre 2018 ont permis le lancement, au niveau des armées, de groupes de travail dans les domaines de l'anticipation stratégique, du développement de scénarios et de la planification, de l'appui aux opérations, ainsi que du retour d'expérience et du partage de doctrines.


* 1 Les propositions de la commission Rühe en 2014 sur l'association du Parlement aux opérations extérieures n'ont pas été reprises.

* 2 L'Allemagne est le 4ème contributeur au système des NU avec 3,4 milliards d'euros en 2017, contre 1 milliard d'euros environ pour la France.

* 3 Berlin propose notamment une extension à la PESC du mode de décision à la majorité qualifiée.