B. LE NIVEAU DE CONSOMMATION DE CRÉDITS EST DANS L'ENSEMBLE CONFORME À L'AUTORISATION
Le montant des crédits consommés , sur le périmètre du budget général hors charge de la dette et hors remboursements et dégrèvements, est de 299,3 milliards d'euros , supérieur de 1,5 milliard d'euros au montant des crédits prévus en loi de finances initiale, y compris les prévisions de fonds de concours (FDC) et d'attributions de produits (ADP).
Exécution budgétaire en 2019
(en milliards d'euros, crédits de paiement)
Périmètre : missions du budget général, hors charge de la dette et hors remboursements et dégrèvements, y compris CAS «Pensions ». FDC et ADP : fonds de concours et attributions de produits.
Source : commission des finances, à partir des données du projet de loi de règlement.
Si l'exécution budgétaire est dans l'ensemble proche de l'autorisation parlementaire , il convient de noter que les fonds de concours, malgré un montant très élevé comme il a été précisé supra, sont d'un niveau inférieur de 1,8 milliard d'euros, soit près de 25 %, au montant total prévu en loi de finances initiale, ce qui conforte l'analyse faite supra sur le manque de visibilité qui gouverne les fonds de concours. Un écart exactement opposé avait d'ailleurs pu être constaté pour l'exécution 2018 27 ( * ) .
Par ailleurs, les chiffres globaux masquent deux types d'écarts importants au niveau des crédits des missions.
1. Les mouvements réglementaires en cours de gestion
D'une part les mouvements réglementaires prenant la forme de virements ou de transferts entre les missions, s'ils sont de somme nulle au niveau du budget général, modifient sensiblement la répartition des dépenses entre les missions. Ces mouvements réglementaires ont deux principales sources.
La première est la mission « Crédits non répartis » , qui procède à des transferts à hauteur de 109,7 millions d'euros vers d'autres missions. Ces crédits ont vocation à être répartis en gestion soit pour des rémunérations publiques, soit pour des dépenses « accidentelles et imprévisibles ». Or, comme le font régulièrement observer Thierry Carcenac et Claude Nougein, rapporteurs spéciaux, cette dernière enveloppe est souvent utilisée pour couvrir des sous-budgétisations : ce fut le cas en 2019, un montant de 70 millions d'euros ayant été débloqué depuis cette enveloppe pour couvrir une dépense du programme 174 « Énergie, climat et après-mines » qui avait été inscrite en loi de finances initiale à un niveau très inférieur aux estimations de la direction générale de l'énergie et du climat (DGEC).
L'autre source est le programme 129 « Coordination du travail gouvernemental » de la mission « Direction de l'action du gouvernement », qui procède à des transferts à hauteur d'environ 80 millions d'euros à destination d'autres ministères, cette pratique étant critiquée par la Cour des comptes au motif qu'il conviendrait d'inscrire ces sommes dans les missions budgétaires correspondantes.
2. Les écarts de consommation des crédits au sein des missions
Plusieurs missions connaissent des écarts importants, en particulier dans le sens d'une surconsommation des crédits par rapport à la loi de finances initiale.
Répartition des missions selon que la consommation des crédits est inférieure ou supérieure à la dotation autorisée en loi de finances initiale
(en millions d'euros)
Périmètre : hors missions « Remboursements et dégrèvements » et « Engagements financiers de l'État », y compris contribution au CAS « Pensions », fonds de concours et attributions de produits.
Source : commission des finances (à partir des documents budgétaires)
La sur-exécution de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » résulte de l'augmentation des dépenses liées à la prime d'activité déjà évoquée supra .
S'agissant de la mission « Cohésion des territoires », l'écart est principalement dû à la non mise en oeuvre de la réforme relative au mode de versement des aides personnelles au logement. En prévoyant une actualisation du montant des aides en fonction de la situation actuelle des ayant droits, et non de leurs revenus de l'avant-dernière année, cette réforme aurait dû permettre une économie supérieure à 600 millions d'euros sur l'année.
À l'inverse, la mission « Recherche et enseignement supérieur » a fait l'objet d`une annulation de crédits de 309,4 millions d'euros en loi de finances rectificative de fin d'année, portant principalement sur les crédits mis en réserve.
La sous-consommation des crédits de la mission « Action et transformation publiques » est liée à la mise en oeuvre plus lente que prévu des projets portés par cette mission : la consommation des crédits n'a été que de 55,5 millions d'euros sur une autorisation de 312,1 millions d'euros, soit 17,3 %.
* 27 Voire le rapport n° 625 (2018-2019) d'Albéric de Montgolfier, rapporteur général, fait au nom de la commission des finances sur le projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2018, déposé le 3 juillet 2019.