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Projet de loi autorisant la ratification du traité entre la République française et la République fédérale d'Allemagne sur la coopération et l'intégration franco-allemandes

26 juin 2019 : Traité sur la coopération et l'intégration franco-allemandes ( rapport - première lecture )

ANNEXE 1 -
COMPTE RENDU DE L'AUDITION DE MME ANNE-MARIE DESCÔTES, AMBASSADRICE DE FRANCE EN ALLEMAGNE SUR LA RELATION FRANCO-ALLEMANDE

M. Christian Cambon, président. - Le 22 janvier 2019, jour anniversaire du traité de l'Élysée, le Président de la République française et la Chancelière de la République fédérale d'Allemagne ont signé un nouveau traité de coopération franco-allemand dans la salle du couronnement de l'hôtel de ville d'Aix-la-Chapelle. Le Sénat devrait être appelé à autoriser la ratification de ce texte d'ici l'été.

C'est évidemment un très beau symbole que de s'appuyer sur le traité de l'Élysée, socle de la réconciliation historique entre la France et l'Allemagne, pour viser une nouvelle convergence - dont l'Europe a bien besoin - entre nos deux pays. Le nouveau traité a pour but de renforcer nos liens dans les domaines de la politique économique, de la politique étrangère et de sécurité, de l'éducation, de la culture, de la recherche, de la technologie, du climat et de l'environnement, ainsi qu'en matière de coopération entre les régions frontalières et entre les sociétés civiles.

Il vient surtout consacrer nombre d'actions déjà engagées. Son texte met le couple franco-allemand au centre des enjeux stratégiques en Europe et favorise une approche stratégique commune aux deux pays. Il est cohérent avec la volonté d'émergence d'une autonomie stratégique européenne, portée par la France et acceptée par l'Allemagne. La clause de solidarité mutuelle, avant tout symbolique et politique, réaffirme notre interdépendance. La réforme du Conseil de sécurité de l'ONU proposée par le traité reprend la position traditionnelle française.

Pourtant, au-delà des paroles et des symboles, il y a les actes, et nous avons plusieurs inquiétudes, dont vous vous êtes fait l'écho dans une récente tribune publiée dans la presse allemande, ce qui a été très apprécié.

Les Allemands ont annoncé une réduction de leur effort de défense, ce qui peut mettre notre coopération à mal. Et la coopération capacitaire franco-allemande, autour du système de combat aérien du futur (SCAF), le futur avion de combat, et du Main Ground Combat System (MGCS), le futur char de combat, pose deux problèmes sérieux.

D'abord, celui des exportations. Le traité d'Aix-la-Chapelle, en son article 4, alinéa 3, parle de confiance mutuelle et d'approche commune en matière d'exportation d'armements. Nous avions les accords Debré-Schmidt, mais les discussions sont aujourd'hui au point mort sur le sujet, ce qui est très inquiétant. Chacun connait les positions du SPD. J'ai fait part de mon inquiétude au Président de la République. Vous avez exprimé publiquement les vôtres.

Puis, celui de l'équilibre du partage industriel. Je m'interroge en particulier sur la gouvernance du MGCS. Alors que l'accord initial prévoyait une gouvernance paritaire, les Allemands poussent Rheinmetall. Quelle sera la place de Nexter - voire de Thalès en deuxième cercle ?

Enfin, les déclarations récentes de la nouvelle présidente de la CDU sur le siège du Parlement européen à Strasbourg et le siège européen au Conseil de sécurité des Nations Unies sont évidemment très inquiétantes, et ont soulevé de nombreuses protestations. Cette proposition est directement contraire aux intérêts français et européens. L'Europe, qui a aujourd'hui cinq membres au Conseil de sécurité, n'a aucun intérêt à n'en avoir plus qu'un ! La position de la France au Conseil est fragilisée par ces déclarations incompréhensibles.

Plus globalement, on a le sentiment que les planètes, un temps alignées entre la France et l'Allemagne, se désalignent. La grande coalition, la Groko, doit faire le point à mi-parcours, à l'automne prochain : doit-on s'inquiéter de cette échéance ? Ne s'agit-il que de postures pré-électorales ou de vraies évolutions des positions ?

La France et l'Allemagne ont une lourde responsabilité pour relancer l'Europe, mise à mal par ses divisions internes, comme le Brexit, et par le choc des politiques de puissance, en particulier de la Chine, des États-Unis, ou de la Russie. L'Europe est en quelque sorte le dernier bastion du multilatéralisme et, dans notre vision, la France et l'Allemagne sont sa courroie d'entrainement. Cette vision est-elle toujours partagée outre-Rhin ?

Mme Anne-Marie Descôtes, ambassadrice de France en Allemagne. - Merci de votre invitation, dans le contexte de la préparation de la ratification du traité d'Aix-la-Chapelle. Je vous félicite pour l'adoption de la déclaration interparlementaire du 19 mars dernier, qui consolide votre relation, déjà riche, avec le Bundesrat. L'intensification des contacts entre parlementaires aidera à une meilleure compréhension des positions mutuelles - tout comme le développement de l'apprentissage de nos langues respectives, ou le renforcement du rôle des collectivités territoriales, notamment dans les zones transfrontalières. La coopération entre les administrations de vos deux institutions sera aussi développée, ce qui est une bonne idée, très bien reçue du côté allemand.

Cette audition intervient à un moment critique, puisque le Conseil européen se réunit aujourd'hui pour parler du Brexit qui, après deux ans et demi de travaux, devrait avoir une portée considérable, même si Berlin et Paris essaient d'en apprécier, et d'en limiter, les conséquences. Dans ce contexte, la relation franco-allemande revêt une importance particulière, comme le symbolise le traité d'Aix-la-Chapelle. Certains accusent ce texte de manquer d'ambition. Cette critique ne me paraît pas fondée, et le traité a été accueilli favorablement en Allemagne, où seules la gauche radicale et l'AFD l'ont dénoncé. Certaines interprétations fallacieuses qui en ont circulé en France ont été entendues en Allemagne. Nous avons pu rétablir la vérité sur le siège permanent de la France au Conseil de sécurité, sur lequel le traité est très clair - notre position, depuis des années, est de réclamer un siège permanent pour l'Allemagne Après le traité de réconciliation qu'était le traité de l'Élysée, ce texte est, comme l'a souligné le Président de la République à Aix-la-Chapelle, un traité de convergence. Comme on avance plus loin, et sur des sujets plus complexes, des divergences apparaissent, qui réclament une coopération plus étroite pour éviter les malentendus et anticiper les difficultés. À l'ambassade, nous suivons de très près les évolutions et nous préparons la mise en oeuvre du traité, notamment grâce à la présence de diplomates d'échange au ministère allemand des affaires étrangères, et au fait qu'une collaboratrice de l'Ambassade participe aux réunions allemandes sur l'Union européenne - tout comme un diplomate allemand suit ces questions en France. Et, comme en Allemagne chaque ministre est pleinement responsable de son portefeuille, à un point qui peut nuire à la coordination interministérielle, nous nous efforçons de clarifier pour Paris la sensibilité du Gouvernement allemand, et pour les Allemands les perceptions françaises. Je suis pour ma part beaucoup sur le terrain. Nous avons la chance d'avoir encore des consuls généraux, qui sont aux avant-postes pour les collectivités territoriales des zones transfrontalières, celles-ci attendant avec impatience la mise en oeuvre du traité.

Parmi les dossiers principaux figurent les projets communs au sein de l'Union européenne, notamment en matière de politique industrielle et sur le droit de la concurrence, qu'il faut adapter à la mondialisation. Le traité prévoit que la France et l'Allemagne se coordonnent davantage en amont des négociations à Bruxelles et dans la transposition des directives. Aux Nations Unies, la présidence allemande du Conseil de sécurité vient de commencer, en parfaite coordination avec la présidence française, grâce à un important travail de préparation de ces présidences jumelées. Les entreprises attendent avec impatience la mise en place du comité de coopération transfrontalière prévu par le traité, comme je le vois lors de mes rencontres avec les chambres des métiers. Elles souhaitent une meilleure fluidité, non seulement par de nouvelles voies de communication, mais aussi par l'application des règlementations. En ce qui concerne la société civile, outre les questions d'apprentissage de la langue, la création d'un fonds citoyen élargira les possibilités d'échanges. Pour accompagner ce travail, la création de l'assemblée parlementaire franco-allemande est bienvenue, tout comme le renforcement des relations entre le Sénat et le Bundesrat.

Les questions de sécurité et de défense sont au coeur de notre relation. Depuis un an et demi, c'est sur ces sujets que nous avons le plus avancé. Dans le cadre européen, nous avons mis en place la CSP et le fonds européen de défense. Et de grands projets sont entrés dans leur phase opérationnelle, comme je l'ai vu récemment chez Thalès et MTU en Bavière. Les décisions annoncées par le vice-chancelier Olaf Scholz font apparaître une augmentation des crédits de défense moindre que ce qui avait été envisagé. La Chancelière promet qu'en 2024 ils atteindront 1,5 % du PIB, mais l'OTAN et les Américains rappellent que l'objectif est à 2 %. Mon homologue américain m'a d'ailleurs annoncé des pressions plus vigoureuses, car cette position est partagée par toutes les forces politiques aux États-Unis. Mais les sommes en jeu sont considérables...

La Bundeswehr doit dont décider comment dépenser cet argent, et dans quel délai, après des années d'économies dont il faut apprendre à sortir en se projetant vers l'avenir. Mme Von der Leyen est en difficulté pour avoir eu recours à des cabinets de conseil, mais c'était peut-être la seule manière de dépasser les freins et les lenteurs propres à une administration conservatrice et habituée à la parcimonie.

Les questions de défense et d'armement sont évidemment instrumentalisées à des fins de politique intérieure, et nous en pâtissons. En un an d'existence, ce Gouvernement a connu des difficultés. On pouvait s'attendre à ce qu'elles viennent du SPD, qui avait perdu beaucoup de voix en 2017 et semblait devoir tirer vers la gauche la partie du contrat de coalition qui l'intéressait, dans la perspective des élections prévues à l'automne en Hesse. En réalité, le SPD a été discret et loyal, et c'est de la CSU que sont arrivées les tensions, car des élections ont eu lieu en octobre en Bavière, et la CSU voulait y conserver la majorité. En juin et septembre, deux crises ont failli faire exploser la coalition. Finalement, tout est rentré dans l'ordre, moyennant un changement de présidence à la CDU et le choix de Manfred Weber comme Spitzenkandidat pour les élections européennes. La Bavière se concentre dorénavant sur les élections européennes, avec un discours très pro-européen. Et le SPD se profile en fonction des élections européennes, puis des élections d'automne dans les Länder de l'Est. Aussi se concentre-t-il sur des actions sociales, portées par le ministre du Budget, qui sont bien accueillies par l'opinion et par son électorat. Les questions d'armement sont les premières victimes de ces évolutions. On aurait pu espérer que le vice-chancelier Scholz impulse une mise en oeuvre dynamique de la partie européenne du contrat de coalition, mais une certaine prudence a prévalu. La demande d'un moratoire de six mois sur les règles de contrôle des exportations d'armement montre bien l'importance des échéances électorales. Cela n'empêche pas, en coulisses, un travail intense pour trouver des accords avec le Gouvernement, mais la situation est délicate pour la Chancelière.

M. Christian Cambon, présidente. - Comment votre tribune a-t-elle été accueillie ?

Mme Anne-Marie Descôtes. - Voilà des mois que des industriels ont attiré mon attention sur la question des exportations d'armements. J'ai donc rencontré plusieurs parlementaires, pour faire passer des messages. À la fin de l'été, nous avons senti qu'il fallait accroître la pression. J'ai donc revu mes interlocuteurs, et certains m'ont suggéré de faire un exposé complet de nos arguments. En octobre, la Bundesakademie für Sicherheitspolitik m'a proposé de publier un article dans son bulletin, qui touche environ 3 000 personnes, surtout dans les milieux du pouvoir. L'actualité autour de l'affaire Khashoggi a donné à la question un tour nouveau, la Chancelière ayant pris une décision inattendue. Ce n'était pas le moment de mettre de l'huile sur le feu. J'ai donc vu avec le ministre et l'Élysée à quel moment cette tribune pouvait être le plus utile. La publication a eu lieu deux jours avant la participation du ministre au Conseil des ministres allemand. La tribune a été très lue et largement appréciée, malgré son caractère inhabituel. Le but n'était pas de critiquer mais d'exposer la problématique dans son ensemble.

M. Joël Guerriau. - Votre texte dénonce à juste titre les dangers du German-Free, et souligne que l'Europe de la défense pouvait être la victime collatérale d'échéances électorales. Est-il bon de tenir ce débat à la veille des élections européennes ? Les négociations ont-elles une vraie chance d'aboutir ? S'il aborde des sujets classiques, le projet laisse de côté des questions essentielles : les combats ne portent plus sur le contrôle des territoires, mais celui d'Internet et des données.

M. Michel Boutant. - Depuis quelques semaines, la jeunesse allemande fait, comme en Belgique ou en Suède, la grève des cours tous les vendredis, pour défiler massivement. Elle reproche aux générations antérieures de lui léguer un monde invivable. Quelle est la position du Gouvernement sur ce mouvement ? L'enseignement des langues a connu un vrai engouement après le traité de l'Élysée. Cet enthousiasme est retombé, en France comme en Allemagne. Qu'en dites-vous ?

M. Christian Cambon, président. - Les jumelages permettent d'organiser des séjours croisés, mais les enfants parlent anglais entre eux...

M. Olivier Cigolotti. - Le traité réaffirme un besoin d'union, européenne et franco-allemande. En matière de défense, il prévoit la création d'unités communes d'intervention pour des opérations de stabilisation dans des pays tiers, ce qui nous renvoie aux problématiques de la brigade franco-allemande et aux divergences constitutionnelles sur l'engagement des forces. Cela ne risque-t-il pas de faire apparaître le traité comme un recueil de voeux pieux ?

Mme Hélène Conway-Mouret. - En matière de défense, la France et l'Allemagne ont besoin l'un de l'autre : l'Allemagne, pour une mise à niveau de ses compétences et la France, pour l'apport financier de l'Allemagne. Est-ce un partenariat de circonstance ? Décelez-vous en Allemagne le même engouement que dans nos médias ?

Mme Joëlle Garriaud-Maylam. - Bravo pour votre engagement et votre travail. La semaine dernière, j'ai senti chez nos interlocuteurs de la fondation Konrad Adenauer une certaine raideur. Je me suis rendu au lycée français : la dégradation de ses locaux m'a frappée, alors que ce devrait être un fleuron de notre enseignement à l'étranger ! Pouvez-vous faire le point sur les écoles françaises en Allemagne ?

M. Pascal Allizard. - Le groupe Rheinmetall lance en Grande-Bretagne une coentreprise avec BAE Systems pour concevoir et construire des véhicules militaires. N'est-ce pas paradoxal, vu nos propres projets avec les Allemands ? Le même Rheinmetall veut prendre le contrôle de la société franco-allemande KNDS. Cette opération est-elle hostile ? A-t-elle des chances d'aboutir ? Aurait-elle des conséquences sur le programme Scorpion ? Ces grandes manoeuvres industrielles n'annoncent-elles pas des difficultés pour le projet franco-allemand de char de combat ? La mise en place d'une approche commune en matière d'exportation d'armements est-elle réaliste ? Le char de combat ne sera-t-il pas difficile à exporter s'il existe des désaccords à propos des pays auxquels ils peuvent être vendus ? Déjà, des équipementiers français sont handicapés par les positions prises par l'Allemagne.

M. Yannick Vaugrenard. - Le traité d'Aix-la-Chapelle a une valeur symbolique forte mais, dès qu'on entre dans la mise en oeuvre, cela devient plus compliqué. Votre tribune est très pragmatique et pose les vraies questions. Vous dites que, si nous renoncions à exporter, il faudrait consacrer jusqu'à 4 % de notre PIB au budget de la défense. L'Allemagne est opposée à une préférence européenne pour l'achat d'équipements militaires. Pensez-vous qu'elle puisse évoluer ?

M. Pierre Laurent. - Je ne partage pas vos éloges du traité d'Aix-la-Chapelle. L'Europe traverse une crise historique, et l'on ne sent pas dans ce traité une ambition suffisante pour apporter des solutions politiques. Avez-vous le sentiment qu'il existe une vision commune aux Français et aux Allemands sur la résolution des problèmes que traverse l'Europe ? À l'article 8, le siège français au Conseil de sécurité n'est pas évoqué. L'article 20 prévoit la création d'un conseil franco-allemand de dix experts économiques indépendants, chargé de faire des recommandations de politique économique. Qui les nommera ? Il est étonnant de dessaisir ainsi les Parlements de leurs prérogatives.

M. Ronan Le Gleut. - À Bruxelles, au siège de l'OTAN, la France et l'Allemagne ont présenté le traité aux 27 autres États-membres. Une des questions posées a porté sur l'alinéa 1er de l'article 4 : peut-il être utilisé pour mobiliser le parapluie nucléaire français en faveur de l'Allemagne ? La réponse apportée a laissé un doute. Pourriez-vous la préciser ?

M. Christian Cambon, président. - Les relations franco-allemandes sont souvent liées à la qualité des relations entre nos dirigeants respectifs. Mme Kramp-Karrenbauer est-elle une amie de la France ?

Mme Anne-Marie Descôtes. - Son élection a été très serrée : moins de 51 % des voix. Nous la connaissons bien, et elle connaît bien la France. Elle a décidé de faire de la Sarre, dont elle a été ministre-présidente, un Land bilingue d'ici à 2035. Elle avait été plénipotentiaire pour les relations culturelles et l'éducation, et siégeait à ce titre au conseil des ministres. Beaucoup se sont réjouis à juste titre de sa nomination ; j'ai toutefois pour ma part appelé l'attention sur le fait que Mme Kramp-Karrenbauer n'était désormais plus seulement Sarroise mais avant tout présidente de la CDU, pour toute l'Allemagne. Son objectif est de rassembler sa famille politique, après avoir fait ses preuves sur les questions économiques. Elle s'est très vite efforcée de retisser les liens avec la CSU, avec succès.

Ses convictions sont différentes de celles de la Chancelière, qu'il s'agisse de questions de société ou du traitement des migrations - sur lequel Mme Merkel est très critiquée, au point que la perspective qu'elle fasse campagne dans les Länder de l'Est est considérée comme contre-productive. À la conférence de Munich sur la sécurité, elle a eu un entretien avec Mme Parly et M. Etienne. Elle leur a exposé une vision pro-européenne et rigoureuse, puisque le clan de la rigueur a pris le pas dans la CDU. Sa tribune a surpris. Plusieurs de mes interlocuteurs me disent qu'elle n'était sans doute pas assez préparée. Elle n'était pas obligée de revenir sur le siège au Conseil de Sécurité, ni sur Strasbourg...

À nous de faire passer des messages, y compris publiquement. C'est une personnalité qui est dans sa fonction de présidente de la CDU, à deux mois des élections européennes. L'Allemagne a derrière elle une période de très grande santé économique. C'est le pays qui pèse le plus au sein de l'Union européenne, et notamment à travers son poids au Parlement européen. L'enjeu, pour Mme Kramp-Karrenbauer, est de rassembler sa famille, pour emporter les élections avec un PPE uni et éviter que son candidat ait moins de succès que ses prédécesseurs. C'est dans ce but qu'elle a durci son discours.

Nos sociétés sont traversées d'interrogations fortes. L'Allemagne, qui a pensé pendant longtemps que ces évolutions ne la touchaient pas, se rend compte que ce n'est pas le cas. Après les élections de septembre, elle n'a cessé d'affirmer que rien n'avait changé et que les deux grands partis populaires assuraient la stabilité. Si elle prend désormais conscience de la fragmentation qui se fait jour au sein du Parlement européen, elle n'a pas su anticiper ces évolutions, comme en témoigne son étonnement l'an dernier de ne pas voir les représentants du parti de la République en marche rejoindre ceux du PPE. Les Allemands, hormis la présidente de la CDU, n'ont pas compris l'évolution sociale et politique qui était à l'oeuvre en France et qui s'étend désormais à l'Allemagne. En janvier, au moment où le Président de la République lançait le Grand débat, Mme Kramp-Karrenbauer me disait scruter avec attention ce qui se passait en France, pour en tirer des leçons sur les évolutions à l'oeuvre dans son pays. Nous sommes dans une phase d'incertitude, d'autant plus forte en Allemagne que le pays subit depuis deux ans le traumatisme des attaques violentes portées par M. Trump, et celui de la crise de l'automobile et du diesel. Les piliers de la société allemande sont fragilisés, ce qui favorise son repli sur elle-même. Le couple franco-allemand sera-t-il assez solide pour faire face au Brexit et au durcissement qui prévaut en Italie ?

Le Conseil des experts économiques est une instance où les échanges pourront s'inscrire dans un contexte qui transcende les différences culturelles nationales. En Allemagne, même si des questions se posent, la règle de la Schwarze Null entrée dans la Constitution il y a dix ans, perdurera. Le vice-chancelier Olaf Scholz a annoncé qu'il conduirait son parti aux prochaines élections, en assurant qu'il respecterait la Schwarze Null. Les économistes poussent pourtant vers plus d'investissements et recommandent de sortir du carcan de la Constitution destiné à contenir la dette.

Le traité d'Aix-la-Chapelle est parfaitement clair sur le siège au Conseil de sécurité de l'ONU. Il ne s'agit pas de transformer le siège français en siège européen, mais de faire en sorte que l'Allemagne obtienne un siège permanent.

Quant à la dissuasion nucléaire, elle relève du Président de la République et cette autorité ne se partage pas, chacun en est bien conscient. Si la question se pose parfois dans l'opinion publique, c'est parce que le nucléaire fait peur en Allemagne. Le débat prend des formes baroques dans la presse, et il faudrait le clarifier. Qu'est-ce que la dissuasion nucléaire ? Quelle est la doctrine d'emploi ? Tels sont les enjeux à expliquer. L'attitude de la Russie a évolué, et nous ne pouvons pas ignorer ce débat.

Nous faisons collectivement crédit aux Allemands d'adopter la même logique que nous, alors que ce n'est pas forcément le cas.

M. Christian Cambon, président. - Nous le constatons lors de nos rencontres régulières avec les parlementaires allemands.

Mme Anne-Marie Descôtes. - Parfois, un sujet que nous croyons fondamental pour toutes les parties est traité différemment de l'un et l'autre côté de la frontière. Par exemple, le budget de la zone euro est au coeur de nos préoccupations depuis longtemps, alors que ce n'est pas forcément le cas du côté allemand. L'Allemagne privilégie des approches différentes des nôtres, que ce soit en matière de souveraineté, de défense ou de stratégie. Le dialogue permettra de dissiper les malentendus.

L'engagement des forces est un sujet sensible en Allemagne, car l'armée y est parlementaire, dans la mesure où elle ne peut pas être engagée sans l'aval du Bundestag. Certains souhaitent que cette position évolue. Si rien n'est impossible, il faudra un long travail pédagogique pour préciser les implications d'une telle évolution.

Partager un siège au Conseil de sécurité n'est pas une bonne idée, car on passerait de cinq voix européennes à une seule. Être membre permanent du Conseil de sécurité suppose que l'on sache prendre des décisions lourdes dans un délai rapide. Les parlementaires allemands sont-ils prêts à engager le débat dans de telles conditions sur des sujets très lourds qui remettent en cause la culture allemande en matière de défense ?

Nous connaissons la position des partis politiques allemands sur l'armement. La même frilosité prévaut-elle dans l'opinion publique ? Les Allemands mesurent-ils le bouleversement de la donne au plan international et la nécessité de se défendre contre les nouvelles menaces ? Feront-ils preuve de réalisme en développant une industrie d'armement solide et moderne ? Un marché européen de l'armement ne suffira pas à financer nos capacités d'innovation.

M. Christian Cambon, président. - Madame l'Ambassadrice, merci infiniment. Nous attachons beaucoup d'importance au dialogue avec le Parlement allemand. Lorsque nous avons reçu nos amis du Bundestag, nous avons pu mesurer nos différences institutionnelles. Nous savons combien il importe de se revoir régulièrement.