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Projet de loi autorisant la ratification du traité entre la République française et la République fédérale d'Allemagne sur la coopération et l'intégration franco-allemandes

26 juin 2019 : Traité sur la coopération et l'intégration franco-allemandes ( rapport - première lecture )

ANNEXE 3 - TRIBUNE DE MME ANNE-MARIE DESCÔTES, AMBASSADRICE DE FRANCE EN ALLEMAGNE7(*)

Du « German-Free » à la confiance mutuelle
Anne-Marie Descôtes, Ambassadrice de France en Allemagne

La politisation croissante du débat allemand sur les exportations d'armements, bien que celui-ci réponde à des préoccupations légitimes, alimente la tentation du « German-Free » et fait peser un risque sur la coopération de défense européenne en cours et à venir. Le marché européen ne suffira pas pour rendre économiquement performants les grands projets d'équipements franco-allemands et européens, comme le char du futur ou la prochaine génération d'avion de combat : l'existence de possibilités crédibles d'export, sur la base de règles claires et prévisibles, sera une condition indispensable de la pérennité de notre industrie de défense européenne. Pour construire une Europe souveraine et autonome, la France et l'Allemagne doivent trouver des solutions pragmatiques et responsables fondées sur la confiance mutuelle, comme le prévoit le Traité d'Aix-la-Chapelle.

La question des exportations d'armements est souvent traitée en Allemagne avant tout comme un sujet de politique intérieure - mais elle a des conséquences lourdes pour notre coopération de défense bilatérale et pour la construction de la souveraineté européenne.

L'industrie de la défense, socle du développement de l'Europe de la défense, face aux limites du marché européen.

L'objectif de construire l'Europe de la défense et de renforcer les armées des Européens fait largement consensus en Allemagne. Beaucoup perçoivent également la nécessité pour les Européens de disposer d'une plus grande autonomie stratégique, c'est-à-dire de prendre davantage de responsabilité à l'intérieur de la relation transatlantique et d'être moins entièrement dépendants du soutien des Etats-Unis. La Chancelière l'a dit à plusieurs reprises, à raison : « l'époque où nous pouvions nous reposer entièrement sur certains Alliés est derrière nous ».

Or, sans une base industrielle et technologique de défense, c'est-à-dire une industrie capable de produire elle-même les capacités dont nous avons besoin, nous dépendrons, pour nos choix capacitaires et pour l'emploi de nos forces armées, c'est-à-dire pour des choix politiques, de décisions prises en dehors de l'Europe. Notre capacité à disposer, à des coûts performants, des matériels dont ont besoin nos forces armées dépend également de notre capacité à les produire en commun, de façon à bénéficier d'économies d'échelle. Notre capacité à conserver sur le long terme la maîtrise des technologies et savoir-faire industriels qui leur sont associées aussi. C'est parce que nous reconnaissons ce besoin que la France et l'Allemagne ont promu, ensemble, deux initiatives aujourd'hui devenues des réalités : la coopération structurée permanente et le Fonds européen de défense.

Il nous reste à traduire cette ambition en coopérations industrielles à la mesure des enjeux. Or, le marché européen des équipements de défense est insuffisant pour permettre à l'outil industriel qui sera mis en place d'être totalement efficace et de faire suffisamment baisser le coût unitaire des matériels que nous acquérons :

- les Européens n'investissent pas suffisamment dans leurs outils de défense pour que leur industrie de défense puisse se contenter de commandes européennes. Sans exportations vers des pays tiers, les chantiers navals français, comme ceux de Hambourg ou de Wolgast, auraient fermé depuis longtemps. Même les Etats-Unis, qui consacrent environ 700 Mds $ par an à leur défense, ont une politique d'exportation très active. Si nous souhaitions renoncer à exporter, ce n'est pas 1,5% ou 2% de notre PIB qu'il faudrait consacrer au budget de la défense, mais 4% ou plus - et de manière durable. L'Allemagne n'y est, de toute évidence, pas prête.

- il n'existe aucune règle de préférence européenne pour l'achat d'équipements militaires au sein de l'Europe (que soutient du reste la France - et à laquelle l'Allemagne s'est jusqu'à présent montrée opposée) et le marché de l'armement en Europe est l'un des plus ouverts au monde, à la différence des Etats-Unis. Cela a pour conséquence que de nombreux Etats membres préfèrent, pour diverses raisons, acheter des matériels non européens, ce qui réduit d'autant la taille d'un marché européen par ailleurs très fragmenté. C'est un choix souverain, donc légitime, mais il a des conséquences concrètes qu'il faut assumer.

- L'exportation participe de surcroît pleinement à développer des partenariats de sécurité stratégiques globaux avec des partenaires hors de l'Union Européenne.

On ne peut donc pas avoir à la fois une industrie de défense européenne compétitive, technologiquement avancée, capable de produire les équipements dont nous avons besoin et incarnant concrètement le projet européen, des budgets de défense contraints, et mettre en oeuvre unilatéralement une pratique du contrôle des exportations revenant à empêcher les équipements produits en commun d'être exportés. Seuls deux de ces trois objectifs peuvent être poursuivis en même temps, pas les trois.

La perception d'un risque politique, l'absence de sécurité juridique et le danger du « German-free »

Le caractère imprévisible de la politique allemande de contrôle des exportations, notamment le flou qui entoure les nouvelles orientations contenues dans le contrat de coalition, alimente l'inquiétude des partenaires européens de l'Allemagne. Les industriels français, entre autres, rencontrent des difficultés croissantes à obtenir des licences d'exportation pour des composants allemands intégrés à des produits français, ne représentant parfois qu'une faible partie du système (par exemple : des joints, des roulements à billes, des boîtes de vitesse). Le délai de traitement de ces demandes de licences, parfois supérieur à un an, conduit dans certains cas ces entreprises à payer de lourdes pénalités de retard ou à perdre les contrats correspondants. Il y a quelques semaines, une PME française frappée par de telles pénalités parce que l'Allemagne avait refusé pendant plus d'un an et demi une licence d'exportation pour des remorques, a ainsi dû licencier la plupart de ses employés - et risque de fermer.

Ce problème va bien au-delà des pays participant à la coalition au Yémen et touche aussi des exportations vers le Sénégal, l'Inde, l'Indonésie, ou le Niger. Cela renforce le sentiment que les règles allemandes ne sont pas tant restrictives que susceptibles de changer au gré de l'actualité de politique intérieure allemande et non de la seule application rigoureuse des critères européens et des dispositions des traités. Alors que les industriels doivent prendre des décisions d'investissement les engageant pour plusieurs décennies, cette insécurité juridique conduit de plus en plus d'entre eux à développer des stratégies « German-free » - permettant de produire des équipements sans composants allemands. Si cette évolution se confirme, elle aura des conséquences graves et durables sur notre capacité à procéder à des rapprochements industriels et à conduire des programmes communs.

L'enjeu pour la relation franco-allemande est crucial : nous avons, lors du Conseil franco-allemand de défense et de sécurité de juillet 2017, lancé plusieurs programmes majeurs pour la sécurité de l'Europe : l'avion de combat du futur (FCAS), le char du futur (MGCS), l'Eurodrone, qui vont exiger des investissements importants. Le succès de ces projets dépendra notamment de leur performance économique - et donc de l'existence de perspectives réalistes d'exportation, pour allonger les séries, entretenir l'outil de production et mutualiser certains aspects du soutien. Bref de diminuer le coût global à notre charge. . Rappelons que l'avion américain F-35 doit être produit à 3100 exemplaires au moins, ce qui permet aux Etats-Unis d'en faire baisser le coût unitaire. Ce chiffre est à comparer avec les quelques centaines d'exemplaires du Futur avion de combat qui seront commandés par les forces armées des pays partenaires du projet : si toute perspective d'exportation au-delà de l'UE est bloquée par principe ou rendue totalement aléatoire par l'évolution de débats de politique intérieure, c'est la viabilité à long terme de ce programme qui est mise en cause.

L'importance de ces enjeux pour la sécurité de l'Europe, et pour la crédibilité du projet politique d'Europe de la défense, nous impose de trouver les moyens de sortir par le haut de la situation actuelle, sur la base de trois principes : la responsabilité, la confiance mutuelle et le pragmatisme.

Assumer ses responsabilités et ne pas se défausser sur l'Union européenne

L'idée selon laquelle la seule solution serait d' « européaniser le contrôle des exportations » ou de « créer des règles européennes » revient souvent dans le débat allemand. Cette solution consiste en fait à faire peser sur l'Union européenne la responsabilité de décisions nationales parfois trop difficiles ou impopulaires. Elle pose plusieurs difficultés :

- d'une part, il existe en réalité déjà des règles européennes, définies dans la position commune de l'Union européenne 2008/944/PESC8(*), qui engagent les Etats membres, et sur lesquelles ceux-ci s'appuient pour prendre leurs décisions nationales. Une éventuelle modification de ce texte ou de son statut suppose de recueillir l'unanimité. Ces règles ne peuvent donc pas refléter uniquement les positions ou les contraintes de politique intérieure d'un seul Etat membre, mais représentent nécessairement, comme c'est le cas aujourd'hui, un compromis entre Européens.

- l'idée de transférer la compétence en matière de contrôle des exportations à une autorité européenne représenterait quant à elle un transfert de souveraineté sans précédent, incompatible avec l'article 346 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne9(*). Cela reviendrait pour chaque Etat membre à accepter de donner aux autres Etats membres ou aux institutions européennes un droit de veto sur sa politique de défense. Les Etats membres se verraient ainsi retirer le droit de faire les choix industriels leur permettant de développer les capacités nécessaires à leur sécurité et à leurs obligations de sécurité collective, notamment au titre de l'OTAN. Certaines exportations sensibles vers des pays tiers auxquelles l'Allemagne tient pour des raisons politiques bilatérales pourraient aussi être bloquées et empêchées contre son avis. En pratique, cela impliquerait de transmettre des informations sensibles sur les matériels ou les forces déployées à l'Union européenne. Un tel schéma n'est ni réaliste, ni souhaitable.

Le gouvernement français estime au contraire qu'il revient à chaque Etat de mener une politique d'exportations responsable, en ligne avec ses obligations internationales et de nature à renforcer notre sécurité collective, et d'assumer les décisions qu'il prend à cette fin. L'Allemagne est elle aussi confrontée à ce type de décisions complexes, qui relèvent de choix souverains de politique étrangère. Quand l'Allemagne décide d'exporter des équipements de défense à Israël, elle le fait non pas en vertu de l'application mécanique de règles, mais parce que le gouvernement fédéral estime que la sécurité d'Israël fait partie de la « raison d'Etat » allemande. C'est un choix légitime, au même titre que les choix que font les partenaires de l'Allemagne concernant d'autres pays.

Mieux connaître nos systèmes respectifs de contrôle des exportations et revenir au principe de confiance mutuelle

Contrairement aux idées préconçues, le système français de contrôle des exportations est tout aussi robuste que celui de l'Allemagne, et s'appuie sur des procédures claires et prévisibles. L'Allemagne et la France partagent les mêmes valeurs et ont souscrit aux mêmes engagements internationaux et appliquent les mêmes normes (le Traité sur le commerce des armes, la position commune de 2008). Notre procédure, comme en Allemagne, est interministérielle : les décisions sont prises par le Premier ministre après consultation des différents ministères compétents (Affaires étrangères, Défense, Economie) réunis au sein d'une Commission interministérielle pour l'étude des exportations de matériels de guerre (CIEEMG), dont le rôle est comparable à celui du Bundessicherheitsrat. Nous assurons des contrôles a posteriori réguliers, pour vérifier que les conditions mises à l'exportation d'équipements de défense sont bien respectées. La France participe au mécanisme européen de consultations et d'échange d'informations sur les exportations d'armements et fait partie des pays qui y contribuent le plus.

La France est également particulièrement vigilante à empêcher tout contournement de son système de contrôle des exportations par des filiales étrangères d'entreprises françaises.

Nous décidons sur cette base au cas-par-cas de l'opportunité de livrer certains matériels, en fonction de la situation politique ou sécuritaire dans le pays de destination, ou de considérations liées à la stabilité régionale. Nous le faisons y compris lorsque ces décisions ont des conséquences économiques lourdes pour notre industrie : en 2014, à la suite de la crise russo-ukrainienne, le gouvernement français a ainsi décidé de ne pas livrer à la Russie deux bâtiments de projection et de commandement (BPC), pour un montant d'un milliard d'euros environ. S'agissant du conflit au Yémen, nous avons, dès le début du conflit décidé de rehausser notre vigilance, notamment sur les matériels les plus sensibles. La sécurité des civils fait, bien sûr, partie des critères qui conduisent à autoriser ou interdire ces exportations : à titre d'exemple, les missiles Meteor qui doivent être exportés à l'Arabie saoudite sont des intercepteurs air-air, qui n'ont, par définition, pas vocation à être utilisés contre des civils, mais uniquement pour des missions de défense aérienne.

Rappelons enfin que l'Allemagne compte, comme la France, parmi les plus importants exportateurs d'équipements de défense au monde : 6,24 Mds € en 2017, dont 3,7 Mds vers des pays tiers hors OTAN et UE, contre 6,9 Mds € pour la France. Les similitudes entre nos systèmes doivent donc nous inciter à revenir à l'application du principe de confiance mutuelle entre la France et l'Allemagne, qui a été la règle pendant plusieurs décennies. La France, pour sa part, n'a jamais cessé d'appliquer ce principe, et accorde généralement très rapidement les licences demandées par les industriels allemands.

Des solutions pragmatiques

C'est dans cet esprit que la France et l'Allemagne ont inscrit dans le traité d'Aix-la-Chapelle, signé le 22 janvier 2019, une clause prévoyant que « les deux États élaboreront une approche commune en matière d'exportation d'armements en ce qui concerne les projets conjoints ». Dans cette perspective, les grandes lignes d'un accord, qui sera public et juridiquement contraignant, ont été définies au début du mois de janvier dans un échange de lettres entre nos gouvernements. Contrairement à ce qui a parfois pu être rapporté, ce projet d'accord a bien été négocié avec le gouvernement allemand dans son ensemble et approuvé par tous les partenaires de la coalition : CDU, CSU et SPD.

Ce texte prévoit que la France et l'Allemagne continueront à remplir leurs obligations au titre de la position commune de 2008 et du traité sur le commerce des armes et à agir dans le respect de leur législation nationale respective. Nos deux pays doivent, sur cette base, se mettre d'accord sur les principes applicables pour les programmes développés en commun : chacun demeure souverain mais là où nos souverainetés se rencontrent, nous recherchons des approches communes. Ce n'est pas une réécriture des lois et règlements nationaux qui est envisagée, ce n'est pas un affaiblissement des dispositifs nationaux, mais un accord sur des principes d'évaluation communs, basés sur la confiance de chacun dans la rigueur de l'autre.

La France et l'Allemagne s'engagent à régler d'éventuelles divergences en amont, par le dialogue - et non par des blocages unilatéraux, sauf de manière exceptionnelle lorsque leurs intérêts directs ou leur sécurité nationale sont en jeu. Un organe de consultations permanent doit être créé à cette fin. Ce que nous recherchons est simple : des règles prévisibles et un dialogue basé sur des faits

L'accord prévoit également l'application d'un seuil « de minimis » : lorsqu'un équipement produit par l'un de nos pays intègre des composants produits par les entreprises de l'autre en dessous d'un certain seuil, c'est au pays produisant l`essentiel de l'équipement que revient la responsabilité du contrôle de son exportation. Cette clause vise à remédier à la situation actuelle, où l'intégration à un équipement d'un simple joint de moteur ou d'un interrupteur allemand donne à l'Allemagne un droit de veto de facto sur l'exportation de ce produit, même si le projet est essentiellement français - ce qui n'est pas tenable. Elle doit permettre de mettre un terme à la tentation du « German free » chez les industriels français, en leur offrant la sécurité juridique nécessaire pour renforcer leurs coopérations avec les entreprises allemandes.

Comme le soulignait à juste titre le vice-chancelier Olaf Scholz lors de l'université d'été du MEDEF le 29 août 2018, construire l'Europe de la défense supposera « une approche commune pour le matériel militaire, ce qui signifiera davantage de coopération et un processus de consolidation de l'industrie militaire européenne, y compris via des fusions ». Il faut tirer la conséquence nécessaire de cette ambition : pouvoir s'appuyer sur une confiance mutuelle et sur des procédures claires, efficaces et prévisibles pour les exportations. C'est précisément l'objectif de cet accord, qui doit créer les conditions indispensables à la viabilité de nos programmes communs, au premier rang desquels le les programmes d'avion de combat du futur et de char lourd.

Dans les prochaines semaines, alors que la France et l'Allemagne doivent finaliser et adopter définitivement cet accord, beaucoup seront confrontés à une alternative : privilégier des objectifs de politique intérieure et faire de l'Europe de la défense la victime collatérale d'échéances électorales, ou saisir l'importance historique du moment que nous vivons et créer les conditions d'une véritable souveraineté européenne.

C'est aujourd'hui la responsabilité de l'Allemagne que de faire ce choix.

Anne-Marie Descôtes est Ambassadrice de France en Allemagne.


* 7 2019.

* 8  https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:32008E0944&from=FR

* 9 « Tout État membre peut prendre les mesures qu'il estime nécessaires à la protection des intérêts essentiels de sa sécurité et qui se rapportent à la production ou au commerce d'armes, de munitions et de matériel de guerre ».