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Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2019 : Contributions des rapporteurs spéciaux

17 juin 2020 : Règlement du budget et approbation des comptes de 2019 - Contributions des rapporteurs spéciaux ( rapport - première lecture )

C. UN TAUX ÉLEVÉ DE SUBVENTIONNEMENT DES RÉGIMES SUR LES CRÉDITS DE LA MISSION À L'AVENIR TRÈS INCERTAIN

La réduction des dépenses de la mission entraîne une baisse des taux de subventionnement des régimes spéciaux. Mais, ces derniers restent très élevés.

Néanmoins, l'exécution des crédits en 2019 peut être considérée comme une étape supplémentaire vers une réduction des dépenses destinées à équilibrer les régimes spéciaux.

Celle-ci reste toutefois entourée d'incertitudes. Par ailleurs, elle s'accompagne du maintien d'une perspective d'appel aux contributions publiques pour couvrir un besoin de financement persistant, même à un horizon très long marqué par l'amplification des effets de rééquilibrage attendus de l'effet de ciseaux entre les ressources des caisses et une pratique d'indexation des pensions qui compense en partie la dégradation du rapport démographique de ces régimes

1. Les taux de subventionnement des régimes spéciaux par la mission sont très élevés...

Les taux de subventionnement des régimes baissent légèrement en 2019.

Taux de subventionnement des plus importants régimes spéciaux par la mission

 

SNCF291(*)

RATP

Marins292(*)

Mines

Total

Subvention de la mission
(A)

(en millions d'euros)

3 250

680

826

1 101

5 857

Pensions
(B)

(en millions d'euros)

5 308

1 169

1 018

1 299

8 794

A/B

61,2 %

58,2 %

81,1 %

84,8 %

66,6 %

Source : commission des finances du Sénat d'après les données du rapport annuel de performances de la mission

La contribution des crédits de la mission au financement des pensions servies par les régimes spéciaux de retraite est variable selon le régime considéré, mais elle dépasse généralement 60 % pour les plus grands de ces régimes. En 2019, le taux de subventionnement de la RATP passe sous ce seuil, mais pour des raisons non reproductibles (voir supra).

Si l'on considère que la plupart des régimes spéciaux correspondent à des entreprises opérant sur des champs plus ou moins concurrentiels, on pourrait juger que cette situation revient à subventionner par appel aux contribuables une partie des coûts sociaux de l'exploitation, conduisant à des perturbations de concurrence.

Cette conclusion serait probablement hâtive dans la mesure où la subvention accordée par l'État résulte en réalité de deux facteurs agissant dans des proportions variables selon le régime considéré.

En effet, la contribution versée par l'État vient, d'une part, pallier les effets de l'isolement de régimes aux ratios démographiques défavorables, et, d'autre part, compenser les avantages de retraites supposés constituer une contrepartie à la pénibilité particulière de certains métiers. C'est le volet « solidarité » de la subvention qui est alors en cause.

Parmi ces derniers figurent les facultés de départs à la retraite plus précoces que dans les régimes de droit commun, qui même si elles sont en cours de durcissement, et ne sont déjà plus entièrement exploitées du fait de l'allongement de la durée de cotisation nécessaires à une liquidation au taux plein, voient les salariés de ces entreprises liquider leurs droits à retraite beaucoup plus tôt que dans le cas général.

Les principales règles dérogatoires applicables
aux régimes spéciaux de retraite

Les trois principaux régimes de retraite « ouverts » subventionnés par la mission, à savoir les régimes des retraites des personnels de la SNCF, de la RATP et des marins se caractérisent par des règles plus avantageuses que celles du régime général en matière d'âge de départ à la retraite et de liquidation.

Parmi les règles dérogatoires applicables au régime des marins, on peut citer :

- l'âge légal d'ouverture des droits à la retraite fixé à 55 ans (contre 62 ans pour le régime général) ;

- la liquidation de la pension de retraite sur la base des 3 dernières années (en fonction du salaire forfaitaire) ;

- l'absence de mécanisme de décote et de surcote.

Les régimes spéciaux de la SNCF et de la RATP se distinguent, quant à eux, du régime général par :

- un âge légal d'ouverture des droits de 50 ans progressivement porté à 52 ans pour le personnel roulant des deux entreprises. L'âge légal d'ouverture des droits est de 55 ans pour les autres catégories de personnels de la SNCF, devant être porté progressivement à 57 ans et de 55 ans ou 60 ans respectivement (progressivement porté à 57 ans ou 62 ans) pour les personnels de la RATP appartenant à la catégorie A active ou aux autres catégories ;

- un mécanisme de bonifications (validations gratuites de trimestres) pour les personnels recrutés avant la réforme de 2008 ;

- une liquidation de la pension sur la base des six derniers mois de salaires.

Par conséquent, l'âge effectif de départ à la retraite des assurés des régimes spéciaux est sensiblement inférieur à celui observé dans le régime général.

L'estimation de l'impact des règles particulières aux régimes spéciaux de retraite sur leurs charges et sur le besoin de recourir à la solidarité nationale est complexe.

On mentionne ici les résultats mis en avant par la Cour des comptes.

Sur la base d'une méthode consistant à décomposer les charges des régimes de la SNCF et de la RATP en trois composantes (les dépenses qui seraient supportées si les régimes étaient conduits dans les termes juridiques et démographiques du régime général, les charges spécifiquement attribuables à la situation démographique dégradée de ces régimes, le coût des départs précoces et les suppléments de pensions accessibles dans ces régimes), la Cour des comptes est conduite à chiffrer à 900 millions d'euros le coût des départs précoces (300 millions d'euros pour la RATP, 600 millions d'euros pour la SNCF) et à 2,3 milliards d'euros l'impact du rapport démographique (principalement pour la SNCF).

Les suppléments de pensions représenteraient une somme plus modeste.

À la RATP, l'absence de surcotisation conduit à laisser l'État prendre en charge les coûts démographiques du régime mais surtout les départs précoces.

Pour la SNCF, si les cotisations T2 prennent en charge une part des spécificités du régime dues aux départs précoces (260 millions d'euros), l'État en financerait la majeure partie (340 millions d'euros). En outre, il financerait l'impasse de financement par le T2 des surcroîts de pension à hauteur de 230 millions d'euros, soit un total de 570 millions d'euros représentant 18 % de la subvention prévue en 2020.

Dans ce contexte, les départs en retraite auraient été effectués un peu plus tardivement en 2019 qu'en 2018, ce qui paraît indiquer une sensibilité certaine des comportements de départ au montant de la pension accessible (dont on a indiqué plus haut qu'elle est en baisse).

Les âges de départ en retraite constatés à la SNCF et à la RATP

SNCF

En 2018, l'âge de départ en retraite des agents de conduite est en hausse sur la période observée. Ainsi, l'âge moyen de départ en retraite de cette population augmente de 3 ans et 4 mois depuis 2008 pour passer de 50 ans et 3 mois en 2008 à 53 ans et 7 mois en 2018.

L'âge de départ à la retraite des « autres agents » augmente également. En effet, l'âge moyen de départ augmente de 3 ans sur la période observée pour passer de 55 ans et 2 mois en 2008 à 58 ans et 2 mois en 2018.

RATP

Au sein du régime RATP, toutes catégories confondues, l'âge moyen de départ à la retraite constaté en 2017 se situe à 55 ans et 9 mois.

Il est plus précoce qu'à la SNCF, pour des raisons qui paraissent tenir à la composition des effectifs, mais pourraient être également liées à un système de bonification plus favorable.

Selon le rapport d'activité 2017 de la caisse, l'âge diffère selon le sexe et la catégorie professionnelle.

Source : Caisse de retraite de la RATP

Il est évident que la configuration choisie par le Gouvernement pour son projet de réforme des retraites est de nature à accentuer très nettement les enchaînements observés en 2019.

La charge budgétaire de la mission RSR, à supposer qu'elle soit maintenue, s'en trouverait plus amplement et plus rapidement allégée.

Cette perspective ne fait l'objet d'aucune précision dans l'étude d'impact annexée au projet de loi visant à instituer un régime universel de retraite.

Cette lacune prolonge l'état déficient de l'information budgétaire, qui, actuellement, ne présente pas de justification fine des subventions versées aux différents régimes spéciaux couverts par la mission, ni une quelconque analyse de leurs impacts économiques et sociaux.

2. ... mais les charges de la mission devraient baisser...

Le compte général de l'État présente une projection à long terme (horizon 2050 et 2119) des besoins de financement cumulés, et actualisés, des principaux régimes spéciaux de retraite qui fait ressortir les montants d'engagements implicites de la mission correspondant à différentes hypothèses de taux d'intérêt.

La fourchette va de 129,7 milliards d'euros à 188,3 milliards d'euros en 2050 et de 207,2 milliards d'euros à 475,5 milliards d'euros en 2119.

La structure des engagements de long terme de l'État au titre des retraites des régimes spéciaux n'est pas le simple miroir des dépenses actuelles de la mission.

Ces dernières sont encore fortement impactées par les dépenses nécessaires à l'équilibre des régimes fermés, en particulier celui des mines. Ces dépenses sont vouées à se contracter progressivement à mesure que les pensionnés de ces régimes décèderont.

Pour le régime des mines qui, en 2019, absorbe 17,7 % des dépenses de la mission, dès l'horizon 2050 les engagements cumulés de l'État au titre de ce régime ne pèsent plus que 12 % des besoins totaux. À l'horizon 2119, ils n'en représenteraient que 8,2 % du fait d'un épuisement du nombre des pensionnés.

Dans ces conditions, l'essentiel des engagements provient du régime de la SNCF qui en représente plus de la moitié. La RATP suit (23,1 %), le régime des marins continuant à représenter un montant élevé d'engagements (17,5 %) à l'horizon 2118.

Néanmoins, en relation avec la fermeture du régime spécial de la SNCF à partir de janvier 2020, le poids relatif des engagements de l'État au titre de ce régime serait en réduction progressive.

Les résultats en projection ressortent comme très sensibles au choix du taux d'actualisation293(*), ce qui reflète la sensibilité de l'équilibre financier des régimes de retraite aux conditions de la croissance économique.

Mais ils sont également sensibles aux conventions employées.

La fermeture du régime de la SNCF est traitée à législation courante dans le compte général de l'État pour 2019.

Cette dernière (article 25 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2020) prévoit que des transferts seront réalisés entre les régimes d'accueil des nouveaux salariés de l'entreprise (embauchés hors statut) et le régime spécial afin de régler un problème aigu de transition.

Ce dernier vient d'un conflit entre une logique formelle de répartition qui conduirait à rattacher les cotisations des entrants dans le régime général au financement de ce seul régime et une logique « profonde » de la répartition qui conduit à faire somme de toutes les dépenses de pension pour déterminer les cotisations nécessaires.

Ce conflit apparaît d'autant moins évident à résoudre que les régimes impliqués ne fonctionnent pas strictement sur les bases de la répartition (ils sont alimentés par des ressources extérieures aux cotisations des affiliés, comme l'illustre la subvention d'équilibre versée par l'État à la CPRP-SNCF).

La fermeture du régime spécial des agents de la SNCF peut s'analyser au stade actuel de la structure du système de retraite (où les régimes spéciaux demeurent) comme la constitution d'un régime bifide de retraite des agents de l'entreprise, les uns (les actuels et futurs pensionnés du régime spécial) étant régis pas ces règles historiques (en voie de modification du fait des réformes des retraites passées), les autres (les nouveaux salariés) étant soumis à des règles de détermination de leurs droits décalquées de celles du régime général. On pourrait également raisonner à partir d'une représentation où, dans le régime général, s'incorporerait une population disposant de droits de retraite singuliers dont la charge doit être couverte par les cotisations appropriées.

Dans une telle configuration, il est normal que les besoins de financement des retraités de l'entreprise sur toutes les périodes à venir soient couverts par la somme des cotisations des affiliés « tous régimes ».

Néanmoins, il faut également tenir compte d'autres contraintes et effets : les affiliés SNCF aux régimes de droit commun sont censés contribuer au financement des pensions de ces régimes (cotisations salariales et cotisations employeurs) et par ailleurs les termes de la compensation démographique sortent modifiés de l'opération, le régime spécial de la SNCF étant appelé à davantage bénéficier de la compensation démographique.

Le parti a été pris d'encadrer la compensation qui devra être négociée entre les régimes concernés et l'État sur la base de l'impact démographique de la fermeture du régime spécial, pour ce dernier et pour les régimes de droit commun, l'État prenant à sa charge la différence entre les produits du taux de cotisation T2 et le produit du taux de cotisation des régimes de droit commun.

La rapporteure spéciale relève que ces principes d'évaluation de la compensation devraient aboutir, toutes choses égales par ailleurs, à élever la subvention d'équilibre de l'État au régime spécial de la SNCF, cette dernière bénéficiant d'un allégement de ces cotisations employeurs. Dans ce contexte, le régime général ne capterait pas la totalité des nouveaux produits mais son « rétro transfert » n'est pas à ce jour estimable. Il dépendra de la base de calcul qui, si elle devait passer par l'application des règles ordinaires de la compensation économique et démographique, lui garantirait de conserver une part significative des nouveaux produits.

Dans ces conditions, le tableau ci-dessous figurant dans l'étude d'impact annexée au projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2020 illustre ces équilibres mais moyennant une certaine approximation.

Impact pour la SNCF de la fermeture du régime spécial

(en millions d'euros)

Note : Économie ou recette supplémentaire (signe +). Coût ou moindre recette (signe -).

Source : PLFSS 2020

En toute hypothèse, le compte général de l'État pour 2019 ne préjuge pas de l'issue d'une négociation complexe et, de ce fait, il aboutit à alourdi les engagements de l'État correspondant aux besoins de financement de ce régime spécial.

La comparaison des valorisations des engagements de l'État au titre de la SNCF entre 2017 et 2019 indique l'impact que peuvent avoir des réformes des entreprises ou professions concernées.

Projection à moyen terme des besoins de financement cumulé actualisé
des grands régimes spéciaux de retraite financés par la mission

(en millions d'euros de 2019)

Source : compte général de l'État en 2019

Projection à moyen terme des besoins de financement cumulé actualisé
des grands régimes spéciaux de retraite financés par la mission

(en millions d'euros de 2017)

Source : compte général de l'État en 2017

On relève qu'en l'état, les engagements de l'État au titre de la couverture des besoins de financement du régime de retraite de la SNCF ont été fortement alourdis par la réforme de l'entreprise ferroviaire. À l'horizon de 2050, sur la base d'une hypothèse de taux d'actualisation de 0 %, le besoin de financement passe de 78 milliards d'euros à 96,1 milliards d'euros (+ 18,1 milliards d'euros, soit un alourdissement de 23 %). En 2019, les engagements cumulés sont de 174,9 milliards d'euros contre 139,3 milliards d'euros (+ 35,6 milliards d'euros, soit + 25,6 %), la baisse des engagements marginaux n'infléchissant que progressivement la courbe des engagements de l'État envers le régime.

Les résultats des projections des engagements de l'État au titre des régimes spéciaux de retraite sont de nature à impressionner mais il convient de garder à l'esprit qu'ils expriment des besoins de financement cumulés à long, voire très long, terme294(*), le haut de la fourchette étant au surplus fondé sur une hypothèse de forte contraction des conditions économiques.

Même dans cette dernière hypothèse, le graphique ci-dessous illustre la réduction à terme des besoins de financement des régimes spéciaux, la réforme de la SNCF suscitant toutefois une forte déformation du profil temporel suivi par cette évolution.

Dans la situation antérieure à la réforme, la décrue du besoin de financement des régimes spéciaux était, en début de période, plus rapidement franche.

Le besoin de financement des régimes spéciaux se réduisait très fortement en début de période pour connaître une relative stagnation après 2065 autour d'un besoin de financement de 1,5 milliard d'euros constants.

La réforme de l'entreprise ferroviaire bouleverse ce séquencement. La baisse des cotisations, qui s'accentue en début de période, pèse sur l'équilibre du régime, le besoin de financement étant supérieur de près de 1 milliard d'euros en 2040 par rapport à la situation antérieure. Cependant, à terme la réduction du besoin de financement s'accentue à mesure que le régime de la SNCF poursuit son extinction.

Dans ces conditions, si s'offre la perspective de très long terme d'une plus forte réduction des charges de la mission295(*), la réforme ferroviaire lui imposerait un supplément de dépenses significatif à un horizon de moyen-long terme sauf à ce que des transferts inter-régimes interviennent comme il est prévu.

Financement des retraites des régimes spéciaux subventionnés
(hors SEITA)

Source : compte général de l'État pour 2019

Financement des retraites des régimes spéciaux subventionnés
(hors SEITA)

Source : compte général de l'État pour 2017

3. ... au prix d'une (probable) réduction des revenus de remplacement sur le cycle de vie et d'un décrochage (certain) du taux de remplacement assuré par les régimes spéciaux

Dans ces évolutions, l'application des réformes des retraites aux régimes spéciaux joue un rôle important malgré l'hypothèse d'un maintien des limites d'âge dérogatoires ménagées au profit de certaines catégories des entreprises de transport, maintien dont la portée est toutefois suspendue au durcissement des conditions de durée de cotisation dans les régimes. Ce dernier implique que soit progressivement repoussé l'âge « utile » de départ en retraite (dit aussi « âge pivot »), mais cependant pas aussi loin que pour le régime général et ceux des fonctionnaires de l'État.

Une nouvelle modification des bornes d'âge de ces catégories accentuerait la baisse du besoin de financement des régimes.

Même si elle supposerait sans doute des évolutions de toutes sortes, comme l'expérience a pu le montrer dans un passé récent, il est assez peu probable qu'elle n'intervienne pas au cours de la très longue période considérée ici.

Au demeurant, le projet de réforme des retraites comporte des dispositions allant dans ce sens.

La réduction du besoin de financement des régimes serait alors plus forte que ne le montrent les projections. À cet égard, il est regrettable qu'aucune simulation réellement pertinente ne figure dans l'étude d'impact du projet de réforme.

Sous les conditions de celles-ci, à législation constante, c'est la combinaison de l'impact du différentiel entre l'indexation des pensions et la dynamique économique et des effets du recul de l'âge de liquidation à taux plein qui joue principalement sur les résultats de la projection ainsi que l'illustrent les écarts entre les résultats de long terme selon l'hypothèse de croissance.

Tout comme pour le régime de la fonction publique d'État pris en charge par le compte d'affectation spéciale « Pensions » (voir ci-dessous), on peut s'interroger sur la soutenabilité d'un modèle d'équilibre des régimes de retraite basé sur un décrochage des revenus procurés par les pensions par rapport aux rémunérations d'activité.

Une dernière observation conduit à mettre en relief les disparités de rendements des régimes spéciaux de retraite entre les générations, mais moyennant des mécanismes jouant dans des sens opposés. En effet, pour la partie qui correspond au différentiel d'indexation des pensions et des assiettes contributives, la réduction du besoin de financement peut être lue comme recelant la perspective d'un allègement structurel des contributions des générations futures aux pensions des retraités. Cependant, les cotisations versées actuellement sont appelées à offrir des rendements plus faibles que celles des générations antérieures de sorte que la situation des différentes générations au regard des rendements contributifs, qui mériterait d'être éclaircie, dépendra finalement de la trajectoire prise dans le temps par la réduction du taux de rendement des cotisations équilibrant les pensions du moment.


* 291 Hors le remboursement de la dette de l'État envers le régime.

* 292 Au titre des seules pensions

* 293 Par ailleurs, compte tenu de l'isolement de ces régimes et du fait que certains d'entre eux concernent des entreprises (plus ou moins) soumises à la concurrence, les hypothèses économico-démographiques sur lesquelles reposent les projections apparaissent d'emblée affectées d'incertitudes qu'il serait utile d'illustrer par des projections établies en variantes. Cette recommandation s'impose d'autant plus que les hypothèses choisies pour réaliser les projections ne sont pas présentées avec un détail suffisant dans le cadre du compte général de l'État. On ne peut qu'ajouter quelques interrogations sur les effets de l'innovation technologique notamment sur les conditions de financement des régimes concernant les entreprises de transport où les progrès de productivité par tête pourraient aboutir à une reconsidération radicale des modalités de financement de la protection sociale dans l'hypothèse où ils seraient captés par le capital.

* 294 Ainsi, un besoin de financement de 475 milliards d'euros en 2119 équivaut grosso modo à un besoin de financement annuel moyen de 4,8 milliards d'euros, résultat à comparer avec les 6,2 milliards d'euros de dépenses de la mission en 2019.

* 295 Les évolutions résultant de la réforme ferroviaire sur les charges d'équilibre supportées par la mission exerceront des effets inverses, du moins un certain temps, sur l'équilibre du régime général, qui devrait « récupérer » de nouveaux cotisants sans charges de pensions immédiates. La négociation de la nouvelle convention collective semble intégrer le maintien des conditions spécifiques de retraite des employés de l'entreprise mais attend confirmation d'autant que la mise en oeuvre d'un régime universel de retraite fondé sur un principe d'égalité des rendements contributifs paraît très difficilement compatible avec un tel maintien.