Proposition de résolution Cadre financier pluriannuel 2021-2027 et instrument de relance

II. LA COMMISSION EUROPÉENNE PROPOSE UN CADRE FINANCIER PLURIANNUEL RENFORCÉ ET UN INSTRUMENT DE RELANCE POUR AFFRONTER UNE CRISE ÉCONOMIQUE SANS PRÉCÉDENT

A. UN CADRE FINANCIER PLURIANNUEL RENFORCÉ PAR UN INSTRUMENT DE RELANCE TEMPORAIRE

1. Une position de compromis pour le cadre financier pluriannuel « socle » par rapport à celles discutées au Conseil européen de février dernier

Le 27 mai dernier, la Commission européenne a présenté ses nouvelles propositions pour le prochain CFP. Conformément aux orientations fixées par le Conseil européen, elles s'articulent avec un nouvel instrument dédié à la relance européenne, intitulé « Next Generation EU » ( cf. infra ).

S'agissant du CFP dit « socle », c'est-à-dire indépendamment des crédits provenant de l'instrument de relance, la Commission européenne propose un niveau de dépenses fixé à 1 100 milliards d'euros en crédits d'engagement pour la période 2021-2027, soit une position intermédiaire entre le CFP actuel et le plafond proposé en mai 2018. Ce plafond est également très proche de celui proposé au Conseil européen en février 2020 (1 082 milliards d'euros), témoignant ainsi d'une cristallisation des discussions autour de cette valeur.

Alors qu'au début des négociations, la Commission européenne, le Parlement européen et les États membres ont souvent exprimé leurs objectifs respectifs de plafond de dépenses en pourcentages de revenu national brut de l'Union européenne (RNB) , cet indicateur est aujourd'hui écarté des débats, eu égard à la contraction attendue du RNB européen dans les prochains mois.

La Commission européenne a confirmé les grandes orientations fixées pour le budget pluriannuel en 2018 , et a réaffirmé la nécessité d'accompagner budgétairement la transition écologique et numérique de l'Union. Alors que certains États membres s'étaient exprimés en faveur d'une remise en cause, au moins partielle, du « Pacte vert pour l'Europe » , la Commission européenne a maintenu ses objectifs, conformément à la feuille de route adoptée par le Conseil européen le 23 avril dernier.

Si le rapporteur salue l'augmentation des crédits dédiés au second pilier de la politique agricole commune (PAC) , de 5 milliards d'euros par rapport à la proposition initiale de la Commission, et de près de 4 milliards d'euros pour le premier pilier , il regrette que la Commission européenne entérine une réduction de 10 % du budget alloué à la PAC et à la politique maritime par rapport au CFP 2014-2020 . Le constat est également le même en ce qui concerne la politique de cohésion, dont l'enveloppe proposée est de 17,5 milliards d'euros inférieure à celle présentée en 2018 .

Le rapporteur s'inquiète également de la baisse de 30 % des crédits dédiés au fonds européen de défense . Il rappelle que le développement d'une autonomie stratégique européenne suppose que l'Union renforce rapidement sa capacité opérationnelle, et ne peut se permettre de réduire aussi drastiquement ses ambitions .

Alerté par les réductions proposées par la présidence Finlandaise à la fin de l'année 2019, le Sénat a d'ailleurs adopté une résolution européenne à ce sujet le 17 février 2020 ^{14 ( * )} .

En tout état de cause, l'appréciation des enveloppes proposées pour chacune des rubriques budgétaires doit tenir compte des crédits issus de l'instrument de relance . En effet, la Commission européenne propose que cet instrument temporaire, et faisant l'objet d'un financement ad hoc ( cf. infra ), augmente les crédits prévus dans le CFP 2021-2027. Ainsi, l'intégralité des crédits provenant de l'instrument « Next Generation EU » transiteront par le CFP 2021-2027 .

Nouvelles propositions de la Commission européenne
pour le CFP « socle » 2021-2027

(en milliards d'euros (prix 2018), et en crédits d'engagement)

	CFP 2014-2020*	Propositions de mai 2018 CFP 2021-2027	Propositions de mai 2020 CFP 2021-2027
Rubrique 1 « Marché unique, innovation et économie numérique »	116,36	166,30	140,66
Rubrique 2 « Cohésion et Valeurs », dont :	387,25	391,97	374,46
Fonds européen de développement régional	196,56	200,62	196,89
Fonds de cohésion	75,85	41,37	40,68
Fonds social européen	96,22	89,69	86,28
Erasmus	13,70	26,37	24,60
Rubrique 3 « Ressources naturelles et environnement » dont :	399,61	336,62	357,03
Fonds européen agricole de garantie (FEAGA)	286,14	254,25	258,25
Fonds européen agricole de développement rural (FEADER)	96,71	70,04	75,01
Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP)	6,24	5,45	5,93
Rubrique 4 « Migration et Gestion des frontières »	10,05	30,83	31,12
Rubrique 5 « Résilience, sécurité et défense » dont :	1,96	24,32	19,42
Fonds européen de défense	-	11,45	8,00
Rubrique 6 « Le voisinage et le monde »	96,30	108,93	102,71
Rubrique 7 « Administration publique »	70,79	75,60	74,60
Total	1 082,32	1 134,58	1 100

* Avec 27 États membres et en incluant le Fonds européen de développement.
Note de lecture : la somme des arrondis n'est pas égale à l'arrondi de la somme.

Source : Données issues des communications de la Commission européenne du 2 mai 2018 (COM(2018) 321 final) et du 27 mai 2020 (COM(2020) 442 final), et d'une note du secrétariat de la commission des budgets du Parlement européen intitulée « A preliminary analysis of President Michel's figures », en date du 18 février 2020

2. L'instrument de relance temporaire vient abonder les rubriques budgétaires du cadre financier pluriannuel...

Dans le même esprit que celui de l'initiative franco-allemande pour la relance, la Commission européenne propose que les fonds mobilisés par l'instrument de relance « Next Generation EU » soient concentrés sur le début du prochain CFP , soit avant le 31 décembre 2024 ^{15 ( * )} .

Doté d'une enveloppe de 750 milliards d'euros , dont 250 milliards d'euros de prêts et 500 milliards d'euros de subventions et de garanties , il vise à augmenter temporairement les capacités financières de l'Union européenne en levant des ressources sur les marchés financiers ( cf. infra ), alors que les dépenses de l'Union européenne ne sont actuellement financées que par ses ressources propres.

De façon thématique , la présidente de la Commission européenne, Ursula Von der Leyen, a présenté les trois principaux axes de cet instrument ^{16 ( * )} .

Le premier axe vise à aider les finances publiques des États membres à se remettre des conséquences économiques de la crise sanitaire . Le principal dispositif de ce premier axe repose sur un nouvel instrument, la « facilité pour la reprise et la résilience » , intégrant l'enveloppe de 250 milliards d'euros de prêts du fonds de relance et 310 milliards d'euros de subventions ( cf. infra ). Ce premier axe intègre également le dispositif « REACT-EU » qui constitue un afflux supplémentaire de crédits dédiés à la politique de cohésion. Ce dispositif s'élève à 50 milliards d'euros qui seront consommés avant la fin de l'année 2022. La Commission propose de dégager 5 milliards d'euros au titre de ce dispositif dès 2020, donc dans le cadre du CFP actuel, afin de renforcer « l'initiative d'investissement en réponse au coronavirus » mise en place depuis le mois de mars.

Le deuxième axe thématique du fonds de relance vise à soutenir l'investissement privé . Ce soutien se traduit par un renforcement des crédits du programme « Invest EU » , qui succède au « plan Juncker », d'un montant de 15 milliards d'euros . En outre, sont créés deux nouveaux instruments :

- la facilité d'investissement stratégique , créée au sein du programme « Invest EU ». Son objectif est de garantir des investissements visant à renforcer « notre résilience et notre autonomie stratégique en ce qui concerne l'ensemble des technologies et chaînes de valeur clés » ^{17 ( * )} ;

- l'instrument de soutien à la solvabilité destiné à répondre aux besoins de liquidité et de solvabilité des entreprises en difficultés. Il est proposé que cet instrument soit opérationnel dès 2020 et doté d'un budget de 31 milliards d'euros dont 26 milliards au titre du fonds de relance, permettant de garantir 300 milliards d'euros de liquidités.

Enfin, le troisième axe vise à tirer les leçons de la crise , en créant un nouveau programme renforçant la sécurité et la coopération dans le domaine de la santé , en développant le mécanisme de protection civile de l'Union , et en majorant les crédits d'autres programmes du budget européen permettant de mettre en oeuvre les priorités identifiées comme étant stratégiques , tels que le programme pour une Europe numérique ou encore le mécanisme pour l'interconnexion en Europe.

Les trois axes thématiques de l'instrument de relance

Source : Commission européenne (COM(2020) 442 final)

D'un point de vue budgétaire , l'instrument de relance, d'un montant de 750 milliards d'euros en crédits d'engagement, peut être présenté comme regroupant les deux composantes suivantes :

- 190 milliards d'euros venant abonder les programmes existants, ou nouvellement créés du CFP tel que précédemment détaillé ;

- 560 milliards d'euros dédiés à la « facilité pour la reprise et la résilience », qui constitue la clé de voûte du dispositif. Les modalités d'allocation des crédits entre les États membres répondent à une logique différente de celles des fonds européens classiques ( cf. infra ).

Les différentes rubriques du CFP étant désormais abondées en partie par l'instrument de relance temporaire, le budget qui leur est alloué sur la période 2021-2027 doit intégrer à la fois les crédits relevant du CFP « socle » et ceux relevant de l'instrument temporaire , et donc financés à partir des ressources levées sur les marchés financiers par la Commission européenne.

L'intégration des crédits provenant de l'instrument de relance au CFP permet de constater plusieurs effets de transferts entre le CFP « socle » et l'instrument de relance . En effet, alors que certaines rubriques du CFP « socle » apparaissent en baisse dans les nouvelles propositions de la Commission européenne, leurs enveloppes budgétaires sont en réalité en augmentation pour la période 2021-2027 après la prise en compte des crédits de « Next Generation EU ».

Par exemple, en mai 2018 la Commission européenne a proposé une enveloppe de 86,6 milliards d'euros en crédits d'engagement ^{18 ( * )} pour la période 2021-2027 pour le programme « Horizon Europe » . En mai 2020, la Commission propose de porter à 94,4 milliards d'euros le budget dédié à ce programme, conformément aux orientations fixées en matière de soutien à la recherche et à l'innovation, dont 13,5 milliards d'euros au titre de l'instrument de relance temporaire . Ainsi, le CFP « socle » fournit 80,9 milliards d'euros soit près de 6 milliards d'euros de moins qu'initialement proposé.

Le rapporteur considère que ces effets de transferts importent peu dans la mesure où l'abondement via l'instrument de relance permet de concentrer dès le début du prochain CFP des efforts budgétaires conséquents , et soutenant la relance économique.

Toutefois, ces effets de transferts, non étayés par la Commission européenne, apparaissent moins justifiables dès lors qu'ils permettent de financer des politiques publiques dont le lien avec les conséquences économiques de la crise sanitaire sont plus ténus .

Ainsi, le rapporteur s'interroge sur le montant du budget dédié à l'action extérieure de l'Union européenne . En mai 2018, la Commission a proposé de consacrer 93 milliards d'euros environ sur la période 2021-2027 à cette rubrique budgétaire. Désormais, la Commission propose d'y dédier 105 milliards d'euros environ , soit une hausse de 13 % , dont 89 milliards d'euros au titre du CFP « socle », et 15,5 milliards d'euros au titre de l'instrument de relance.

Dans sa communication, la Commission justifie cette hausse par la nécessité de « soutenir ses partenaires - en particulier dans les Balkans occidentaux, les pays du voisinage et le reste de l'Afrique - dans les efforts qu'ils déploient pour lutter contre l'impact de la pandémie et en surmonter les conséquences » ^{19 ( * )} . Le rapporteur questionne le type de mesures supplémentaires qui seraient financées par cette hausse budgétaire, ainsi que le contrôle de l'efficacité de la dépense réalisée.

3. ... et financer les réformes et les projets d'investissement des États membres via la « facilité pour la reprise et la résilience »

La « facilité pour la reprise et la résilience » constitue la clé de voûte de l'instrument de relance dans la mesure où elle concentre la totalité des prêts (250 milliards d'euros) pouvant être accordés et les deux tiers des subventions de l'instrument . Elle a vocation à intervenir de façon complémentaire aux autres programmes du budget européen et à apporter « un soutien financer à grande échelle pour les investissements publics et les réformes qui rendent les économies des États membres plus résilientes » ^{20 ( * )} .

De façon relativement proche de la philosophie de la politique de cohésion, ce dispositif devra « contribuer à améliorer la capacité de résilience et d'ajustement des États membres , en atténuant les répercussions économiques et sociales de la crise et en soutenant les transitions écologique et numérique » ^{21 ( * )} .

L'objectif de ce dispositif est de permettre une adéquation entre l'instrument de relance, financé par un emprunt réalisé sur les marchés financiers, et les priorités présentées dans le cadre du semestre européen . Par conséquent, les États membres qui souhaiteront bénéficier d'une subvention ou d'un prêt devront présenter à la Commission européenne un plan spécifique, détaillant les projets de réformes et d'investissement publics envisagés. Ce plan prendra la forme d'une annexe distincte du programme national de réforme (PNR) et devra être transmis au plus tard le 30 avril de chaque année .

Le plan devra justifier dans quelle mesure il permettra de renforcer le potentiel de croissance de l'État membre , et de contribuer à la convergence économique, sociale et territoriale au sein de l'Union européenne. Il devra également être cohérent avec les priorités par pays recensées dans le cadre du semestre européen, les PNR, les plans nationaux en matière d'énergie et de climat, les plans pour une transition juste et les accords de partenariat et programmes opérationnels adoptés au titre des fonds structurels de l'Union ^{22 ( * )} .

S'agissant des subventions, les États membres pourront recevoir une contribution d'un montant maximal fixé selon une clé d'allocation . Cette clé est calculée selon la population de l'État membre, en proportion inverse du produit intérieur brut par habitant et sur la base du taux de chômage constaté entre 2015 et 2019 ^{23 ( * )} . Cette clé d'allocation permet à la France d'être le troisième bénéficiaire de ce dispositif , à hauteur de 32,2 milliards d'euros environ , derrière l'Italie (63,4 milliards d'euros) et l'Espagne (61,6 milliards d'euros).

Le rapporteur s'interroge sur la pertinence des critères retenus afin de déterminer l'allocation des subventions de la « facilité pour la reprise et la résilience » . En effet, ces critères apparaissent plus proches de ceux en vigueur pour les fonds de la politique de cohésion, que de critères permettant de répondre aux besoins de financements des économies les plus exposées à la crise.

Si la Commission européenne semble justifier le choix de cette clé d'allocation par sa capacité à évaluer le potentiel de rebond d'une économie, le rapporteur considère que la vocation première de cet instrument est de répondre aux difficultés économiques résultant directement de la crise sanitaire . Ainsi, la prise en compte, parmi d'autres indicateurs, de la contraction du produit intérieur brut imputable aux mesures de confinement de la population pourrait être pertinente.

S'agissant des prêts, les États membres ne peuvent recevoir un montant supérieur à 4,7 % de leur RNB ^{24 ( * )} .

Par ailleurs, le rapporteur relève le rôle prépondérant de la Commission européenne dans l'évaluation des plans présentés par les États membres afin de pouvoir bénéficier des crédits de la « facilité pour la reprise et la résilience ». Certes, la proposition de règlement prévoit que la Commission européenne communique au Parlement européen et au Conseil les plans pour la reprise et la résilience approuvés (article 21), mais la décision d'approbation revient bien à la Commission européenne (article 17).

Au regard du montant significatif des subventions pouvant être accordées au titre de cet instrument, le rapporteur souhaite insister sur la nécessité d'associer pleinement les Parlements nationaux à l'élaboration de ces plans , en particulier dans la définition des projets d'investissement public pouvant être financés. La commission des finances a adopté, à l'initiative du rapporteur, un amendement en ce sens (COM.6) .

Enfin, le rapporteur souhaite souligner que l'accroissement de la force de frappe du budget européen doit être accompagné du souci de l'efficacité de la dépense engagée par l'Union européenne . Ainsi, ces dépenses renforcées doivent être mobilisées de façon efficace, et doivent s'accompagner d'un engagement accru des États membres et de la Commission européenne en matière de lutte contre la fraude, qu'il s'agisse de la fraude aux fonds européens ou de la fraude à la taxe sur la valeur ajoutée. La commission des finances a adopté un amendement en ce sens, à l'initiative du rapporteur (COM.2) .

Nouvelles propositions de la Commission européenne
pour le CFP 2021-2027 avec l'instrument de relance

(en milliards d'euros (prix 2018), et en crédits d'engagement)

	Propositions de mai 2018 CFP 2021-2027	Propositions de mai 2020 CFP 2021-2027 avec l'instrument « Next Generation EU »
		CFP « socle »	« Next Generation EU »	Total CFP « socle » + « Next Generation EU »
Rubrique 1 « Marché unique, innovation et économie numérique »	166,30	140,66	69,80	210,46
Rubrique 2 « Cohésion et Valeurs », dont :	391,97	374,46	610,00	984,46
Fonds européen de développement régional	200,62	196,89	-	196,89
Fonds de cohésion	41,37	40,68	-	40,68
Fonds social européen	89,69	86,28	-	86,28
Erasmus	26,37	24,60	-	24,60
Facilité pour la reprise et la résilience	-	-	560,00	560,00
« REACT-UE »	-	-	50,00	50,00
Rubrique 3 « Ressources naturelles et environnement » dont :	336,62	357,03	45,00	402,03
Fonds européen agricole de garantie (FEAGA)	254,25	258,25	-	258,25
Fonds européen agricole de développement rural (FEADER)	70,04	75,01	15,00	90,01
Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP)	5,45	5,93	-	5,93
Fonds pour une transition juste	-	10,00	30,00	40,00
Rubrique 4 « Migration et Gestion des frontières »	30,83	31,12	-	31,12
Rubrique 5 « Résilience, sécurité et défense » dont :	24,32	19,42	9,70	29,12
Fonds européen de défense	11,45	8,00	-	8,00
Rubrique 6 « Le voisinage et le monde »	108,93	102,71	15,50	118,21
Rubrique 7 « Administration publique »	75,60	74,60	-	74,60
Total	1 134,58	1 100,00	750,00	1 850,00

Note de lecture : la somme des arrondis n'est pas égale à l'arrondi de la somme.

Source : tableau simplifié à partir des données issues des communications de la Commission européenne du 2 mai 2018 (COM(2018) 321 final) et du 27 mai 2020 (COM(2020) 442 final)

Le rapporteur souligne que la Commission européenne intègre dans sa communication le montant total des prêts disponibles au titre de la « facilité pour la résilience et la reprise » , soit 250 milliards d'euros, parmi les crédits disponibles au titre du budget européen .

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* ¹⁴ Résolution européenne n° 61 (2019-2020) du 17 février 2020 sur le fonds européen de la défense.

* ¹⁵ COM(2020) 442 final, p. 3.

* ¹⁶ Cf. discours de Madame la Présidente von der Leyen lors de la session plénière du Parlement européen sur le nouveau CFP, les ressources propres et le plan de relance.

* ¹⁷ COM(2020) 456 final, p. 6.

* ¹⁸ Et en prix 2018.

* ¹⁹ COM (2020) 442 final, p.12.

* ²⁰ COM(2020) 408 final, proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant une facilité pour la reprise et la résilience.

* ²¹ Idem.

* ²² Cf. article 15 de la proposition de règlement précitée.

* ²³ Annexe I de la proposition de règlement précitée.

* ²⁴ Article 12 de la proposition de règlement précitée.