Allez au contenu, Allez à la navigation

Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2019 : Contributions des rapporteurs spéciaux

17 juin 2020 : Règlement du budget et approbation des comptes de 2019 - Contributions des rapporteurs spéciaux ( rapport - première lecture )

Rapport n° 528 (2019-2020) de M. Albéric de MONTGOLFIER, rapporteur général, fait au nom de la commission des finances, déposé le 17 juin 2020

Disponible au format PDF (10 Moctets)


N° 528

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2019-2020

Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 juin 2020

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2019,

Tome II : Contributions des rapporteurs spéciaux

Par M. Albéric de MONTGOLFIER,

Rapporteur général,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Vincent Éblé, président ; M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Yvon Collin, Bernard Delcros, Philippe Dominati, Charles Guené, Jean-François Husson, Mme Christine Lavarde, MM. Georges Patient, Claude Raynal, vice-présidents ; M. Thierry Carcenac, Mme Nathalie Goulet, MM. Alain Joyandet, Marc Laménie, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Julien Bargeton, Jérôme Bascher, Arnaud Bazin, Jean Bizet, Yannick Botrel, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Philippe Dallier, Vincent Delahaye, Mme Frédérique Espagnac, MM. Rémi Féraud, Jean-Marc Gabouty, Jacques Genest, Alain Houpert, Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Nuihau Laurey, Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Sébastien Meurant, Claude Nougein, Didier Rambaud, Jean-François Rapin, Jean-Claude Requier, Pascal Savoldelli, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (15ème législ.) :

2899, 3011 et T.A. 432

Sénat :

505 (2019-2020)

PARTICIPATION DE LA FRANCE
AU BUDGET DE L'UNION EUROPÉENNE

m. patrice joly, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

I. EXÉCUTION DU PRÉLÈVEMENT SUR RECETTES EN 2019 7

1. Une exécution en 2019 relativement proche de la prévision inscrite en loi de finances initiale 8

2. Les facteurs explicatifs de l'écart à la prévision 9

II. PRINCIPALES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL 11

1. La progression des « restes à liquider » : un angle mort de la gestion financière et budgétaire de l'Union européenne 11

2. La prévisibilité des ressources de l'Union européenne devrait devenir un point de crispation de plus en plus important 12

I. EXÉCUTION DU PRÉLÈVEMENT SUR RECETTES EN 2019

Le prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne (PSRUE) est défini à l'article 6 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF)1(*) comme « un montant déterminé de recettes de l'État [...] rétrocédé directement au profit [...] des Communautés européennes en vue de couvrir des charges incombant à ces bénéficiaires ». Il est composé principalement des éléments suivants :

la ressource relative à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) qui correspond à 0,3 % d'une assiette harmonisée pour l'ensemble des États membres ;

la ressource fondée sur le revenu national brut (RNB), dite « ressource RNB » ;

la participation de la France au montant de la correction britannique.

Bien que le PSRUE représente une dépense au sens de la comptabilité nationale, il est traité comme une moindre recette et son montant est inscrit en première partie de loi de finances.

Traditionnellement, le PSRUE ne faisait pas l'objet d'une contribution dans le cadre du projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes. Toutefois, le rapporteur spécial a souhaité qu'il fasse, pour la troisième année consécutive, l'objet d'un traitement spécifique en raison de son montant conséquent - 21 milliards d'euros en 2019 - et de son effet non négligeable sur l'équilibre des finances publiques.

Pour rappel, le PSRUE constitue la majeure partie, mais non la totalité, de la contribution de la France au budget de l'Union européenne. En effet, depuis 2010, son périmètre ne comprend plus les ressources propres traditionnelles (droits de douane et cotisations sur le sucre) versées par la France à l'Union européenne.

1. Une exécution en 2019 relativement proche de la prévision inscrite en loi de finances initiale

Évolution du prélèvement sur recettes
au profit de l'Union européenne

(en millions d'euros)

 

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Crédits votés en LFI

20 224

20 742

20 169

18 690

19 912

21 443

Crédits exécutés

20 347

19 702

18 996

16 380

20 645

21 025

Écart LFI/exécution en valeur

123

- 1 040

- 1 173

- 2 310

733

- 418

Écart LFI/exécution en %

0,6 %

- 5 %

- 5,8 %

- 12,4 %

3,7 %

- 1,9 %

Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires

La loi de finances pour 2019 évaluait le montant du PSRUE à 21,4 milliards d'euros, soit une augmentation de 3,9 % par rapport au montant exécuté en 2018.

Le montant annuel du PSRUE varie selon les cycles de dépenses des cadres financiers pluriannuels, et poursuit une montée en charge progressive. Ainsi, après une sous-exécution de 12,4 % en 2017 caractérisée par les retards de décaissement des crédits européens, le montant du montant du PSRUE a progressé de 3 % environ depuis 2014.

Cette montée en charge du PSRUE est toutefois bien inférieure à ce qu'avait anticipé la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 20222(*). En effet, celle-ci avait prévu que le PSRUE s'élèverait à 23,3 milliards d'euros en 2019, soit 2,3 milliards d'euros de plus que le montant effectivement exécuté.

En fin de gestion, la loi de finances rectificative pour 20193(*) a tenu compte de la perspective de cette sous-exécution en minorant de 249 millions d'euros le montant du PSRUE.

Cette sous-exécution du montant du PSRUE s'écarte de 1,9 % de la prévision inscrite en loi de finances initiale. Cet écart est relativement faible, compte tenu de la sous-exécution historique constatée en 2017, et des sous-exécutions plus importantes constatées en 2015 et 2016.

Si l'exercice 2019 est caractérisé par une sous-exécution, il s'inscrit néanmoins dans un retournement de tendance par rapport à la première moitié du cadre financier pluriannuel.

2. Les facteurs explicatifs de l'écart à la prévision

Pour rappel, aux termes de l'article 310 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), la contribution des États membres constitue la variable d'ajustement en cas d'évolution non anticipée des dépenses de l'Union européenne.

Ainsi, le montant du PSRUE inscrit dans le projet de loi de finances n'est qu'évaluatif. Il repose sur :

- le projet de budget de la Commission européenne, présenté en N-1. Ce projet de budget établit les prévisions de besoins de financement de l'Union européenne en crédits de paiements pour l'année suivante ;

- les hypothèses d'évolution des assiettes des ressources TVA et RNB de l'ensemble des États membres, actualisées après la réunion du comité consultatif des ressources propres (CCRP) en mai de l'année N-1 ;

- les hypothèses des montants des corrections accordées à certains États membres ainsi que le montant prévisionnel du solde budgétaire de l'exercice en cours, reporté sur le budget de l'année suivante.

Pour l'exercice 2019, le recours aux contributions nationales en tant que ressource d'équilibre a été moins important que prévu. Toutefois, cette évolution en cours de gestion résulte d'évènements circonstanciés et ponctuels, et non d'une réelle amélioration de la prévision du montant de la contribution de la France au budget de l'Union européenne.

En effet, la minoration de la contribution nationale de la France au budget de l'Union européenne s'explique principalement par deux facteurs :

des corrections sur les exercices antérieurs, c'est-à-dire les révisions appliquées a posteriori sur les montants que les États membres doivent payer chaque année, ont été moins élevées que prévu ;

la non-adoption du budget rectificatif n° 4, en raison d'un désaccord entre le Parlement européen et le Conseil, n'a pas permis d'actualiser les bases de calcul du CCRP. Cette actualisation aurait dû conduire à minorer le montant théorique perçu par les douanes, ce qui aurait mécaniquement entraîné une augmentation des contributions nationales des États membres. Ce budget rectificatif aurait également réactualisé les clés de contribution au titre de la ressource RNB, de la ressource TVA et de la participation au « chèque » britannique.

Facteurs justifiant l'écart entre la prévision et l'exécution
du montant du PSRUE en 2019

(en millions d'euros)

Source : Commission des finances, à partir de la note d'exécution budgétaire de la Cour des comptes

II. PRINCIPALES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. La progression des « restes à liquider » : un angle mort de la gestion financière et budgétaire de l'Union européenne

La question des besoins en crédits de paiement s'explique par le « reste à liquider » (RAL) qui caractérise les engagements financiers pris par l'Union européenne mais qui n'ont pas été couverts par des paiements.

Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2019, le rapporteur spécial avait déjà souligné que la fin du cadre financier précédent (2007-2013) avait été caractérisée par l'apparition d'un arriéré « anormal » de paiements, en raison de l'insuffisance des crédits de paiement approuvés par rapport aux crédits engagés. Néanmoins, ce constat avait été nuancé, car la formation d'un reste à liquider est une conséquence habituelle de la structure bipartite du budget de l'Union européenne, qui dissocie les crédits de paiement des crédits d'engagement.

Force est de constater que l'ampleur de la progression des RAL demeure préoccupante. En effet, comme le relève la Cour des comptes, leur montant s'élève à 298 milliards d'euros à la fin de l'année 2019, soit 57 % de plus qu'au début du cadre financier pluriannuel en 2014.

Ainsi, les RAL représentent environ un tiers du total des crédits d'engagements du cadre financier pluriannuel 2014-2020, contre 23 % en 2013, soit la dernière année du cadre financier pluriannuel 2007-2013.

En outre, le rapporteur spécial relève que 60 % du stock de RAL correspond à des engagements de la sous-rubrique 1b du budget, c'est-à-dire de la politique de cohésion. Or, la mobilisation de ces crédits européens constitue une importance vitale pour certains territoires, en particulier ceux qui demeurent exclus des zones d'emplois et de pôles d'attractivité.

Alors que les discussions relatives au prochain cadre financier pluriannuel accusent de longs retards et se heurtent à des désaccords persistants entre les États membres, le rapporteur spécial s'interroge sur le volume de crédits de paiement qui devra être prévu dans les prochaines années pour couvrir les engagements passés.

Progression du stock de RAL depuis 2014

(en milliards d'euros)

Source : Commission des finances, à partir de la note d'exécution budgétaire de la Cour des comptes

2. La prévisibilité des ressources de l'Union européenne devrait devenir un point de crispation de plus en plus important

Les ressources de l'Union européenne sont composées des éléments suivants :

les ressources propres traditionnelles (RPT) incluant les droits de douane perçus sur les importations de produits en provenance de pays extérieurs à l'Union ;

- la ressource dite « TVA » due par chaque État membre, et calculée à partir d'un taux d'appel à une assiette de TVA harmonisée ;

la ressource dite « RNB » versée par chaque État membre et obtenue par l'application d'un taux à une assiette constituée du revenu national brut de chaque État membre ;

- les autres ressources telles que, par exemple, le report du solde des exercices antérieurs, les recettes provenant des administrations européennes (produits de la location ou vente de biens, prestations de services, etc.), les amendes.

Si le rapporteur spécial a déjà rappelé dans ses contributions à la loi de règlement antérieures que les dépenses annuelles de l'Union européenne sont sujettes à de nombreuses incertitudes, ce risque s'applique également aux ressources. Ainsi, pour l'exercice 2019, la non-actualisation des bases de calcul retenues par la CCRP s'est traduite par une minoration de la contribution de la France au budget européen, rappelant que celle-ci dépend en grande partie du montant prévisionnel des agrégats économiques retenus pour estimer le montant des ressources de l'Union européenne.

S'agissant de la ressource « RNB », la Cour des comptes rappelle que la Commission européenne a émis en 20184(*) une réserve générale sur les données transmises par la France afin d'estimer le montant de son revenu national brut. En effet, la Commission européenne a considéré que les informations transmises ne respectaient pas les normes de format, de contenu et de détail en vigueur.

Or, toute révision des comptes d'un État membre se traduit par des corrections notifiées ultérieurement.

L'évaluation du montant des ressources propres traditionnelles est également sujette à plusieurs incertitudes, alors qu'elles représentent environ 13 % des ressources propres de l'Union européenne.

Premièrement, leur volume est par nature lié à la conjoncture économique et aux variations du commerce international.

Deuxièmement, plusieurs méthodes statistiques prévisionnelles peuvent être mobilisées pour estimer leur montant. Ainsi, en mai 2018, le CCRP a modifié sa méthode d'évaluation en estimant le montant des droits de douane non plus sur les hypothèses macroéconomiques établies par la Commission européenne, mais en prolongeant les tendances de collecte observées au cours des mois précédents.

Enfin, le montant des droits de douane collectés dépend de l'efficacité de leur recouvrement par les différents États membres. Comme l'avait déjà souligné le rapporteur spécial dans le cadre de l'examen de la loi de règlement l'année dernière, l'Office européen de lutte contre la fraude (OLAF) met régulièrement en lumière des cas de sous-évaluation de marchandises importées au sein de l'Union européenne.

Or, les lacunes du recouvrement des droits de douane constituent un manque à gagner pour l'Union européenne se répercutant, in fine, sur le contribuable national, via une augmentation des contributions nationales.

Le rapporteur spécial considère que la question de la fiabilité des prévisions relatives au montant des ressources de l'Union d'une part, et de l'efficacité du recouvrement d'autre part, constitue un enjeu déterminant dans le débat actuel sur l'introduction d'un panier de nouvelles ressources propres dans les prochaines années.

En effet, sous l'impulsion du rapport publié en décembre 2016 par le groupe de haut niveau sur les ressources propres présidé par Mario Monti, dit « Rapport Monti », la Commission européenne a présenté en mai 2018 plusieurs pistes pour diversifier les ressources de l'Union européenne5(*). Parmi elles, la Commission a renouvelé ses voeux d'instituer une ressource basée sur une assiette consolidée de l'impôt sur les sociétés (ACCIS), une ressource fondée sur les déchets d'emballage plastique, et une ressource fondée sur le système d'échange de quotas d'émission de l'Union européenne.

La question de l'introduction de nouvelles ressources propres devient d'autant plus pressante que la Commission européenne a proposé en mai 2020 de relever le plafond de ressources de l'Union afin de pouvoir lever des ressources sur les marchés financiers, dans le cadre de sa réponse économique à la crise actuelle6(*).

Toutefois, ces ressources supplémentaires devront faire l'objet d'un remboursement, ce qui impliquerait une hausse significative des contributions nationales des États membres. S'ils n'y consentent, en particulier les États membres qui sont déjà contributeurs nets au budget européen, la perspective de nouvelles ressources propres constitue une piste pour répondre à cette équation budgétaire, à condition que les recettes associées soient suffisamment élevées et pérennes.

MISSION « ACTION EXTÉRIEURE DE L'ÉTAT »

m. vincent delahaye et rémi féraud, rapporteurs spéciaux

SOMMAIRE

Pages

I. EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2019 17

II. PRINCIPALES OBSERVATIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX 24

A. UNE GESTION MIEUX MAÎTRISÉE MAIS UN PILOTAGE TOUJOURS CONTRAINT 24

1. Une amélioration de la gestion de fin d'exercice 24

2. Des dépenses toutefois très rigides, qui font peser un risque sur la soutenabilité de la mission 24

B. DES DÉPENSES DE PERSONNEL QUI AUGMENTENT ENCORE MALGRÉ UNE RÉDUCTION CONTINUE DES EFFECTIFS 25

1. Des réformes des indemnités de résidence à l'étranger (IRE) très attendues 25

2. Des négociations non abouties sur la prise en compte du risque de change mais une amélioration de la prévision de l'effet-prix 26

3. Des efforts de réduction des effectifs 27

C. UN RISQUE NON NÉGLIGEABLE QUI PÈSE SUR LE FINANCEMENT DES DÉPENSES IMMOBILIÈRES 28

I. EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2019

La mission « Action extérieure de l'État », qui représente 2,9 milliards d'euros, soit 0,61 % du budget de l'État (contre 0,92 % en 2018), regroupe en 2019 les crédits des quatre programmes suivants :

- le programme 105 « Action de la France en Europe et dans le monde », qui porte les dépenses de personnel et de fonctionnement du réseau diplomatique, ainsi que les contributions de la France aux organisations internationales et aux opérations de maintien de la paix ;

- le programme 151 « Français à l'étranger et affaires consulaires », qui regroupe les dépenses de personnel et de fonctionnement du réseau consulaire, ainsi que les bourses octroyées aux élèves français scolarisés dans les établissements du réseau de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) ;

- le programme 185 « Diplomatie culturelle et d'influence », qui rassemble les crédits de fonctionnement du réseau culturel et les subventions versées aux quatre opérateurs de la mission ;

- le programme 347 « Présidence française du G7 », créé en loi de finances initiale (LFI) pour 2018, qui regroupe les moyens financiers dédiés à la préparation du sommet de Biarritz qui s'est tenu en août 2019. Ce programme est temporaire et limité aux exercices budgétaires 2018 et 2019.

Les dépenses de la mission sont désormais, à part égale, des dépenses d'intervention (titre 6) et des dépenses de personnel (titre 2), et sont dans une moindre mesure des dépenses de fonctionnement (titre 3).

Répartition des crédits de la mission exécutés, par titre

(en autorisations d'engagement)

Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires

Exécution des crédits de la mission par programme en 2019

(en millions d'euros)

Programme

Crédits LFI 2018

Crédits exécutés 2018

Écart à la prévision

Taux d'exécution

Crédits LFI 2019

Crédits exécutés 2019

Écart à la prévision

Taux d'exécution

Évolution de l'exécution 2019/2018

LFI 2019/ LFI 2018

105

AE

1 898,7

1 880

-18,7

99%

1776

1 749,9

-26,1

99%

-7%

-122,7

CP

1 901,7

1 880,1

-21,6

99%

1 774,4

1750

-24,4

99%

-7%

-127,3

185

AE

718,5

719,8

1,3

100%

699,6

689,7

-9,9

99%

-4%

-18,9

CP

718,5

719,9

1,4

100%

699,6

689,7

-9,9

99%

-4%

-18,9

151

AE

368,7

362,8

-5,9

98%

374,2

362,9

-11,3

97%

0%

5,5

CP

368,7

363,4

-5,3

99%

374,2

362,9

-11,3

97%

0%

5,5

347

AE

14,4

0,2

-14,2

1%

22

16,6

-5,4

75%

8 200%

7,6

CP

12

0,08

-11,92

1%

24,4

16,6

-7,8

68%

20 650%

12,4

Total
P347 inclus

AE

3 000,3

2 962,8

-37,5

99%

2 871,8

2 819,1

-52,7

98%

-5%

 

CP

3 000,9

2 963,48

-37,42

99%

2 872,6

2 819,2

-53,4

98%

-5%

 

Total
hors P347

AE

2 985,9

2 962,6

-23,3

99%

2 849,8

2 802,5

-47,3

98%

-5%

-136,1

CP

2 988,9

2 963,4

-25,5

99%

2 848,2

2 802,6

-45,6

98%

-5%

-140,7

Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires

L'exécution des crédits en 2019 est relativement conforme aux prévisions inscrites en loi de finances initiale, le taux de consommation des crédits s'élevant à 98 % sur l'ensemble de la mission. Ce taux est toutefois légèrement inférieur à celui de 2018, qui s'élevait à 99 %.

Le montant des crédits sous-exécutés en 2019 s'élève à 52,7 millions d'euros en autorisations d'engagement (53,4 millions d'euros en crédits de paiement), soit 15,2 millions d'euros de plus qu'en 2018. L'écart par rapport aux crédits votés en loi de finances initiale s'accroît donc, alors même que la consommation des crédits du programme 347 « Présidence française du G7 » s'est améliorée.

Le coût du sommet de Biarritz

Le montant budgété en LFI sur le programme 347 consacré au sommet du G7 à Biarritz avait été calculé à partir du coût du sommet du G8 de Deauville en 2011 (31,5 millions d'euros dont 11,4 millions d'euros non programmés initialement, en raison notamment de coûts d'aménagement non anticipés).

Le budget total prévu sur les exercices 2018 et 2019 (36,4 millions d'euros) intégrait 2,9 millions d'euros d'activités diplomatiques préparatoires et 2,3 millions d'euros de frais de communication et de fonctionnement du secrétariat général du ministère de l'Europe et des affaires étrangères (MEAE).

Les crédits exécutés sur ce programme en 2018 et 2019, correspondant au coût du sommet, ont été inférieurs aux prévisions : ils se sont élevés à 33,5 millions d'euros. À ceux-là s'ajoutent 1,4 million d'euros d'indemnités versées depuis le programme 134 aux commerçants de Biarritz dont l'activité a été affectée par la tenue du sommet. M. Vincent Delahaye, rapporteur spécial, avait déposé un amendement lors de l'examen du PLF 2019 pour réduire de 3,1 millions d'euros les crédits dédiés à ce sommet, retiré en séance. L'exécution témoigne bien de la surestimation des crédits ouverts en LFI.

Plusieurs facteurs expliquent la différence de coût entre le sommet de Biarritz et celui de Deauville. En premier lieu, un travail important de spécification des besoins par la maîtrise d'ouvrage a eu lieu et une stratégie d'achats souple a été mise en place. En second lieu, des mécénats en nature ciblés sur les dépenses les plus difficiles à anticiper ont été recherchés. En 2011, le mécénat avait contribué au financement du coût du sommet de Deauville à hauteur de 2,3 millions d'euros. En 2019, ce montant représente 9,5 millions d'euros pour le sommet de Biarritz, hors prêt gracieux de véhicules de cortège. L'entreprise Orange a ainsi financé à hauteur de 9,1 millions d'euros le renforcement des réseaux et de la cyber sécurité du sommet pour lesquels 1,5 millions d'euros avaient été initialement budgétés. En outre, le fonds de concours « présidence française du G7 » a été abondé à hauteur de 0,46 million d'euros par l'entreprise L'Oréal en septembre 2019 pour financer des dépenses liées au conseil consultatif hommes femmes.

Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires et les données de la Cour des comptes.

Évolution de l'exécution des crédits (en autorisations d'engagement) de la mission par programme en 2019, par rapport aux crédits votés en LFI

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires

L'augmentation des crédits sous-exécutés des trois programmes pérennes de la mission est d'autant plus problématique que les crédits votés en loi de finances initiale pour 2019 ont diminué pour deux de ces programmes par rapport aux crédits votés en loi de finances initiale pour 2018. Ils ont en effet été inférieurs de 128,5 millions d'euros en autorisations d'engagement (128,3 millions d'euros en crédits de paiement) à ceux de la loi de finances initiale pour 2018, soit une diminution de 4,3 % à périmètre constant7(*).

Évolution des crédits votés en LFI par programme
(en autorisations d'engagement)

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires

Le programme 105 est celui qui a le plus perdu de crédits (-6,5 % en AE) entre la loi de finances initiale pour 2018 et la loi de finances initiale pour 2019, alors qu'il a bénéficié de transferts de crédits d'autres ministères (+15 millions d'euros) au titre de la réforme des réseaux de l'État à l'étranger. Cette diminution, qui s'élève à 7,3 % en neutralisant les transferts reçus, est principalement due au changement de barème des quotes-parts aux budgets de l'ONU8(*), à la fermeture de la mission des Nations-Unies au Libéria (MINUL) et à la transformation de la mission des Nations-Unies en Haïti (MINUSTAH) avec une réduction des effectifs.

Les crédits du programme 185 ont également diminué entre 2018 et 2019 (- 2,6 %), en raison de la baisse des crédits attribués aux Alliances françaises et aux établissements à autonomie financière (EAF). Par ailleurs, une sous-exécution de 10 millions d'euros a été constatée en 2019 sur les bourses visant à attirer en France les meilleurs étudiants internationaux. Le ministère a précisé que cela serait corrigé dans le suivi de la gestion 2020 par des consignes plus précises données aux postes. Les rapporteurs seront particulièrement vigilants à la mise en oeuvre de ces engagements.

À l'inverse, le programme 151 a vu ses crédits progresser de 1,5 % : les crédits des bourses scolaires ont diminué mais les dépenses de personnel ont augmenté. Les dépenses d'intervention du programme, qui correspondent à l'aide à la scolarité (101,6 millions d'euros) et aux aides sociales (13,3 millions d'euros) ont en effet très légèrement diminué en 2019 (-0,2 %). Les crédits dédiés aux bourses se sont élevés à 99,2 millions d'euros, en légère baisse par rapport aux années précédentes, en raison de la diminution du nombre de boursiers (-3,5 %). Par conséquent, le MEAE estime que la soulte de l'AEFE évaluée initialement à 17,9 millions d'euros devrait être supérieure à ce montant (environ 20 millions d'euros fin 2019 d'après le CBCM).

Évolution des crédits d'aides à la scolarité exécutés

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires

Enfin, les crédits du programme 347 ont également augmenté en LFI 2019 (+23 % en AE et +103 % en CP), la majeure partie des crédits n'ayant pas été consommée en 2018.

La légère sous-exécution des crédits de la mission dissimule en réalité une sur-exécution des crédits du titre 2. Ils ont été en 2019, comme tous les ans depuis 2008, à une exception près, supérieurs aux crédits ouverts en loi de finances initiale.

Évolution des crédits du titre 2 et de l'exécution du plafond d'emplois

Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires

En 2019, cette sur-exécution est toutefois de moindre ampleur que les années précédentes : les crédits exécutés représentent 100,1 % des crédits ouverts en loi de finances initiale. Comme en 2018, le schéma d'emplois a été plus que respecté (39 ETPT de moins que le plafond d'emplois prévu en LFI et en loi de finances rectificative). Le plafond d'emplois de la mission est en revanche plus élevé qu'en 2018 (12 115 ETPT en 2019 contre 11 888 en 2018), soit une hausse de 227 ETPT, en raison notamment du regroupement, au sein de la mission « Action extérieure de l'État » des effectifs chargés du soutien dans les réseaux de l'État à l'étranger9(*) et du transfert vers les régies diplomatiques des agents de trésorerie placés auprès des ambassades10(*).

Crédits de titre 2 ouverts en LFI et exécutés en 2019 par programme

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires

II. PRINCIPALES OBSERVATIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

A. UNE GESTION MIEUX MAÎTRISÉE MAIS UN PILOTAGE TOUJOURS CONTRAINT

1. Une amélioration de la gestion de fin d'exercice

Contrairement à l'exercice 2018, qui avait notamment nécessité un décret pour dépenses accidentelles et imprévisibles de 4,5 millions d'euros en toute fin de gestion, la fin de gestion de l'exercice 2019 a été mieux maîtrisée.

Il n'y a pas eu de mesures de régulation budgétaire avant la loi de finances rectificative (LFR). Les annulations de crédits au-delà de la réserve de précaution ont pu être couvertes par de moindres dépenses de fonctionnement en administration centrale et dans le réseau, ainsi que par des économies de constatation.

À l'échelle de la mission, 27,8 millions d'euros en AE et 27,7 millions d'euros en CP ont fait l'objet d'un surgel, en application du principe d'auto-assurance encouragé par le Premier ministre. Une partie de ces annulations a permis de couvrir les ouvertures de crédits sur le titre 2 autorisées en LFR (10,3 millions d'euros le programme 105). En effet, malgré l'autorisation donnée par la lettre plafond de juillet 2019 de mobiliser la réserve de précaution pour absorber l'effet change des dépenses de personnel, un léger dépassement de la masse salariale a nécessité des crédits supplémentaires en LFR, finalement supérieurs aux besoins réels.

2. Des dépenses toutefois très rigides, qui font peser un risque sur la soutenabilité de la mission

Les grands postes de la mission « Action extérieure de l'État » que constituent les contributions internationales aux opérations de maintien de la paix, les subventions pour charges de service public versées aux opérateurs et la masse salariale sont relativement rigides. Par ailleurs, comme l'ont rappelé les rapporteurs lors de la loi de règlement 2018, le pilotage de la mission est contraint par deux types de risque : le risque sécuritaire et le risque de change.

S'agissant du programme 105, hors dépenses de personnel, 65 % des crédits sont consacrés aux contributions internationales et opérations de maintien de la paix, tributaires de contraintes externes (négociations des barèmes de contribution, impact du taux de change, notamment).

S'agissant du programme 151, 77 % des crédits hors personnel sont versés à l'AEFE au titre de l'aide à la scolarité. Le reste des crédits se compose quant à lui de plusieurs lignes difficilement pilotables (indemnités des conseillers de l'assemblée des Français de l'étranger, organisation des élections, dépenses liées aux services offerts aux usagers, rapatriements et hospitalisations) et dispose donc de capacités de redéploiements structurellement limitées.

74 % des crédits hors dépenses de personnel du programme 185 prennent la forme de subventions aux opérateurs (Agence pour l'enseignement français à l'étranger, Institut français, Atout France, Campus France,) et Alliances françaises. 10 % des crédits prévus en LFI sont consacrés aux bourses de mobilité pour les étudiants étrangers en France et 6 % aux dotations des établissements à autonomie financière (EAF) qui permettent le fonctionnement du réseau culturel à l'étranger.

La rigidité de ces dépenses (contributions internationales, subventions pour charges de service public et masse salariale) reconduit, de façon quasi-automatique, les hypothèses de budgétisation.

Or cette rigidité fait peser un risque sur la gestion annuelle des crédits, dans la mesure où elle ne permet pas de faire face à un effet change plus important que prévu par exemple, ou encore à des dépenses imprévues liées à des décisions politiques en cours de gestion, comme en témoignera certainement l'exécution des crédits de l'année 2020 dans le contexte de l'épidémie de covid-19.

B. DES DÉPENSES DE PERSONNEL QUI AUGMENTENT ENCORE MALGRÉ UNE RÉDUCTION CONTINUE DES EFFECTIFS

Comme l'ont montré les rapporteurs spéciaux dans leur rapport d'information sur la masse salariale du ministère de l'Europe et des affaires étrangères11(*), les dépenses de personnel de la mission « Action extérieure de l'État » progressent alors que les effectifs diminuent, à périmètre constant. Ce constat est encore valable pour l'exercice 2019.

1. Des réformes des indemnités de résidence à l'étranger (IRE) très attendues

Le montant total des IRE versées aux agents sous plafond d'emploi en 2019 est en légère baisse par rapport à 2018 (386,5 millions d'euros contre 390 millions d'euros), compte tenu de la réalisation du schéma d'emploi à l'étranger, malgré une revalorisation moyenne de 3 % de l'IRE de l'ensemble des groupes pour faire face aux variations de change.

Des réformes des IRE sont toutefois encore attendues par les rapporteurs spéciaux, à compter de 2020. Le régime des « sur-vocations », qui doublonne les IRE et permet de cumuler des avantages financiers dans certains pays, doit être supprimé dès 2020 et permettre de générer une économie de 5 millions d'euros sur la période 2020-2023, qui sera affectée à la dotation en IRE des catégories C en poste à l'étranger.

Les rapporteurs spéciaux seront particulièrement attentifs, dans leurs travaux sur la loi de règlement pour 2020, aux réformes qui auront été menées en la matière et à leur impact.

2. Des négociations non abouties sur la prise en compte du risque de change mais une amélioration de la prévision de l'effet-prix

En matière d'effet-prix, des avancées ont eu lieu avec le PLF 2020, qu'il s'agira pour les rapporteurs d'évaluer lors de la prochaine loi de règlement.

Le PLF 2020 a en effet prévu pour la première fois un mécanisme de provision des effets-prix sur la masse salariale. Il correspond d'une part à une provision des effets de l'inflation mondiale sur la rémunération des agents de droit local (ADL), établie à partir des anticipations d'inflation du FMI, pays par pays. Il comprend d'autre part une provision des effets-prix sur les indemnités de résidence à l'étranger (IRE) établie à partir des quatre dernières actualisations trimestrielles des barèmes.

L'effet-change, par nature plus difficile à budgétiser, n'est en revanche pas mieux anticipé aujourd'hui qu'hier.

L'achoppement des négociations menées sur la prise en compte
du risque de change

Des négociations menées en 2019 par le MEAE et la direction du budget pour mettre en place un dispositif plus complet de prise en compte du risque de change sur les dépenses de personnel n'ont pas abouti. Une lettre plafond du Premier ministre du 26 juillet 2019 a toutefois repris une partie des propositions du MEAE :

- la mise en place d'une expérimentation visant à faire couvrir le risque de change sur les IRE et les agents de droit local (ADL) par la mobilisation de la réserve de précaution, à la baisse comme à la hausse ;

- la définition d'un mécanisme de suivi partagé de l'exécution des dépenses à l'étranger courant 2020, avant extension de la couverture aux dépenses en devises de fonctionnement des postes diplomatiques et consulaires.

3. Des efforts de réduction des effectifs

La progression des effectifs de la mission « Action extérieure de l'État » en 201912(*) ne traduit pas une volonté d'inflexion de la tendance baissière constatée depuis 200813(*) mais une extension du périmètre des missions du ministère. La réforme des réseaux de l'État à l'étranger a en effet conduit à mutualiser des personnels de soutien à l'étranger et à les regrouper au sein du programme 105.

Les économies de dépenses de personnel attendues dans le cadre de la réforme des réseaux de l'État à l'étranger

La réunion interministérielle du 25 janvier 2019 présidée par le Premier ministre a décidé d'un objectif de diminution des dépenses de personnel du MEAE de 45,1 millions d'euros pour le MEAE entre le 1er juillet 2018 et le 31 décembre 2022.

À ce stade, la réforme des réseaux de l'État à l'étranger a engendré 18,6 millions d'euros d'économies sur le titre 2 en 2019 et avait permis de réduire ces mêmes crédits de 6,3  millions d'euros en 2018. Au total, 24,9 millions d'euros d'économies ont donc d'ores-et-déjà été réalisés.

Parallèlement à ces transferts de personnel, le ministère a continué à poursuivre les efforts demandés (-318 ETPT). La Cour des comptes souligne à cet égard que le schéma d'emplois a même été surexécuté par rapport aux objectifs pour les titulaires de CDI en administration centrale (catégorie G1) et pour les agents de droit local (catégorie G5). En revanche, les réductions d'ETPT des titulaires et CDI à l'étranger (catégorie G2) et des personnels en CDD et volontariat international (catégorie G3) ont été moindres que prévu.

Dans leurs travaux sur la masse salariale du MEAE, les rapporteurs spéciaux avaient souligné la nécessité de favoriser la transformation de postes d'expatriés en postes de contrats de recrutement sur place (CRSP) et de volontaires internationaux lorsque le profil du poste le permet. Il semble, au regard de l'exécution 2019, qu'il y ait encore des progrès à faire en la matière.

C. UN RISQUE NON NÉGLIGEABLE QUI PÈSE SUR LE FINANCEMENT DES DÉPENSES IMMOBILIÈRES

Depuis la réforme de la politique immobilière de l'État de 2006, la politique immobilière du MEAE s'appuie sur le compte d'affectation spéciale 723 « Gestion du patrimoine immobilier de l'État » alimenté par les produits de cessions et géré par la direction de l'immobilier de l'État.

Les produits de cessions du MEAE

En 2019, les produits de cession du MEAE se sont élevés à 6,3 millions d'euros, en baisse constante depuis plusieurs années (42,5 millions d'euros en 2016, 30,5 millions d'euros en 2017 et 26,6 millions d'euros en 2018).

Les principales cessions de l'année concernent l'ancien site de l'ambassade de France à Budapest (3 millions d'euros) et la villa du service de coopération et d'action culturelle à Ottawa (0,8 million d'euros). Le reliquat est constitué de recettes concernant des biens dont la vente a eu lieu en 2018 (villa du 1er conseiller à Dar es Salam et villa «Yvonne» à Libreville).

Source : rapport annuel du CBCM

Compte tenu de la baisse tendancielle des recettes de cessions, le ministère a commencé en 2012 à basculer certaines opérations vers les crédits budgétaires d'entretien lourd du programme 105.

7,5 millions d'euros de crédits ont été inscrits en LFI en 2019 pour financer les dépenses d'entretien lourd en France et 7,6 millions d'euros ont été consommés en autorisations d'engagement (4,3 millions d'euros en CP) pour faire face à la vétusté de certains sites franciliens et nantais.

12,5 millions d'euros ont été inscrits pour financer les dépenses d'entretien lourd à l'étranger et 13 millions d'euros ont été exécutés en AE (13,3 millions d'euros en CP) pour financer plus de 400 opérations pour des montants variant de quelques centaines d'euros à plus d'un million d'euros (à Taipei, Wuhan et Quito).

Par ailleurs, 100 millions d'euros de dépenses d'investissement relatives à la sécurisation des emprises à l'étranger sont financées sur deux ans par une avance du programme 723 gérée par le ministère de l'action et des comptes publics, ce qui s'est traduit par une diminution de 30 millions d'euros de la ligne correspondante sur le programme 105 et par une bascule des crédits correspondants vers le CAS 723.

Les crédits relatifs à la sécurité des établissements scolaires du réseau de l'AEFE sont désormais également portés par le programme 723, avec une baisse correspondante de la subvention de l'AEFE de près de 15 millions d'euros.

Par ailleurs, un socle de 17,7 millions d'euros de crédits a été maintenu sur le programme 105 en LFI 2019 pour financer des opérations d'investissement à l'étranger ainsi que l'achat, l'entretien et la maintenance des véhicules blindés14(*). 11,8 millions d'euros ont été consommés en 2019 en AE (16,1 millions d'euros en CP).

Comme en 2018, l'absence de perspective générale sur les besoins en crédits immobiliers nuit à l'efficacité de la gestion de ces dépenses. Surtout, les risques sur la programmation immobilière ont augmenté avec le projet « Quai d'Orsay 21 » qui va représenter un investissement majeur d'ici 2022. Le coût de ce projet de rénovation, d'agrandissement et de mise aux normes du Quai d'Orsay était estimé initialement à 80 millions d'euros. Une évaluation de novembre 2018 le réévaluait néanmoins à 95 millions d'euros. Le contrôleur budgétaire et comptable ministériel appelle le MEAE à mettre en place une gouvernance opérationnelle pour suivre les risques de ce projet, à l'instar de ce qui a été fait pour le sommet du G7.

Les rapporteurs soulignent la nécessité, pour le MEAE, de mettre en oeuvre une stratégie immobilière pluriannuelle. Celle-ci est d'autant plus grande que le ministère est devenu l'affectataire unique du parc immobilier de l'État à l'étranger, avec 215 biens nouvellement affectés depuis le 1er janvier 2019.

MISSION « ADMINISTRATION GÉNÉRALE
ET TERRITORIALE DE L'ÉTAT »

m. jacques genest, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

I. EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2019 34

A. UNE HAUSSE CONTINGENTE DES DÉPENSES DE LA MISSION 35

1. Hors cycle électoral, une légère réduction des charges... 35

2. Les dépenses par nature : au-delà d'évolutions apparentes, une forte inertie budgétaire 39

B. LES DÉPENSES ONT EXCÉDÉ LES PLAFONDS DE LA LOI DE PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES, TOUT EN LAISSANT UN MONTANT MOINS ÉLEVÉ D'ENGAGEMENTS RESTANT À PAYER, DU MOINS EN APPARENCE 49

1. Un excédent de dépenses par rapport à une programmation pluriannuelle des finances publiques, d'ores et déjà, obsolète pour le reste de la programmation 50

2. Une augmentation des engagements non couverts par des crédits de paiement au terme de l'exercice budgétaire pour le programme 307, mais une réduction à l'échelle de la mission, dans un contexte de forte probabilité de concrétisation de charges à ce jour latentes 52

C. UNE EXÉCUTION PLUS TENDUE QU'IL N'APPARAÎT 55

1. Au total, des dépenses inférieures aux ouvertures de la loi de finances initiale et aux crédits disponibles 55

2. Malgré des dépenses supérieures aux ouvertures de crédits de la loi de finances initiale et un niveau élevé de dégels, la réserve de précaution a laissé un reliquat disponible pour solder la gestion de la mission 58

3. Les dépenses destinées au financement de la vie politique ont été sensiblement inférieures aux crédits ouverts en loi de finances initiale 59

4. Des modifications de crédits d'ordre qui modifient l'image de la répartition des moyens entre les différentes actions du programme 307 61

5. Une gestion des fonds de concours et des attributions de produits qui suscite la perplexité 65

II. PRINCIPALES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL 67

A. UNE INFORMATION BUDGÉTAIRE LARGEMENT PERFECTIBLE 67

1. De nombreuses données financières font l'objet d'une information excessivement sommaire 67

2. La mission AGTE, une entorse à la spécialisation budgétaire qui s'aggrave du fait de la disparition des informations permettant d'apprécier la destination effective des crédits 68

3. La maquette de performance du programme 307 s'étiole de plus en plus et rend de moins en moins compte des priorités assignées au réseau préfectoral 69

4. La maquette de performance du programme 232 est réductrice 72

5. La maquette de performance du programme 216 est incomplète 73

B. DES RÉSULTATS INFÉRIEURS AUX ATTENTES 74

1. Les indicateurs de performance du programme 307 semblent traduire les difficultés certaines rencontrées dans l'accomplissement des missions évoquées, notamment dans le domaine de la sécurité civile 74

2. La mise en oeuvre du PPNG n'a pas tenu toutes ses « promesses » et s'est accompagnée d'une dégradation de l'accessibilité des services de délivrance des titres 76

3. Le programme 216, comme l'an dernier, suscite des inquiétudes sur le contentieux, l'informatique et l'immobilier, mais, de plus, sur le fonds interministériel de prévention de la délinquance 78

C. UNE CONTRAINTE D'EMPLOIS QUI POSE PROBLÈME 82

D. REMÉDIER AUX SITUATIONS DE DÉBUDGÉTISATION 84

E. LE FINANCEMENT DE LA VIE POLITIQUE REPOSE SUR DES MÉCANISMES QUI CONDUISENT À DES DÉSÉQUILIBRES PROBLÉMATIQUES 85

La mission « Administration générale et territoriale de l'État » (AGTE) est une mission particulièrement composite, comme l'indiquent assez les objets des trois programmes qu'elle regroupe.

Les programmes de la mission AGTE

Les trois programmes de la mission « AGTE » sont, on le rappelle, d'une inégale densité budgétaire, le programme 307 (« Administration territoriale ») regroupant environ 60,1 % des dépenses réalisées en 2019 (soit 1,7 milliard d'euros sur un total de 2,8 milliards d'euros).

Les deux autres programmes, « Vie politique, cultuelle et associative » (232) pour 187,4 millions d'euros dépensés en 2019, année marquée par un calendrier électoral un peu plus dense que celui de l'année précédente qui détermine le profil budgétaire du programme, et « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » (216) avec 939 millions d'euros de dépenses, mobilisent, le premier, 6,6 % des moyens (à comparer aux 4,3 % de l'exercice précédent), le second 33,2 % des dépenses.

Cette répartition prend en compte une certaine irrégularité de la structure de la mission en raison d'un cycle électoral dont les effets sur la programmation et l'exécution des crédits ouverts en loi de finances initiale sont chroniquement significatifs.

La diversité des programmes regroupés dans la mission est aggravée par le caractère largement hétéroclite du programme 216 (un tiers des dotations) qui finance les moyens mobilisés par une série d'interventions souvent rattachables à des politiques publiques retracées par d'autres missions budgétaires.

Dans le même temps, certains programmes, qui pourraient utilement être inclus dans une mission budgétaire destinée à apprécier les moyens mis en oeuvre pour assurer l'administration générale de l'État ne l'étaient pas. Ainsi en allait-il du programme 333 « moyens mutualisés des services déconcentrés » logé dans la mission « Direction de l'action du Gouvernement ».

Comme annoncé l'an dernier à l'occasion de l'examen du projet de loi de règlement pour 2018, la loi de finances pour 2020 a largement remédié à cette anomalie, tout en excluant du périmètre des regroupements un certain nombre de moyens qu'il conviendra d'inclure à l'avenir dans ce dernier. Le rapporteur spécial renvoie à cet égard aux développements qu'il a exposés dans le rapport sur le projet de loi de finances pour 2020 dans lequel il a pu déplorer que les agences régionales de santé, notamment, échappent au principe de mutualisation-coordination qui fonde la démarche enclenchée en 2020.

Il n'en reste pas moins qu'après cette évolution subsistera dans notre nomenclature budgétaire une mission fort éloignée, au point d'y contrevenir, de l'esprit et de la lettre de la loi organique relative aux lois de finances.

Cette situation, qui n'est pas propre à la mission AGTE - de nombreuses missions budgétaires abritent des programmes réservoirs à l'image du programme 216 de la mission AGTE- présentent de grands inconvénients qui s'aggravent (voir infra) et devrait être corrigée.

Les réformes mises en oeuvre ces dernières années continuent à extérioriser des effets fonctionnels plus que mitigés, alors même que l'année 2019 a été riche en annonces de nouveaux projets touchant, notamment, à la réorganisation de l'administration territoriale.

I. EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2019

Après la baisse de la dépense observée l'an dernier pour des raisons essentiellement transitoires, les dépenses de la mission AGTE ont été légèrement supérieures en 2019 à leur niveau de 2018.

Cependant, une fois neutralisés un certain nombre de facteurs (modifications de périmètre, calendrier électoral) poussant les dépenses à la hausse, les dépenses (quasi-structurelles) de la mission ont été orientées vers une baisse modérée qui reflète la tendance désormais bien installée à un retrait des moyens de l'administration générale de l'État dans les territoires, retrait qui renvoie à une attrition plus générale du positionnement de l'État sur le territoire national.

Le rapporteur spécial a consacré un rapport d'information15(*) à cette regrettable « involution » qu'il n'a eu de cesse de déplorer ces dernières années au fil des rapports budgétaires sur la mission « AGTE ».

Fondée sur les effets du calendrier électoral de 2019 et l'alourdissement des charges de support du programme 216, la programmation budgétaire initiale faisait reposer sur le programme d'administration territoriale 307, une fois encore, une assez forte contrainte, sauf à ce que ce dernier puisse mobiliser des ressources complémentaires en gestion (fonds de concours, attribution de produits et rétablissements de crédits).

Dans les faits, la contrainte initiale pesant sur le programme 307 s'est encore resserrée, les rétablissements de crédits n'ayant pas été à la hauteur du potentiel tandis que des besoins en emplois complémentaires sont apparus.

En bref, derrière l'impression laissée d'une gestion sereine, des modifications significatives ont dû être apportées en exécution aux projets de dépenses.

Si, au total, les dépenses ont été inférieures aux disponibilités, permettant de prononcer des annulations nettes de crédits en loi de finances rectificative de fin d'année sans hausse apparente des restes à payer, la gestion de fin d'exercice suscite certaines interrogations au vu des charges de la mission demeurant à honorer.

Encore faut-il ajouter à ces considérations étroitement budgétaires celles nettement plus fonctionnelles qu'inspire l'appréciation de la capacité de l'État à faire face aux missions régaliennes que finance le budget de l'AGTE.

De ce point de vue, l'impasse semble patente au rapporteur spécial qui souhaite qu'elle ne soit comblée, ni par une nouvelle dégradation qualitative des fonctions de l'État territorial, ni par une sollicitation supplémentaire des contribuables locaux, dont les capacités contributives fort inégales ne sont que mal égalisées par les dotations budgétaires aux collectivités territoriales.

A. UNE HAUSSE CONTINGENTE DES DÉPENSES DE LA MISSION

1. Hors cycle électoral, une légère réduction des charges...

Après une année 2017 exceptionnellement « dépensière » du fait d'un cycle électoral chargé et d'un niveau très élevé de dépenses de contentieux, l'année 2018 avait vu les dépenses de la mission reculer très significativement malgré des « impayés » au titre du financement de la vie politique reportés sur cet exercice. Une fois neutralisées les évolutions atypiques, contingentes, observées en 2017, les dépenses avaient très légèrement augmenté, le supplément de dépenses représentant 0,9 % du total des dépenses de 201816(*).

En 2019, une nouvelle très légère augmentation intervient (+ 4 millions d'euros), qui relève de phénomènes analogues à ceux qui ordinairement « heurtent » les consommations de la mission.

Ainsi, les dépenses de la mission ont augmenté de 4 millions d'euros (+ 0,2 %) pour les crédits de paiement tandis que les autorisations d'engagement mobilisées ont été supérieures de 15,1 millions d'euros par rapport au niveau de 2018 (+ 0,6 %).

Les variations des dépenses de la mission d'une année sur l'autre oscillent autour d'une tendance baissière selon le calendrier électoral et certains événements plus ou moins ponctuels déterminés par des modifications d'organisation (et parfois de périmètre budgétaire) ou tenant au plan de charge d'un ministère confronté à de réelles tensions (parfois liées à la prolifération législative et réglementaire).

Dans ce cadre, une tendance à la déterritorialisation de l'administration générale de l'État a constitué une orientation lourde confirmée sur la période 2018-2019.

Compte tenu d'un certain nombre de reclassements entre le programme 307 et le programme 216, une fois tenue compte de leur évolution consolidée, ressort l'influence du programme 232 sur la dynamique des dépenses en 2019.

À dépenses inchangées de ce dernier programme, les consommations de la mission auraient connu un recul de 7,8 millions d'euros, le programme 307 qui retrace le déploiement de l'État sur le territoire perdant davantage de moyens que le programme support 216 (une partie de ces pertes relevant, il est vrai, de transferts) largement dédié à l'administration centrale du ministère de l'intérieur.

Évolution des dépenses de la mission

(en millions d'euros et en %)

Programme

2018

2019

Variation

Administration territoriale (307)

1 718, 8

1 699,3

- 19,5

Vie politique, cultuelle et associative (232)

175,5

187,3

+ 11,8

Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur (216)

927,3

939

+ 11,7

Total

2 821,6

2 825,6

+ 4

Source : RAP 2019

Comme c'est traditionnellement le cas pour la mission, les crédits ouverts par la loi de finances initiale ont été ajustés en exécution par des rattachements de ressources récurrents, provenant de fonds de concours ou d'attributions de produits.

Ces rattachements n'ont pas débouché sur des suppléments de dépenses à due proportion de sorte que la mission a connu des dépenses inférieures au disponible. Au total, en fin de gestion, la loi de finances rectificative de fin d'année a procédé à des annulations de crédits.

Le programme 307 a sollicité des ouvertures nettes (76 millions d'euros, soit 4,6 % des ouvertures de la loi de finances) tandis qu'après ajustements de fin d'exercice, les deux autres programmes ont subi des annulations nettes de crédits (2 millions d'euros pour le programme 232 ; 20,3 millions d'euros pour le programme 216 soit, respectivement, 1 % et 2,1 % des crédits initiaux).

Éléments d'exécution des programmes de la mission en 2019

Source : commission des finances du Sénat

Au total, les taux de consommations des crédits ont varié selon le programme considéré et selon le référentiel employé.

Seul le programme 307 a connu une consommation supérieure aux crédits de la loi de finances initiale, tout en dépensant moins que le disponible alimenté par des reports mais également par des transferts et virements de crédits qu'il faudrait mieux documenter.

Taux de consommation des crédits par programme

(en %)

Source : commission des finances du Sénat

Parmi les ressources complémentaires apportées en gestion figurent également des fonds de concours, attributions de produits et rétablissements de crédits.

En ce qui concerne les fonds de concours et les attributions de produits, ils posent les problèmes traditionnels venant des relations entre le ministère de l'intérieur et l'Agence nationale des titres sécurisés (voir infra) mais également la question de la justification de la commercialisation de données de fichiers administratifs (3,1 millions d'euros sont enregistrés en recettes au titre du système d'immatriculation des véhicules) qui constitue une question complexe sur laquelle il conviendra de revenir.

La Cour des comptes considère encore que le prélèvement sur recettes des collectivités territoriales destiné à assurer le fonctionnement du comité des finances locales constitue un faux fonds de concours. Sans atteindre, de loin, les enjeux historiques17(*) des faux fonds de concours longtemps rattachés, à partir pour certains de la même source, au ministère de l'économie et des finances18(*), il convient qu'une correction intervienne.

Le rapporteur spécial relève les intéressantes observations de la Cour des comptes sur la procédure des rétablissements de crédits.

Cette procédure est le prolongement des remboursements de dépenses obtenus à la suite notamment de paiements indus. Elle permet de minorer comptablement les dépenses à hauteur de ces remboursements.

En 2018, elle avait été mobilisée à hauteur de 16,5 millions d'euros tandis qu'en 2019 elle ne l'a été que pour 8,38 millions d'euros. Or, selon la Cour des comptes, le stock disponible aurait été en début d'exercice de 26,4 millions d'euros sur le programme 307 et de 16,9 millions d'euros sur le programme 216 pour lequel le tableau ci-dessous présente l'état du stock.

Stock des rétablissements de crédits mobilisables
sur le programme 216

Source : Cour des comptes

La plus grande part du stock figurant au programme 216 tient à des mises à disposition.

La faible mobilisation de la procédure de rétablissement de crédits traduit en fait des difficultés de gestion de la récupération des indus, soit du fait de la superposition d'unités de gestion (les budgets opérationnels de programme) elles-mêmes peu mobilisées (programme 307), soit du fait des difficultés pratiques à surmonter pour récupérer des sommes indûment versées, le responsable du programme 216 faisant valoir, de surcroît, la difficulté pouvant exister du fait du caractère aléatoire des procédures de réallocation des crédits. La fongibilité asymétrique n'étant pas nécessairement accessible, l'incitation à rétablir des crédits appelés à être annulés peut être perçue comme assez faible.

Ces considérations sont loin d'emporter la conviction du rapporteur spécial qui suggère que les crédits rétablis puissent être fléchés vers les besoins de proximité qu'il n'apparaît pas très difficile d'identifier.

2. Les dépenses par nature : au-delà d'évolutions apparentes, une forte inertie budgétaire

Les dépenses de la mission AGTE sont majoritairement des dépenses de personnel.

Le poids de ces dépenses peut varier d'une année à l`autre à raison des particularités du programme 232 de financement de la vie politique, qui porte presque exclusivement des dépenses de fonctionnement ou d'intervention et dont l'ampleur des dotations est dépendante du calendrier électoral.

Cependant, malgré une légère augmentation des dépenses consacrées au financement de la vie politique, l'exercice 2019 enregistre une augmentation, modérée, de la part relative des dépenses de personnel dans le total des charges budgétaires de la mission à 70,4 % contre 69,7 % en 2018 et 64,6 % en 2017, mais pour des raisons qui tiennent principalement à des modifications de périmètre, dans un contexte marqué par l'accumulation de facteurs, généralement limités dans leur ampleur, susceptibles de soutenir les dépenses du personnel de la mission, mais aussi de réduction des autres dépenses.

Au total, les reclassements internes des dépenses par nature sont d'une ampleur limitée en 2019.

Structure des dépenses de la mission AGTE par nature

 

2018 (A)

2019 (B)

Variation B/ A

Dépenses de personnel

69,7 %

70,4 %

+ 0,7

Autres dépenses

30,3 %

29,6 %

- 0,7

dont :

     

Fonctionnement

21,6 %

21,4 %

- 0,2

Investissement

2,6 %

2,4 %

- 0,2

Interventions

6,1 %

5,8 %

- 0,3

Opérations financières

0

0,0 %

NS

Total

100 %

100 %

 

Source : commission des finances du Sénat d'après les données du rapport annuel de performances de la mission pour 2019

Par rapport à l'exercice précédent, le repli des dépenses autres que de personnel, qui est un repli en valeur absolue, est nettement influencé par le recul des dépenses d'intervention du programme support de la mission (programme 215), dont les dépenses d'investissement s'inscrivent également en baisse nette. Pour les dépenses de fonctionnement, c'est le programme 307 qui contribue à leur quasi-stabilisation en valeur (au niveau de la mission) puisque les dépenses de fonctionnement de ce programme sont les seules à baisser.

Par rapport aux prévisions initiales, incluant les prévisions de rattachements de fonds de concours et les attributions de produits, les dépenses ont été inférieures tant pour les dépenses de personnel (1,5 % de moins que prévu) que pour les autres dépenses (un déficit de consommation de 5,7 %) résultant d'un sous-investissement de plus de 50 % par rapport à la prévision.

Données sur l'exécution des crédits de la loi de finances initiale
par nature de dépenses

(en millions d'euros)

 

Réalisation 2018 (A)

Prévision 2018 (B)

Réalisation 2019 (C)

C-A

C-B

Dépenses de personnel

1 966,6

2 020,7

1 990,6

+ 24

- 30,1

Autres dépenses

855

885,3

835

- 20

- 50,3

dont :

         

Fonctionnement

610

594

603,4

- 6,6

+ 9,4

Investissement

75

142,5

67,5

- 7,5

- 75,0

Interventions

170

149,2

164,1

- 5,9

+ 14,9

Opérations financières

0,0

0

NS (PM : 32 euros !)

NS

0

Total

2 821,6

2 906

2 825,6

+ 4

- 80,4

Source : commission des finances du Sénat d'après les données du rapport annuel de performances de la mission pour 2019

a) Une diminution largement contingente des dépenses autres que de personnel

Les dépenses de fonctionnement et d'intervention de la mission reculent de 2,3 % en 2019, soit un nouveau recul après celui, nettement plus important (- 20 %) de 2018. Les trois catégories de dépenses (fonctionnement, investissement et interventions) se partagent à peu près à parité la réduction des dépenses autres que de personnel (- 20 millions d'euros).

En ce qui concerne les dépenses de fonctionnement (21,4 % des dépenses en 2019), leur retrait provient exclusivement du programme 307 (26 % des dépenses de fonctionnement de la mission), en lien avec la baisse des dépenses de fonctionnement des deux actions consacrées, l'une, à la réglementation générale et à la délivrance des titres sécurisés, l'autre, à l'animation du réseau. Comme il arrive souvent, ces évolutions présentent un caractère paradoxal dans la mesure où le disponible initial (hors mouvements réglementaires de crédits) avait été calibré en-deçà des dépenses effectives. Mais ces dépenses font l'objet de modifications structurelles en cours d'exercice, notamment en raison des relations croisées entre l'agence nationale des titres sécurisés (ANTS) et le ministère de l'intérieur (voir infra). À son tour, cette mécanique peut susciter quelques interrogations sur les conditions de financement des dépenses de la mission (voir infra).

Les dépenses de fonctionnement des deux autres programmes sont à peu près stabilisées. Il est remarquable que les dépenses de fonctionnement du réseau préfectoral ne soient supérieures que de 55 % aux dépenses de fonctionnement relevant du programme de la mission consacré à la vie politique qui sont tributaires d'une organisation opérationnelle des élections structurellement coûteuse (voir infra).

Pour les dépenses d'investissement (2,4 % des dépenses en 2019), leur recul est imputable au programme 216 (11 millions d'euros environ de dépenses en moins par rapport à 2018), mais il semble qu'une économie passive de l'ordre de 4,8 millions d'euros doive être constatée sur le programme 307 (immobilier), programme dont le devenir immobilier est du reste rendu assez incertain par la politique annoncée d'externalisation aux Maisons France Services. Pour le programme 216, la prévision a été considérablement sous-exécutée, le déficit concernant tant les dépenses informatiques que les dépenses immobilières.

En ce qui concerne ces dernières dépenses, la sous-consommation des crédits ressort comme encore plus forte en crédits de paiement qu'en autorisations d'engagement. Il s'agit sans doute d'un indice d'une difficulté de déroulement des programmes, mais également du résultat de divers mouvements comptables de crédits explicités infra (sans compter les effets des ajustements budgétaires de fin d'année qui prennent pour cible privilégiée les investissements).

À ce propos, le rapporteur spécial s'interroge sur les conditions dans lesquelles il est possible de gérer sereinement des investissements dont une partie, rarement négligeable, des moyens est d'emblée gelée et préférentiellement candidate au surgel, et aux annulations subséquentes. On ne peut pas dire que l'environnement budgétaire soit très favorable aux opérations d'investissement de la mission, qui ne doit pas afficher de singularité sur ce point. Il faudrait un jour compter les surcoûts auxquels tous ces verrous peuvent aboutir.

Quant aux dépenses informatiques, le nouveau projet phare du ministère, le réseau radio du futur, a été consommé au quart, à peine, de l'enveloppe prévue initialement, pour des raisons résumées laconiquement par le responsable du programme par l'évocation d'un « retard pris dans sa réalisation », dont, à vrai dire, on se doutait un peu, l'attention devant plutôt porter sur les tenants et aboutissants de ce retard.

S'agissant des dépenses d'intervention (5,8 % des dépenses en 2019), elles sont en repli de l'ordre de 6 millions d'euros (- 3,5 %) en raison des évolutions constatées sur le programme 216 (- 15,7 millions d'euros) en lien avec la baisse des financements accordés au fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD).

b) Malgré un schéma d'emplois a priori économe, une progression des dépenses de personnel

La mission AGTE a été placée ces dernières années sous l'influence d'une contrainte d'effectifs qui s'est inscrite dans une séquence plus longue de forte réduction structurelle des emplois rémunérés par la mission.

Après les séquences de la réforme de l'administration territoriale de l'État (la RéATE) et de la modernisation de l'action publique (la MAP), le « plan préfectures nouvelle génération » (PPNG), qui prévoyait la suppression nette de 1 300 ETPT19(*) en trois ans (2016-2018), soit une réduction des emplois du programme 307 de 4,9 % a représenté une nouvelle étape de restructuration du réseau d'administration générale de l'État.

L'année 2019 a été le théâtre de nouvelles annonces, plus ou moins inscrites dans les perspectives tracées par le comité « Action publique 2022 », modulo les événements « Gilets jaunes », dont les impacts, quoique prévisibles (un nouveau tour de baisse des effectifs déployés par l'État sur les territoires), ne sont pas à ce jour parfaitement quantifiables.

En toute hypothèse, pour 2019, le schéma d'emplois de la mission avait été une fois de plus placé sous le signe d'une austérité certaine et dans le cadre d'un pari : celui de voir les structures mises en place dans le cadre du plan PPNG parvenir à fonctionner plus correctement.

Schémas d'emplois de la mission AGTE
2016-2019

(en ETPT)

Source : Cour des comptes

Le schéma d'emplois une fois corrigé des transferts s'est élevé à - 371 ETP pour le programme 307 entérinant une nouvelle réduction des moyens de l'administration territoriale.

Toutefois, plusieurs éléments doivent être pris en compte pour nuancer cette évolution.

En premier lieu, l'importance des transferts en cours de gestion doit être relevée. Une fois corrigé des transferts, le schéma d'emplois du programme 307 s'est traduit par des réductions d'effectifs plus limitées, mais se montant, malgré tout à 200 ETP.

Deux singularités méritent encore d'être relevées s'agissant du programme 307 : la mise en oeuvre d'un transfert d'emplois assez massif du programme 307 vers le programme 216 au titre notamment des personnels d'administration centrale du ministère (ainsi le programme 307 ne porte plus les 96 ETPT correspondants qui ne se retrouve pas moins dans la mission, mais sur un autre programme) et un transfert d'emplois importants (66 ETPT) vers les régions au titre de la gestion des fonds européens (gestion transférée aux régions depuis la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles dite « MAPTAM »).

En second lieu, l'impact du schéma d'emplois réalisé en 2019 a été encore plus fort une fois traduit en consommation des emplois sur l'année (6 294 emplois rémunérés par le programme 307). Certains recrutements et rattachements sont intervenus tardivement. Il en est allé ainsi pour les emplois correspondant à une centaine d'ETPT au titre des délégués du préfet. En outre, des recrutements de personnels techniques ont été différés pour compenser les recrutements de personnels administratifs nécessités par l'activité croissante constatée dans certains domaines, en particulier, au titre de l'accueil des étrangers.

Les services en charge de l'accueil des étrangers représentent 15 % des effectifs du programme 307 selon le rapport annuel de performances et l'accroissement des dossiers à traiter, mais aussi les mesures adoptées pour la prise en charge des mineurs non accompagnés ont nécessité le recrutement de 84 emplois pérennes (dont 51 emplois pour la prise en charge des mineurs non accompagnés) en lieu et place des emplois précaires jusqu'à présent mis en place.

Il faut relever que cette évolution de la politique d'emplois du ministère de l'intérieur a exercé un impact très net en 2019 sur la gestion des emplois puisqu'à la prévision d'une réduction de 200 ETPT s'est changée, en réalisation, en une augmentation de 84 ETPT de personnels titulaires, la réduction des emplois précaires étant de 20 %.

Il faut enfin souligner la hausse du taux de vacance des emplois qui a doublé à 2 % (soit 532 ETPT).

Évolution des emplois en 2019 (en ETPT)

(en ETPT)

Programme

Réalisation 2018

LFI+LFR+

Réalisation 2019

Écart

2019/2018

Écart 2019 réalisés/ 2019 prévus

Transferts en

gestion

Administration territoriale (307)

25 659

25 417

24 885

- 774

- 532

Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur (232)

6 859

7 442

7 253

+ 394

- 189

Vie politique, cultuelle et associative (207)

48

51

49

+ 1

- 2

Total

32 467

33 048

32 566

+ 99

- 482

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Cette situation, dont les ressorts peuvent être très divers (mauvais fonctionnement de la fonction de recrutement, perte d'attractivité de métiers peu valorisés et inscrits dans des perspectives peu claires, problèmes de viviers locaux...) mérite d'être suivie avec attention.

En ce qui concerne le programme 216, outre l'impact du transfert en provenance du programme 307 cité ci-dessus, un transfert entrant prévu en loi de finances pour 2019 doit être signalé dans la mesure où il correspondait à l'expérimentation partielle d'un processus que la loi de finances pour 2020 a généralisé avec la création de structures de niveau de déploiement territorial variable (administration centrale ; niveau supra départemental) appelées à être le creuset de nouvelles mutualisations. Le constat d'une sous-consommation des emplois se vérifie également pour ce programme et appelle la même attention que pour le programme 307.

Quant au programme 232, peu consommateur d'emplois, il a sous-exécuté son plafond d'emplois de 2 unités (4 % du plafond) malgré la création d'un médiateur du crédit aux candidats et aux partis politiques.

Dans un contexte favorable à la maîtrise des dépenses de personnel du fait des évolutions du volume d'emploi mobilisé et de l'absence de revalorisation indiciaire générale en 2019, les dépenses de personnel ont, malgré tout, augmenté, de 1,2 % (+ 24 millions d'euros).

Le GVT-solde évolue différemment entre les programmes 307 et 216 : dynamique pour le premier, en raison notamment du processus de repyramidage lié au plan « préfectures nouvelle génération » (PPNG), il s'inscrit en baisse pour le second. Le transfert des emplois d'administration centrale portés auparavant par le programme 307 ne pèse pas encore en 2019 mais, à l'avenir, il devrait modifier quelque peu la dynamique du GVT du programme 216.

Les autres mesures catégorielles sont également beaucoup plus dynamiques sur le programme 307, notamment du fait des dispositions prises pour améliorer l'attractivité des emplois chargés en préfectures de traiter les dossiers relatifs aux étrangers.

Pour 2019, la reprise du calendrier du protocole « PPCR » se traduit pour les programmes 307 et 216 par un supplément de charges de 3,8 millions d'euros.

Les indemnités perçues dans le cadre du fonctionnement du compte épargne temps sont plus élevées pour le programme 307 que pour le programme 216, mais l'écart paraît épouser celui relatif au nombre des emplois mobilisés par chaque programme.

Quoi qu'il en soit, en 2019, ces indemnités représentent le poste le plus dynamique de ceux concourant à l'augmentation des rémunérations d'activité, indice sans doute d'un choix de gestion du personnel passant prioritairement par le temps de travail, dans un contexte marqué par une tendance à la réduction du volume de travail mobilisé.

Impact en 2019 du schéma d'emploi agrégé de la mission et d'autres variables salariales structurelles sur les charges salariales de la mission

 

GVT-solde

Mesures catégorielles

Indemnisation CET

Total

Schémas d'emplois 2018 et 2019

Solde

Programme 307

7,9

4,5

5,4

17,8

-22,5

-4,7

Programme 216

-1,6

1,3

1,6

1,3

-1,9

-0,6

Total

6,3

5,8

7

19,1

-24,4

-5,3

Source : commission des finances du Sénat

La corrélation entre les emplois mobilisés par chaque programme et le poids relatif des rémunérations d'activité est assez étroite, mais présente une certaine hiérarchie. Les emplois du programme 307 sont moins rémunérés que ceux des deux autres programmes de la mission du fait d'un contenu catégoriel différencié mais sans doute également d'un contenu en primes différent.

Corrélation entre le niveau relatif des emplois
et le niveau relatif des rémunérations d'activité

(en millions d'euros pour les rémunérations)

 

ETPT

Part dans le total

Rémunérations d'activité

Part dans le total

Programme 307

24 885

77,3%

894,4

74,1%

Programme 232

49

0,2%

6,8

0,6%

Programme 216

7 253

22,5%

306,2

25,4%

Total

32 187

100%

1 207,40

100%

Source : commission des finances du Sénat

Même si la perspective d'une réforme des retraites passant par l'intégration des primes des fonctionnaires dans le mécanisme de détermination des droits à retraite paraît aujourd'hui s'éloigner, il serait justifié de présenter à l'avenir les rémunérations d'activité (et les cotisations employeurs afférentes) en distinguant les rémunérations indiciaires des rémunérations indemnitaires, et ce, par corps de fonctionnaire.

Les vitesses de croissance de chacune des composantes des rémunérations d'activité offrent des singularités qu'il convient de pouvoir saisir de même que les déformations structurelles des revenus correspondants.

En outre, une information plus significative que celle portant sur l'année considérée s'impose.

Cette dernière conduit à tronquer l'appréciation qu'on se forme des sous-jacents de la politique salariale du ministère.

À cet égard, le dispositif de performances de la mission est trop pauvre en indicateurs de gestion des ressources humaines pour une mission dont plus de 70 % des dotations relèvent de dépenses de titre 2 et doit de ce fait être mis à niveau.

Pour illustrer ces analyses, l'on peut mentionner deux éléments.

Pour les mesures catégorielles, l'année 2019 ne révèle guère de dynamique significative. Mais, appréciées sur plus longue période, l'on pourrait observer que la mise en place du régime indemnitaire des fonctionnaires de l'État (RIFSEEP créé par le décret n° 2014-513 du 20 mai 2014) au profit des membres du corps préfectoral a suscité une augmentation du coût global et du coût global moyen des rémunérations d'activité versées aux hauts fonctionnaires de ce corps de 6,08 % en 2018 (en lien certes avec une sous-budgétisation de la mesure en 2017), pour un coût en année pleine de 4,8 millions d'euros concernant 565 agents de catégorie A +. Cette mesure représentait alors 80 % des mesures catégorielles de l'année.

Un indicateur long de partage des rémunérations d'activité entre « indiciaire » et « indemnitaire » décomposé selon l'appartenance aux différents corps d'emploi permettrait de mieux saisir les équilibres rémunératoires mis en oeuvre et les enjeux correspondants sur le cycle d'activité.

De la même manière, alors que les orientations de la politique des ressources humaines sont marquées par de forts enjeux fonctionnels (voir à ce sujet les intentions de reclassements affichées par le « plan préfectures nouvelle génération » (PPNG), avec de forts impacts attendus sur la structure des emplois, mais aussi par des nécessités territoriales, il est notable qu'aucune information systématique ne soit donnée sur des composantes aussi essentielles. La perspective de nouvelles modifications majeures (le développement des mutualisations, la multiplication des Maisons France Services...) impose de remédier à cette pénurie informative, si l'on veut que l'autorisation parlementaire conserve son sens.

Les contributions-employeur au compte d'affectation spéciale « Pensions » ont ajouté 5,9 millions d'euros de charges de titre 2 en 2019 pour les deux programmes 307 et 216, selon une structure qui fait ressortir les économies importantes réalisées du fait de la nature des emplois mobilisés par le programme 307.

La protection assurée par le régime de retraite des fonctionnaires ressort comme structurellement moins effective pour les agents au service de l'administration territoriale (de plus en plus exclus, par leur statut, du bénéfice du régime de retraite des fonctionnaires), et de ses usagers, que pour ceux, souvent d'administration centrale, du programme 216.

Évolution des contributions employeur
aux régimes de retraite des agents entre 2018 et 2019

 

Civils

Militaires

Ouvriers de l'État et autres

Total

Programme 307

- 3,7

+ 0,1

+ 0,2

- 3,4

Programme 216

+ 7,9

+ 0,1

+ 1,3

+ 9,3

Total

+ 4,2

0,2

+ 1, 5

+ 5,9

Source : commission des finances du Sénat

Alors qu'il existe encore une certaine proportion entre les rémunérations d'activité et les cotisations employeurs au CAS « Pensions », cette dernière tend donc à se décorréler progressivement.

Corrélation entre les rémunérations d'activité
et les contributions employeurs au CAS « Pensions »

 

Rémunérations d'activité

Part dans le total

CAS Pensions

Part dans le total

Programme 307

894,4

74,1%

434,7

74,26%

Programme 232

6,8

0,6%

0,4

0,07%

Programme 216

306,2

25,4%

150,3

25,67%

Total

1 207,40

100%

585,4

100%

Source : commission des finances du Sénat

B. LES DÉPENSES ONT EXCÉDÉ LES PLAFONDS DE LA LOI DE PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES, TOUT EN LAISSANT UN MONTANT MOINS ÉLEVÉ D'ENGAGEMENTS RESTANT À PAYER, DU MOINS EN APPARENCE

Le rapporteur spécial rappelle, en préambule, que la mission AGTE, qui incarne pourtant l'État dans ce qu'il a de plus régalien, n'était pas considérée comme une mission prioritaire dans la programmation pluriannuelle des finances publiques précédent l'actuelle génération. Que cette dernière n'exprime plus ce concept ne change rien au constat qu'on peut tirer de la programmation des finances publiques à l'horizon de la nouvelle loi de programmation.

En 2019, comme en 2018, la mission n'aura pas respecté son plafond de dépenses tel que fixé par la loi de programmation pluriannuelle des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Si l'excédent de dépenses a pu être réduit par une gestion économe de certains programmes d'investissement, gestion en quelque sorte sanctuarisée par les opérations infra-annuelles, les conditions de cet équilibrage ne témoignent pas de leur soutenabilité. Par ailleurs, la loi de programmation pluriannuelle des finances publiques semble obsolète depuis l'origine, pour une raison essentiellement ponctuelle il est vrai.

Si l'exécution ne se solde pas par une hausse des engagements non couverts par des crédits de paiement, sinon au titre du programme 307, cet indicateur n'a qu'une signification assez limitée au vu des conditions de la gestion des crédits en 2019 et d'événements passés et, hélas, plus contemporains de l'élaboration de cette contribution.

1. Un excédent de dépenses par rapport à une programmation pluriannuelle des finances publiques, d'ores et déjà, obsolète pour le reste de la programmation

Une demande de plus de transparence

Le rapporteur spécial réitère son souhait que les documents budgétaires associés aux différentes catégories de projets de loi de finances consacrent un développement par mission et par programme et titre aux conditions dans lesquelles lesdits projets appliquent la loi de programmation pluriannuelle des finances publiques. L'information budgétaire s'en trouverait significativement améliorée, ce qui est d'autant plus nécessaire pour la mission AGTE qu'elle tend à connaître d'amples mouvements de périmètre et ainsi à sortir de son cadre initial de budgétisation (avec des répercussions sur d'autres missions budgétaires). Il renouvelle son constat que son souhait est absolument négligé.

Une interrogation de méthode

Les normes de dépenses des lois de programmation pluriannuelle des finances publiques ne couvrent pas les contributions de l'État employeur au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions ». Or, les conditions d'emploi et de rémunération de chaque ministère varient, avec pour conséquence l'existence d'effets asymétriques sur les charges patronales d'une même norme d'évolution des dépenses de personnel. L'élasticité des dépenses brutes (c'est-à-dire des dépenses augmentées de la contribution de l'État employeur au CAS) peut ainsi varier dans des proportions significatives selon la part de l'emploi affilié aux régimes de retraite des fonctionnaires et selon la structure des rémunérations (indices ou indemnités) de chaque ministère. Il pourrait être utile de disposer d'une estimation régulière sur ce point et l'on pourrait s'interroger sur la possibilité de donner aux gestionnaires de programmes davantage de marges en fonction de l'impact sur les coûts totaux de l'emploi (y compris la contribution employeur au CAS) de leur gestion des personnels.

En toute hypothèse, il serait judicieux d'évaluer ex ante les fondements qui président pour chaque fonction administrative à la détermination de la norme de dépenses de personnel, en particulier la mesure dans laquelle cette dernière internalise les coûts complets d'un emploi. Il est assez peu douteux au regard de la déformation de la structure d'emplois de l'État, qui a connu une impressionnante montée de la part des emplois ne bénéficiant pas des régimes de retraite de la fonction publique que les normes appliquées induisent un biais de recrutement vers des emplois impliquant des cotisations employeurs inférieures à la contribution employeur ordinairement versée au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions ». Or, cette dernière a dépassé très nettement les besoins d'équilibre des dépenses de pensions des fonctionnaires (contribuant ainsi à réduire le besoin de financement apparent de l'ensemble du système de retraite) de sorte qu'on peut attribuer à un surcalibrage de la contribution employeur au CAS « Pensions », un effet de contrainte fort sur les effectifs des ministères et sur leur statut.

Si l'article 8 de la loi de programmation pluriannuelle a prévu que la progression des dépenses soit limitée à 1 % en volume au cours de la période 2018-2020, pour la mission, hors échéances électorales, une norme nettement plus stricte s'applique.

Comparaisons entre la norme de dépense et l'exécution de 2019

(en millions d'euros)

Source : Cour des comptes, note d'analyse de l'exécution budgétaire pour 2019

Au-delà des apparences, qui voient les dépenses excéder le plafond des autorisations de crédits fixé pour 2019, la consommation des crédits paraît en ligne avec la programmation, une fois pris en compte les effets sur le programme 232 de la gestion des remboursements de frais de campagne et, surtout, de la renonciation à la généralisation de la « numérisation » de la propagande électorale.

Le programme 307 ainsi que le programme 216 ont moins dépensé que la norme de dépenses de la loi de programmation, à hauteur, respectivement, de 15,6 et 14,2 millions d'euros. Ces résultats sont relatifs compte tenu des reports de charges envisageables, en particulier pour le programme 216.

Quant au programme 232, ses dépenses ont excédé celles prévues par la loi de programmation de 64,4 millions d'euros.

Il s'agit principalement de l'effet de la non-dématérialisation de la propagande électorale et de sa diffusion qui, intégrée à la programmation n'a pourtant pas été proposée dans le projet de loi de finances pour 2019 au titre des élections européennes, qui auraient pu constituer une bonne occasion d'en tester les effets.

Le surcoût engendré par l'absence de dématérialisation de la propagande électorale avait été estimé à 76,4 millions d'euros pour l'élection européenne, ce qui laisse supposer que si cette solution avait été appliquée, le programme 232 aurait respecté la trajectoire pluriannuelle.

2. Une augmentation des engagements non couverts par des crédits de paiement au terme de l'exercice budgétaire pour le programme 307, mais une réduction à l'échelle de la mission, dans un contexte de forte probabilité de concrétisation de charges à ce jour latentes

Les engagements non couverts par des crédits de paiement à la fin de l'exercice budgétaire ont globalement diminué, passant de 774,4 millions d'euros à 720,4 millions d'euros de fin 2018 à la fin de 2019.

Évolution des engagements non couverts par des crédits de paiement
à la fin des deux exercices budgétaires précédents

(en millions d'euros)

 

2017

2018

2019

Évolution 2019/2017

Évolution 2019/ 2018

Programme 307

68,386

76,517

78,351

+ 8,131

+ 1,834

Programme 232

14,378

10,266

11,234

- 4,112

+ 0,968

Programme 216

756,854

687,639

630,818

- 69,215

- 56,821

Total

771,232

774,422

720,403

- 65,196

- 54,019

Source : commission des finances du Sénat

Cette évolution, a priori satisfaisante, l'est moins quand on considère certains de ses soubassements.

Pour une partie prépondérante, les opérations concernées par l'étalement des paiements des engagements sont portées par le programme 216, notamment du fait des investissements immobiliers qu'il finance.

Les engagements du programme sont difficiles à suivre en l'état de l'information budgétaire, certaines opérations complexes pouvant donner lieu à des décomptes différés. Par ailleurs, les délais prévisionnels de réalisation des projets connaissent, structurellement, un allongement sensible. Les résultats pour 2019 doivent être pris avec d'autant plus de prudence qu'une opération importante, l'achat d'un terrain pour la cité du renseignement, a été réalisé grâce à une avance du compte d'affectation spéciale « Opérations immobilières et entretien des bâtiments de l'État » pour un montant de 113,6 millions d'euros, avance dont le plan de financement n'est pas connu à ce jour. Il faut encore prendre en considération l'estimation avancée par la Cour des comptes selon laquelle les transferts de services projetés pour 2020 (en particulier, la création d'une direction du numérique) devraient augmenter les restes à payer du programme de 150 millions d'euros.

Quant au programme 307, les engagements demeurant à couvrir connaissent une nouvelle augmentation, de l'ordre de 2,6 % après celles (de près de 50 % et 12 %) observées en 2017 et l'an dernier.

Au total, en trois ans, les restes à payer ont augmenté de l'ordre de 24 millions d'euros.

Évolution des restes à payer du programme 307 depuis 2015

Source : Cour des comptes, note d'analyse de l'exécution budgétaire pour 2019

Si les dépenses effectuées en 2019 ont permis d'assurer le paiement d'engagements demeurant pendants à hauteur de 28 % de ces derniers, les engagements de 2019 ont laissé non payés 23,2 millions d'euros de nouvelles charges.

L'information budgétaire sur cette augmentation des restes à payer est des plus succinctes. Tout juste apprend-elle que les charges restant à payer pour couvrir les engagements pris à fin 2018 se répartissent entre 37,1 millions d'euros au titre du programme national d'équipement des préfectures (PNE) et 41,2 millions d'euros au titre des marchés pluriannuels. Dans sa note d'exécution budgétaire de 2018, la Cour des comptes avait fait ressortir la dimension composite des restes à payer, indiquant qu'il peut aussi bien s'agir d'engagements correspondant à des factures de fonctionnement courant de fin d'année que de grands projets de modernisation. Une partie de ces restes à payer concernait l'an dernier la carte nationale d'identité (22,7 millions d'euros) du fait notamment d'un surcoût qui aurait dû être constaté sur ce projet, dont le règlement aurait été étalé.

Dans la note d'exécution budgétaire de l'exercice sous revue, la Cour des comptes observe que le niveau des restes payer, qui atteint une proportion élevée des dépenses du programme 307 hors titre 2 (35 %), pose un problème de conduite des projets d'équipement.

Le rapporteur spécial partage ce point de vue et demande qu'une information plus efficace soit consacrée à cette question.

Une demande pour plus de transparence

Les niveaux des restes à payer sur les engagements pluriannuels, et leur évolution, font l'objet d'une information plus ou moins développée, mais qui, dans tous les cas, doit progresser. Une présentation plus détaillée s'impose (particulièrement pour le programme 307 pour lequel l'information budgétaire est très lacunaire) afin de suivre les engagements (en les imputant aux divers instruments de gestion opérationnelle, plan national d'équipement des préfectures, schémas informatiques ou immobiliers) et les paiements correspondants en isolant l'impact des grands projets et de leur révision en cours de réalisation. Par ailleurs, un échéancier des paiements devrait figurer dans l'information budgétaire mentionnant les écarts constatés en les justifiant.

Les progrès de transparence demandés par le rapporteur spécial s'imposent d'autant plus que la mission est exposée à de nouveaux grands projets dont le suivi ne saurait être assuré par le Parlement dans les conditions de l'information budgétaire courante. S'y ajoute la considération d'une dynamique de dépenses peu maîtrisable résultant de la perspective de nouvelles charges.

Pour le programme 307, l'on doit mentionner la perspective que le retour du projet d'une carte nationale d'identité électronique, qui avait été abandonné à la suite de décisions défavorables du Conseil constitutionnel, mais qui refait surface du fait des règles adoptées par l'Union européenne, puisse se traduire par de nouveaux engagements pour le ministère, qu'il conviendra de couvrir.

Force est ainsi d'observer que certaines charges latentes pouvant s'ajouter à l'avenir, le résultat en gestion de l'Agence nationale des titres sécurisés (ANTS), qui ressort comme favorable (avec un excédent de 9,1 millions d'euros au compte de résultat et une augmentation prévisionnelle du fonds de roulement de 13,6 millions d'euros), ne traduit pas nécessairement l'équilibre fondamental de l'établissement.

Le rapporteur spécial avait également mentionné l'an dernier les risques liés, pour le programme 216, à l'activité de la commission du contentieux du stationnement payant. Le programme 216 porte 123 agents de greffe de cette juridiction spécialisée qui tend à être débordée par le flux des dossiers. À la fin de 2019, les flux de demandes entrantes ont atteint 119 578 requêtes contre 84 845 clôtures, dont une partie importante provient d'une « renonciation » des parties, renonciation gérée informatiquement, dans des conditions quelque peu contestables. Le stock augmente donc, passant de 67 608 dossiers à 95 516 dossiers. La capacité de traitement annuelle avait été estimée à 10 680 dossiers. Malgré les dégagements « numériques », elle est évidemment insuffisante et justifie la demande de la présidente de la juridiction d'un recalibrage des moyens, du moins en l'état du fonctionnement du système.

Au-delà de ces points d'attention, il faut considérer plus globalement l'impact sur la mission des projets foisonnants du ministère de l'intérieur dans un contexte marqué par un vigilantisme dont la justification appellerait en soi une évaluation complète, qui, à l'évidence dépasse de beaucoup la mission du seul rapporteur spécial.

Il faut, bien entendu, être particulièrement vigilant sur toutes les fonctions du ministère de l'intérieur, qui sont particulièrement sensibles, mais le choix des moyens n'est pas indifférent et il mériterait sans doute d'être davantage discuté dans un contexte où la sécurité des Français appelle des réponses plus diversifiées et donc plus coûteuses que celles passant par le déploiement sélectif d'hyper-moyens dans certains domaines. Dans le passé proche, un certain nombre de projets sont apparus excéder quelque peu les justifications qui leur avaient été apportées et les moyens de déploiement opérationnel qui leur avaient été consacrés.

Enfin, malgré une nouvelle (légère) baisse des dépenses de contentieux en 2019, les charges payées à ce titre à fin 2019, qui atteignent encore 87,8 millions d'euros semblent inférieures aux enjeux repérables (voir infra).

C. UNE EXÉCUTION PLUS TENDUE QU'IL N'APPARAÎT

La programmation financière de la mission adoptée en loi de finances initiale avait annoncé un peu plus de dépenses qu'en 2018.

Évolution des crédits de la mission dans la loi de finances initiale
(hors fonds de concours et attributions de produits)

(crédits de paiement en millions d'euros)

Programme

2018

2019

Variation

Administration territoriale (307)

1 691,3

1 656

- 35,3

Vie politique, cultuelle et associative (232)

125,8

206,3

+ 80,5

Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur (216)

939,8

973,7

+ 33,9

Total

2 756,9

2 836

+ 79 ,1

Source : RAP 2018 et 2019

1. Au total, des dépenses inférieures aux ouvertures de la loi de finances initiale et aux crédits disponibles

Les dépenses de la mission AGTE (2 825,6 millions d'euros) ont été inférieures aux crédits ouverts en loi de finances initiale (2 836 millions d'euros), les économies atteignant 10,3 millions d'euros (0,3 % de la prévision).

Compte tenu des ouvertures de crédits d'origine réglementaire intervenues en gestion, les dépenses effectives ont significativement excédé le disponible, aboutissant à des annulations de crédits de 64,4 millions d'euros, dont 38,2 millions d'euros au titre de la loi de finances rectificative de fin d'année.

L'exécution des crédits de la mission AGTE en 2019

 

LFI

(b) Disponibles

(a) Dépenses

Taux de consommation (a/b)

Annulations

Programme 307

1 656

1742,30

1 699,30

97,5%

10,40

dont

 

 

 

 

 

Titre 2

1 481,30

1 493,10

1 470,50

98,5%

2,1

Programme 216

973,7

990,3

939

94,8%

36,9

dont

 

 

 

 

 

Titre 2

519,1

523,1

511,9

97,9%

6,2

Programme 232

206,3

221,40

187,3

84,6%

17,10

dont

 

 

 

 

 

Titre 2

18,2

18,2

8,2

45,1%

2,3

Total

2 836

2954,00

2 825,60

95,7%

64,40

dont

 

 

 

 

 

Titre 2

2 018,60

2 034,40

1 990,60

97,8%

10,6

Source : commission des finances du Sénat d'après l'annexe au projet de loi de règlement pour 2019 portant sur le développement des opérations constatées au budget général

Le programme 307 (« Administration territoriale ») est le seul à avoir dépensé davantage que prévu en loi de finances initiale. Il a bénéficié, comme c'est traditionnel, d'ouvertures significatives en gestion (86,3 millions d'euros) de sorte qu'il n'a consommé que 97,5 % du disponible.

Des annulations sont également intervenues pour 10,4 millions d'euros (dont 2,5 millions d'euros en loi de finances rectificative). Le taux de consommation des crédits de personnel a été supérieur au taux de consommation moyen atteignant 98,5 %. Ceci témoigne d'une gestion d'autant plus tendue que le plafond d'emplois n'a pu être consommé, la vacance d'emplois doublant à 2 %. Il aurait été très difficile de le mettre en oeuvre avec les crédits disponibles sauf à « précariser » et « déqualifier » la structure d'emplois du programme, la seconde voie paraissant totalement contradictoire avec l'intention de repyramidage qui est affichée.

Comme pour le programme 307, l'exécution du programme 216 a été plus tendue pour les crédits de personnel que pour les autres titres de dépenses. Ces dernières ont été amplement sous-consommées sur les lignes d'investissement et d'intervention, les dépenses de fonctionnement étant, au contraire, relativement dynamiques. Des reports de charges ont contribué à ces évolutions par ailleurs favorisées par des décalages dans les projets informatiques portés par le programme et dans les décaissements du fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD).

Quant au programme 232 de financement de la vie politique, il a également très significativement sous consommé ses dotations. Ceci tient au fait que les délais d'instruction des comptes de campagne du scrutin européen par la commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques n'ont pas permis d'assumer en 2019 les remboursements des frais de campagne électorale. La consommation des crédits ouverts en loi de finances à ce programme aurait été encore moins favorable si une opération de fongibilité asymétrique par prélèvement de 6,75 millions de crédits de titre 2, pourtant fort dynamiques en 2019, n'avait pas été mise en oeuvre pour financer l'externalisation de la mise sous pli de la propagande électorale lors des élections européennes, opérations dont les coûts avaient été insuffisamment provisionnés en loi de finances initiale (voir infra).

Cependant, les dépenses des programmes ont été systématiquement inférieures aux crédits finalement disponibles (4,3 % de non consommations au total), les taux de consommation marquant un déficit de 2,5 points, 5,2 points et 15,4 points pour les programmes 307, 216 et 232 respectivement.

Les ouvertures brutes de crédits en cours de gestion ont atteint le montant élevé de 118 millions d'euros soit 4,2 % des crédits initiaux. Il s'agit cependant d'un flux en baisse par rapport à celui de 2018.

Les rattachements en gestion ont principalement concerné le programme 307 (86,3 millions d'euros), le programme 232 bénéficiant d'ouvertures en gestion de 15,1 millions d'euros et le programme 216 de 16,6 millions d'euros.

Les rattachements de fonds de concours et d'attribution de produits ont atteint 70,2 millions d'euros (61,4 millions d'euros pour le programme 307 et 8,8 millions d'euros pour le programme 216). Les transferts, virements et reports ont ainsi été limités à 47,8 millions d'euros (dont 24,9 millions d'euros pour le programme 307 et 13,9 millions d'euros pour le programme 232).

L'héritage de la gestion précédente a été moins « généreux » que celui touché par la « génération 2018 » en grande partie du fait du programme 232 qui devait solder les opérations électorales de 2017 l'an dernier. Dans l'ensemble, une gestion assez stricte des reports a également joué, qui a mis les programmes en difficulté.

Le programme 307 a dû procéder à des redéploiements de crédits pour faire face à des dépenses de personnel mal provisionnées pour certaines fonctions inéluctables (l'accueil des étrangers) et il est heureux qu'il ait bénéficié de 4,2 millions d'euros en provenance du programme consacré au financement de la vie politique pour financer une opération immobilière à la préfecture de Seine-Saint-Denis. La revalorisation des moyens d'expression politique parfois réclamée à juste titre cède devant des nécessités pratiques.

Quant au programme 216, seuls des reports de programmes immobiliers et informatiques ont permis le bouclage de l'exécution dès lors que ce programme a été soumis en gestion à de significatives annulations.

Au total, les annulations de crédits ont atteint 64,3 millions d'euros (dont 36,9 millions d'euros sur le programme 216, 10,3 millions d'euros sur le programme 307 et 17,1 millions d'euros sur le programme 232).

Cela représente près de 55 % des crédits rendus disponibles en cours d'année et davantage que le solde entre les crédits de la loi de finances initiale et les consommations effectives (environ 11 millions d'euros).

Ainsi le projet de loi de règlement sous revue se traduira par une réduction des moyens offerts par les mouvements réglementaires de crédits accessibles en 2020.

2. Malgré des dépenses supérieures aux ouvertures de crédits de la loi de finances initiale et un niveau élevé de dégels, la réserve de précaution a laissé un reliquat disponible pour solder la gestion de la mission

La réserve de précaution a été mise en place en 2019 dans le cadre du nouveau dispositif applicable qui prévoit un taux de réserve de 0,5 % sur les crédits de personnel et de 3 % sur les autres types de crédits.

La réserve de précaution et sa gestion en 2019

(en millions d'euros)

 

Réserve initiale

Dégels

Solde

Programme 307

12,6

10,1

2,5

Programme 232

5,7

0

5,7

Programme 216

15,3

12,7

2,6

Total

33,6

22,8

10,8

Source : commission des finances du Sénat d'après le rapport annuel de performances de 2019

Un peu plus de la moitié de la réserve de précaution a été mobilisée en cours d'année.

L'emploi de crédits de la réserve ayant fait l'objet d'un dégel confirme « l'interbudgétarité » à laquelle est soumise la mission.

Les crédits ont principalement été virés au programme 303 « Immigration et asile » (12,6 millions d'euros à partir du programme 216 et 4,8 millions d'euros à partir du programme 307) extérieure à la mission AGTE mais que cette dernière tend de plus en plus à épauler.

Cependant, une part importante des dégels sur le programme 307 (5,3 millions d'euros) qualifiés de « dégels partiels » a été utilisée pour financer des besoins intercalaires de financement des rémunérations dans un contexte où des besoins de recrutement sont apparus en cours de gestion (accueil des étrangers notamment).

3. Les dépenses destinées au financement de la vie politique ont été sensiblement inférieures aux crédits ouverts en loi de finances initiale

En 2018, les dépenses effectives du programme avaient atteint 175,5 millions d'euros bénéficiant de reports de crédits de l'exercice précédents très importants (72,3 millions d'euros). Ces reports correspondaient à des crédits ouverts pour financer le remboursement forfaitaire des dépenses des candidats aux élections de 2017 (présidentielle et législatives principalement) et non consommés en 2017. La sous-consommation des crédits de 2017 résultait « essentiellement du report en gestion 2018 des remboursements forfaitaires des comptes de campagne aux élections présidentielles et législatives de 2017, la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques n'ayant pas achevé l'examen des comptes avant la fin de la gestion 2017 ».

Les délais de traitement des comptes de campagne tendent à devenir un obstacle récurrent à la consommation des crédits du programme en bon temps lors des années pendant lesquelles les élections sont nombreuses.

L'année 2019 le confirme. Les dépenses ont été inférieures aux dotations initiales à hauteur de 19 millions d'euros et aux dotations disponibles après reports de l`exercice 2018 à hauteur de 32 millions d'euros.

Cette sous-consommation globale n'a pas empêché certains postes de dépenses de connaître un léger dérapage. Sans que ceci se conclue par un dépassement des limites de crédits, le coût de l'organisation des élections européennes (2,78 euros par électeur contre 2,67 euros en prévision) a subi les effets de l'inflation des coûts d'impression des bulletins de vote.

Par ailleurs, les coûts complets des opérations électorales continuent de n'être pas perceptibles, le programme 232 s'abstenant toujours de chiffrer la dépense fiscale à titre des dons aux partis et aux candidats tandis que les coûts exposés par les collectivités territoriales sont également ignorés. De ce point de vue, les conditions de l'élection européenne avec un nombre de candidats reflétant la fragmentation de la vie politique ont particulièrement sollicité les maires et leurs équipes (obligés de mettre à disposition des espaces de propagande électorale) sans qu'il soit permis de prévoir les prolongements d'une situation difficile.

Le supplément de charges d'organisation des élections par rapport aux prévisions n'a pas conduit à une surexécution des crédits. Mais les dettes du programme n'ont pas été toutes honorées. Il en est allé ainsi pour les remboursements des frais de campagne qui sont à sa charge du fait des délais d'instruction des comptes de campagne.

Les délais nécessaires au remboursement forfaitaire des dépenses électorales des candidats sont susceptibles de varier en fonction des élections, les délais imposés à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) pour arrêter ses décisions et des contestations de l'élection étant également susceptibles de varier selon les circonstances de fait.

Les délais imposés à la CNCCFP pour arrêter ses décisions
sur les comptes de campagne des candidats aux élections (hors présidentielle)

Le délai dont dispose la commission pour se prononcer sur un compte est différent selon le type d'élection et selon que le scrutin a fait ou non l'objet d'une contestation devant le juge de l'élection.

Si l'élection a fait l'objet d'une contestation, quel que soit le motif de la contestation, la commission dispose d'un délai de deux mois décompté à partir de l'expiration du délai légal de dépôt des comptes de campagne des candidats présents à ce scrutin.

En revanche, si l'élection n'a pas fait l'objet de contestation, la commission dispose d'un délai de six mois à compter, cette fois, de la date de dépôt du compte du candidat.

En ce qui concerne les élections européennes, le délai de dépôt des comptes de campagne a été fixé au 2 août 2019 pour un scrutin ayant eu lieu le 26 mai 2019. La date limite d'arrêté des décisions sur les comptes de campagne était le 2 décembre 2019, du fait de l'existence de plusieurs recours contentieux formés devant le Conseil d'État.

Le principal scrutin de 2019 a été l'élection des représentants au Parlement européen. Pour cette élection, les candidats ayant obtenu au moins 3 % des suffrages exprimés sont éligibles au remboursement forfaitaire de leurs frais de campagne. L'élection de 2019 s'est déroulée dans un contexte de circonscription nationale unique avec 34 listes en compétition, soit un record. Le plafond de dépenses avait été fixé à 9,2 millions d'euros par liste. Vingt listes ont été tenues de déposer leurs comptes de campagne, un certain nombre d'entre elles s'en dispensant ou ayant effectué leur dépôt hors délai (4). Une liste a vu son compte de campagne rejeté par la CNCCFP.

Au total, cette dernière après avoir approuvé sans réformation quatre comptes de campagne et avec réformations douze comptes de campagne a réduit le financement forfaitaire de l'État pour quatre listes.

Le remboursement forfaitaire a été arrêté à 25,7 millions d'euros20(*) au bénéfice des huit listes ayant atteint le seuil des suffrages exprimés conditionnant le remboursement21(*).

En attente du compte rendu d'activité de la CNCCFP au moment de l'examen du projet de loi de règlement, il est impossible de fournir le détail des décisions de la commission.

Le rapporteur spécial suggère que cette dernière s'applique à publier un recueil de ses décisions en bon temps à l'avenir.

En toute hypothèse, le remboursement forfaitaire n'interviendra qu'en 2020.

4. Des modifications de crédits d'ordre qui modifient l'image de la répartition des moyens entre les différentes actions du programme 307

Appréciées à partir de leur valeur nette, les mesures de l'exercice 2019 conduisant à adapter les crédits ouverts en loi de finances initiale peuvent sembler d'une relative d'importance. Elles ont le mérite d'être formalisées, ce qui n'est pas le cas des modifications « existentielles », qui demeurant internes à chaque programme et ne nécessitent pas de formalisation particulière.

Le rapporteur spécial avait mis en évidence l'ampleur de certains ajustements auxquels il avait été procédé l'an dernier à la suite du constat d'erreurs de ventilation des moyens du programme 307 entre les différentes actions qu'il retrace.

Au vrai, la maquette budgétaire de ce programme est loin d'être satisfaisante : les 1 732 millions d'euros de dépenses dont il est le support sont répartis en cinq actions dont une seulement peut, à la limite, être considérée comme suffisamment déterminée du point de vue fonctionnel et opératoire pour se voir attribuée des moyens identifiables. Pour le reste, chaque action est susceptible de rattachements de moyens plus ou moins exacts.

L'année dernière, les reclassements de moyens avaient eu des effets importants.

La « mise en ordre » effectuée à l'occasion du règlement du budget 2018 avait conduit à modifier l'image de la répartition des moyens affectés à chaque action. L'action de délivrance des titres en était ressortie comme nettement moins dotée en personnels que dans les restitutions antérieures. C'est l'inverse qui se constatait pour la coordination de la sécurité de la personne et des biens et pour le contrôle de légalité.

Le projet de loi de règlement sous revue témoigne à nouveau de modifications sensibles, dont il n'est pas sûr qu'elles correspondent à des réalités fonctionnelles.

Répartition du plafond d'emplois par action en 2018

Source : rapport annuel de performances 2018

Répartition du plafond d'emplois par action en 2019

Source : rapport annuel de performances pour 2019

L'absence d'une comptabilité analytique réellement charpentée se fait ici sentir.

En bref, la spécialisation budgétaire du programme est insuffisamment caractérisée, ce qui conduit à des décompositions erratiques.

Dans ces conditions, l'analyse des choix d'allocation de moyens se trouve désarmée et la pauvreté informative de la maquette de performances n'offre pas de recours. Les indicateurs opérationnels ne sont certes pas inexistants, mais de nombreuses fonctions mises en oeuvre par l'État territorial sont dépourvues de tout élément de mesure.

Les 450 millions d'euros consacrés au pilotage territorial des politiques gouvernementales ne sont couverts par aucun indicateur de performance. Quant à des dimensions pourtant fortes des missions accomplies par les préfectures, dans le domaine de l'accueil des étrangers notamment, elles ne sont pas identifiables du point budgétaire et ne font l'objet d'aucune mesure de leurs performances.

Le programme 307 en tant que support d'une information sur les moyens et les résultats de l'État territorial est ainsi trop défaillant pour qu'on puisse lui attribuer la qualité d'instrument d'une vraie démocratie budgétaire.

Les ajustements de moyens entre actions se traduisent par des taux d'exécution des dotations disponibles pour certaines actions du programme 307 «déconcertants».

Toutes les actions sont concernées, les taux de consommation des crédits prévus au titre de la coordination de la sécurité des personnes et des biens d'un côté, de la réglementation générale, de la garantie de l'identité et de la nationalité ainsi que de la délivrance des titres, de l'autre, du pilotage territorial des politiques gouvernementales étant très éloigné d'un taux théorique, cette situation valant aussi, enfin, à un moindre titre, pour le contrôle de légalité.

Taux de consommation des crédits des différentes actions
du programme 307 en 2019

Source : commission des finances du Sénat

De façon générale, le responsable de programme tend à faire valoir les besoins de l'accueil des étrangers comme la source des difficultés apparues en gestion tant pour le programme 307 que pour le programme 216. Il est regrettable que cet aspect important du plan de charges des préfectures ne soit pas isolé.

En tout cas, le rapporteur spécial remarque que les ponctions subies de ce fait par différentes actions du programme, qui témoignent d'une sous budgétisation initiale des moyens, n'ont pas également impacté les différentes actions.

En particulier, le taux d'exécution de l'action n° 1 du programme ressort comme très supérieur aux prévisions. Pour cette action, qui ne porte que des crédits de personnel, 50 millions d'euros de plus que prévu (près de 30 % de la dotation initiale) ont été dépensés. Ce surcroît de dépenses ne s'est pas traduit par une amélioration des résultats atteints dans le cadre des objectifs documentés par le dispositif de performances. Les justifications apportées sont impalpables. Il est question de l'effet des manifestations exceptionnelles de 2019 (mais l'impact « gilets jaunes » n'aurait été que de l'ordre de 5 millions d'euros sur le programme 307) ; il est également mentionné que le suivi du G 7 de Biarritz aurait engendré des dépenses non prévues.

Sans doute doit-on attribuer à l'itinérance mémorielle du Président de la République dans l'Est de la France fin 2018 un certain nombre de frais. Des informations complémentaires seraient utiles sur ce point.

En toute hypothèse, le rapporteur spécial souhaite que le ministère de l'intérieur justifie avec plus de précision les écarts entre prévisions et dépenses.

La sur-consommation des dotations de l'action n° 1 a pesé sur les moyens de l'action de délivrance des titres sécurisés, ce qui a sans doute beaucoup joué sur la profonde dégradation des performances de cette action.

Elle a également entraîné une sous-consommation des crédits prévus au titre du pilotage territorial des politiques gouvernementales (un déficit de dépenses de plus de 12 %).

En revanche, les moyens du contrôle de légalité ont été préservés sans pour autant que la mise à niveau nécessaire ne soit acquise (les dépenses ont augmenté de l'ordre de 5 millions d'euros par rapport à 2018) alors qu'ainsi qu'il a été, encore tout dernièrement, rappelé par le rapporteur spécial22(*) les besoins sont très significatifs.

La perspective du développement du rescrit préfectoral imposera un véritable aggiornamento sur ce point.

5. Une gestion des fonds de concours et des attributions de produits qui suscite la perplexité

Il convient d'ajouter à ces modifications des crédits de la loi de finances initiale celles résultant des fonds de concours et des attributions de produits qui atteignent un niveau élevé pour la mission AGTE, tout particulièrement pour le programme 307.

Or, les modalités de gestion de ces apports suscitent une certaine perplexité.

Les rattachements de fonds de concours et attributions de produits (71 millions d'euros en comptant les reports de crédits de fonds de concours de l'année 2018) complètent les moyens du programme, en les majorant de 4,3 %.

Il apparaît que plus de 15 millions d'euros de cette masse n'ont pas été employés en 2018. Ceci traduit un taux de non consommation de plus de 20 %, qui est en soi excessif.

Plus qualitativement, il apparaît que les ressources correspondant à cette sous-consommation concernent assez régulièrement des financements européens par le FEDER correspondant à des projets de développement territorial dont l'exécution appelle une totale rigueur.

Les reports constatés sur ces interventions européennes suscitent à cet égard une certaine inquiétude et pourraient n'être pas étrangers aux difficultés rencontrées par le France pour mobiliser les ressources du budget européen auxquelles elle apporte une contribution nette élevée.

Une autre partie, importante, concerne des versements de l'Agence nationale des titres sécurisés (ANTS) censés couvrir des frais engagés par le ministère de l'intérieur dans sa contribution aux opérations conduisant à la production des titres sécurisés.

Le phénomène de non-consommation sur ces dernières ressources apparaît récurrent, les exercices budgétaires se concluant par des reports systématiques, ce qui conduit à s'interroger sur le niveau des produits versés par l'ANTS, dans le cadre de ses relations financières avec le ministère, notamment au titre de la carte nationale d'identité (CNI) et sur le niveau effectif des dépenses occasionnées, pour le programme, par la production des titres sécurisés.

On rappelle que l'ANTS est financée par des droits de timbre, qui sont des recettes fiscales. Il ne faudrait pas que la situation décrite plus haut corresponde à une affectation de recettes fiscales déguisée.

En toute hypothèse, le rapporteur spécial s'interroge sur la justification de l'estimation des coûts de l'intervention du ministère de l'intérieur dans les opérations de gestion de la carte nationale d'identité, estimation sur laquelle il souhaiterait disposer d'informations détaillées.

De façon plus incidente, le rapporteur spécial estime qu'à l'aune des événements en cours, la fiscalité indirecte des titres sécurisés mériterait de faire l'objet d'une modulation pour tenir compte de la relative dévalorisation des capacités que plusieurs de ces titres offrent à leurs titulaires.

II. PRINCIPALES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

A. UNE INFORMATION BUDGÉTAIRE LARGEMENT PERFECTIBLE

L'information budgétaire fournie présente des lacunes tant sur les ressources et les charges que du point de vue de la performance.

Des données financières qui mériteraient d'être explicitées sont livrées sans explication, même succinctes.

Quant à la performance, la mission comporte trois programmes assortis chacun d'objectifs suivis par des indicateurs (7 objectifs et 18 indicateurs au total).

Outre que, pour nombre d'indicateurs de performances, les résultats faisant l'objet d'un suivi échappent à la prise du responsable de programme, de nombreux indicateurs ressortent comme peu significatifs tandis que des objectifs primordiaux ne sont pas couverts par le suivi de performance.

Le rapporteur spécial expose ci-après quelques exemples parmi d'autres des difficultés rencontrées.

1. De nombreuses données financières font l'objet d'une information excessivement sommaire

Comme c'est la règle, la lecture du RAP pour 2019recèle de nombreux exemples où l'explicitation attendue des opérations financières qu'il décrit, la « justification au premier euro », est absente.

En matière de recettes, on relèvera, par exemple, la mention de plus de 1,7 million d'euros (contre 5 millions d'euros en 2017) d'attribution de produits correspondant à la vente des informations publiques issues du fichier tenu dans le cadre du système d'immatriculation des véhicules (SIV). Celui-ci correspond aux données nécessaires à l'immatriculation des véhicules. Il s'agit donc d'un fichier destiné à délivrer des titres sécurisés, dont il est pour le moins surprenant d'apprendre sans plus d'autres informations qu'il fait l'objet d'opérations commerciales. L'exploitation commerciale des données fournies par les usagers et traitées par le ministère de l'intérieur, sans doute à destination des concessionnaires automobiles qui, à leur tour, font payer le service de délivrance des certificats d'immatriculation à leurs clients appelle un supplément d'informations, qui permettraient, par exemple, d'en présenter les conditions et d'expliquer les raisons pour lesquelles sa contrevaleur semble connaître des évolutions heurtées (- 66 % de produits en 2018 par rapport à 2017).

Quant aux dépenses, il aurait été pour le moins justifié d'expliciter l'impact sur les charges de la mission d'évolutions a priori remarquables soit par leur nature, soit par leur ampleur. Il en va ainsi de la mise à la charge de la mission des dépenses nécessaires au fonctionnement de la commission du contentieux du stationnement payant, qui élargit le périmètre de la mission sans que l'effet budgétaire de cette extension ne soit isolé.

Mais, l'on pourrait également mentionner l'absence de toute information sur les dépenses fiscales concourant au financement de la vie politique. La réduction d'impôt accordée aux personnes consentant des dons et acquittant des cotisations aux partis politiques (article 200 du code général des impôts) continue à être ignorée par la documentation budgétaire alors qu'elle représente des transferts publics d'un montant très significatif.

2. La mission AGTE, une entorse à la spécialisation budgétaire qui s'aggrave du fait de la disparition des informations permettant d'apprécier la destination effective des crédits

La loi organique relative aux lois de finances a entendu préserver le principe de spécialité budgétaire, son article 7 posant à ce titre plusieurs normes régulatrices. Ainsi du I de l'article qui énonce qu'une « mission comprend un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie » et encore qu'un « programme regroupe les crédits destinés à mettre en oeuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions relevant d'un même ministère et auquel sont associées des objectifs précis, définis en fonction de finalités d'intérêt général, ainsi que des résultats attendus et faisant l'objet d'une évaluation ».

Le moins qu'on puisse dire de la mission « Administration générale et territoriale de l'État » est qu'elle est très éloignée de satisfaire la lettre et l'esprit de ces dispositions organiques, dont le sens est d'aboutir à une nomenclature budgétaire garantissant les conditions d'une décision éclairée des autorités budgétaires, au premier rang desquelles se situe le Parlement, mais aussi une gestion des politiques publiques rigoureuse.

Il y a lieu de considérer certains des prolongements pratiques de cette contravention aux règles les plus éminentes s'appliquant aux finances publiques.

De ce point de vue, la mission AGTE apparaît, à bien des égards, comme une mission « réservoir ».

Elle regroupe des crédits destinés à financer moins des politiques publiques bien identifiées que des structures administratives chargées de surcroît de missions souvent très générales (comme l'intitulé de la mission l'indique assez) dont l'identification présente certaines difficultés. Par ailleurs, nombre des moyens rattachés à la mission sont en réalité redéployés vers d'autres missions tandis qu'au sein du programme 307 une action rassemble des dotations dites « d'animation et de soutien du réseau » qui ont vocation à être réparties entre d'autres actions du programme.

Ces caractéristiques de la mission AGTE sont autant d'obstacles à l'analyse budgétaire des politiques proposées et exécutées par le Gouvernement. Elles sont appelées à se renforcer à partir de 2020 dans le cadre du rattachement d'un volume élevé de moyens auparavant rattachés au programme 303 et à divers programmes de missions ministérielles. On rappelle que ces facteurs d'obscurité étaient tempérés par l'indication des emplois effectifs des crédits à partir du suivi des crédits déversés à partir de la mission vers d'autres missions (ou, au sein de la mission, entre programmes), les principaux déversements s'effectuant au profit de la mission « Sécurités » (559 millions d'euros), « Immigration, asile et intégration » (37,7 millions d'euros), « Outre-mer » (38,8 millions d'euros) et « Relations avec les collectivités territoriales » (10,8 millions d'euros). On rappelle ici que l'écart entre les consommations de crédits de la mission AGTE et ses dépenses complètes, une fois les déversements de crédits pris en compte, s'était élevé en 2017 à 501,6 millions d'euros, 16,7 % des emplois de crédits de la mission se trouvant consacrés à des politiques publiques prises en charge en dehors du champ propre de la mission AGTE.

Cette information, pourtant minimale, n'est plus fournie.

Il s'agit d'une régression qu'il convient d'autant plus de corriger que la maquette budgétaire à venir est de nature à renforcer l'opacité.

3. La maquette de performance du programme 307 s'étiole de plus en plus et rend de moins en moins compte des priorités assignées au réseau préfectoral

Le programme 307 « Administration territoriale », qui, jusqu'en 2015 affichait cinq objectifs, n'en affiche plus que quatre (un de plus que l'an dernier).

En 2016, l'objectif d'amélioration de la coordination des actions interministérielles avait cessé de faire l'objet d'un suivi en loi de finances.

En 2017, le suivi du développement des actions de modernisation et de qualité des préfectures, en lien avec l'affaiblissement des relations directes entre usagers et entités du réseau, avait été abandonné. Il réapparaît dans le rapport annuel de performances 2019. Cependant, il est d'une extension limitée, ne couvrant que les entités accueillant des CERT faisant l'objet d'une démarche de labellisation, dont il serait souhaitable qu'elle soit présentée tant pour les références appliquées que du point de vue du processus de labellisation lui-même.

Cet exposé présenterait d'autant plus d'intérêt que l'information ordinaire sur les performances de l'État territorial est faible.

Alors même que la période a été marquée par des initiatives, présentées comme fortes, pour redéfinir les missions du réseau, l'information budgétaire se réduit à la portion congrue, semblant traduire une difficulté majeure à passer d'un discours général volontariste sur les principes à l'affirmation, plus substantielle, d'objectifs concrets.

Le rapporteur spécial avait regretté que les objectifs développés dans les directives nationales d'orientation des préfectures et sous-préfectures ne soient que très lointainement documentées dans les exposés budgétaires. Des actions du programme 307, en particulier, celle relative à la coordination des politiques publiques est hors du champ de la maquette de performances.

Le rapporteur spécial avait recommandé qu'un effort soit conduit pour que les objectifs opérationnels définis dans le cadre des orientations fixées au réseau préfectoral trouvent une traduction permettant d'enrichir une information budgétaire qui doit pouvoir saisir de façon réaliste les réformes entreprises et les orientations données aux moyens financés par le programme d'administration générale territoriale de l'État.

Cette recommandation laissée sans aucune suite doit ici être renouvelée. Il faut ajouter qu'il serait justifié de réserver une partie du dispositif de performances à la restitution des objectifs et des résultats obtenus par les structures alternatives (les maisons France Services auxquelles l'État souhaite donner un nouvel élan).

Quant aux indicateurs de suivi, au nombre de dix-huit au niveau des sous-indicateurs, certains d'entre eux laissent, pour le moins, à désirer.

Sur ce point, on ne peut que répéter qu'il serait utile que les indicateurs de gestion selon lesquels le responsable de programme apprécie les résultats obtenus, dont l'exhaustivité est nettement plus satisfaisante que celle qui caractérise l'information fournie au Parlement, soient indiqués dans les documents de restitution budgétaire.

Quant à des critères plus qualitatifs, on rappelle que certains indicateurs suivent des données dont la réalisation n'incombe qu'en partie au responsable du programme. Ainsi en va-t-il de l'élaboration des plans communaux de sauvegarde.

Surtout, d'autres fournissent des indications à la faible significativité et susceptibles d'induire des conclusions hâtives, voire erronées.

Dans ce sens, le rapporteur spécial avait indiqué que, selon lui, le suivi de la détection des fraudes documentaires par les préfectures était certainement sensible à un « effet lampadaire », son interprétation comme témoin de l'efficacité administrative devant être considérée comme soumise à trop d'incertitudes pour qu'il puisse être jugé comme représentatif de celle-ci. Le rapport annuel de performances de l'exercice confirme à sa manière les ambiguïtés évoquées par le rapporteur spécial. Les services chargés de suivre l'indicateur de performance ont pris l'habitude de décompter leur activité en ce domaine dès qu'une suspicion de fraude leur venait à l'esprit. Ce faisant, ils s'inscrivaient dans la logique de la définition de l'indicateur tel qu'elle figure dans le RAP. Or, ce même RAP indique qu'une méprise s'est produite, les services étant priés de n'informer l'indicateur qu'en cas de suspicion de fraude avérée. On se rapproche ainsi d'une notion de « détection », plus rigoureuse que celle de simple suspicion. Il faut souhaiter que ces instructions plus précises permettent de disposer d'une image plus exacte de la capacité du processus de délivrance des titres sécurisés à combattre la fraude documentaire. Quoi qu'il en soit, on relèvera qu'en accord avec la modification de la définition des cas à ranger sous l'étendard de la lutte contre la fraude, le niveau de l'indicateur s'est trouvé considérablement diminué, passant d'une cible de 0,27 % à une cible de 0,08 % (0,9% en 2019).

Cela étant précisé, il reste que, dans le dispositif de suivi de la performance tel qu'il est, rien n'est dit sur les suites données aux constats de fraude si bien que l'orientation, pourtant prioritaire, donnée aux services dans le cadre du plan Préfectures nouvelle génération (PPNG) d'améliorer la détection des fraudes ne fait l'objet que d'une évaluation sommaire dans les documents budgétaires.

De leur côté, les indications données sur la performance atteinte dans le domaine de la délivrance des titres sécurisés avaient été améliorées, mais sont appelées à subir une prochaine détérioration. Les critiques qu'on leur avait ici adressées venaient de ce qu'elles portaient, non sur les délais de traitement des dossiers présentés par les demandeurs, mais sur le nombre des préfectures parvenant à traiter ces demandes en moins de 15 jours, méthode susceptible d'écraser les écarts de performances. Le suivi du délai moyen de délivrance des permis de conduire, de la carte nationale d'identité et du passeport biométrique permet d'atténuer cet effet d'écrasement. Toutefois, il ne l'évite pas tout à fait dans la mesure où présentant une performance moyenne, il ne restitue ni les très bons résultats parfois obtenus, ni les temps d'attente manifestement excessifs supportés en certains points du territoire et dans certaines circonstances de temps.

Dans ces conditions, il serait justifié pour disposer d'une vision plus juste des performances des services de disposer d'information sur la dispersion des délais subis par les usagers, dont le rapporteur spécial avait pu relever la grande diversité, selon les situations locales et les périodes de l'année. De la même manière, il convient de compléter les indicateurs de suivi de la performance des services chargés de délivrer les titres sécurisés en élargissant le champ des titres considérés à chacun d'entre eux.

Hélas, le rapporteur spécial relève un choix devant aboutir à dégrader l'information sur les performances des prestataires de services des titres sécurisés puisqu'il a été décidé de « sortir » de l'indicateur les délais n'incombant pas aux services instructeurs mais pouvant être imputés aux phases de la fabrication et de l'envoi des titres. Que l'administration souhaite isoler les délais mis par les CERT à instruire les dossiers est légitime (au demeurant c'est une information qui peut avoir son utilité en soi pour les parties prenantes, parmi lesquelles les parlementaires intéressés par ces questions), mais qu'elle fasse disparaître les délais des autres phases du processus de délivrance des titres relève d'une tentative malheureuse de gommer par le moyen d'une sorte de poudre de perlimpinpin des dysfonctionnements administratifs éprouvés par les usagers. Ce n'est pas en creusant le fossé entre la restitution des actions publiques et leur perception par les Français qu'on rétablira la confiance dans l'action publique.

Enfin, et sans préoccupation d'exhaustivité, force est d'observer que le suivi du contrôle de légalité par la mesure d'un taux de contrôle des actes prioritaires reçus en préfecture peut être affecté par des ruptures de champ. On sait que la dimension des actes prioritaires a fortement varié dans le temps. Les rapports annuels de performances successifs en témoignent qui rendent compte de la variabilité quantitative des actes reçus d'une année sur l'autre, mais aussi de la modulation des contrôles en fonction de choix locaux au demeurant très contraints. Ajoutons qu'un indicateur purement quantitatif ne saurait saisir la qualité du contrôle, qui est évidemment essentielle.

Sur ce point, un indicateur portant sur les prolongements donnés aux contrôles effectués par les services devrait être publié.

4. La maquette de performance du programme 232 est réductrice

Le suivi de la performance du programme repose sur un seul et unique indicateur, le coût moyen des différentes élections par électeur inscrit sur les listes électorales. Il n'offre aucun moyen tangible d'apprécier les résultats de l'action du responsable du programme 232 « Vie politique, cultuelle et associative ».

L'indicateur suivant les délais de publication des comptes des partis politiques, qui offrait une indication, trop partielle (le délai de traitement des comptes de campagne des candidats aux élections politiques n'était pas appréciable) mais utile, sur les conditions de mise en oeuvre de la mission attribuée à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques ne figure plus dans la maquette de performance.

Au demeurant, aucune information n'est fournie sur les performances de la CNCCFP, qui pourraient, par exemple, être envisagée à partir de l'issue des contentieux que peut susciter son activité.

Il faut concéder que les résultats tels qu'ils sont appréhendés ne dépendent pas exclusivement, loin de là, du responsable de programme. En effet, ni les coûts des élections ni le délai de traitement des comptes des partis politiques ne sont réellement pilotés par le secrétaire général du ministère de l'intérieur.

Par exemple, le coût des élections résulte soit de circonstances électorales singulières, qui conduisent à étendre plus ou moins les remboursements effectués au profit des candidats en fonction des résultats des scrutins, soit de décisions éminemment politiques sur lesquelles le responsable de programme est sans prise. Ainsi en va-t-il, par exemple, de la dématérialisation des documents de propagande électorale, qui a fait l'objet d'une opposition systématique de la part du Parlement.

Néanmoins, des améliorations pourraient intervenir dans le sens d'une meilleure lisibilité de ce qui relève à proprement parler des services de l'État dans le coût des élections. Il serait justifié de distinguer les opérations sous leur maîtrise directe (mise sous pli et adressage de la propagande électorale notamment) des opérations qui ne font l'objet que d'un remboursement passif (impression et affichage de la propagande à la charge des candidats).

Au-delà, on peut regretter que le dispositif de suivi de la performance ne soit pas mobilisé pour être le support d'une information régulière et développée sur les conditions du financement de la vie politique et des cultes.

Il serait justifié de présenter dans ce cadre un bilan des activités de la commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques et de leurs effets sur la consommation des crédits du programme.

Une présentation systématique de la répartition des crédits allant au financement des partis politiques pourrait être réalisée, à l'occasion de la communication budgétaire (d'autant plus facilement du reste que cette donnée est publiée par ailleurs).

5. La maquette de performance du programme 216 est incomplète

Quant aux indicateurs de performance du programme 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur », pour fournir quelques indications utiles pour le suivi des éléments de la « fonction de production » du ministère, ils sont marqués par leur insuffisance.

Des améliorations sont parfois intervenues ces dernières années. Ainsi en va-t-il pour l'issue des contentieux qui n'était informée que pour celui des étrangers mais peut désormais être appréciée pour une gamme plus étendue de litiges.

Néanmoins, certains indicateurs sélectionnent sans raison évidente des données qui ne sont que partiellement représentatives du problème administratif envisagé et délaissent des données importantes.

C'est le cas dans le domaine de la gestion du personnel où manquent des données importantes sur les processus de restructuration des qualifications, de mobilité géographique ou fonctionnelle ou encore sur les éléments quantitatifs de productivité du travail. Ces lacunes sont particulièrement regrettables s'agissant d'une administration de réseau en phase de changement.

Dans sa note d'exécution budgétaire de 2018 consacrée à la mission, la Cour des comptes relevait le contraste entre le dispositif de performances publié dans le cadre de l'information budgétaire et la diversité et la richesse des outils mobilisés par le responsable de programme dans le pilotage de ses missions.

Cette observation avait pu être vérifiée par la commission des finances du Sénat dans le cadre de ses travaux sur le réseau des sous-préfectures, à propos du programme 307.

Le dispositif appliqué au programme 216 répondrait aux exigences de la direction du budget qui norme l'information à fournir sur les programmes supports des différentes missions du budget général. Ce processus n'est pas critiquable en soi, même s'il semble peu mobilisé dans les processus de détermination des choix budgétaires. Mais, il n'est pas nécessaire de réduire la documentation budgétaire aux seules exigences de la direction du budget.

Le Parlement n'est pas étranger aux préoccupations de cette direction, mais il lui serait utile de disposer, en sus, d'une image moins strictement quantitative des performances du programme 216.

Au total, un effort d'exhaustivité et de représentativité des objectifs et indicateurs de suivi des performances des actions publiques financées par la mission s'impose.

B. DES RÉSULTATS INFÉRIEURS AUX ATTENTES

Dans le contexte actuel du suivi de la performance, les résultats obtenus apparaissent pour le moins mitigés.

S'il est bien vrai que l'utilité sociale des actions financées par la mission n'est pas toujours susceptible d'être restituée par des indicateurs ponctuels, à dimension exclusivement quantitative et dont les niveaux dépendent en partie de facteurs extérieurs à l'action des responsables de programme, les indicateurs suivis n'en témoignent pas moins que les objectifs fixés ne sont pas atteints.

1. Les indicateurs de performance du programme 307 semblent traduire les difficultés certaines rencontrées dans l'accomplissement des missions évoquées, notamment dans le domaine de la sécurité civile

Des onze sous-indicateurs du programme 307, seul deux d'entre eux admettent un résultat meilleur que les attentes, les autres extériorisant des performances en deçà des cibles et trop souvent en retrait, parfois très net, par rapport à l'exercice précédent.

Cette situation n'est pas acceptable.

Les objectifs de performance du programme 307 et leurs indicateurs

Objectif de performance n° 1 : Améliorer la prévention des crises

Indicateurs :

Taux d'établissement recevant du public soumis à obligation de contrôle visités par la commission de sécurité : 94,3 % contre 91,9 % en 2018 ;

Taux d'exercice de sécurité civile réalisés dans les délais règlementaires sur les sites soumis à plan particulier d'intervention : 78,7 % contre 81,8 % en 2018 ;

Taux de préfecture ayant réalisé au moins 4 exercices dans l'année : 68,9 % contre 65,3 % en 2018.

Objectif de performance n° 2 : Optimiser les conditions de délivrance de titres fiables
et l'efficacité des services de délivrance des titres :

Indicateurs :

Taux de dossier de fraude documentaire détectés pour la carte nationale d'identité, le passeport, le permis de conduire et le certificat d'immatriculation et, pour les seules préfectures, pour les titres de séjour : 1,1 pour mille conte 0,9 pour mille en 2018 ;

Délais moyens de délivrance des titres :

Part des passeports biométriques délivrés en 15 jours : 37,3 % contre 53,2 % en 2018 ;

Part des cartes nationales d'identité mises à disposition en 15 jours : 28 % contre 58,1 % en 2018 ;

Part des permis de conduire délivrés en 19 jours : 75,3 % contre 96,6 % en 2018.

Objectif de performance n ° 3 : Moderniser et rationaliser le contrôle de légalité
et le contrôle budgétaire

Indicateurs :

Taux de contrôle des actes prioritaires reçus en préfecture : 88,7 % contre 90,4 % en 2018 ;

Taux de contrôle des actes budgétaires des collectivités locales et des établissements publics : 59 % contre 60 % en 2018 ;

Taux d'actes transmis par le système @ctes : 66 % contre 60,5 % en 2018.

Objectif de performance n°4 : Développer les actions de modernisation et de qualité

Indicateur :

Taux de préfectures certifiées ou labellisées sur le nouveau référentiel : 11 % (indicateur non renseigné en 2018)

L'an dernier, le rapporteur spécial avait tout particulièrement exprimé son souhait que les cibles des indicateurs relatifs à la sécurité civile, qui pourraient être enrichis pour tenir compte des nouvelles menaces, soient toutes atteintes.

Les explications données aux difficultés rencontrées pour atteindre les objectifs fixés renvoient à des motifs difficilement palpables mais qui paraissent suggérer des problèmes sérieux de coordination des moyens de la sécurité civile et de niveaux des moyens disponibles.

Face aux fragilités de certains espaces mises en évidence par des événements tragiques, l'inadéquation des moyens et des objectifs évoquée au détour de l'information budgétaire doit susciter une réflexion d'ensemble sur une politique, qui pour ne pas réclamer toujours des moyens de haute technologie, n'en est pas moins absolument nécessaire à la sécurité de nos compatriotes et du patrimoine national.

À cet égard, l'année 2019 a été marquée par des sinistres hélas retentissants dont il faut tirer toutes les leçons.

2. La mise en oeuvre du PPNG n'a pas tenu toutes ses « promesses » et s'est accompagnée d'une dégradation de l'accessibilité des services de délivrance des titres

Parmi les échecs rencontrés en 2019, les conditions de délivrance des titres sécurisés sont affectées d'une profonde dégradation. Or, cette fonction a été au coeur du plan « préfectures nouvelle génération » (PPNG) censé tirer parti des gains du numérique pour réduire l'empreinte de la mission AGTE sur les dépenses publiques, dans un processus de substitution du capital au travail, ce dernier se trouvant à la fois économisé et redéployé vers des fonctions à plus haute valeur productive.

On peut à cet égard dire en effet que le PPNG se rattachait d'emblée à une tradition gestionnaire « modernisatrice » celle des réformes structurelles.

Le rapporteur spécial n'est évidemment pas hostile à ce type de démarches. Encore faut-il qu'elles fassent la preuve de leur réussite, condition qui semble assez systématiquement dépendre d'une capacité des réformateurs à ne pas faire l'impasse sur les contraintes du réel et à ne pas passer par pertes et profits des pertes de bien-être collectif, biais assez fréquent de réformes ignorantes du non-quantitatif.

Le Conseil constitutionnel avait invalidé un article de la loi de finances pour 2019 prescrivant la remise d'un rapport sur le bilan du « plan préfectures nouvelle génération » résultant d'un amendement adopté par l'Assemblée nationale avec l'accord du Gouvernement et que le Sénat n'avait pas adopté pour des raisons principalement formelles tenant à son défaut d'appartenance au domaine des lois de finances23(*).

Elles n'équivalaient pas à juger sans intérêt l'initiative de nos collègues députés d'autant que la mise en oeuvre du PPNG a d'emblée révélé des difficultés importantes, à l'image du reste de celles rencontrées plus généralement dans le processus de dématérialisation des titres sécurisés.

Il en ressortait que si le volet « suppressions d'emplois » du PPNG avait pu être mis en oeuvre moyennant les réserves mentionnées plus haut, le volet « redéploiement des emplois » n'avait pu l'être totalement.

On rappelle que le PPNG portait sur 4 000 emplois du réseau dont la partie correspondant aux emplois non supprimés devait être réallouée des opérations de guichet correspondant à la délivrance des titres, désormais abandonnées, aux missions considérées comme prioritaires : la lutte contre la fraude documentaire, l'expertise juridique et le contrôle de légalité, la coordination territoriale et la sécurité.

Or, si globalement les guichets du réseau préfectoral ont bien été fermés aux usagers, les difficultés rencontrées de ce fait ont conduit à reporter la réaffectation des emplois ainsi libérés, les effectifs nécessaires devant en outre être recrutés et formés.

Au total, il était prévu, une fois armé le réseau des 58 centres d'expertise et de ressource titres (CERT) appelé à se substituer au réseau installé des préfectures et sous-préfectures dans la fonction de délivrance des titres, de positionner 603 emplois sur les priorités énoncées afin de porter les moyens consacrés à ces priorités de 2 391 ETP à 2 994 ETP à l'horizon 2020.

Les redéploiements encore à mettre en oeuvre à ce titre portaient sur un peu plus de la moitié du plan à fin 2018.

Pour 2019, le rapport annuel de performances aurait dû être l'occasion de présenter précisément les prolongements donnés effectivement au PPNG. Il n'en est malheureusement rien.

Tout juste peut-on relever que les services régionaux, qui accueillent notamment les agents des CERT (mais aussi des secrétariats généraux pour les affaires régionales et ceux des guichets uniques de demande d'asile et des plateformes de naturalisation) enregistrent une réalisation d'emplois de 3 021 ETPT contre 822 prévus en loi de finances initiale, le responsable de programme indiquant encore avoir été contraint de réduire de 20 % son recours à des agents contractuels généralement utilisés ces dernières années pour apporter leur appui au fonctionnement desdits CERT.

En regrettant que l'information fournie manque de précision, le rapporteur spécial relève toutefois que le faisceau d'indices accessibles conduit à mettre en évidence une sous-capacité d'instruction des demandes de titres sécurisés (malgré l'augmentation du nombre des dossiers traités par agent), attribuable à une plus forte viscosité de la fonction de production qu'anticipé au moment de la définition du PPNG (l'automatisation des process se heurte manifestement à des limites qui n'ont pas été alors identifiées).

Tout en prenant acte des explications de l'engorgement des services d'instruction par un pic calendaire de demandes, et étant observé que le responsable de programme tend, sans doute à raison, à faire ressortir les défaillances du système de fabrication des titres sécurisés (dont il a partiellement la charge), force est d'observer que le résultat du PPNG a été jusqu'à présent marqué par une hausse considérable du phénomène d'engorgement et par une dégradation du service rendu aux usagers, alors même que ce dernier est dans une situation contrainte et prié de contribuer de plus en plus au service public.

Que les services d'accueil des étrangers dont les dotations en effectifs appelleraient un audit, et sa publication, soient destinataires de nouveaux moyens n'a en soi rien de choquant. Mais, force est de relever que les redéploiements attendus du PPNG n'ont pu y pourvoir qu'aux dépens de la qualité de la prestation rendus aux usagers.

L'exercice 2019 en offre une « parfaite » illustration.

À cet égard, deux observations complémentaires s'imposent, la première pour faire ressortir le transfert de charges sur les demandeurs, qui, pour être particulièrement patent pour les certificats d'immatriculation de plus en plus obtenus, à frais supplémentaires auprès des réseaux privés, comprend également les coûts d'attente et de déplacement imposés aux usagers, la seconde, pour s'interroger sur le bilan de la restructuration du réseau au regard de l'objectif de sécurisation des titres.

Sous cet angle l'indicateur de découverte de la fraude documentaire ressort comme bien orienté en 2019. Néanmoins, sa construction pose un certain nombre de problèmes et, au-delà, il faut se demander dans quelle mesure les objectifs d'augmentation de la production des titres par les agents sont bien compatibles avec l`objectif poursuivi.

3. Le programme 216, comme l'an dernier, suscite des inquiétudes sur le contentieux, l'informatique et l'immobilier, mais, de plus, sur le fonds interministériel de prévention de la délinquance

En ce qui concerne le programme 216, l'un des enjeux majeurs est de mieux maîtriser les contentieux traités par le ministère.

Les cibles fixées par le dispositif de performances sont inégalement atteintes.

La performance doit cependant être appréciée en fonction de la qualité des indicateurs et des ambitions affichées qui paraissent toutes deux largement perfectibles.

Ainsi, de la cible qui fixe le taux de réussite devant les juridictions saisies à un niveau de l'ordre de 80 % qui admet un taux de « déconvenue» relativement élevé, aggravé encore en exécution puisque le taux de réussite a été inférieur à la cible (76,32 %). Ainsi également du recours systématique à des coûts moyens unitaires, indication sans doute utile mais qui ne rend pas compte du volume du contentieux.

L'exécution 2019 a été une nouvelle fois marquée par un niveau de dépenses de contentieux en excès par rapport aux ouvertures de la loi de finances initiale (87,7 millions d'euros contre 80 millions d'euros) alors même que ces dernières avaient été sensiblement « sincérisées », ce dont le rapporteur spécial se félicite.

Dépenses de contentieux prévisions et réalisations
(2010-2019)

(en millions d'euros)

Source : Cour des comptes

Des redéploiements internes ont été nécessaires pour acquitter les charges en excès.

Les mesures adoptées pour réduire l'impact des dépenses de contentieux sur la mission sont sans aucun doute utiles. Cependant, outre qu'elles consistent pour certaines d'entre elles en des opérations relevant assez largement de l'affichage (ainsi de celles visant à affecter le poids du contentieux à des missions budgétaires alternatives), elles n'équivalent pas à une action de fond qui permettrait seule de prévenir l'inflation contentieuse.

Il est vrai qu'une telle action rencontre des difficultés contextuelles fortes du fait des principes juridiques appliqués (notamment dans les cas où la responsabilité sans faute de l'État est engagée) ou des problèmes pratiques qu'il y a à exécuter les lois, règlements et traités.

Répartition des dépenses de contentieux par domaine en 2019

Source : Cour des comptes

Le graphique ci-dessus témoigne de l'importance des « accidents » contentieux rencontrés au titre du droit des étrangers, la procédure Dublin semblant particulièrement en cause, mais aussi de la récurrente ampleur des motifs contentieux offerts par la protection juridique des fonctionnaires et par les refus de concours de la force publique.

Le rapporteur spécial souhaite à cet égard que le ministère de l'intérieur n'adopte pas une ligne de gestion de ces dernières dépenses reposant sur la considération des enjeux financiers. Elle aboutirait à trier le devoir de protection par la force publique en fonction d'enjeux financiers ce qui contreviendrait à l'égale droit à la protection de la force publique.

Dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2020, le rapporteur spécial avait interrogé le ministre de l'intérieur sur les prolongements possibles des désordres survenus à l'occasion de l'épisode dit des « gilets jaunes ».

Un supplément de charges de 5,5 millions d'euros a été identifié à ce titre en 2019 sur le programme 216. Un provisionnement d'un peu plus de 27 millions d'euros a été de surcroît prévu pour les années à venir, dont le montant pourrait être inférieur au nécessaire puisqu'il ne prend pas en compte certains dommages à forts enjeux.

Quant aux systèmes informatiques, l'année 2019 a été marquée par une augmentation des charges correspondantes (+ 6,8 millions d'euros, soit + 9,4 %). Néanmoins, le niveau des dépenses informatiques a été en 2019 inférieur à celui atteint en 2017, année où elles avaient littéralement explosé. Les dépenses de 2019 ont été en-deçà de la prévision, une sous-consommation de près de 13 millions ayant été constatée (un déficit de consommation de 14 %). L'efficience informatique est suivie à travers un indicateur d'indisponibilité de 33 applications jugées sensibles par un indicateur de coût par agent et de nombre de postes bureautiques. La significativité de ces indicateurs est médiocre. Si le nombre d'heures d'indisponibilité apparait en baisse c'est sans doute du fait d'une modification de l'indicateur qui n'a pas pu être actualisée pour les années antérieures. Quant au coût par agent, il varie selon le rythme des engagements de nouveaux programmes. À cet égard, le décalage dans le temps de la réalisation du réseau radio du futur (annoncé par le Président de la République dès le 18 octobre 2017) a pu peser sur la valeur de l'indicateur.

Quant au nombre de postes bureautiques en déficit d'environ 7 000 par rapport à l'objectif avec 190 565 postes déployés pour environ 292 000 agents il ressort comme relativement élevé compte tenu des missions des agents. Mais, il laisse malgré tout environ 100 000 agents sans accès numérique personnel et l'indicateur mériterait d'être complété par des considérations plus qualitatives. Les dépenses d'achats de postes et de licences (4,2 millions d'euros en 2019) ne représentent qu'une faible part des dépenses informatiques du ministère pour l'essentiel consacrées aux infrastructures des réseaux. Elles n'augurent pas d'un taux de renouvellement des matériels suffisant. On relèvera encore que les besoins de la mission « Immigration, asile et intégration » ont réduit le disponible accessible pour consolider le « capital « informatique du ministère.

Quant au « réseau radio du futur », si 5,3 millions d'euros ont été disponibles, on rappelle que le projet a été estimé à 166,3 millions d'euros. Compte tenu de la propension au dérapage des grands projets de cette sorte, il y a lieu de s'inquiéter de ses effets sur les charges du programme 216 ou, en cas d'arbitrages, sur l'impact qu'il pourrait exercer sur d'autres dépenses informatiques ou autres qui subiraient alors un effet d'éviction.

De la même manière, la maîtrise des opérations immobilières, dont les indicateurs varient avec une forte ampleur d'une année sur l'autre, semble perfectible au vu des dépassements de délais et de budgets dont ces indicateurs témoignent. Les dépenses ont diminué de 14,8 millions d'euros (- 10 %) évolution à la significativité relative, le taux de sous consommation des crédits disponibles étant de l'ordre de 2,6 points de pourcentage. L'action a compensé la sous budgétisation des besoins de la fonction d'accueil des étrangers et elle a été marquée par le décalage de projets de maintenance lourde. Dans le même temps, la Cour des comptes relève qu'une charge « externalisée » au compte d'affectation spéciale immobilier devra être assumée par la mission dans des conditions restant à définir.

On ne saurait oublier, par ailleurs, les interrogations sur l'état des emprises immobilières des préfectures et des sous-préfectures et leur niveau d'utilisation, qui relèvent du programme 307. La constitution de CERT a tendu à polariser les dépenses au détriment de l'entretien d'un patrimoine qui est souvent mis à disposition par les collectivités territoriales ; quant aux conditions immobilières devant permettre l'ouverture des centaines de « Maisons France Service » annoncées par le Premier Ministre, si elles devraient mobiliser l'immobilier du réseau, elles demandent à être éclaircies, notamment d'un point de vue budgétaire.

Le rapporteur spécial observe enfin que le bouclage financier de programme 216 a fortement sollicité le fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD). La sous-exécution atteint 16 millions d'euros, soit plus de 22 % de la dotation initiale, dans un contexte où le fonds a été plus mobilisé que prévu par les actions visant à prévenir les violences faites aux femmes (11,9 millions d'euros contre une dotation de 7,9 millions d'euros). En revanche, les actions en faveur des jeunes ont été moins consommées que prévu (10,7 millions d'euros contre 12,5 millions d'euros). Comme ces actions visent notamment à lutter contre le décrochage scolaire, il y a lieu d'imaginer qu'elles seront fortement sollicitées en 2020, le rapporteur spécial tendant à souhaiter qu'un programme ambitieux puisse être mis en place rapidement sur ce point.

La sous consommation des crédits a principalement touché les transferts aux collectivités territoriales au titre des équipements de vidéo-surveillance et de confortement des polices municipales. Les établissements scolaires ont été particulièrement impactés alors même que de graves faits portant atteinte à la sécurité des élèves et des enseignants, régulièrement relatés par les médias, paraissent objectivement constitués.

Le rapporteur spécial souhaite que l'efficacité des opérations financées par le FIPD fasse l'objet d'une évaluation et que le dispositif de performances lui consacre quelques indicateurs. Parmi ces derniers, en première approximation, il serait utile de pouvoir disposer d'éléments d'information sur l'efficacité des polices municipales ayant bénéficié d'un soutien mais encore d'un relevé des faits délictueux et criminels identifiés par les opérations de vidéo-surveillance. D'un point de vue plus financier, un audit des conditions de délégation des subventions du FIPD devrait être effectué et remis au Parlement.

C. UNE CONTRAINTE D'EMPLOIS QUI POSE PROBLÈME

Comme on l'a relevé, la mission AGTE n'appartenait pas au groupe des missions prioritaires défini par la précédente loi de programmation pluriannuelle des finances publiques sous l'empire de laquelle la mission se trouvait encore en 2017.

Même si cette catégorie ne figure plus explicitement dans la nouvelle loi de programmation, les faits parlent d'eux-mêmes : la mission AGTE est appelée à contribuer plus que d'autres aux économies de dépenses budgétaires retracées dans la nouvelle loi de programmation pluriannuelle à l'horizon 2022.

À l'échéance de 2020, elle devra à nouveau réduire ses dépenses.

Or, outre que cette mission finance des interventions régaliennes essentielles, elle se trouve confrontée quotidiennement aux contraintes les plus urgentes du moment. Elle est ainsi sollicitée pour améliorer la sécurité des Français et pour fournir une réponse adaptée à des flux d'immigration en forte hausse, et qui présentent des difficultés particulières de traitement. Ainsi en va-t-il, par exemple, dans le domaine de l'asile.

L'exécution pour 2019 illustre certains des problèmes suscités par une telle situation. On a indiqué qu'elle avait été marquée par des allégements considérables de l'emploi mobilisé pour assurer la mission de délivrance des titres sécurisés. Certes, on peut se réjouir que l'emploi public puisse se trouver flexibilisé afin de pouvoir répondre à des besoins transitoires. Néanmoins, la réduction évoquée ne peut nullement être considérée comme reflétant une diminution des besoins. Les performances atteintes en attestent. En réalité la gestion de l'emploi concerné a répondu à des strictes exigences financières ; ce fut une flexibilité par contrainte et non par objectif.

Une telle politique conduit à des facilités qui peuvent être très contreproductives, tant pour les usagers que pour les missions mêmes du ministère. Outre que la flexibilité a un coût puisqu'elle charge les allocations de retour à l'emploi, les contrats précaires peuvent être moins efficaces, étant systématiquement moins formés. Il serait intéressant de mesurer ce que les dépenses de contentieux doivent à ce déficit. De surcroît, l'habitude d'y recourir risque de finir par décourager les candidatures à des postes de travail réputés peu stables.

La sous-exécution du plafond d'emplois du programme 307, qui s'est dégradée en 2019, pourrait en être un signal faible.

D'un point de vue de la programmation fonctionnelle, il est fort peu satisfaisant que la distribution des ressources humaines puisse faire l'objet d'une attention « flottante » au prétexte qu'en cas de nécessité des marges de manoeuvre seraient mobilisables. Elles ne le sont jamais sans dommage pour la qualité des missions.

Autrement dit, le rapporteur spécial, tout en admettant l'utilité d'une certaine flexibilité souhaite qu'elle ne soit pas l'occasion d'un relâchement de l'attention prêtée à un bon calibrage des fonctions de production propres aux différentes missions accomplies.

À cet égard, il est probablement heureux que les recrutements effectués pour assumer la politique de l'accueil aient pu prendre une forme plus solide en 2019 que lors des années précédentes. Un impeccable professionnalisme s'impose en effet, ici comme ailleurs.

Cependant, le rapporteur spécial s'inquiète d'ores et déjà des conditions dans lesquelles les emplois des Maisons France Services seront pourvus, sachant que ces unités seront appelées à prendre le relais des services de proximité (éteints désormais) des unités du réseau préfectoral.

Enfin, la répartition des emplois du programme 307 ne cesse de se déformer aux dépens des emplois de proximité, ce qui est un révélateur d'une « régionalisation » des effectifs du réseau parallèle à la « métropolisation » de la décentralisation qui accentue la perception d'un désert administratif français qui s'étend.

Répartition territoriale des emplois du programme 307 en 2018

Source : rapport annuel de performances de la mission pour 2018

Répartition territoriale des emplois du programme 307 en 2019

Source : rapport annuel de performances de la mission pour 2019

Il est plus que temps d'arrêter cette hémorragie.

D. REMÉDIER AUX SITUATIONS DE DÉBUDGÉTISATION

Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2020, le rapporteur spécial a évoqué la situation prévalant dans le domaine de la délivrance des certificats d'immatriculation. Du fait de la mise en place d'un système de délégation de la plupart de ces certificats au secteur privé, un véritable marché du titre sécurisé correspondant a été créé. Il impose une charge financière aux demandeurs. Au total, 13 millions de cartes grises seraient délivrés chaque année. Moyennant un coût de 30 euros par opération (coût qui ne correspond qu'à une simple hypothèse), les demandeurs s'exposeraient à une dépense de 390 millions d'euros par an.

Le rapporteur spécial considère qu'une analyse de cette dépense devrait être mise en oeuvre, en particulier dans la situation qui prévaut actuellement.

Le récent rapport de la Cour des comptes sur la préfecture de police de Paris a identifié une situation de débudgétisation de dépenses qui devraient figurer dans le budget de la mission « AGTE » mais n'y sont pas inscrites. Il s'agit de la contribution de la Ville de Paris au fonctionnement de la Préfecture de police de Paris.

Le montant des dépenses correspondantes, qui recouvrent des dépenses de délivrance de titres sécurisés mais aussi des dépenses de fonctionnement ordinaires, est difficile à estimer, mais il pourrait avoisiner une centaine de millions d'euros.

Le rapporteur spécial souhaite que ces dépenses soient intégrées à la mission AGTE.

E. LE FINANCEMENT DE LA VIE POLITIQUE REPOSE SUR DES MÉCANISMES QUI CONDUISENT À DES DÉSÉQUILIBRES PROBLÉMATIQUES

Le rapporteur spécial a présenté un rapport consacré au financement de la vie politique le 26 février dernier25(*).

Il renvoie notamment à son analyse de la répartition des subventions attribuées aux partis et groupements politiques qui établit que ces dernières suivent une répartition marquée par une double polarisation due à la « prime présidentielle » et à la « prime majoritaire ».

L'analyse de la répartition des subventions aux partis politiques doit en, outre être, complétée par celle des transferts associés à la niche fiscale qui permet de réduire l'impôt sur le revenu (pour dons et cotisations aux formations politiques et aux campagnes électorales) dans le cadre de l'article 200 du code général des impôts.

Ces transferts doublent presque les subventions budgétées. Ils ne sont pas estimés dans la documentation budgétaire et ils sont encore moins évalués.

Le rapporteur spécial renvoie aux suggestions qu'il a été conduit à formuler pour mieux structurer l'indispensable soutien public à l'expression démocratique, suggestions qui incluent les voies et moyens de surmonter les difficultés d'accès des partis et des candidats politiques au crédit.

On relève à cet égard que l'exercice 2019 aura été l'année de baptême d'une nouvelle institution, le médiateur du crédit aux candidats et aux partis politiques, dont la capacité à résoudre les difficultés d'accès au financement bancaire ne pourra être sérieusement appréciée que dans l'avenir.

MISSION « AGRICULTURE, ALIMENTATION,
FORÊT ET AFFAIRES RURALES »
ET COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « DÉVELOPPEMENT AGRICOLE ET RURAL »

mm. alain houpert et yannick botrel, rapporteurs spéciaux

SOMMAIRE

Pages

I. UNE EXÉCUTION 2019 MARQUÉE PAR LA SAISIE D'OPPORTUNITÉS ET UN PARI AVENTUREUX SUR LEUR REPRODUCTIBILITÉ 89

A. UNE RÉDUCTION DE LA DÉPENSE ET UNE CONTRIBUTION AU BOUCLAGE FINANCIER DU BUDGET EN FIN D'EXERCICE 91

1. Une exécution en ligne avec les crédits ouverts par la loi de finances de l'année... 91

2. Le respect de la loi de programmation des finances publiques 2018-2022 mais... 93

3. Une forte réduction des dépenses par rapport à l'exercice précédent 96

B. UNE RÉDUCTION DES DÉPENSES FAVORISÉE PAR DES FACTEURS EXOGÈNES, SYMPTÔME DES DIFFICULTÉS DE MISE EN OEUVRE DE LA POLITIQUE AGRICOLE 100

1. Des facteurs exogènes 100

2. Des reports de charges : les restes à payer et les charges reportées 106

3. Une exécution qui paraît déjà grever la programmation budgétaire pour 2020 112

II. UNE STAGNATION DE L'AMBITION AGRICOLE DE LA FRANCE 113

A. LA MISSION AGRICULTURE, ALIMENTATION, FORÊT ET AFFAIRES RURALES (AAFAR), UN VECTEUR BUDGÉTAIRE PERFECTIBLE 113

1. Une mission aux limites de la lisibilité et de la conformité avec la loi organique sur les lois de finances 113

2. Une information insatisfaisante sur les concours publics à l'agriculture 115

B. MALGRÉ UN IMPACT PLUS MODÉRÉ EN 2019 LES DIFFICULTÉS RÉCURRENTES D'ADMINISTRATION MÉRITENT UNE ATTENTION SOUTENUE 121

1. La charge des refus d'apurement a été considérablement allégée par rapport aux exercices précédents, mais de nouvelles déconvenues ne sont pas à exclure 122

2. Un coût d'administration élevé des interventions agricoles de la PAC 125

3. Un retour au calendrier normal de versements des aides ? 128

4. Que vont devenir les crédits d'engagement ayant fait l'objet d'un retrait ? 131

C. UN NIVEAU DE SUBVENTIONS RIGIDE DANS UN CONTEXTE MARQUÉ PAR DES CONTRAINTES ÉCONOMIQUES FORTES 132

1. La contribution des subventions aux résultats économiques des exploitations est vitale pour de nombreuses exploitations et pleinement justifiée par les caractéristiques particulières de l'agriculture française... 133

2. ... mais les interventions stagnent 135

D. DES OPÉRATEURS EN DIFFICULTÉ 139

1. La politique forestière et l'ONF 139

2. L'ASP et la modernisation de ses outils 143

3. L'ANSES, une forte augmentation des dépenses de fonctionnement ; un financement reposant de plus en plus sur une activité d'autorisation de mise sur le marché de produits phytopharmaceutiques au modèle problématique ; une vocation scientifique à défendre résolument 144

4. L'INAO confronté aux charges de sécuriser la différenciation qualitative des produits, une mission très compromise en 2019 147

E. LA SÉCURITÉ SANITAIRE DE L'ALIMENTATION, UNE POLITIQUE PUBLIQUE À CONSOLIDER 148

1. Une programme fréquemment affecté par des difficultés de programmation budgétaire qui en a connu un nouvel épisode en 2019 150

2. Une exécution budgétaire qui matérialise certains déséquilibres de l'action publique de sécurité sanitaire des aliments 152

3. Les moyens de la politique de sécurité sanitaire de l'alimentation sont illisibles et la nomenclature budgétaire ne respecte pas la loi organique relative aux lois de finances 157

III. LE COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « DÉVELOPPEMENT AGRICOLE ET RURAL » 160

A. EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2019 160

1. Le compte d'affectation spéciale « Développement agricole et rural », deux programmes aux destinataires propres 160

2. Après des déconvenues récurrentes par rapport aux prévisions de recettes du compte, une meilleure anticipation, mais une charge non négligeable pour les exploitants 162

3. Un taux de consommation des crédits peu satisfaisant 166

B. AMÉLIORER LES INFORMATIONS SUR LES PERFORMANCES ATTEINTES ET RECOURIR DAVANTAGE AUX APPELS À PROJETS POUR CONTRER LA LOGIQUE D'ABONNEMENT AUX AIDES 167

I. UNE EXÉCUTION 2019 MARQUÉE PAR LA SAISIE D'OPPORTUNITÉS ET UN PARI AVENTUREUX SUR LEUR REPRODUCTIBILITÉ

La mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » (AAFAR) comprend trois programmes budgétaires distincts :

- le programme 149 « Compétitivité et durabilité de l'agriculture, de l'agroalimentaire, de la forêt, de la pêche et de l'aquaculture » (1 767,7 millions d'euros de dépenses en 2019) correspond principalement à la composante nationale des interventions en faveur du développement rural portées au niveau européen par le FEADER mais aussi aux interventions en faveur de la pêche et de la forêt ;

- le programme 206 « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » (550,6 millions d'euros de dépenses en 2019) couvre pour l'essentiel, en dépit de son intitulé, des interventions visant à assurer l'intégrité des animaux et végétaux, ne réservant qu'une partie de ses interventions à la sécurité sanitaire des aliments elle-même ;

- le programme 215 « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture » (625,5 millions d'euros de dépenses en 2019) est le programme support du ministère de l'agriculture et réunit la plupart des moyens nécessaires à couvrir les coûts de gestion des missions du ministère (hors éducation).

Par ailleurs, la mission concourt au financement d'un grand nombre d'opérateurs, principalement à partir du programme 149, sans compter un nombre difficile à déterminer de partenaires auxquels se trouvent déléguées des missions du ministère et qui sont financés par ce dernier ou directement par les exploitants agricoles.

La mission AAFAR n'est qu'un financeur second de l'agriculture française et des autres activités dans lesquelles il intervient qui bénéficient de transferts publics, mal circonscrits, mais frôlant sans doute les 21 milliards d'euros par an.

Ces dernières années, la programmation budgétaire avait été marquée par une forme d'insincérité budgétaire consistant à ne pas inscrire en loi de finances initiale les crédits nécessaires à des dépenses certaines et obligatoires et aboutissant à des bilans d'exécution très éloignés des prévisions.

De ce point de vue, les opérations relatives au budget 2018 prêtaient moins le flanc à la critique; il en va de même pour l'exercice 2019.

Ces derniers constats doivent être formulés avec toute la prudence nécessaire.

D'une part, ils reposent sur des constats affectés d'un certain « nominalisme » budgétaire national que la confrontation avec la programmation financière européenne ne conduit pas à considérer comme le dernier mot de l'exécution budgétaire. L'état de la consommation de l'enveloppe française au titre du budget européen traduit des situations de tension.

D'autre part, compte tenu de la réalité d'une base productive agricole nationale en très grande difficulté, la question de la capacité du budget agricole à seconder les grands objectifs de la politique agricole doit être posée.

De fait, ni les objectifs de revenu des exploitants, ni les objectifs de qualité des productions ne sont atteints.

La question de la qualité de la dépense agricole ne peut être éludée.

Des dépenses considérables avaient dû être supportées par la mission sans profit pour l'économie agricole, du fait de dysfonctionnements dans l'administration des interventions européennes, qui, de surcroît, avaient gravement perturbé le cours normal des paiements des aides à l'agriculture. Après avoir navigué sur les sommets d'une vague largement subie, la mission AAFAR est redescendue en 2018 vers des eaux apparemment plus tranquilles. L'exercice 2019 bénéficie, à cet égard, comme son prédécesseur d'une forme de normalisation. Son ampleur demeure sujette à caution tandis que ses ressorts sont pour certains loin d'être satisfaisants.

Plus économiquement, l'exercice budgétaire 2019, qui a été marqué par une série de valses hésitations, peut être vu comme un exercice d'affadissement de la politique agricole incarnée dans le budget ministériel, motif principal du rejet des crédits de la mission par le Sénat.

Or, l'agriculture française ne peut durablement s'accommoder d'un calme plat budgétaire que ni sa situation économique ni les transitions auxquelles elle est appelée ne justifient, transitions auxquelles il convient aujourd'hui d'ajouter l'impératif d'une plus forte souveraineté agricole et alimentaire nationale.

L'exécution des crédits de la mission avait révélé en 2018 un reflux considérable des dépenses par rapport au sommet atteint en 2017.

En 2019, le reflux se poursuit.

On doit se féliciter que les dysfonctionnements de la chaîne des paiements agricoles qui avaient lourdement pesé sur les charges de la mission aient atténué leur emprise, offrant l'aubaine d'une exécution budgétaire apparemment plus sereine.

Toutefois, la réduction des dépenses de la mission, même si elle est partiellement le résultat de modifications structurelles touchant les allègements de cotisations sociales ne peut pas être accueillie sans considération de l'impact d'une langueur des « investissements » publics dans l'agriculture française.

A. UNE RÉDUCTION DE LA DÉPENSE ET UNE CONTRIBUTION AU BOUCLAGE FINANCIER DU BUDGET EN FIN D'EXERCICE

Si globalement l'exécution des crédits a été en 2019 conforme aux ouvertures de crédits de la loi de finances initiale, la gestion de fin d'exercice a interdit la reproductibilité des conditions de cette conformité, gestion d'autant plus risquée que les crédits inscrits en loi de finances pour 2020 ne laissent que très peu de marges.

1. Une exécution en ligne avec les crédits ouverts par la loi de finances de l'année...

Les dépenses de la mission ont été en ligne avec les crédits ouverts en loi de finances initiale.

Cependant, un léger excédent de dépenses doit être constaté. Il a atteint 22,3 millions d'euros (0,8 % des ouvertures de la loi de finances) moyennant la décomposition suivante :

- 6,4 millions d'euros sur le programme 149 (+ 0,4 %) ;

- 15,8 millions d'euros sur le programme 206 (3 %) ;

- 0,1 million d'euros sur le programme 215.

Dans ces conditions, les mouvements de crédits ont été globalement modestes. Se soldant par des ouvertures nettes (60,9 millions d'euros), elles ont excédé les dépenses en surcroît par rapport aux autorisations initiales, de l'ordre de 38,6 millions d'euros.

Mouvements infra-annuels de crédits sur les différents programmes
de la mission en 2019

(en millions d'euros)

Source : Cour des comptes

Les reports de l'exercice précédent ont atteint un niveau significatif (65,6 millions d'euros hors reports de fonds de concours) avec une concentration sur le programme 149 (+ 61 millions d'euros hors reports de fonds de concours), les opérations de fin de gestion 2018 étant plus largement considérées par la Cour des comptes comme ayant facilité le bouclage des besoins apparus en 2019 (dispositif d'allègements de cotisations sociales, dotation de 50 millions d'euros au fonds national de gestion des risques en agriculture).

Des fonds de concours ont été rattachés pour 23,1 millions d'euros (contre 16,6 millions d'euros en 2018).

La loi de finances rectificative de fin d'exercice qui a procédé à l'annulation nette de 36,6 millions d'euros (en autorisations d'engagement) et de 42,6 millions d'euros (en crédits de paiement) a, ainsi, réduit le disponible reportable sur 2020.

Cette décision doit être mise en regard de la budgétisation initiale pour 2020. Cette dernière est marquée par une modeste progression des crédits ouverts, qui avec 2 958 millions d'euros impliquent une hausse des crédits de 1,24 %, très modérée au regard des défis que doivent relever les différentes politiques publiques financées par la mission.

2. Le respect de la loi de programmation des finances publiques 2018-2022 mais...

La loi de programmation pluriannuelle des finances publiques pour la période 2018-2022 inscrit les crédits de la mission sur une trajectoire fortement baissière avec des crédits ouverts en 2020 inférieurs de 340 millions d'euros par rapport au disponible de début de période.

Plafonds de crédits de paiement de la loi de programmation
des finances publiques 2018-2022


(en milliards d'euros)

Loi de finances initiale 2017

Loi de finances initiale 2017 au format 2018

2018

2019

2020

3,15

2,79

3,18

2,88

2,84

Source : loi de programmation pluriannuelle des finances publiques 2018-2022

Le Gouvernement avait expliqué que cette programmation serait à mettre au compte de la réorganisation des compensations de cotisations sociales passant par la substitution d'allègements de cotisations sociales accordés aux employeurs de travailleurs saisonniers aux actuelles compensations sur crédits (soit la mise en oeuvre d'une énième niche fiscalo-sociale en lieu et place des dépenses publiques basées sur les crédits du programme 149).

Les charges correspondantes s'étaient élevées en 2018 à 482,6 millions d'euros de sorte qu'à périmètre constant, en supposant devoir totalement disparaître les crédits de compensation d'allègements des cotisations sociales, cette opération laisserait disponible pour financer les autres charges de la mission une dotation de 142,6 millions d'euros en excédent des crédits ouverts en 2018, ouvrant à la perspective d'une progression de 2,5 % par an des dépenses de la mission.

L'exercice 2019 oblige à reconsidérer ces perspectives. Le Gouvernement ayant été contraint d'abandonner, au moins provisoirement, son projet de réduire les transferts aux exploitations agricoles employant des travailleurs saisonniers à l'occasion de la substitution exposée ci-dessus et engagée en 2019, une somme de 177 millions d'euros a dû être mobilisée pour faire face à des engagements (au demeurant insuffisamment budgétés - voir infra).

Même si le principe d'une banalisation du régime des TO-DE a été consacré, avec pour horizon l'exercice 2021, principe auquel les rapporteurs spéciaux s'opposent d'autant plus fermement que les événements catastrophiques de ce printemps 2020 ont mis pleinement en évidence l'impérieuse obligation de pouvoir mobiliser une main d'oeuvre saisonnière (sans compter les nécessités du projet agro-écologique français), il va de soi que, sauf à renoncer à toute ambition agricole, la programmation pluriannuelle doit être substantiellement modifiée.

Cette conclusion illustre l'observation faite par les rapporteurs spéciaux l'an dernier pour faire valoir que la programmation pluriannuelle des crédits d'une mission aussi sensible à des aléas de gestion comme de conditions économiques des destinataires des dépenses devrait être considérée plus comme une norme régulatrice que comme une norme contraignante.

Que telle ne soit pas la lettre de la loi de programmation pluriannuelle des finances publiques ne conduit pas à discréditer les moyens dégagés pour asseoir l'ambition agricole de la France mais plutôt le cadre posé pour « discipliner » les finances publiques nationales (qui, par ailleurs, ne manquent pas de devoir l'être).

Au-delà de la question ponctuelle ici exposée, il conviendrait encore de tenir compte des restes à engager et à payer pour que la France puisse respecter une autre programmation financière, celle d'un poids autrement important, que loge le budget européen.

À cet égard, la documentation budgétaire présente de très notables insuffisances.

Le rapport annuel de performances fait état d'une réduction des restes à payer qui pourrait apparaître satisfaisante n'en étaient les motifs et le caractère d'affichage.

En ce qui concerne les restes à payer sur engagements26(*) à fin 2018, ils s'élevaient encore à 1,3 milliard d'euros, malgré la mise en oeuvre d'une procédure de désengagement ayant réduit les engagements du programme 149 de 507,5 millions d'euros en 2018.

État des restes à payer

(en millions d'euros)

 

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Évolution
2019/2018

Prog 149

1 616,5

1 717,6

1 866,5

1 837,5

1 179,7

1 021,0

- 13 %

Prog 206

42,7

44,5

50,3

59,0

57,6

55,0

- 5 %

Prog 215

64,6

57,0

54,2

53,8

47,3

39,8

- 16 %

Total mission
hors CAS

1 723,8

1 819,2

1 970,9

1 950,3

1 284,4

1 115,8

- 13 %

Source : ministère de l'agriculture et de l'alimentation

Pour l'exercice sous revue, il s'est soldé par une nouvelle réduction des restes à payer qui sont évalués selon la structure suivante :

Programme 149 : 1 021 millions d'euros, soit une réduction de 158,7 millions d'euros ;

Programme 206 : 55 millions d'euros, soit une réduction de 2,6 millions d'euros ;

Programme 215 : 39,8 millions d'euros, soit une réduction de 7,5 millions d'euros.

Au total, les restes à payer ont ainsi diminué de 168,8 millions d'euros (- 13 %). Le repli est moins accusé que l'an dernier (- 34 %) et peut être partiellement expliqué par les retraits d'engagements dormants effectués encore une fois cette année. Le programme 149 a été particulièrement concerné avec des désengagements juridiques pour 80 millions d'euros (plus de la moitié de la baisse des restes à payer). La récurrence des « nettoyages » comptables des engagements appelle une justification permettant d'en saisir finement les tenants et aboutissants. Il faut encore tenir compte des difficultés de consommation des autorisations d'engagement ouvertes en 2019. Le taux de consommation des autorisations d'engagement systématiquement inférieur à l'unité réduit mécaniquement les restes à payer (plus de 92 millions d'euros d'autorisations d'engagement ouvertes sur le programme 149 sont restées sans affectation ni engagement en 2019).

Ces motifs ne sont pas faits pour rassurer. Outre qu'ils illustrent une gestion embarrassée des interventions financées par la mission (et sans doute aussi les difficultés rencontrées par la base de production agricole nationale), ils conduisent à s'interroger sur la capacité de la France à saisir les opportunités de la politique agricole commune et de la pêche.

3. Une forte réduction des dépenses par rapport à l'exercice précédent

Les ouvertures de crédits de la loi de finances de l'année ont été nettement inférieures à celles de l'exercice précédent tout comme les dépenses de la mission qui ont baissé d'environ 15 % par rapport à l'an dernier.

Avec un niveau de dépenses de 2,943 milliards d'euros en crédits de paiement et une consommation des autorisations d'engagement de 2,776 milliards d'euros, les dépenses de la mission AAFAR sur crédits de paiement ont été inférieures en 2019 par rapport au niveau atteint l'an dernier de 498,3 millions d'euros. Cependant, les dépenses sur crédits de paiement, si elles se sont inscrites en retrait par rapport au disponible ont excédé les ouvertures prévues en loi de finances initiale.

Quant aux consommations d'autorisations d'engagement, elles ont légèrement augmenté (+ 20,1 millions d'euros) tout en étant inférieures de 56,7 millions d'euros par rapport à la programmation budgétaire.

Données relatives à l'exécution des crédits de la mission en 2019

(en millions d'euros)

Programmes

 

Exécution 2018

Crédits ouverts en LFI 2019

Total des crédits ouverts en 2019

Exécution 2019

Variation 2019/2018

Écart exécution 2019/
LFI 2019

149 « Économie et développement durable de l'agriculture, de la pêche et des territoires »

AE

1 565,4

1 679,1

1 701,7

1 609,2

43,8

- 69,9

CP

2 244,1

1 761,3

1 782,7

1 767,7

- 476,4

6,4

206 « Sécurité et qualité
sanitaires de l'alimentation »

AE

550,8

535,9

563,1

548,5

- 2,3

12,6

CP

552,4

535,0

560,3

550,6

- 1,8

15,6

215 « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture »

AE

639,6

617,7

633,3

618,3

- 21,3

0,6

CP

645,8

625,5

639,7

625,5

- 20,3

0,0

Total Mission

AE

2 755,8

2 832,7

2 898,1

2 776,0

20,2

- 56,7

CP

3 442,3

2 921,8

2 982,7

2 943,8

- 498,5

22,0

Source : commission des finances du Sénat d'après les données du RAP 2019


La variation des dépenses a été très contrastée selon les programmes concernés, le programme 149 en concentrant la majeure partie avec une baisse de 476,4 millions d'euros (soit un abattement de plus d'un quart par rapport à 2018).

La réduction des dépenses a beaucoup moins touché le programme 206 (- 1,8 million d'euros après une réduction de 73,1 millions d'euros en 2018), tandis que les dépenses de conduite et pilotage des politiques du programme 215 ont connu une réduction un peu supérieure à 20 millions d'euros (- 3,1 %).

Du point de vue des évolutions des dépenses par nature, les dépenses de fonctionnement et les dépenses d'intervention, dont le poids dans les dépenses de la mission s'allège de 5 points, passant de 71,4 % du total à 66,4 % ont connu les réductions les plus importantes, le repli des dépenses d'intervention atteignant 26,2 %.

Évolution des dépenses de la mission par titre
entre 2018 et 2019
27(*)

(en millions d'euros)

 

2018

2019

Variation 2019/2018 (en valeur)

Variation 2019/2018 (en %)

Dépenses de personnel

862,3

856,8

- 5,5

- 0,6

Autres dépenses

2 579,8

2 087

- 492,8

- 19,1

Dont :

       

Dépenses de fonctionnement

918,6

830,3

- 88,3

- 9,6

Dépenses d'investissement

8,3

12,9

+ 4,6

+ 55,4

Dépenses d'intervention

1 524,1

1 124,6

- 399,5

- 26,2

Dépenses d'opérations financières

128,9

119,3

- 9,6

- 7,4

Total

3 442,1

2 943,8

- 498,3

- 14,5

Source : commission des finances du Sénat d'après les données du rapport annuel de performances de la mission pour 2019

Les dépenses d'opérations financières avaient enregistré l'an dernier une très forte hausse (+ 128,9 millions d'euros), notamment pour couvrir les besoins du fonds national de gestion des risques agricoles (FNGRA), pour 75 millions d'euros, et de l'Agence de services et de paiement (voir infra) pour 45 millions d'euros.

En 2019, elles ont connu un recul de plus de 7 % (- 9,6 millions d'euros) du fait d'un repli du niveau de la dotation financière attribuée à l'ASP.

En ce qui concerne les dépenses de personnel, qui représentaient près du quart des dépenses de la mission l'an dernier, leur poids s'alourdit en 2019 (près de 30 %), la réduction des ETPT consommés, très significative (1,1 %), n'ayant pas tous ses prolongements dans une baisse des dépenses de titre 2 limitée à 0,7 %.

L'évolution des emplois s'est en effet inscrite en baisse (- 135 ETPT après - 585 ETPT l'an dernier soit un total de - 720 ETPT en deux ans) dans un contexte marqué par des recrutements exceptionnels réalisés ces dernières années et, en particulier, en 2016.

Dans ce cadre, les évolutions d'emploi ont été très différenciées selon le programme considéré.

Le programme 206 a connu une augmentation de sa consommation d'ETPT qui est passée de 4 653 ETPT en 2018 à 4 748 ETPT en 2019 (+ 95), évolution due aux recrutements effectués dans la perspective d'un Brexit, qui ne s'est pas concrétisé au cours de l'année 2019, situation qui n'empêche pas de s'interroger sur les capacités d'anticipation de cet événement (voir infra).

En ce qui concerne le programme 215, qui avait perdu 390 ETPT en 2017 et 587 ETPT en 2018, passant de 8 448 à 8 058 unités, il en perd à nouveau 230 (7 241 ETPT consommé en 2019), soit un repli de 1 207 emplois en trois ans. Les effectifs du programme sont ainsi passés de 8 448 emplois à 7 241 emplois entre 2016 et 2019.

Cette évolution doit certes être resituée dans une perspective marquée par le recrutement massif d'agents (845 ETPT en 2015 et 2016) pour faire face aux difficultés de gestion des aides agricoles (plan FEAGA) mais aussi à la grave crise d'influenza aviaire.

Cependant, l'ampleur des réductions de personnel dépasse désormais sensiblement les évolutions prévisibles une fois ces besoins réputés couverts.

La réduction des effectifs a exclusivement porté sur des emplois de catégorie B et C (administratifs et techniques).

Au total, le plafond d'emplois n'a pas été consommé en totalité, la sous-exécution demeurant assez marginale (autour de 0,6 %).

Une partie des explications avancées repose sur la combinaison de deux facteurs : l'ouverture tardive des possibilités budgétaires de recrutement par la loi de finances rectificative de fin d'année ; les difficultés semblant exister pour recruter des personnels chargés de conduire les contrôles prévus par les divers règlements applicables à la politique agricole commune du fait des règles européennes et nationales.

Ces deux « justifications » suscitent une certaine perplexité quant aux conditions de la programmation budgétaire qui paraît accuser un certain retard par rapport aux diagnostics opérationnels mais également relativement à l'attractivité des emplois du ministère.

Après tout, celui-ci disposait d'un vivier d'emplois après avoir mobilisé une quantité considérable d'emplois précaires pour répondre à l'urgence d'une meilleure satisfaction des obligations règlementaires entourant les paiements des aides. Il faut croire que l'expérience n'a pas été de nature à fidéliser une main d'oeuvre a priori disponible.

Au total, les ETPT mobilisés par la mission ont diminué passant de 12 124 ETPT à 11 989 ETPT, soit une baisse de 1,1 %.

Cette diminution ne se retrouve pas à due proportion dans les évolutions salariales. Les coûts salariaux ne baissent que de 0,7 %. Ils ont été stables pour le programme 206 qui, du fait de recrutements supplémentaires intervenus en gestion, a dépassé la limite de crédits prévue en loi de finances. Ce dépassement est resté très limité (+1,1 million d'euros), les recrutements complémentaires n'ayant été conclus qu'en fin d'année.

Les dépenses de personnel ont, en revanche, reculé de 1 % pour le programme 215, qui a sous-consommé les crédits ouverts pour 8,8 millions d'euros. Le repli des dépenses a été moins important que celui des ETPT rémunérés par le programme (- 3 %), ce qui traduit une hausse du coût unitaire de l'ETPT du programme.

Les ETPT « économisés » relèvent sur ce programme, pour leur quasi-totalité de catégories d'emplois et de statuts aux rémunérations peu élevées (- 271 ETPT de catégories B et C administratifs ou techniques pour le programme 215) tandis que la consommation d'ETPT administratifs de catégorie A a augmenté de 50 unités entre 2018 et 2019.

Ces modifications structurelles ne sont pas seules en cause dans la résistance des dépenses de personnel, que, d'ailleurs, vient modérer en affichage la réduction ponctuelle de certaines charges (celles liées au contentieux des vétérinaires sanitaires pour plus de 9 millions d'euros ou encore des retards de paiement liés à la mise en oeuvre de nouveaux systèmes de paie).

Le glissement-vieillesse-technicité demeure assez dynamique (+ 1,64 % pour le programme 206 ; + 1,53 % pour le programme 215), la restructuration des effectifs annonçant une accélération pour les années à venir. Quant aux mesures catégorielles de l'année (2,7 millions d'euros en année pleine), elles sont marquées par la reprise de l'application du protocole « Parcours professionnels, carrières et rémunérations » (PPCR) et ajoutent leurs effets à la garantie de pouvoir d'achat (450 agents concernés sur le programme 215) et aux allocations de retour à l'emploi (3,8 millions d'euros versés à pas moins de 1 130 agents), quantum qui illustre l'ampleur du recours aux emplois précaires par le responsable du programme 215, dans le cadre de l'effort de normalisation des paiements agricoles.

B. UNE RÉDUCTION DES DÉPENSES FAVORISÉE PAR DES FACTEURS EXOGÈNES, SYMPTÔME DES DIFFICULTÉS DE MISE EN OEUVRE DE LA POLITIQUE AGRICOLE

La réduction des dépenses du programme 149 entre 2018 et 2019 (- 476,3 millions d'euros), principal déterminant de la baisse des dépenses de la mission (- 498,4 millions d'euros) peut être attribuée à deux principaux facteurs : l'allègement, largement exogène, et appelé à être compensé par des moyens alternatifs, des compensations sur crédits des allègements de cotisations sociales, les dépenses correspondantes reculant de 302,8 millions d'euros, mais, également, une réduction nette des dépenses au titre de différentes actions du programme, pour un montant global de 173,5 millions d'euros, dont une partie au titre des charges liées aux refus d'apurement européen.

Cette dernière évolution est a priori passible d'appréciations contrastées. D'un côté, elle conduit à envisager les difficultés rencontrées pour atteindre une gestion correcte des aides ; de l'autre, elle suggère que l'ombre de ces difficultés s'estompe. Cependant, cette perspective peut, à son tour, être vue plus ou moins favorablement selon qu'on l'associe à des progrès de gestion ou au seul rythme des audits européens.

Il faut encore tenir compte d'un élément qui pèse sur les dépenses de l'exercice comme sur celles de l'année dernière à savoir le montant spectaculaire des désengagements d'autorisations d'engagement, qui jettent un nouveau trouble sur la conduite de la politique agricole nationale.

1. Des facteurs exogènes
a) La modification de la compensation des allègements de cotisations sociales pour les travailleurs saisonniers

Les dépenses de protection sociale assumées par le programme 149 ont baissé très significativement, de 63 % (- 302,8 millions d'euros). Ainsi, près des deux tiers de la réduction des dépenses de la mission entre 2018 et 2019 sont imputables à ce qui pourrait aussi bien être considéré comme un changement de périmètre budgétaire, conduisant à imputer aux autres composantes de la dépense une réduction de 193,4 millions d'euros. En ce qui concerne le seul programme 149, les actions hors protection sociale ont subi une réduction de 171,3 millions d'euros.

C'est la poursuite d'un processus de substitution d'une compensation sur crédits budgétaires des réductions de cotisations sociales dues par les employeurs par des allègements directs de cotisations sociales équilibrés par des affectations de taxes.

Or, les allégements de cotisations sociales mis en oeuvre dans le cadre du nouveau mécanisme obéissent à des barèmes qui ne garantissent pas d'équivalence entre les compensations en vigueur et les transferts résultant des « dépenses sociales » jusqu'alors accessibles aux employeurs.

L'année 2019 a été l'occasion d'illustrer cette difficulté sérieuse avec l'affaire des transferts au titre du dispositif destiné à favoriser l'emploi de travailleurs saisonniers (le TO-DE).

Le Gouvernement avait proposé un mécanisme qui devait se traduire par un ressaut de cotisations sociales pour certains employeurs de travailleurs saisonniers. La mobilisation parlementaire, particulièrement forte au Sénat où elle a été unanime, a conduit à améliorer le dispositif.

Historique du dispositif

L'exonération en faveur des travailleurs saisonniers est un dispositif qui date de 1985 et qui a été modifié à multiples reprises. Avant 2010, le dispositif était caractérisé par des taux réduits de cotisations différenciés par filière.

Les dernières réformes de ce dispositif sont :

- la réforme de 2010 qui a mis en place une mesure d'exonération dégressive, applicable à l'ensemble du secteur de la production agricole. Le dispositif en vigueur jusqu'à fin 2012 exonérait intégralement les cotisations des salaires bruts allant jusqu'à 2,5 SMIC, l'exonération était ensuite dégressive jusqu'à 3 SMIC. La rénovation du dispositif s'est accompagnée, par ailleurs, d'une mise en conformité des modalités de compensation financière par l'État du dispositif avec le droit commun des mesures d'exonérations ciblées, lequel prévoit une compensation intégrale par crédits budgétaires ministériels ;

- la réforme de 2013 qui a supprimé l'exonération de la cotisation accidents du travail et ciblé le dispositif sur les bas salaires en modifiant le point de sortie du dispositif et la pente de dégressivité :

* les exonérations sont centrées sur les salaires n'excédant pas 1,5 SMIC ;

* l'exonération est entière pour les rémunérations allant jusqu'à 1,25 SMIC, puis dégressive au-delà ;

- enfin la loi de finances pour 2015 a exclu les entreprises de travaux agricoles, ruraux et forestiers (ETARF) du champ d'application du dispositif d'exonération.

Le dispositif en vigueur avant la loi de financement de la sécurité sociale pour 2019 (codifié aux articles L. 741-16 et L. 741-16--1 du code rural et de la pêche maritime) était le suivant.

Régime du TO-DE avant la loi de financement de la sécurité sociale
pour 2019

Les exonérations portent sur les cotisations patronales et conventionnelles pour les employeurs relevant du régime de protection sociale agricole qui embauchent en CDD des travailleurs saisonniers (ou en CDI des demandeurs d'emploi sous certaines conditions). Ils bénéficient d'une exonération de cotisations patronales de sécurité sociale (prestations familiales et assurances sociales agricoles) et de certaines cotisations patronales conventionnelles.

Point important, cette exonération était totale pour les rémunérations égales ou inférieures à 1,25 fois le montant mensuel du SMIC puis linéairement dégressive au-delà jusqu'à s'annuler pour les rémunérations égales ou supérieures à 1,5 SMIC. Avant la loi de finances pour 2013, la pente de dégressivité partait d'un niveau de salaire sensiblement supérieur, l'avantage pouvant comprendre les rémunérations égales à 3 SMIC.

Afin de conserver au dispositif sa vocation d'épouser les particularités de l'emploi agricole, fortement saisonnier, sans s'étendre aux salariés permanents, l'exonération était limitée à une période maximum d'emplois de 119 jours ouvrés, consécutifs ou non, par année civile pour un même salarié, qu'il soit employé par un groupement d'employeurs ou non.

Elle n'était pas cumulable avec l'allègement général de cotisations sociales sur les bas salaires, mais l'employeur avait la faculté de renoncer à cette exonération spécifique, pendant la période où elle pourrait s'appliquer, au profit de l'allègement général sur l'ensemble de la période de travail du salarié. En revanche, il était possible de cumuler les exonérations au titre du TO-DE avec le CICE.

L'adoption d'une exonération étendue des cotisations sociales dans le cadre de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2019 a fourni l'occasion au Gouvernement de proposer la suppression du régime TO-DE.

De fait, les allègements généraux, malgré leur renforcement, avaient pour effet de réduire les transferts des administrations publiques vers les exploitants dès lors qu'ils n'étaient pas parfaitement homothétiques avec le régime spécial des exonérations TO-DE.

Les allègements généraux sont centrés sur le SMIC tandis que le régime TO-DE couvre jusqu'à 1,5 SMIC (avec une exonération totale jusqu'à 1,25 SMIC).

Ce décalage est d'autant plus accusé pour les travailleurs saisonniers que ces derniers, même lorsqu'ils sont employés au SMIC, bénéficient en réalité de rémunérations supérieures du fait de la fréquente conversion de leurs droits à congé en une indemnité de congés payés et de la pratique d'heures supplémentaires correspondant à la vocation même des travaux pour lesquels les contrats saisonniers sont conclus.

Les données suivantes permettent de saisir les enjeux, particulièrement sensibles pour certaines exploitations agricoles.

En année pleine, près de 73 000 établissements ont recours à plus de 900 000 contrats TO-DE pour un volume de plus de 140 millions d'heures et une masse salariale de 1,6 milliard d'euros. 90 % des contrats saisonniers concernent les filières « viticulture », « arboriculture » et « horticulture ».

En tout cas, si 489 millions d'euros avaient été budgétés l'an dernier au titre de la compensation des allégements de cotisations sociales (pour une dépense qui selon les informations recueillies par les rapporteurs spéciaux devait être supérieure de l'ordre de 60 millions d'euros), la loi de finances adoptée en fin d'année 2018 ne portait plus que 135 millions d'euros d'ouvertures de crédits à ce titre.

Initialement, le projet de loi de finances n'avait inscrit que 60 millions d'euros pour compenser les allégements, ce qui correspondait au reliquat des créances de 2018 encore à solder en 2019.

La mobilisation parlementaire a conduit le Gouvernement a accepté de majorer les crédits initiaux pour compenser la perte marginale d'allégements occasionnée par le nouveau mécanisme, du moins sa majeure partie.

Cependant, les crédits inscrits ont été finalement insuffisants pour tout à la fois solder l'année 2018 et combler le déficit d'allégements associé au nouveau barème et ainsi le besoin complémentaire de compensation pour le régime de sécurité sociale agricole. Ce dernier a pu être estimé à 117 millions d'euros.

Au total, les crédits ouverts (135 millions d'euros) s'ils avaient permis d'envisager une baisse des dépenses de la mission au titre du dispositif TO-DE de 345 millions d'euros, soit près de 70 % de la réduction des dépenses de la mission (et 72 % de la baisse des dépenses du seul programme 149), ont dû être complétés en exécution à hauteur de 42 millions d'euros (dont 30 millions d'euros par des reports de crédits non consommés en 2018).

Finalement, la dépense au titre du dispositif s'est élevée à 177 millions d'euros, en baisse de 305 millions d'euros par rapport à 2018 (soit 64 % de la réduction des dépenses du programme 149 entre 2018 et 2019). Les créances de TO-DE n'auront pas été toutes éteintes au terme de l'exercice.

Les rapporteurs spéciaux relèvent que le dispositif budgétaire finalement mis en place en 2019 avait été sous dimensionné tant au regard de l'existant que du point de vue des enjeux financiers du nouveau mécanisme.

Au regard de l'existant, il s'est agi de réserver l'exonération totale jusqu'à 1,20 SMIC (au lieu de 1,25 SMIC) puis de suivre au-delà un barème dégressif linéaire d'exonération (fixé par le décret n° 2018-1357 du 28 décembre 2018), cette dernière devenant nulle à partir de 1,6 SMIC, soit une perte sèche dans le haut de la fourchette.

Du point de vue du nouveau régime, le Gouvernement avait révélé son intention de financer l'impasse de financement résultant de ces opérations complexes par des ponctions sur les dotations du programme 149, excluant toutefois de mettre à contribution la provision pour risques et aléas, contrairement à la pratique suivie en 2018.

À vrai dire, cet engagement ne coûtait pas grand-chose, la provision pour aléas étant insuffisante pour assumer les charges à couvrir en 2019.

Plus encore, il était apparu très contestable aux rapporteurs spéciaux puisqu'il annonçait que l'impasse de financement manifeste de la programmation initiale de la compensation des allégements de cotisations sociales serait comblée par une ponction sur des crédits dont la programmation était d'emblée périmée avant même d'avoir été entérinée par le vote de la représentation nationale.

b) La baisse des dépenses de refus d'apurement

Dans le reliquat de la réduction des dépenses du programme 149, la baisse des dépenses au titre de la procédure des apurements européens de crédits (- 61,8 millions d'euros) représente 36 % du total, laissant aux autres compartiments de la dépense la responsabilité d'une baisse supplémentaire de 109,5 millions d'euros.

Ces dernières années, la mission a été lestée par des dépenses sans aucun bénéfice pour les exploitants agricoles, les dépenses correspondant aux refus d'apurement prononcés par la Commission européenne.

En 2017, ces dépenses avaient atteint 721 millions d'euros, dont 138 millions d'euros payés en anticipation sur le calendrier de règlement qui devait voir l'exercice 2018 supporter cette charge.

En 2018, les dépenses correspondantes se sont élevées à 177,8 millions d'euros. La réduction enregistrée sur ce poste avait ainsi contribué à une baisse des dépenses de la mission de 543,2 millions d'euros.

Lors de l'exécution 2019, les dépenses liées aux apurements européens ont à nouveau reculé (- 52,7 millions d'euros), contribuant à 11 % de la réduction des dépenses.

Évolution des dépenses correspondant aux refus d'apurement européens

(2009-2019)

Source : Cour des comptes
c) L'impact d'une surcharge budgétaire lors de l'exercice précédent

La consommation des crédits du programme 149 a été particulièrement chaotique depuis 2015, traduisant un ensemble de défaillances mises en évidence par les rapporteurs spéciaux dans leur rapport sur la chaîne des paiements agricoles28(*). Les problèmes rencontrés ont particulièrement touché les aides surfaciques.

En 2017, un rattrapage significatif, quoique trop partiel (voir infra), du paiement des aides surfaciques, qui avait été suspendu au cours des exercices précédents (campagnes 2015 et 2016) en raison des défaillances de l'infrastructure des paiements agricoles, avait conduit à constater des dépenses au titre de l'action n° 24 « Gestion équilibrée et durable des territoires » du programme 149 de 638,2 millions d'euros (elle n'avait été dotée que de 380,6 millions d'euros en loi de finances initiale). Parmi les dépenses de cette action figurent l'indemnité compensatoire de handicap naturel (ICHN) et les mesures agro-environnementales et climatiques (MAEC), deux lignes qui n'avaient supporté aucune charge en 2016, mais occasionné 588,2 millions d'euros de dépenses en 2017.

En 2018, la consommation de ces deux lignes s'était encore élevée à 404,9 millions d'euros, dégageant une économie de 183,3 millions d'euros, mais correspondant à un niveau de dépenses encore majoré par la nécessité de rattrapage des dettes de paiement des campagnes antérieures.

Pour 2019, les deux lignes concernées enregistrent des dépenses à nouveau en retrait (381,7 millions d'euros, soit une baisse de 23,2 millions d'euros) à hauteur de 5,7 %.

L'exécution 2019 tire profit d'une réduction continue (quoique trop lente et sans doute encore à compléter) des dettes de paiement lors des exercices précédents.

2. Des reports de charges : les restes à payer et les charges reportées

La mission AAFAR est régulièrement marquée par des reports de charges budgétaires dont l'ampleur a été particulièrement large ces dernières années du fait des difficultés de comblement des impasses financières constatées à la suite des refus d'apurement européen mais aussi en raison des retards de paiement des aides aux exploitants.

La réduction de l'ampleur des refus d'apurement en 2018 et en 2019 et de leurs effets déstabilisants pour le programme 149 ainsi que le retour à un calendrier normal de versement des aides européennes entamé en 2017 pour une partie des aides surfaciques du second pilier de la PAC ont réduit les tensions sur l'exécution des crédits.

Dans ce contexte, la note d'exécution budgétaire de la Cour des comptes pour 2019 estime que la soutenabilité budgétaire de la mission « s'améliore ».

À partir de données des rapports du contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM) et du ministère de l'agriculture et de l'alimentation, elle relève que les charges à payer en fin d'exercice et les reports de crédits sur l'exercice 2020 sont tenus pour être situés à un niveau historiquement bas.

Évolution des charges à payer en fin d'exercice

(en millions d'euros)

Source : Cour des comptes selon les données CBCM et MAA

Reports de crédits de l'exercice N sur l'exercice N+1

(en millions d'euros)

Source : Cour des comptes selon les données CBCM et MAA

Dans ces conditions, les reports de crédits accessibles permettraient de couvrir les besoins nés des charges reportées sur 2020, qui ne viendraient pas bousculer une programmation 2020 susceptible de permettre de financer les engagements du ministère de l'agriculture (hors l'impact de la catastrophe sanitaire, économique et sociale en cours en ce printemps 2020).

Ces appréciations favorables ne pourraient que réjouir les rapporteurs spéciaux n'étaient quelques considérations complémentaires.

En premier lieu, s'agissant de la réduction des restes à payer, les rapporteurs spéciaux relèvent qu'avec 1 milliard d'euros fin 2019, ils représentent autant que les dépenses d'intervention de l'année 2019.

L'enjeu financier est donc très élevé et ce alors même que les années 2018 et 2019 ont été marquées par des retraits d'engagement massifs (503 millions d'euros en 2018 et encore 80,4 millions d'euros en 2019).

Ces opérations mériteraient de faire l'objet d'une explicitation sérieuse permettant d'identifier les pathologies dont elles sont un symptôme avéré.

En toute hypothèse, ni la programmation budgétaire pour 2020, ni les tendances suivies à moyen terme pour calibrer le budget agricole de la France ne sont compatibles avec la situation laissée par l'exécution de 2019

C'est d'autant plus vrai qu'il faut, en second lieu, évoquer la question des charges à payer.

Sur ce point d'abord, ainsi que le relève la Cour des comptes, il faut compter avec le maintien d'une charge non acquittée, de longue date, correspondant à une dette envers la caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA) d'un montant de l'ordre de 100 millions d'euros non comptabilisé dans les charges à payer par le ministère de l'agriculture.

Cette non-comptabilisation viendrait de ce que le ministère des comptes publics aurait donné assurance au ministère de l'agriculture et de l'alimentation que cette dette pourrait être couverte par d'autres voies en 2020.

Les rapporteurs spéciaux en prennent acte ainsi que du fait que les engagements budgétaires du ministère de l'agriculture au titre de cette dette devront être repris par d'autres financeurs, avec une traduction budgétaire qui, à ce jour, mériterait d'être exposée. Ils remarquent toutefois que la situation de la protection sociale des agriculteurs se révèle de plus en plus tendue. À titre d'illustration, on observe que l'exercice 2019 est le dernier à voir la mission « régimes sociaux et de retraite » dotée d'une ligne de crédit pour subventionner le régime complémentaire vieillesse des exploitants agricoles. Or, non seulement ce dernier va perdre cette subvention mais encore il est appelé à se voir privé de deux taxes affectées représentant un apport majeur pour son équilibre (taxe sur les huiles et les farines). Il conviendra de suivre avec la plus grande attention la dynamique des affectations mises en oeuvre après 2019, dont il y avait déjà tout lieu de craindre avant la catastrophe révélée en début d'année qu'elle ne serait pas à la hauteur des enjeux.

En second lieu, l'estimation des charges à payer se trouve très peu évaluable du fait d'une lacune de l'information budgétaire qui tient en ce que les indemnités diverses que pourraient devoir supporter le ministère au titre de gestions passées ne sont pas estimées explicitement. La seule estimation disponible est celle dont rend compte le graphique supra. Les charges ainsi extériorisées sont si marginales qu'elles paraissent d'emblée manquer de crédibilité.

Le mécanisme d'indemnisation pour aléas prend du temps et les événements climatiques sévères de 2019 n'ont pas été tous financièrement « assumés » par le budget de 2019. Initialement estimé à 400 millions d'euros, le coût de la sécheresse 2018 avait été réestimé autour de 200 millions d'euros, soit beaucoup moins que la dotation au fonds national de gestion des risques agricoles (FNGRA) en 2018. Le niveau du reste à charge payé en 2019 n'est pas indiqué dans la documentation budgétaire non plus que celui des indemnités correspondant aux sinistres apparus en 2019.

Les rapporteurs spéciaux souhaitent que l'information budgétaire présentée dans le cadre des projets de loi de règlement comprenne systématiquement une présentation de l'évaluation des risques financiers matérialisés une année donnée pouvant peser sur l'exercice suivant. Cette recommandation vaut évidemment pour les dispositifs de couverture des risques dont la gestion mériterait d'être accélérée pour éviter aux exploitants les affres qu'on imagine.

Ils prennent acte de ce que la trésorerie du fonds national de gestion des risques agricoles (FNGRA), qui a été fortement sollicitée en 2019 (151 millions d'euros de dépenses pour 66 millions d'euros de recettes) a pu être soulagée par des versements du programme 149 (87,5 millions d'euros) grâce à des redéploiements de crédits (dont 69 millions d'euros à partir de la « provision pour dépenses imprévisibles » et 18,5 million d'euros par prélèvement sur des dispositifs « divers » -une information détaillée sur ce point s'impose -).

Ils relèvent cependant que la trésorerie du FNGRA s'établit à l'étiage (24,5 millions d'euros fin 2019, soit moins de 17 % des dépenses constatées au cours de l'année).

Les conditions climatiques, auxquelles il convient d'ajouter des aléas plus industriels (cf. l'accident du site Lubrizol), ne tendent pas à s'atténuer (selon toute apparence).

Dans ces conditions, sauf à ce que le Gouvernement fasse la démonstration que son action visant à améliorer les amortisseurs de crise (voir les développements relatifs à la déduction pour épargne de précaution) puisse se prévaloir d'avancées décisives, les rapporteurs spéciaux tendent à s'inquiéter que le ministère de l'agriculture puisse estimer, sans preuve, à rien (ou presque) les dettes latentes dues aux aléas et s'appuyer sur des telles estimations pour établir son programme budgétaire de l'année suivante.

Cette inquiétude est d'autant plus vive que le Gouvernement a fait le choix de réduire encore la réserve pour dépenses imprévues dans la loi de finances pour 2020, abaissée à 174,8 millions d'euros.

Il faut, enfin, ne pas dissimuler les marges de manoeuvre que présente la notion mouvante de charges à payer.

Les choix sont, en ce domaine, toujours discutables. Ce qui ne l'est pas c'est que le ministère de l'agriculture fait le choix systématique (à certains égards étonnants) de minorer ses engagements.

On en a fourni une première illustration avec la question de la protection sociale agricole. Sauf erreur de la part des rapporteurs spéciaux, les gouvernements successifs ont pris des engagements visant à porter le minimum de pensions des exploitants à 85 % du niveau du SMIC. Or, ces engagements n'ont pas reçu de matérialisation concrète.

On pourra toujours dire que de ce fait de même il n'y a pas de charges à payer à constater à ce titre. Mais, cet argument, comptablement exact ne l'est nullement d'un point de vue plus politique.

Une même défense pourrait intervenir en ce qui concerne la programmation financière européenne. Après tout, le cadre financier européen n'ouvre que des autorisations de dépenses et non pas des obligations de dépenser.

Ainsi, techniquement, il est toujours possible de faire valoir que la sous-exécution des lignes d'engagement n'est nullement synonyme de l'accumulation de charges à payer.

Politiquement, dans tous les sens du terme29(*), il en va tout à fait autrement.

Or, force est de constater que les taux d'engagement des lignes budgétaires européennes (du moins dans la version comptabilisée en milieu d'année 2019) laissent ouvert un niveau encore élevé de charges à assumer par la mission.

La maquette FEADER a été dotée de 12 milliards d'euros. Le niveau des engagements au 1er juin 2019 n'est que de 65 % des enveloppes disponibles tandis que le niveau des paiements n'atteint que 50 % du disponible.

Les paiements réalisés sur engagements couvrent 78 % de ceux-ci (soit un reste à payer sur engagement de 1,7 milliard d'euros).

Données relatives à la consommation des dotations de la France
au titre du FEADER au 1er juin 2019

Source : réponse au questionnaire des rapporteurs spéciaux

En ce qui concerne les engagements, le rythme observable à mi-2019 n'impliquait pas d'inquiétudes systématiques sur la capacité de la France à mobiliser son enveloppe, compte tenu des délais laissés aux États pour solder une programmation financière donnée.

Rappel des règles européennes de mobilisation des crédits du FEADER

La date limite de paiement est fixée au 31 décembre 2023 dans le règlement (UE) n°1303/2013 du 17 décembre 2013. La date limite pour les engagements de crédits au bénéfice des agriculteurs est fixée par chaque État membre dans le respect de la date limite de paiement

Les travaux relatifs à la fin de gestion sont en cours au niveau national, avec l'ensemble des partenaires concernés, en particulier les autorités de gestion et l'organisme payeur.

S'agissant du dégagement d'office, la réglementation européenne prévoit que la part des crédits FEADER mise à disposition d'une autorité de gestion en année « n » et qui ne donne pas lieu à un paiement au profit des bénéficiaires finaux à la fin de « n+3 » est dégagée d'office, c'est-à-dire définitivement perdue. Les premières mises à disposition de FEADER au profit des AG ayant eu lieu en 2015, le seuil de paiements correspondants doit être atteint fin 2018. Tous les PDR ont atteint le seuil de paiement exigé au 31 décembre 2018.

Au 30 juin 2019, 18 programmes ont déjà franchi le seuil à atteindre et 11 programmes doivent encore réaliser des paiements pour atteindre le seuil requis au 31 décembre 2019.

Toutefois, pour certaines lignes, la situation est inquiétante (LEADER, assistance technique, services de base) ou paradoxale (la gestion des risques) au vu des besoins identifiés.

Que la période complémentaire doive être sollicitée n'est toutefois pas satisfaisant. Cela signifie que les moyens budgétés ne sont pas assez rapidement mobilisés, situation qui contraste très fâcheusement avec les besoins d'urgence et structurels de l'agriculture française.

Quant aux paiements, leur situation est difficile à apprécier compte tenu des retards de paiement accumulés et dans un contexte où les engagements couvrent des périodes pluriannuelles. Pour certaines lignes dont le taux d'engagement est très faible, ils sont eux-mêmes très en retard. Pour d'autres lignes, l'écart entre le taux d'engagement relativement élevé, et le taux de consommation encore assez modeste supposera de dégager les moyens budgétaires permettant de financer la partie nationale des financements.

3. Une exécution qui paraît déjà grever la programmation budgétaire pour 2020

Il apparaît aujourd'hui, compte tenu de la catastrophe en cours, assez incongru d'évoquer l'articulation entre l'exécution budgétaire en 2019 et la programmation pour 2020. Le budget voté pour 2020 comporte une augmentation des autorisations d'engagement de 6,3 %, reflet des besoins de mobilisation des crédits européens non satisfaits à la sortie de 2019, et une croissance des crédits de paiement de 1,2 %.

Les annulations de crédits de paiement décidés à la fin de l'exercice 2019 (52,9 millions d'euros) ont eu pour effet de creuser l'écart entre la trajectoire des autorisations d'engagement et celle des paiements prévus, alors même que les restes à payer (sans même compter les charges à payer) demeuraient très significatifs à la fin de l'année.

Le disponible en crédits de paiement apparaissait d'autant plus tendu que la dotation pour dépenses imprévues a été encore réduite dans le projet de budget pour 2020.

À l'évidence, cette décision apparaît aujourd'hui malheureuse, mais à la lumière d'événements qui, jusqu'à l'automne 2019 ne pouvait guère être envisagés que comme des dangers au risque de matérialisation encore incalculables alors.

En revanche, elle était annonciatrice d'une absence de conséquence entre les objectifs affichés, notamment lors des États Généraux de l'alimentation, et les moyens mis en oeuvre.

En toute hypothèse, les rapporteurs spéciaux attendent qu'une loi de finances rectificative prenne en charge les effets de la catastrophe en cours et les objectifs annoncés par l'exécutif.

II. UNE STAGNATION DE L'AMBITION AGRICOLE DE LA FRANCE

A. LA MISSION AGRICULTURE, ALIMENTATION, FORÊT ET AFFAIRES RURALES (AAFAR), UN VECTEUR BUDGÉTAIRE PERFECTIBLE

Les documents annexés aux lois de finances répondent à des fonctionnalités différentes, les unes normatives, faisant écho au principe de spécialité budgétaire qui s'applique au vote et à l'exécution des crédits, les autres, informatives. Ces dernières ont été développées dans le prolongement de l'adoption de la loi organique relative aux lois de finances qui a souhaité améliorer l'information du Parlement sur les politiques publiques qu'il dote en moyens financiers.

Sur ces deux plans, la mission AAFAR apparaît largement perfectible.

Une observation de principe

Les documents budgétaires assignent à des directeurs d'administration centrale le rôle de « responsables » des différents programmes qui les composent. Cette assignation peut bien être pertinente dans le cadre du fonctionnement ordinaire des ministères.

Dans les relations avec le Parlement, elle ne l'est pas. Seuls les ministres sont responsables.

Par ailleurs, cette assignation tend à accréditer auprès de l'opinion publique une idée fausse, celle d'une administration qui déciderait et devrait être tenue pour responsable.

Ce sont toujours les ministres qui décident.

1. Une mission aux limites de la lisibilité et de la conformité avec la loi organique sur les lois de finances

À partir de 2017, la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » qui comportait alors quatre programmes a été restructurée par fusion des crédits du programme 154 consacré au développement de l'agriculture et de ceux du programme 149 qui regroupait jusqu'alors les crédits de la politique de la forêt. Puis, la mission a réintégré en 2018 les crédits de la pêche et de l'aquaculture. Ce ne sont là que deux événements renforçant une impression générale d'illisibilité, qui, au demeurant, s'accompagne d'interrogations plus juridiques, sur la conformité de la mission avec les principes de notre droit budgétaire.

Désormais, la mission est structurée autour de trois programmes :

- le programme 149 (désormais intitulé « Compétitivité et durabilité de l'agriculture, de l'agroalimentaire, de la forêt, de la pêche et de l'aquaculture ») regroupe la majeure partie des dépenses de la mission, tout en agrégeant des crédits consacrés à des politiques publiques diverses et spécifiques ;

- le programme 206 est spécifiquement dédié aux actions destinées à assurer la sécurité et la qualité sanitaires de l'alimentation ;

- enfin, le programme 215 « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture » est un programme transversal de soutien aux actions des services.

Les poids budgétaires de ces programmes sont très inégaux, le programme 149 concentrant 60 % des dotations de loi de finances initiale contre 18,3 % pour le programme 206 et 21,7 % pour le programme 215.

La coagulation de crédits concourant à des politiques publiques - qui, pour pouvoir être subsumées par une problématique d'ensemble portant sur la production de ressources naturelles, n'en obéissent pas moins à des fonctionnalités très différentes et s'inscrivent dans des problématiques socioéconomiques fort diversifiées -, dans un unique programme gagné par une sorte d'obésité progressive, n'est pas de nature à améliorer la lisibilité de la mission.

Cette dernière est également altérée par la multiplication des dotations allant à un nombre considérable de délégataires des missions du ministère de l'agriculture, qu'ils soient des opérateurs ou des organismes liés à l'État par des conventions plus ou moins actualisées et contrôlées, mais aussi par le choix de ne pas isoler les dépenses d'administration propres aux différentes interventions mises en oeuvre par le ministère, ce dernier ne procédant, et encore que partiellement, à une telle individualisation que pour ses actions de contrôle de la sécurité sanitaire « de la fourche à la fourchette ».

En soi, le défaut de lisibilité des masses budgétaires confiées au ministère de l'agriculture et de l'alimentation, défaut qui s'aggrave chaque année, pose un problème de rang constitutionnel.

En outre, au regard des prescriptions de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), la confusion de crédits de vocations disparates au sein du programme 149 mériterait d'être reconnue comme contrevenant à la lettre et à l'esprit de la LOLF.

Les rapporteurs spéciaux s'interrogent sur la conformité de la confusion des crédits pour la forêt avec ceux consacrés à l'économie agricole avec les termes de l'alinéa 6 de l'article 7 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) relatif aux programmes budgétaires dans la mesure où les objets de ces politiques publiques ne sont pas nécessairement les mêmes.

Il en va de même pour les crédits consacrés à la pêche et à l'aquaculture qui ont été intégrés au programme 149 sans nulle considération de l'esprit de la LOLF.

Rappelant qu'ils avaient exprimé le souhait que les services concernés sollicitent les parlementaires des commissions des finances des deux chambres, pour avis, avant d'engager de telles démarches, ils ne peuvent que constater que l'inclusion réalisée en 2018 des crédits de la pêche et de l'aquaculture dans le programme 149 s'est affranchie de cette ferme recommandation.

Les rapporteurs spéciaux renouvellent leur demande que le Gouvernement procède à un recalibrage des programmes composant la mission et souhaitent être consultés sans délai.

2. Une information insatisfaisante sur les concours publics à l'agriculture

La vocation des documents budgétaires annexés aux projets de loi de finances est de constituer le support de l'autorisation parlementaire tant dans son objet que dans l'information qu'implique un vote tout à fait éclairé.

Les crédits de la mission AAFAR ne correspondent structurellement qu'à une (faible) partie des concours publics à l'agriculture, à la forêt et à la pêche30(*), qui, en 2019, se seraient élevés à 21,4 milliards d'euros (contre 21,2 milliards d'euros en 2018), soit une quasi-stagnation.

L'examen du projet de loi de règlement devrait offrir l'occasion d'appréhender au plus près la contribution de la mission aux concours publics soutenant in fine les revenus agricoles, objectif d'autant plus légitime que les dépenses de la mission sont, pour une part importante, la contrepartie nationale d'interventions européennes.

Or, cette information n'est pas rendue disponible dans le rapport annuel de performances de la mission annexé au projet de loi de règlement.

Les délais de confection des comptes nationaux agricoles sont en cause. À la date d'examen du projet de loi de règlement seuls sont disponibles les comptes prévisionnels de l'agriculture publiés en décembre 2019. Quant aux concours publics à l'agriculture, le dernier document mobilisable porte sur l'année 2018.

Les rapporteurs spéciaux réitèrent leur demande que la commission des comptes de l'agriculture de la Nation puisse tenir compte du calendrier d'examen parlementaire des opérations budgétaires sur crédits nationaux pour organiser ses travaux.

Il conviendra d'exposer les résultats de ces travaux dans les rapports de performances annexés aux projets de loi de règlement.

Il est du reste étonnant que ceci ne soit pas fait à ce jour puisqu'aussi bien le premier indicateur de performance de la mission suppose cette information disponible. Il consiste à présenter l'évolution du poids des concours publics dans l'excédent brut des exploitations agricoles et se trouve renseigné, mais sous la forme très agrégée d'un ratio dont l'utilité est des plus réduite.

Dans ces conditions les rapporteurs spéciaux souhaitent traditionnellement que les composantes de cette information soient suffisamment développées à l'avenir.

Une fois de plus cette demande reste insatisfaite.

À ce stade, les données permettant de situer l'exécution budgétaire de 2019 dans le contexte plus large des concours à l'agriculture sont trop fragmentaires et, quand elles existent, souvent trop incomplètes pour qu'il soit possible de fournir une information précise sur la structure des financements publics fléchés vers l'agriculture.

Dans ce contexte, l'évaluation publiée par la Cour des comptes dans sa note d'exécution budgétaire fournit cependant un point de repère précieux.

Concours publics à l'agriculture, à la forêt et à la pêche

(en milliards d'euros)

Source : MAA, Cour des comptes - Les crédits budgétaires sont présentés en exécution. Ceux du poste « autres crédits MAA » regroupent les programmes 142, 143 et le compte d'affectation spéciale « développement agricole et rural ». Les dépenses fiscales sont nettes de la part de taux réduit de TICPE ne bénéficiant pas aux agriculteurs (cf. supra). Les allègements de charges n'incluent pas les dispositifs faisant l'objet d'une inscription budgétaire sur la mission AAFAR (principalement le dispositif TO-DE)

Ainsi qu'il ressort du graphique et des estimations de la Cour des comptes, la mission AAFAR ne représente qu'une part seconde des concours publics à l'agriculture (14 % du total).

La première source de soutien provient du budget européen (9,4 milliards d'euros, soit 44 % de l'ensemble avec une prédominance des concours financés dans le cadre du premier pilier de la PAC, le second pilier, dont une part des crédits de la mission représente le miroir étant censé apporter un peu moins de 2 milliards d'euros en 2019).

Les dépenses sur crédits de la mission AAFAR sont désormais devancées par le total constitué des dépenses fiscales et des allégements de cotisations sociales. Ces dernières représentent 21 % des concours publics (une fois les crédits TO-DE neutralisés), tandis que les dépenses fiscales représentent le reste des concours publics à l'agriculture.

Il s'est produit dans le temps une déformation des concours publics avec la montée en puissance de transferts passant par des niches fiscales et sociales, dont la sensibilité à l'activité agricole appelle une analyse approfondie, et dont les effets structurels devraient être sérieusement étudiés.

A priori, il n'y a pas d'équivalence entre des interventions sur crédits, qui idéalement, devraient pouvoir vérifier des propriétés contra-cycliques, et des transferts fiscalo-sociaux dont la portée tend à devenir pro-cyclique.

De la même manière, la structure des allégements fiscaux et sociaux tend à flécher les transferts en faveur de l'agriculture vers des exploitations comparativement « prospères », réalisant une sorte de « couplage implicite des concours publics à l'agriculture » dans un contexte plutôt marqué par une logique d'aides aux revenus des agriculteurs.

Ces questions méritent incontestablement d'être envisagées, sans a priori, d'autant qu'elles doivent être resituées dans un ensemble où les subventions sur crédits n'ont pas nécessairement les propriétés affichées (voir infra).

Quoi qu'il en soit, une certaine approximation dans l'estimation des concours publics à l'agriculture devrait, au préalable, être corrigée.

Si l'on se reporte aux seules données publiées par les comptables nationaux, en ce qui concerne les concours publics à l'agriculture sur dotations budgétaires nationales, qui, pour 2019, ne sont pas disponibles, le périmètre utilisé par les comptables nationaux pose problème dans la mesure où un certain nombre d'interventions semblent exclues sans justification évidente mais aussi parce que les données publiées ne permettent pas d'identifier les ministères de provenance des financements. Dans la mesure où, pour certaines politiques agricoles (développement de l'agriculture biologique, sécurité sanitaire des aliments...), le budget du ministère de l'agriculture n'est sollicité que pour partie, il faut demander que la présentation des concours publics à l'agriculture permette d'articuler les informations comptables avec les informations budgétaires.

Inversement, il n'est pas sûr que l'inclusion des autres crédits du ministère de l'agriculture, dont ceux d'enseignement agricole doive être réalisée.

En outre, certaines données paraissent établies sur des bases dont la robustesse pourrait être améliorée.

L'année dernière, on avait évoqué les crédits correspondant à la compensation des allègements de cotisations sociales sur les travailleurs saisonniers (TO-DE), qui auraient été consommés au-delà des inscriptions portées en loi de règlement avec une charge budgétaire réelle de l'ordre de 540 millions d'euros dès 2018 au lieu des 480,7 millions d'euros mentionnés dans le RAP.

Au total, la méthode de comptabilisation en exécution budgétaire peut conduire à des imprécisions dès que les engagements comptables diffèrent des consommations.

Un sérieux problème de cohérence entre les informations budgétaires et l'appréciation du niveau des concours publics à l'agriculture, signalé à plusieurs reprises (voir l'encadré ci-dessous extrait de la contribution des rapporteurs spéciaux à l'examen du projet de loi de règlement pour 2018), provient de l'imputation à la mission AAFAR d'une dépense fiscale qui ne semble avoir aucun lien avec l'activité agricole : le taux réduit de taxe intérieure de consommation sur le gazole sous condition d'emploi (1,250 milliard d'euros en 2019).

Deux dépenses fiscales énergétiques qui représentent près de 80 % des dépenses fiscales en faveur de l'agriculture et de la forêt ?

Deux dépenses fiscales sur les produits énergétiques, le taux réduit de taxe intérieure de consommation sur le gazole et le remboursement partiel en faveur des agriculteurs de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques, représentent près de 80 % des dépenses fiscales rattachées à la mission. La première de deux dépenses fiscales s'est élevée à plus de 2 milliards d'euros en 2018 (en hausse de 7 %), soit presque la totalité des dépenses du programme. Pourtant, aucune indication sur le nombre de ses bénéficiaires, et moins encore sur leur qualité, n'est fournie. Or le rattachement de cette dépense fiscale à la mission ressort comme peu justifié selon la Cour des comptes. Cette dernière relève que l'estimation incluse dans le RAP comprend la totalité de la dépense fiscale alors que la réduction du taux de la taxe profite essentiellement au secteur du BTP. La Cour des comptes estime que seuls 42 % de cette dépense fiscale sont fléchés vers l'agriculture, soit un montant rattachable à la mission de 850 millions d'euros plutôt que les 2 milliards d'euros mentionnées. Cette anomalie doit au plus vite être corrigée. Le déficit informationnel sur les dépenses fiscales de la mission caractérise également la seconde de ces dépenses, estimée à 240 millions d'euros en 2018 (soit une hausse de 25 %), le nombre et la qualité des bénéficiaires n'étant pas fournis.

Si les rapporteurs se félicitent que cette dépense fiscale soit désormais isolée dans la documentation budgétaire, ils restent perplexes sur le rattachement de cette mesure à la mission31(*).

Les dépenses fiscales sur impositions d'État enregistrent un fort dynamisme en 2019. Hors la dépense fiscale évoquée ci-dessus, elles atteignent 1,6 milliard d'euros (auxquels il faut ajouter 117 millions d'euros de dépense fiscale correspondant à des impositions locales).

Un grand nombre de dispositifs ne sont pas quantifiés, la plupart n'étant pas évalués.

Force est d'observer que les dépenses fiscales, qui sont exposées dans un tableau sommaire occupant 5 pages d'un rapport de performances de 233 pages, représentent une masse financière supérieure à celle des crédits consommés à partir du programme 149 auquel elles sont rattachées.

Cette situation n'est pas satisfaisante et il doit y être remédié d'autant que le soutien public à l'agriculture passe de plus en plus par ces voies.

Les dépenses fiscales sur impôt d'État augmentent de 76 millions d'euros (+ 5,1 %) contre une consommation des crédits budgétaires du programme 149 en baisse de 21,3 % (- 7,2 % pour l'action 24, base de comparaison qui évite certains biais de comparaison).

L'augmentation des transferts publics sur dépenses fiscales vient en totalité de l'innovation fiscale apportée par la loi de finances pour 2019 avec la déduction pour épargne de précaution (DEP). Son coût est estimé à 90 millions d'euros, mais il est inférieur aux coûts cumulés des déductions pour investissement (87 millions d'euros en 2018) et pour aléas (12 millions d'euros en 2018) auxquelles la DEP se substitue.

Si l'on consolide ces mouvements, la réalisation 2019 extériorise une baisse des soutiens fiscaux aux épargnes de précaution, situation évidemment paradoxale au vu des intentions affichées.

La capacité d'épargne des exploitants, fortement inégale, qui fait que les dispositifs dont s'agit ne bénéficient que très inégalement aux agriculteurs, devrait ressortir très fortement réduite de la catastrophe en cours. Les réserves disponibles auront sans doute été largement sollicitées au terme de 2020 d'autant que l'article 7 de la loi n° 2020-473 de finances rectificative du 25 avril 2020 en a facilité la mobilisation, en prévoyant que les disponibilités mobilisées puissent n'être pas rapportées aux résultats32(*). La capacité des exploitants à reconstituer leur épargne devrait être très limitée, de sorte que le dispositif adopté en 2019 ne sera durablement opératoire que dans un nombre d'années assez indéterminable.

L'alourdissement des enjeux financiers du crédit d'impôt en faveur de l'agriculture biologique doit être signalé. Il représente 54 millions d'euros contre 37 millions l'an dernier (+ 46 %). Cette dynamique tranche avec celle des dépenses sur crédits dont la consommation baisse par rapport à l'année dernière. Sous réserve des difficultés de suivi des engagements et des paiements en faveur des agriculteurs passés au bio résultant d'une opacité inacceptable des programmations budgétaires correspondantes, mais aussi des anomalies constatées dans le rythme des paiements en faveur de l'agriculture biologique, cette divergence laisse supposer que l'extension de la surface cultivée en bio doit beaucoup à des exploitations pour lesquelles l'agriculture biologique ne représente qu'une source seconde de revenus.

La documentation budgétaire de la dépense fiscale est anormalement en retard sur les évolutions réelles puisque le nombre des bénéficiaires demeure évalué sur la base des données de 2017 (13 895 entreprises) alors que depuis cette date, le nombre des exploitants en bio a augmenté de plus de 13 %.

Cependant, il apparaît assez clair que cette dernière dynamique est insuffisante pour expliquer l'accroissement du poids du crédit d'impôt de sorte qu'outre l'effet de composition mentionné plus haut il faille prendre en compte l'impact de l'entrée dans le dispositif d'exploitants auparavant exclus du fait des aides directes perçues par eux33(*).

Enfin, les rapporteurs spéciaux réitèrent deux souhaits.

Il est plus que regrettable que la contribution du budget européen à l'agriculture française, qui est la première bénéficiaire de la PAC, soit totalement passée sous silence dans le rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement. Ce regret n'est pas uniquement politique, il est également technique dans la mesure où l'exécution des crédits européens et nationaux sont étroitement liées.

Enfin, en ce qui concerne les allègements de cotisations sociales, dont la prise en compte au titre des crédits budgétaires fluctue sur la base d'arrangements purement institutionnels (voir infra), ils ne sont pas exposés dans les documents budgétaires lorsqu'ils ne sont pas compensés sur les crédits de la mission. Cette lacune devrait être corrigée.

B. MALGRÉ UN IMPACT PLUS MODÉRÉ EN 2019 LES DIFFICULTÉS RÉCURRENTES D'ADMINISTRATION MÉRITENT UNE ATTENTION SOUTENUE

Régulièrement chaotique ces dernières années, l'exécution budgétaire a été moins bousculée en 2019 par les effets de difficultés d'administration de la politique agricole, qui, toutefois, appellent une attention soutenue.

Le charge des refus d'apurement, quoiqu'en baisse, reste élevée et, provenant de motifs structurels, reste un point de préoccupation pour l'avenir alors même que les coûts d'administration des interventions agricoles sont souvent élevés.

Le retour à un calendrier normal de paiement des aides agricoles, qui mériterait d'être étayé par une information budgétaire, aujourd'hui très insuffisante, à supposer qu'il soit réellement complet, a profité de facteurs différenciés, dont certains sont très loin d'être satisfaisants.

1. La charge des refus d'apurement a été considérablement allégée par rapport aux exercices précédents, mais de nouvelles déconvenues ne sont pas à exclure

L'exécution des crédits en 2019 fait état d'une charge au titre des refus d'apurement européen de 125,1 millions d'euros en baisse par rapport aux 177,8 millions d'euros payés en 2018 (eux-mêmes en forte diminution par rapport aux charges de 2017 (721 millions d'euros).

Évolution des refus d'apurement européens depuis dix ans

(en millions d'euros)

Source : Cour des comptes

La charge d'apurement, pour avoir allégé le poids budgétaire de la mission de près de 600 millions d'euros de l'exercice 2017 à l'exercice 2019, demeure trop élevée. Il n'est pas satisfaisant que notre pays doive gaspiller des ressources qu'il devrait pouvoir mobiliser auprès du budget européen.

Les dysfonctionnements observés dans le passé ont conduit à engager des dépenses importantes destinées à y remédier. Dans sa dernière note d'exécution budgétaire, la Cour des comptes présente la synthèse des données dont les rapporteurs spéciaux ont eu l'occasion de faire état ces dernières années.

Moyens consacrés à la normalisation de la chaîne de paiements agricoles

(en millions d'euros)

Source : Cour des comptes

L'estimation de la Cour des comptes conduit à mettre en évidence les hésitations et lenteurs du processus, en particulier en ce qui concerne les dépenses informatiques de l'ASP.

Or, les investissements informatiques de l'ASP (50 millions d'euros dans les comptes de l'établissement) ne sont pas couvertes en 2019 par des ressources durables suffisantes. Le rapport annuel de performances l'indique avec netteté et il attribue à cette impasse de financement une forte responsabilité dans la dégradation du fonds de roulement de l'ASP, qui atteint 18,9 millions d'euros.

Cette somme équivaut à une débudgétisation particulièrement malvenue au regard des enjeux d'une parfaite régularité des paiements européens.

Ainsi, on observera que, malgré les dépenses consenties dans le passé pour améliorer l'infrastructure des paiements, une partie importante des charges de refus d'apurement européens s'explique par des décisions postérieures à l'année 2018. Cette situation est inquiétante même si la documentation budgétaire ne précise pas les années de rattachement des pénalités financières.

Elle montre que les défectuosités de la chaîne de paiement agricole que les rapporteurs spéciaux ont appelé à réparer dans leur rapport34(*) consacré à la chaîne de paiements agricoles, publié au mois de janvier 2018, autour de la formulation de 9 recommandations principales, auxquelles ils renvoient, doivent encore trouver une meilleure correction.

On rappelle ici que les refus d'apurement européens sont encore provisionnés pour une somme de 426 millions d'euros à fin 2019 (sur un total de provisions pour risques de 590 millions d'euros inscrits sur le seul programme 149). Les dotations de l'année concernent un montant de 268 millions d'euros au titre de l'apurement européen.

Les rapporteurs spéciaux relèvent que cet alourdissement n'a pas dissuadé le ministre de l'agriculture et de l'alimentation de proposer un budget comportant une diminution de la provision pour dépenses imprévues en 2020.

Le maintien d'un risque d'apurement élevé n'est guère surprenant au vu de la complexité de la gestion des interventions européennes qui oblige l'ASP à faire du « sur mesure » et à multiplier les modules de traitement d'aides répondant à des cadres financiers très diversifiés et aux conditionnalités pléthoriques.

Il ne faut du reste pas négliger, au-delà des difficultés de programmation informatique, les problèmes posés par le dispositif de contrôle-sanction institué par le droit européen, mais aussi les déficits de moyens de contrôle qui, au fil des années, et des différentes étapes de l'attrition de l'État territorial, ont réduit les capacités de ce dernier d'exercer des missions absolument nécessaires non seulement à la sauvegarde des finances publiques mais encore à la loyauté des relations entre exploitants agricoles.

Le graphique ci-dessous extrait d'un rapport de l'inspection générale des finances et du conseil général de l'alimentation de l'agriculture et des espaces ruraux (CGAAER) publié en 2017 restitue une répartition des responsabilités dans les dysfonctionnements des paiements agricoles qui aboutit au constat d'un éventail de responsabilités plurielles auxquelles il convient de s'attaquer avec détermination.

Répartition des responsabilités des corrections financières
par type d'intervention

Source : rapport IGF-CGAAER La gestion des aides de la politique agricole par l'agence de services et de paiement

C'est la condition pour que de nouvelles corrections financières ne viennent pas peser à nouveau dans les années à venir.

2. Un coût d'administration élevé des interventions agricoles de la PAC

Le coût d'administration des aides versées aux exploitants a été particulièrement élevé ces dernières années du fait des recrutements nécessités par le traitement des mesures mises en oeuvre pour pallier les dysfonctionnements de la chaîne régulière des paiements agricoles et pour rattraper les retards accumulés mais aussi des investissements nécessaires pour améliorer le registre parcellaire graphique (les prestations courantes de l'Institut national de l'information géographique et forestière ; ex IGN coûtant chaque année 8 millions d'euros) et les outils informatiques mobilisés par l'ASP.

Le RAP pour 2019 ne documente pas davantage que celui de 2018 le coût de gestion des aides de la PAC en cours d'année. Cette lacune supplémentaire dans l'information budgétaire est imputée aux « difficultés d'accès et de traitement aux données nécessaires au calcul, issues notamment de la fin de la comptabilité d'analyse des coûts qui permettaient de ventiler entre ministères les dépenses de fonctionnement en service déconcentrés ».

Les rapporteurs spéciaux ont déploré, à plusieurs reprises, l'appauvrissement de l'information budgétaire consécutif à la décision d'arrêter la publication des coûts complets des politiques publiques dans les documents budgétaires. Au demeurant, le président de la commission des finances du Sénat a traduit cette préoccupation lors de la récente audition du ministre des comptes publics. La réponse de ce dernier n'est pas pour rassurer, les travaux destinés à restaurer la comptabilité analytique, évoqués d'ailleurs dans le rapport annuel de performances de la mission AAFAR, semblant assez peu avancés.

Il n'est pas certain que la nouvelle vague de regroupement des services territoriaux annoncée en cours d'année et qui devrait se traduire par des transferts de moyens (notamment d'emplois) vers la mission « administration générale et territoriale de l'État » puisse en faciliter l'accomplissement.

Au demeurant, l'objectif de mutualisation des moyens d'administration territoriale de l'État peut conduire à des coûts fluctuants des politiques publiques.

Les rapporteurs spéciaux prennent acte de l'engagement de reprendre la publication de l'indicateur à compter du projet annuel de performances pour 2021. Il serait souhaitable que cet indicateur mentionne non seulement les coûts supportés par le ministère de l'agriculture et ses opérateurs, mais aussi la contribution de ces coûts à l'ensemble des coûts d'administration des interventions agricoles, dans la mesure où l'évolution du premier indicateur peut se trouver en interdépendance avec les interventions d'autres acteurs de la chaîne de paiement des aides agricoles. En outre, il conviendra que l'indicateur expose finement le coût de chaque grande intervention.

Il faut ajouter aux facteurs exposés pour justifier l'absence de publication d'un indicateur de gestion, évidemment essentiel, la réalité d'un versement chaotique des aides agricoles ces dernières années, la suspension des paiements de nombreuses catégories d'aides agricoles conduisant à une montée en flèche du coût de mise en oeuvre des interventions prises au dénominateur.

Dans ces conditions, les données présentées ci-dessous doivent être prises avec précaution.

Coût de gestion des aides de la PAC

Source : rapport annuel de performances 2019

On relève que le coût de gestion des aides du second pilier (hors aides surfaciques) absorbe une part très significative de moyens qui pourraient être sans doute plus utilement employés à soutenir la production agro-alimentaire, les aides du premier pilier dégageant apparemment des économies d'échelle. Cette dernière situation tient sans doute à la relative simplicité des modes d'intervention rattachés au premier pilier de la PAC, qui tranche avec l'extrême complexité des interventions pour le développement rural. Il convient donc de s'orienter vers des instrumentations plus simples, qui doivent devenir une composante à part entière de la détermination de la politique de développement rural.

Si l'on se réfère au passé, on a pu alors constater que les cibles de coût de gestion qui étaient fixées n'étaient régulièrement pas atteintes, la Cour des comptes ayant en outre observé que l'indicateur excluait un certain nombre de coûts de gestion.

Les rapporteurs spéciaux ajoutent qu'il serait utile de suivre les contributions des unités de production agricole à la satisfaction de processus de production normalisés répondant à des objectifs de politique publique afin d'en pouvoir évaluer l'ampleur respective et l'évolution. On peut mentionner à ce titre, les coûts de certification ou encore les montants acquittés au titre des cotisations volontaires obligatoires.

Sur cette dernière question, il apparaît que le taux de contribution aux coûts des différents processus s'inscrivant dans la logique de choix collectifs est susceptible de varier significativement, sans que cette situation, qui peut répondre à une certaine rationalité, ne soit documentée.

En bref, un sérieux effort de transparence des coûts d'administration des différentes composantes de la politique agricole s'impose qui doit aller jusqu'à une élucidation des conditions de leur imputation.

3. Un retour au calendrier normal de versements des aides ?

Les dysfonctionnements de la chaîne des paiements agricoles n'ont pas seulement valu des pénalités financières très lourdes imputées sur le budget de la mission AAFAR ces dernières années, elles ont également entraîné des retards dans le paiement des aides au point que certaines d'entre elles n'avaient tout simplement pas été budgétées dans les lois de finances.

Pour accompagner les exploitants, des avances de trésorerie remboursables ont été mises en place jusqu'en 2017. À leur propos, quelques observations peuvent être faites, l'une pour relever que les conditions monétaires qui ont prévalu au cours de la période récente ont eu l'heureux effet de réduire la charge financière desdites avances, circonstance indépendante de l'action directe de l'État et dont le renouvellement ne serait pas assuré si, d'aventure, de nouvelles avances remboursables devaient être nécessaires, l'autre pour souligner que toutes les aides n'ont pas pu donner lieu à une même couverture par les avances remboursables.

Pour certaines des aides (les mesures agroenvironnementales et climatiques - MAEC -, les aides bios...), l'absence de référence claire a gêné la mise en place d'avances remboursables. Les exploitants concernés ont donc été dans l'obligation de trouver des financements alternatifs, qui, pour certains d'entre eux, ont occasionné des charges financières. Parfois, les intervenants de l'aval ont pu se substituer à l'État en préfinançant les productions.

Un bilan complet de ces opérations mériterait d'être publié.

Enfin, outre les difficultés occasionnées aux exploitants par un mécanisme soumis au plafonnement de minimis34(*) et lourd à mobiliser, il faut rappeler que le taux d'avance n'a jamais été de 100 %, des marges plus ou moins importantes selon le type d'aide étant appliquées par l'administration.

En toute hypothèse, le retour à un calendrier normal de versement des aides35(*) est une bonne nouvelle pour les exploitants.

Cependant, les rapporteurs spéciaux s'interrogent sur son effectivité.

Ils regrettent, à ce titre, que l'information budgétaire sur les restes à payer soit si succincte qu'il soit impossible de rattacher les restes à payer aux différentes lignes d'intervention du budget agricole. Ils relèvent encore que l'information budgétaire ne distingue pas les restes à payer correspondant à un déroulement calendaire normal des engagements de ceux qui résultent d'un décalage du calendrier des paiements.

Ces lacunes doivent être comblées si l'on veut que l'information budgétaire soit pleinement sincère.

Déjà, l'an dernier, ils avaient pu relever que, selon toute apparence, tous les retards de paiement n'avaient pas été rattrapés.

Point d'étape en 2018 sur les paiements des aides agricoles

Si, pour la campagne 2015, les paiements ont été démarrés en 2017 et achevés en 2018, les aides de la campagne 2016 (hors aides du 1er pilier de la PAC, qui, sous l'aiguillon d'une réglementation menaçant d'un dégagement d'office les crédits européens non exécutés en bon temps, ont fait l'objet d'un retour à paiement prioritaire) n'ont été payées qu'à hauteur de 90 % des dossiers (pour un montant de l'ordre de 300 millions d'euros, les dossiers les plus difficiles restant à régler). En ce qui concerne la campagne 2017, 75 % des dossiers auraient été payés.

Quant à la campagne 2018, s'agissant des MAEC et des aides bio, les paiements auraient été de 50 % pour les premières et de 30 % pour les secondes.

Quant à l'exécution 2019, en réponse à une question des rapporteurs spéciaux dans le cadre du projet de loi de finances pour 2020, il avait été indiqué que, si pour les aides du premier pilier, il n'y aurait aucun écart entre le calendrier normal des paiements et le calendrier prévisionnel du Gouvernement (ce qui ne signifie d'ailleurs pas que celui-ci avait pu être honoré), pour le second pilier, la réponse fournie aux rapporteurs spéciaux témoignait d'un peu plus de complexité.

Le calendrier des paiements des aides surfaciques
du second pilier de la PAC

a) L'Indemnité Compensatoire de Handicaps Naturels (ICHN).

Comme pour les aides du premier pilier de la PAC, en ce qui concerne l'ICHN, le retard a été entièrement résorbé et le calendrier de versement des aides est revenu à une situation normale dès 2018. Comme pour les aides du premier pilier de la PAC, les aides de l'ICHN seront versées selon un calendrier habituel en 2019.

b) Les Mesures Agro-Environnementales et Climatiques (MAEC) et les aides en faveur de l'agriculture biologique (AB).

Les dispositifs des aides MAEC/BIO ont connu du retard à compter de la campagne 2015....

Le démarrage des paiements MAEC/BIO de la campagne 2018 est intervenu en mars 2019 conformément au calendrier annoncé par le Gouvernement et illustre le retour à un calendrier normal pour le versement de ces aides, à savoir un démarrage des paiements en mars de l'année N+1 pour la campagne de l'année N. 58 % du total des dossiers pour la campagne PAC 2018 ont été payés à la date du 18 juillet 2019. Cela représente un montant total de 290 millions d'euros. Au titre de la campagne 2019, les premiers paiements seront effectués à compter du mois de mars 2020 conformément au calendrier normal.

Source : réponse au questionnaire des rapporteurs spéciaux (PLF 2020)

Les indications fournies dans la réponse au questionnaire des rapporteurs spéciaux suscitent une certaine perplexité.

En premier lieu, il en ressort que plus de 40 % des dossiers restaient à instruire en juillet 2019, aucune information n'étant apportée sur la suite des instructions.

La réponse n'excluait pas, en soi, que le reste de l'année ait permis de conclure l'instruction des demandes présentées au titre de 2018 mais rien n'est indiqué quant aux dossiers des campagnes précédentes restant à honorer. L'analyse de leur sort en est réduite à demeurer hypothétique (voir infra).

En ce qui concerne les dossiers non traités en juillet il ne ressort pas avec clarté des données de l'exécution budgétaire pour 2019 que toutes les aides de la campagne 2018 aient pu être versées.

Les enjeux financiers attachés aux 58 % de dossiers traités en juillet de l'année étaient estimés dans la réponse au questionnaire des rapporteurs spéciaux à 290 millions d'euros soit une dépense de cofinancement national de 72,5 millions d'euros.

Aucune précision n'est apportée sur la part de ce cofinancement reposant à l'échéance indiquée sur les crédits du ministère de l'agriculture et de l'alimentation, ministère qui n'est pas le seul financeur national des interventions en cause.

On en est donc réduit à poser des hypothèses pour tenter d'approcher la réalité de l'exécution des paiements de ces interventions.

En supposant que la totalité des cofinancements nationaux correspondant aux dossiers traités en juillet puisse être imputée à la mission AAFAR, sur la base d'un cofinancement national de 25 %, on observe que la dépense finale au titre des MAEC et des aides à l'agriculture biologique pour l'ensemble de l'année 2019, telle que restituée dans les écritures de la mission AAFAR, a été de 97 millions d'euros, soit un complément de 24,5 millions d'euros par rapport à l'enjeu financier « identifiable » à mi-juillet.

C'est a priori moins que le nécessaire pour le reliquat des dossiers (sauf à supposer une distribution complètement différente des enjeux financiers des 58 % de dossiers traités en juillet et des 42 % du reliquat).

Les rapporteurs spéciaux considèrent véritablement pénible de devoir, six mois après la clôture d'un exercice budgétaire, se livrer à un lot d'hypothèses pour essayer de surmonter les lacunes de l'information budgétaire.

Il convient de fournir systématiquement des restitutions fidèles et sincères des situations financières reflétant la gestion des aides agricoles.

Les rapporteurs spéciaux insistent pour que les aides correspondant à des priorités fortes de la politique agricole du pays fassent l'objet d'une documentation budgétaire sérieuse. Il n'est pas interdit de dépasser les dix lignes que leur consacre le RAP en 2019.

Au-delà, d'un point de vue opérationnel, ces interventions ne doivent pas être l'objet d'une attention de second ordre.

À cet égard, la réglementation européenne qui aboutit à accorder une priorité d'exécution aux aides de premier pilier introduit un biais de sélection incohérent avec les objectifs affichés de la PAC. Il convient d'en obtenir l'assouplissement.

Cet objectif s'impose d'autant plus que la pression exercée par le règlement financier européen nourrit une seconde crainte quant aux rattrapages des paiements réalisés à ce jour, celle qu'ils puissent avoir été effectués dans des conditions ne garantissant pas entièrement leur conformité, et qu'ainsi ils alimentent d'éventuelles sanctions financières subséquentes. Certes, le ministère de l'agriculture a pu se baser sur les efforts entrepris pour améliorer les infrastructures de paiement. Néanmoins, l'extrême diversité des points de contrôle prescrits et l'application de corrections forfaitaires par la Commission peuvent toujours entretenir des incertitudes sur l'issue de contrôles appliqués à des volumes déjà considérables d'opérations en temps normal et rendus pléthoriques lorsque s'y ajoute le traitement du stock.

4. Que vont devenir les crédits d'engagement ayant fait l'objet d'un retrait ?

Les années 2018 et 2019 ont enregistré un retrait d'engagements massif (plus de 580 millions d'euros).

Les rapporteurs spéciaux souhaitent disposer des informations sur les tenants et aboutissants de ces opérations.

Il faut, en particulier, que le ministre de l'agriculture et de l'alimentation indique précisément les motifs qui ont conduit à ne pas concrétiser ces engagements et les axes prioritaires qui ont été concernés.

Il faut également pouvoir apprécier dans quelle mesure ces opérations ont pu engendrer des pertes d'opportunités budgétaires pour la France dans ses relations financières avec le budget européen.

Il faut enfin des précisions sur les reprises des crédits rendus disponibles.

C. UN NIVEAU DE SUBVENTIONS RIGIDE DANS UN CONTEXTE MARQUÉ PAR DES CONTRAINTES ÉCONOMIQUES FORTES

La statistique agricole, remarquablement développée sous certains angles, accuse un retard d'autant plus regrettable que le ministère de l'agriculture et de l'alimentation dispose d'un service statistique efficace et secondé par des emplois issus de l'INSEE.

L'année 2020 devait être une année de recensement agricole, mais il est à redouter que ce dernier subisse des retards.

L'agriculture française connaît une situation très tendue qui s'accompagne de mutations très profondes, dont certaines présentent des risques élevés. La population des exploitations agricoles mérite à ce titre un suivi très vigilant auquel la statistique agricole devrait prêter un concours plus continu.

De nombreuses exploitations dégagent très peu de revenus et l'âge des exploitants est souvent élevé, faisant craindre un effondrement de la base productive agricole.

Si ce dernier ne s'est pas concrétisé jusqu'à présent, la France ayant perdu beaucoup d'exploitations mais dans un contexte d'augmentation de la superficie moyenne des exploitations, les perspectives démographiques annoncent une accentuation des risques.

La capacité des aides agricoles à conjurer ces derniers semble plutôt médiocre. Les aides agricoles demeurent assez peu contra-cycliques.

Le glissement vers des concours publics à l'agriculture présentant des caractéristiques de plus en plus asymétriques (les « niches fiscales et sociales ») dans un contexte de raréfaction des aides est susceptible de créer des chocs particulièrement difficiles à surmonter pour des exploitations tirant du marché des ressources médiocres.

L'année 2019 caractérisée par une baisse de la production agricole hors subventions de 2 % a également été marquée par une baisse des subventions d'exploitation.

1. La contribution des subventions aux résultats économiques des exploitations est vitale pour de nombreuses exploitations et pleinement justifiée par les caractéristiques particulières de l'agriculture française...

Les exploitations agricoles bénéficient de soutiens publics importants.

Selon les derniers chiffres disponibles, la subvention moyenne atteignait 32 000 euros en 2016 avec une dispersion toutefois marquée.

Dans ce total, les aides liées à la politique de développement rural à laquelle la mission contribue représentent un tiers.

Orientation technique

Subvention totale moyenne par bénéficiaire en 2016 (en euros)

Subvention totale moyenne par bénéficiaire

Évolution 2015/2016*
(en %)

Part des subventions dans le total produit de l'exercice + subventions

Aides découplées : montant moyen par bénéficiaire (en euros)

Aides couplées : montant moyen par bénéficiaire (en euros)

Développement rural : montant moyen par bénéficiaire (en euros)

Céréales et oléoprotéagineux

35 519

- 9 %

23 %

28 798

2 356

5 571

Autres grandes cultures

34 872

- 11 %

15 %

31 751

2 979

10 657

Maraîchage

9 559

- 19 %

4 %

3 757

774

1 964

Horticulture

6 389

- 31 %

2 %

5 409

1 441

14 334

Viticulture

6 519

- 17 %

3 %

6 154

1 364

4 451

Fruits et autres cultures permanentes

17 870

- 7 %

9 %

9 166

7 665

5 949

Bovins lait

33 885

- 1 %

19 %

22 561

2 978

13 458

Bovins viande

46 105

1 %

39 %

21 329

11 688

12 060

Bovins mixte

47 435

- 2 %

26 %

27 854

8 409

14 464

Ovins et caprins

42 314

2 %

40 %

17 509

9 832

14 285

Porcins

20 500

- 11 %

5 %

16 698

4 283

9 395

Volailles

19 235

10 %

8 %

14 016

5 390

6 447

Granivores mixtes

35 392

- 3 %

12 %

23 953

6 209

13 436

Polyculture, polyélevage, autres

38 019

- 4 %

23 %

27 645

6 471

8 873

Total

32 068

- 4 %

21 %

23 114

5 937

11 845

* Évolutions exprimées à échantillon d'exploitations 15-16 constant - en valeurs réelles.

Note de lecture : dans les deux premières colonnes, les bénéficiaires considérés sont les exploitations agricoles bénéficiant d'au moins une subvention, quelle que soit la nature de celle-ci. En 2016, un viticulteur bénéficiaire d'au moins une subvention touche 6 50 euros d'aides en moyenne. Dans les trois dernières colonnes, les bénéficiaires sont précisément les bénéficiaires de la subvention dont le montant moyen est calculé. En 2016, un éleveur de bovins viande bénéficiaire d'une aide au développement rural touche en moyenne 12 100 euros.

Source : commission des comptes de l'agriculture

La France se singularise par une polarisation des soutiens autour des exploitations de taille moyenne36(*) du fait des caractéristiques des exploitations agricoles.

Sans ces aides, 30 % des exploitations connaîtraient un excédent brut d'exploitation négatif.

Cette proportion demeure importante après versement des subventions, mais elle n'est plus que de 6 %.

Évolution des effectifs 15-16 calculée sur échantillons complets d'exploitations par année - € courants.

Source : SSP, RICA

L'agriculture française est exposée à des contraintes économiques d'autant plus prégnantes que le modèle d'agriculture promu par la politique agricole française est diversifié et tend vers une transition agro-écologique renforcée.

2. ... mais les interventions stagnent

À cet égard, l'exécution du budget agricole en 2019, moins tributaire des chaos observés les années précédentes, conduit à retrouver, une fois dissipée l'illusion budgétaire concomitante, une déplaisante réalité, celle d'une forme de stagnation des interventions destinées à soutenir les capacités de l'agriculture française à se renforcer.

Les subventions d'exploitation de la branche agriculture

(2013-2019)

(en millions d'euros)

* Les montants sont enregistrés selon la règle des droits et obligations (montants dus), ce qui peut occasionner des différences avec les concours publics (montants versés).
** À partir de 2015, les paiements uniques de la PAC ont été remplacés par un paiement de base (2 899 millions d'euros en 2019), un paiement vert adossé au paiement de base conditionné au respect de pratiques environnementales (2 000 millions d'euros), un paiement redistributif (675 millions d'euros) qui sur prime forfaitairement les 52 premiers hectares de chaque exploitation et un paiement en faveur des jeunes agriculteurs (80 millions d'euros).

Source : service de la statistique et de la Prospective, ministère de l'agriculture, offices agricoles

Le niveau des subventions d'exploitation versées à l'agriculture s'est inscrit en baisse de 61,8 millions d'euros entre 2018 et 2019. Plus significativement encore il est inférieur à celui de 2015 (- 596 millions d'euros).

Il est bien vrai que les subventions agricoles et particulièrement les dépenses d'intervention du programme 149 sont susceptibles de plusieurs niveaux de lecture selon qu'on lisse ou non les variations accidentelles intervenues d'une année sur l'autre, selon le champ des interventions qu'on embrasse et selon le rythme des engagements.

À cet égard, force est de constater que la moyenne mobile sur trois ans est à la baisse depuis 2013.

Les facteurs baissiers ne proviennent a priori pas de la programmation initiale du Feader pour la période 2014-2020, l'enveloppe de la France ayant été portée de 7,6 milliards d'euros à 11,4 milliards d'euros, d'autant que le second pilier de la PAC auquel correspond ce fonds a été abondé en cours de gestion par des transferts provenant du premier pilier pour 7,5 % des disponibilités de la France au titre du Feaga37(*).

Il faut ainsi plutôt les attribuer à des facteurs internes, tenant à la gestion des dotations.

On doit ici évoquer à nouveau les considérables retraits d'engagement constatés en 2018 et 2019.

Par ailleurs, même corrigée des facteurs exceptionnels tenant au rattrapage des paiements agricoles, la courbe des dépenses d'intervention du programme 149 est descendante.

Les dépenses d'intervention du programme 149 (2012-2019)38(*)

(en milliards d'euros)

Source : Cour des comptes ; note d'exécution budgétaire 2019

Cette tendance entretient sans doute une relation étroite avec l'attrition de la base productive agricole. Si cette dernière est moins marquée sous l'angle des surfaces cultivées, elle a été très forte sous celui du nombre des exploitants.

De 2000 à 2010, il s'est replié de 3 % par an, puis, de 2010 à 2016, de 2 % l'an. Ce recul a principalement touché les petites exploitations (moins de 25 000 euros de production par an) qui ne représentent plus que 31 % du total (contre 36 % en 2010). En revanche, le nombre des exploitations agricoles dégageant plus de 100 000 euros de revenus était sur une pente ascendante entre 2010 et 2013 (de 110 000 à 115 000).

Dans ces conditions, la sous-exécution des crédits destinés à la dotation aux jeunes agriculteurs (- 4,6 millions d'euros en autorisations d'engagement, - 21 millions d'euros en crédits de paiement, soit pas loin de la moitié de la dotation prévue) dont une partie avait été redéployée l'an dernier vers la lutte contre la prédation du loup, dont les coûts fortement croissants n'assurent pas l'efficacité, peut être tout particulièrement déplorée.

Le RAP explique qu'il s'est agi de doter les moyens de bonifications d'intérêt dont les besoins n'avaient pas été estimés dans le projet de loi de finances initiale. Les dépenses réalisées à ce titre se sont élevées à 49,9 millions d'euros. Elles sont à peu près stables par rapport à l'an dernier, exercice pendant lequel elles avaient pu être financées par redéploiements mais également par des reports de crédits de 2017. Cette année, le poids des dépenses correspondantes a dû être supporté par les dotations de la loi de finances initiale, dont celle prévue pour la dotation aux jeunes agriculteurs.

On rappelle que les bonifications d'intérêt ne sont attribuées qu'à des installations passées, le dispositif ne présentant plus d'intérêt du fait des taux ayant été fermés. Par ailleurs, la consommation de la sous-action « dotation aux jeunes agriculteurs », en baisse par rapport à 2018, n'est pas rattachable aux différentes générations d'installation.

Dans ces conditions, la documentation budgétaire permet d'autant moins de suivre les soutiens accordés aux nouveaux exploitants que le dispositif de performance de la mission présente un indicateur reposant sur des données insuffisamment actualisées.

En toute hypothèse, la réduction du nombre des exploitants agricoles conduit à la recommandation d'un examen complet de l'aide au renouvellement de la population engagée dans la production agricole.

Évolution de la population des exploitants agricoles (2000-2016)

Source : Tableaux de l'économie française ; INSEE; 2019

Cette recommandation s'impose d'autant plus que la dotation aux jeunes agricultures semble affectée par une certaine complexité de gestion.

La dotation d'installation est une aide en trésorerie structurée autour d'un montant de base variable selon la zone d'installation (entre 8 000 euros et 36 000 euros) et d'une composante modulée en fonction de certains engagements particuliers (notamment au regard du développement de l'agro-écologie).

Les délais d'instruction peuvent être assez élevés et le niveau de la dotation (le niveau moyen de la DJA est de 28 000 euros), pour n'être pas négligeable, demeure assez modeste.

Elle n'est qu'une des composantes des aides publiques à l'installation.

Parmi celles-ci figure une dépense fiscale dont la loi de finances pour 2019 a réorganisé l'économie. Elle a recentré l'abattement fiscal dont bénéficient les jeunes agriculteurs, tout en en réduisant (du moins dans le projet initial) la contrevaleur (- 6 millions d'euros).

L'exercice 2019 ne traduit pas encore les effets de cette réorganisation (qui a débouché sur un barème aux forts effets de seuil). La dépense fiscale correspondante est estimée à 42 millions d'euros (contre 38 millions d'euros en 2018).

Les exercices à venir permettront d'estimer l'impact de la réforme.

Une dernière observation s'impose pour évoquer le glissement des interventions agricoles opéré dans le cadre de la financiarisation du budget de l'État produite par le grand plan d'investissement.

Les crédits de modernisation des exploitations agricoles correspondent de plus en plus à des dotations venant en confort de productions financières gérées par des tiers (BPI, Fonds européen d'investissement). Le suivi de l'emploi de ces dotations n'est pas restitué par la documentation budgétaire, qui se contente de relever que la consommation des crédits augmente.

Les rapporteurs spéciaux souhaitent pouvoir mesurer l'effectivité de l'emploi de ces dotations en forte hausse (103,2 millions d'euros en 2019 contre 85,4 millions d'euros en 2018).

En toute hypothèse, il est assez paradoxal de justifier la clôture du mécanisme des prêts bonifiés par son déficit de pertinence dans un contexte de faibles taux d'intérêt et d'orienter les interventions du budget agricole vers des soutiens qui, sans être totalement équivalents, reposent malgré tout sur une logique de facilitation d'accès au crédit, dont une trop faible partie de la population agricole est à même de bénéficier.

Les rapporteurs spéciaux rappellent que la justification principale du budget agricole est de fournir les bases d'une agriculture nationale diversifiée (l'agriculture française est la plus diversifiée d'Europe) et non d'être le support d'un darwinisme agricole qui affaiblirait sa vocation.

À cet égard, il faut déplorer que le sort des exploitations agricoles désormais privées du bénéfice de l'indemnité compensatoire de handicaps naturels n'ait pas été réglé en 2019.

D. DES OPÉRATEURS EN DIFFICULTÉ

1. La politique forestière et l'ONF

La gestion durable de la forêt et le développement de la filière bois (action n° 26) étaient dotés de crédits correspondant à 8,5 % des autorisations d'engagement du programme 149 en loi de finances et à 8,7 % des crédits de paiement (en comprenant les fonds de concours et les attributions de produits).

Données sur la programmation budgétaire
de l'action n° 26 du programme 149

(en millions d'euros)

 

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

Loi de finances initiale 2018

242,1

270,3

Loi de finances initiale 2019

245,3

253,3

Évolution

+ 3,2

- 17

Consommation 2018

171,0

268,6

Consommation 2019

215,3

227,6

Évolution

+ 44,3

- 41

Taux d'exécution des dotations 2018

71 %

99,4 %

Taux d'exécution des dotations 2019

87,8 %

89,9 %

Source : commission des finances du Sénat

La programmation des dotations en faveur de la forêt est fréquemment quelque peu sacrifiée tandis que la consommation des crédits accentue cette regrettable tendance.

En 2019, au stade de la programmation budgétaire, les autorisations d'engagement avaient été préservées avec un montant légèrement supérieur à celui de l'exercice précédent, tandis que les crédits de paiement accusaient une baisse significative (- 6,2 %). Cette dernière évolution avait été justifiée par la réduction des besoins nécessaires pour couvrir les suites de la tempête Klaus de 2009. De fait, les crédits de paiement mobilisés en 2019 à ce titre ont baissé de 20,9 millions d'euros.

Quoi qu'il en soit de cette justification, le bilan d'exécution des dotations budgétaires dégage des taux de consommation en retrait par rapport au potentiel : 87,8 % pour les autorisations d'engagement (en amélioration de 17,8 points par rapport à 2018) et 89,9 % pour les crédits de paiement (soit une détérioration de 9,5 points par rapport à l'an dernier).

Dans ce contexte, la consommation des autorisations d'engagement s'est toutefois fortement redressée (+ 25 %), mais les paiements ont reculé de 15,3 % par rapport à 2018.

Ces évolutions sont en partie opaques dans la mesure où les retraits d'engagement ont atteint des niveaux élevés qui appellent une explicitation beaucoup plus précise que celle, sibylline, de la documentation budgétaire. Cette année encore des retraits d'engagement sont mentionnés pour un total avoisinant 14 millions d'euros, dont la plupart concernent les transferts aux entreprises (13,6 millions d'euros).

Le bras armé de la politique forestière, l'Office national des forêts, rencontre des difficultés considérables. Le contrat d'objectifs et de performance (COP) 2016-2020 fixait à l'établissement des objectifs de redressement fondés sur une maximisation de ses recettes propres et sur une maîtrise de sa masse salariale.

Un rapport récent de quatre inspections publié en juillet 2019 a mis en évidence la fragilité financière de l'ONF.

Évolution de l'excédent brut d'exploitation de l'ONF depuis 2009

(en millions d'euros)

Source : rapport des quatre inspections, juillet 2019

Moyennant des redressements comptables, l'excédent brut d'exploitation de l'ONF se serait un peu redressé mais demeurerait négatif.

Le tableau de financement de l'ONF traduit au cours de la période considérée l'existence d'un besoin de financement cumulé de 544 millions d'euros couvert par une subvention publique d'équilibre de 286 millions d'euros, des cessions d'actifs pour 31 millions d'euros et des emprunts pour 227 millions d'euros.

Ces derniers ont grevé la dette de l'établissement supposée avoisiner 400 millions d'euros à la fin de 2019.

Le non versement en 2016 et 2017 de la subvention d'équilibre votée par le Parlement a aggravé la situation.

Dans ces conditions, il est plus que regrettable que la subvention d'équilibre attribuée à l'ONF en 2019 ait rétrogradé en-deçà du niveau payé en 2018 (6,5 millions d'euros contre 13,3 millions d'euros).

Si l'on peut se féliciter que le résultat d'exploitation de l'ONF ait été moins négatif qu'en 2018, malgré une baisse importante des ressources tirées de la vente de bois, force est de reconnaître que cette évolution a été acquise sur des bases difficilement reproductibles : une inflation des cessions immobilières portées à 57,4 millions d'euros (contre 6 millions d'euros en 2018) , une modification de la structure d'emplois de l'ONF avec un recours accru au salariat privé qui permet d'économiser des contributions employeurs au compte d'affectation spéciale « Pensions » mais semble difficilement compatible avec le maintien du statut de l'opérateur ; une baisse des emplois dont la cohérence avec les ambitions affichées dans le contrat d'objectifs et de performance est douteuse.

L'autre grand poste de réduction des crédits de paiement a concerné le fond stratégique de la forêt et du bois. L'an dernier, les dépenses avaient été de 18,4 millions d'euros en crédits de paiement (23,4 millions d'euros en autorisations d'engagement). Cette année la réduction des paiements atteint 15 millions d'euros en crédits de paiement (8,7 millions d'euros en autorisations d'engagement). Ces interventions semblent avoir été particulièrement concernées par les retraits d'autorisations d'engagement. Elles financent la desserte de parcelles forestières mais aussi les prêts participatifs pour investissements innovants mis en place par BpiFrance, l'accélérateur de PME géré par cette même banque ainsi que les appels à manifestation d'intérêt « projet de territoires » conclus en fin de gestion 2019.

Les motifs des variations de dépenses ne sont pas explicités alors même qu'elles sont censées jouer un rôle central pour l'investissement forestier et peuvent se recommander de leur inscription dans le cadre du « grand plan d'investissement » qui incarne, avec un succès inégal, le tournant financier, contestable, des interventions du ministère de l'agriculture.

Quand on tient compte de la mobilisation des moyens de cette sous-action pour lutter contre les scolytes (mise à l'écart des bois affectés), on peut s'interroger sur la portée des actions prévues pour améliorer l'investissement forestier.

Un point de satisfaction doit être signalé avec le renforcement des dépenses consacrées à soutenir les collectivités territoriales dans leur action de lutte contre les incendies de forêts. Cependant, le niveau de ces dépenses avait été particulièrement minime en 2018 et l'exercice 2019 est resté marqué par une forte sous-consommation du disponible, une partie des moyens non mobilisés (de l'ordre de 9 millions d'euros) ayant été divertie vers d'autres besoins du programme 149 (le rapport annuel de performances mentionne les prêts bonifiés qui avaient été sous-dotés en loi de finances initiale).

2. L'ASP et la modernisation de ses outils

Les dépenses correspondant à la subvention pour charges de service public à destination de l'agence de services et de paiement (ASP) qui a notamment pour mission d'assurer un paiement régulier de la plupart des interventions au profit des exploitants agricoles39(*) accusent une sous-consommation par rapport aux crédits votés (95,6 millions d'euros contre 98,7 millions d'euros) mais surtout une nette réduction par rapport à l'an dernier.

Parmi les facteurs identifiés comme ayant causé les dysfonctionnements de la chaîne de paiements agricoles figurent des problèmes de configuration des systèmes informatiques de l'ASP.

Une mise à niveau s'était imposée dont le retard avait aggravé les difficultés rencontrées pour assurer les paiements des aides.

L'année 2018 avait vu l'affectation à l'ASP d'une partie des crédits dévolus théoriquement aux dépenses imprévisibles (les 300 millions d'euros de la ligne budgétaire ouverte à ce titre dans le budget pour 2018), emploi qui constitue une anomalie au vu de la destination de cette enveloppe budgétaire.

Au total, les transferts au profit de l'ASP avaient excédé de 22 millions d'euros les dotations initialement prévues (soit une surcharge de 17 %), notamment du fait du complément évoqué.

Par rapport aux 103,5 millions d'euros mobilisés l'an dernier, le recul est de près de 8 millions d'euros cette année (- 7,6 %).

A ces données, il convient d'ajouter les dotations en fonds propres allouées à l'établissement. Là aussi, une baisse se constate : 45,1 millions d'euros en 2018 ; 22 millions d'euros en 2019.

Au total, l'effort en faveur de l'ASP rétrograde (118 millions d'euros contre 148 millions d'euros en 2018, soit une baisse de plus de 20 %).

Il est très difficile d'estimer si les besoins à couvrir, qui paraissent très substantiels, ont pu être satisfaits en 2019. En tout cas, le compte financier de l'ASP se solde par une perte de 28 millions d'euros et par une diminution du fonds de roulement de 18,9 millions d'euros.

Un nouveau contrat d'objectifs et de performance couvrant la période 2019-2023 a été conclu en cours d'année.

Les rapporteurs spéciaux relèvent le choix de cet instrument plutôt que d'un contrat d'objectifs et de moyens, formule qui permet de mieux programmer les contreparties financières des objectifs assignés aux opérateurs.

Par ailleurs, deux questions se posent relatives à la faisabilité d'une mise à niveau en l'état. La prochaine politique agricole commune est à ce stade peu anticipable mais un nouveau tour de configuration des systèmes devra intervenir. En outre, la multiplicité des conditions de paiement est actuellement si extrême que la direction de l'établissement estime devoir faire face à des process ne se prêtant pas à un traitement de masse standard, configuration qui confère la plus grande efficience aux systèmes informatiques. Dans ces conditions, il y a lieu d'anticiper la réitération de coûts d'adaptation élevés dans l'avenir.

3. L'ANSES, une forte augmentation des dépenses de fonctionnement ; un financement reposant de plus en plus sur une activité d'autorisation de mise sur le marché de produits phytopharmaceutiques au modèle problématique ; une vocation scientifique à défendre résolument

L'année 2019 est la deuxième portant exécution du contrat d'objectifs et de performance conclu avec l'État pour la période 2018-2019. L'agence est placée sous l'autorité de quatre ministres de tutelle, le financement par l'État étant majoritairement à la charge du programme 206 de la mission AAFAR.

En 2019, la subvention pour charges de service public versée par ce programme qui avait été programmée pour atteindre 68,6 millions d'euros a été nettement réduite en exécution. N'ont été versés que 56,9 millions d'euros.

Cette sous consommation est « justifiée » par le constat que la hausse de la subvention envisagée en loi de finances initiale (+ 8,4 millions d'euros) dans la perspective du Brexit (il s'agissait de pallier le retrait du Royaume-Uni du circuit d'autorisation de mise sur le marché des substances actives) a perdu sa pertinence du fait du report de cet événement.

Manifestement, ce dernier a reçu dans l'exécution budgétaire de 2019 des prolongements différenciés.

Il n'empêche que les crédits ont été ajustés en exécution au-delà de « l'opportunité financière » ainsi identifiée par le responsable de programme puisqu'afin de résoudre des tensions d'exécution sur le programme 206, au total, près de 9 millions d'euros ont été économisés (la surcharge « Brexit » semblant avoir été estimée à 5,87 millions d'euros).

Cet arbitrage interne à un programme dont il est inutile de rappeler ici et en ces temps la dimension absolument essentielle ne saurait recueillir l'assentiment des rapporteurs spéciaux.

Ces derniers observent que le financement reçu du ministère de la santé (15,9 millions d'euros), pour n'être pas à la hauteur d'un objectif qui devrait rechercher une répartition des financements de l'État plus équilibré, a été supérieur, de son côté, à la prévision de la loi de finances initiale.

La baisse de la subvention pour charges de service public a inversé en réalisation le solde provisionnel du compte de résultat, mais pas à due proportion. D'un excédent de 3,7 millions d'euros, le résultat est passé à une perte de 776 000 euros (4,3 millions d'euros d'écart pour une réduction de la subvention versée par le programme 206 de 10,16 millions d'euros).

Les charges ont pu être réduites par rapport à la prévision, du fait des dépenses de personnel qui ont extériorisé 7 millions d'euros d'économies tandis que les ressources alternatives ont été supérieures aux prévisions. La sur exécution de la subvention du ministère de la santé, un produit de la fiscalité affectée légèrement supérieur et un transfert pour études permettant de couvrir partiellement les effets de la baisse de l'engagement du ministère de l'agriculture au profit de l'ANSES.

Du côté des charges, si les dépenses de personnel ont servi de variables d'ajustement, le plafond d'emplois prévu ayant été sous consommé (- 5 ETPT), les emplois hors plafond ayant été par ailleurs économisés (10 emplois aidés en moins que prévu), les dépenses de fonctionnement ont connu une forte augmentation par rapport au budget initial, évolution qui ne se réconcilie pas avec les données détaillées sur les dépenses par destination (elles extériorisent moins de dépenses de fonctionnement que prévu).

Cette discordance mériterait d'être explicitée. Il en va de même pour les opérations d'ordre qui conduisent à inscrire des charges supérieures de 50 % par rapport à la prévision dans le compte financier.

L'ANSES dispose d'une capacité de financement en baisse par rapport à la prévision (7,8 millions d'euros contre 8,8 millions d'euros) mais qui lui a permis d'autofinancer des investissements eux-mêmes significativement moins importants que prévu. Par ailleurs, elle a pu rembourser 1 million d'euros de dettes sans écorner son fonds de roulement qui s'élève à 31,7 millions d'euros fin 2019, la trésorerie ayant de son côté perdu 1,7 million d'euros.

Les rapporteurs spéciaux sont donc amenés à constater que l'exercice 2019 plutôt marqué par une réduction des capacités de production de l'agence (les dotations aux amortissements excèdent les investissements) et par un report de projets censés nécessaires au développement de l'ANSES relève d'une forme de gestion au fil de l'eau, où la mobilisation de l'emploi précaire constitue un adjuvant supplémentaire pour surmonter un renforcement de la contrainte financière. On est assez loin des ambitions affichées même si les rapporteurs spéciaux relèvent que l'ANSES a été récipiendaire de 3 nouveaux mandats de référence de l'Union européenne. Si cette évolution est peut être liée à la perspective de la sortie du Royaume-Uni de l'Union européenne, elle est tout de même réconfortante en ce qu'elle paraît témoigner du maintien d'une compétence scientifique qui doit être au coeur du projet de l'agence.

À cet égard, prenant acte que le premier axe stratégique du contrat d'objectif et de performances de l'ANSES consiste à « renforcer l'excellence scientifique, la qualité et l'indépendance d'expertise de l'Agence », ils partagent pleinement cette priorité.

Cependant, un motif d'inquiétude doit ici être exprimé.

La structure de financement et de dépense de l'agence pose un problème de compatibilité avec l'indépendance (les ressources de l'agence sont trop dépendantes de son attractivité comme point d'entrée européen des produits actifs) et avec son orientation scientifique.

À cet égard, la comptabilité analytique de l'agence fait l'objet d'une publication beaucoup trop sommaire pour qu'on puisse vérifier si les activités scientifiques reçoivent toute l'attention qu'elles méritent.

Les rapporteurs spéciaux demandent que cette situation soit corrigée.

Cela permettrait notamment d'estimer dans quelle mesure les coûts engagés pour développer l'activité de police des mises sur le marché sont couverts par les ressources adaptées à cette activité.

En attendant, les rapporteurs spéciaux relèvent que les recettes de la fiscalité affectée à l'ANSES reculent (- 3,1 %) alors que l'activité correspondante semble plutôt dynamique.

Cet effet de ciseaux suscite naturellement une interrogation à laquelle l'invocation d'un « changement de méthode de comptabilisation pour les taxes sur les produits phytopharmaceutiques avec une moindre comptabilisation des recettes » n'apporte pas de réponse appréciable.

Le RAP pour 2018 faisait état de la mise en oeuvre, en cours d'année, du « modèle économique produits réglementés » qui est censé permettre d'accompagner la gestion des autorisations de mise sur le marché (AMM).

Ce modèle qui repose sur la diversification des recettes de l'ANSeS avec une montée en charge des produits de la fiscalité sur les produits phytopharmaceutiques, mais aussi d'autres ressources propres, dans l'équation financière de l'établissement, semble à ce jour déficitaire.

Les perspectives d'augmentation des recettes correspondantes sont floues, d'autant que le Gouvernement entend limiter l'utilisation de ces produits. Quant aux charges correspondantes, leur flexibilité n'est pas assurée. La pertinence du « modèle » reste ainsi à démontrer.

4. L'INAO confronté aux charges de sécuriser la différenciation qualitative des produits, une mission très compromise en 2019

L'institut national de l'origine et de la qualité (INAO) a bénéficié en 2018 d'une subvention pour charges de service public stable par rapport à 2017 mais légèrement en deçà de la prévision de la loi de finances initiale. En 2019, une séquence analogue se déroule. La subvention pour charges de service public baisse un peu par rapport à 2018 (- 123 000 euros) et est en retrait par rapport à la loi de finances initiale (- 330 000 euros).

Ces évolutions sont compensées par celle de la fiscalité affectée dont les produits excèdent les prévisions de 388 000 euros ainsi que les recettes encaissées en 2018 (+ 1 million d'euros).

L'INAO a par ailleurs bénéficié du transfert d'un ETPT qui lui a permis de porter ses emplois à 236 ETPT (un de plus que le plafond ouvert en loi de finances initiale et trois de plus qu'en 2018).

Le résultat est positif avec un bénéfice au compte de résultat de 868 000 euros contre une perte attendue de 64 000 euros, et une augmentation du fonds de roulement de 1,1 million d'euros plus forte qu'anticipé.

Cependant, les investissements apparaissent très faibles (305 000 euros) tandis que si les dépenses de personnel sont mieux que maîtrisées (16,851 millions d'euros à peu près comme l'an dernier) les dépenses de fonctionnement tendent à augmenter et à systématiquement dépasser le budget prévisionnel, des dotations de provisions et d'amortissements apparaissant sans explication.

Le fonds de roulement ressort à 7,3 millions d'euros soit un tiers des charges courantes et près de vingt fois les dépenses d'investissement.

Un déséquilibre est donc enclenché qui représente un risque d'ajustement pour l'INAO.

Selon toute apparence, les professionnels assujettis aux droits INAO paraissent attachés à les régler, redoutant que toute réduction de leurs contributions ne se traduisent pas une étatisation de l'établissement.

On rappelle ici que l'INAO est un établissement public juridiquement placé sous la tutelle du ministère de l'agriculture.

On rappelle également que l'audit de l'INAO réalisé en amont du renouvellement de son contrat d'objectifs et de performance conclu en 2019 et qui couvre la période 2019-2023 a pu identifier un certain nombre de défis à relever, parmi lesquels une meilleure activité de promotion des signes de qualité, une robustesse plus forte des décisions et une meilleure défense juridique des signes de qualité.

Ces objectifs ont été transgressés en 2019 selon l'analyse du rapporteur spécial Alain Houpert, qui veut ici rappeler la désastreuse initiative prise par l'INAO dans l'affaire des vins de Bourgogne.

En outre, les rapporteurs spéciaux ont eu l'occasion de s'inquiéter des conditions dans lesquelles l'INAO accomplit ses missions dans le domaine de l'agriculture biologique. Ils ont relevé avec satisfaction que l'établissement avait établi un registre permettant d'encadrer les activités des organismes certificateurs auxquels sont renvoyés les exploitants entrant dans le processus de « biologisation » de leur mode de production. Mais, tout comme d'autres études précédentes, il ne semble pas que l'INAO exerce une vigilance suffisante sur l'activité des organismes certificateurs auxquels pourtant l'établissement accorde leurs agréments.

Il est vrai que l'INAO ne semble pas disposer des moyens humains nécessaires.

Peut-être en va-t-il de même pour une activité sensible dans le domaine de l'agriculture biologique, celle consistant à gérer les « dérogations » à l'interdiction de principe d'usage de substances actives.

En toute hypothèse, il est à relever qu'alors que la production agricole sous signe de qualité tend à couvrir une proportion de plus en plus élevée, les moyens de l'INAO, qui demeurent façonnés sur des bases historiques, n'ont pas suivis.

Le projet de loi de finances pour 2020 comportait une modification significative des équilibres actuels. L'initiative a fait long feu.

Il reste que la question de la conciliation entre des activités de type régalien et d'autres, de nature plus promotionnelle, ainsi que du modèle de financement bifide de l'INAO, qui risque de freiner l'ambition de valorisation des produits sous signe de qualité, doit être posée.

E. LA SÉCURITÉ SANITAIRE DE L'ALIMENTATION, UNE POLITIQUE PUBLIQUE À CONSOLIDER

Le programme 206 de la mission AAFAR est consacré à la sécurité et à la qualité sanitaire de l'alimentation.

Les rapporteurs spéciaux, il y a trois ans, ont consacré à la politique publique destinée à garantir la sécurité sanitaire des aliments un rapport de contrôle et d'évaluation40(*) qui avait pu souligner les besoins de consolidation d'une politique publique évidemment essentielle.

Y avait aussi été mise en exergue l'illisibilité budgétaire de cette politique et certaines ambiguïtés de l'information budgétaire apportée par le programme 206 de la mission.

Pour l'essentiel, les rapporteurs spéciaux renvoient aux soixante-et-une recommandations exposées dans leur rapport.

Ils expriment leur souhait que le rapport inter-inspections remis en début d'année relatif aux contrôles sanitaires leur soit rapidement transmis.

En 2019, les dépenses du programme ont été stables par rapport à celles constatées en 2018. Mais, l'exécution des crédits a conduit à adopter des ajustements très significatifs par rapport à la prévision budgétaire.

Données relatives à l'exécution du programme 206
« Sécurité et qualité sanitaire de l'alimentation » en 2019

 

Exécution 2018

Crédits votés en LFI 2019

Crédits consommés en 2019

Crédits consommés 2019/2018 (en %)

Crédits consommés/crédits votés en LFI en 2019 (en %)

Prévention et gestion des risques inhérents à la production végétale

25,7

30,1

27,9

+ 8,6 %

- 7,3

Lutte contre les maladies animales

113,1

83,8

111,1

- 1,8 %

+ 32,6

Prévention et gestion des risques sanitaires liés aux denrées alimentaires

20,6

21,2

20,4

1 %

- 0,4

Actions transversales

74,8

82,2

72

- 3,7 %

- 12,4

Élimination des cadavres et des sous-produits animaux

3,2

3,8

3,5

+ 10

- 7,9

Mise en oeuvre de la politique de sécurité et de qualité sanitaires de l'alimentation

311,2

310,2

311,5

NS

+ 0,4

Qualité de l'alimentation et offre alimentaire

3,8

3,7

4,2

+ 10,5 %

+ 13,5

Total

552,4

535

550,6

NS

+ 3

Source : commission des finances du Sénat à partir des données du rapport annuel de performances de la mission pour 2019

Les différents objectifs, dont le dispositif de performance ne rend pas compte de manière satisfaisante, sont loin d'être atteints et révèlent une fragilité du système de surveillance sanitaire à laquelle les rapporteurs spéciaux souhaitent une fois de plus qu'il soit remédié.

Enfin, l'année 2019 ressort comme très marquée par les enjeux internationaux, qu'il s'agisse de la sortie du Royaume-Uni de l'Union européenne ou de la pression sanitaire exercée par des crises très préoccupantes, toutes contraintes dont il n'est pas utile de souligner combien le printemps 2020 en illustre le poids et les défis qu'il faudra rapidement relever.

1. Une programme fréquemment affecté par des difficultés de programmation budgétaire qui en a connu un nouvel épisode en 2019

Les errements de la programmation budgétaire de l'année 2017

En 2017, les crédits ouverts en loi de finances initiale dans le cadre du programme 206 avaient été fixés à un niveau supérieur de 4,1 % à celui de la loi de finances initiale pour 2016, mais à un niveau inférieur de plus de 8 % par rapport aux dépenses finalement constatées lors de cette année.

Plus encore que cela n'avait été le cas en 2016, la programmation budgétaire témoignait ainsi d'un « volontarisme » déconcertant au vu des défis sanitaires de toutes sortes dont l'intensification ne pouvait manquer d'être anticipée par les autorités sanitaires.

C'est d'ailleurs sur ce dernier motif que la programmation budgétaire avait reçu un avis défavorable du contrôleur budgétaire et comptable ministériel.

L'impasse budgétaire était donc parfaitement prévisible justifiant totalement le jugement d'insincérité porté par le rapporteur spécial Alain Houpert et finalement repris par la Cour des comptes dans sa note d'exécution budgétaire pour 2017.

Au demeurant, la nécessité de procéder à des ajustements de crédits était vite apparue en cours d'année. Des crédits supplémentaires avaient été ouverts pour 148,1 millions d'euros, dont la majeure partie dès le décret d'avance du 20 juillet 2017. 101,4 millions d'euros de crédits d'intervention ont alors été ouverts. Si la plupart des crédits supplémentaires avaient été inscrits pour financer des dépenses de fonctionnement et d'intervention, 18,2 millions d'euros ont abondé les dotations du titre 2, soit une ouverture supplémentaire représentant plus de 6 % des crédits initiaux.

En lieu et place de la baisse des dépenses envisagée à hauteur de 8 % (soit 45,3 millions d'euros), les dépenses de sécurité sanitaire de l'alimentation avaient excédé celles effectuées en 2016 de 13,5 % (+ 74,5 millions d'euros).

Au total, la dérive par rapport aux crédits inscrits en loi de finances initiale avait atteint près de 120 millions d'euros (23,4 % des crédits ouverts).

En 2018, une sorte de « normalisation » avait pu être relevée par les rapporteurs spéciaux.

La programmation des crédits en loi de finances initiale avait été globalement respectée en exécution. Les reports de crédits mis en place en 2018 avaient conduit à un disponible supérieur aux consommations si bien que des annulations de crédits étaient intervenues en fin d'année pour un montant de l'ordre de 8 millions d'euros.

En dépit du rapprochement entre la programmation et l'exécution budgétaire, les rapporteurs spéciaux avaient relevé que les modalités de restitution des opérations budgétaires ne permettent pas d'appréhender la contribution précise des différentes catégories de dépenses associées à des crises, non plus que les restes à payer corrélatifs, d'autant que de nombreuses erreurs d'imputation sont commises chaque année.

Ils exprimaient le souhait qu'à l'avenir une information budgétaire plus fonctionnelle soit mise en place, qui permette d'appréhender l'impact sur le programme 206 des crises au cours de l'exercice et pour les années suivantes.

Cette demande n'a pas été exaucée.

Ils avaient également exprimé des doutes sur la pertinence d'une gestion de fin d'exercice procédant à des annulations substantielles alors même que des dangers sanitaires nouveaux s'étaient concrétisés et que demeuraient à honorer des restes à payer très conséquents (57,3 millions d'euros), en lien avec des dispositifs d'indemnisation dont la mise en oeuvre pouvait laisser envisager de nouveaux besoins non provisionnés.

Les conditions de l'exécution budgétaire de l'année sous revue viennent confirmer le bien-fondé de ces inquiétudes.

L'action n° 02 du programme « Lutte contre les maladies animales et protection des animaux » a été débordée en gestion, les dotations ouvertes en loi de finances initiale se révélant insuffisantes tant en autorisations d'engagement (24,3 millions d'euros soit un déficit de moyens de plus de 22 %) qu'en crédits de paiement (27,3 millions d'euros, soit un déficit de près de 25 %).

Au demeurant, le contrôleur budgétaire et comptable ministériel avait refusé de donner son visa à la programmation budgétaire de 2019.

Avec 4,9 millions d'euros de crédits reportés sur les dotations nationales à l'ouverture de l'exercice, les moyens ont manqué, obligeant à des ouvertures en loi de finances rectificative de fin d'année pour 13,4 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 7,2 millions d'euros de crédits de paiement, le rattachement de fonds de concours européens ayant allégé la contrainte de financement de l'impasse financière apparue dans l'année.

Le gestionnaire de programme a par ailleurs été contraint à des arbitrages le conduisant à réduire la consommation des dotations prévues au titre des « actions transversales » (action n° 04 du programme), report de contrainte budgétaire obéissant plus à la nécessité qu'à une cohérence stratégique entre les missions financées par l'action et les besoins de couverture des ambitions poursuivies (voir infra).

Si finalement les dotations disponibles n'ont pas été totalement consommées, les conditions de la sous-exécution ne sont pas réellement appréciables. En ce qui concerne les autorisations d'engagement, un reliquat de 14,6 millions d'euros (2,6 % du disponible) doit être constaté. Il porte sur les dépenses de fonctionnement, d'investissement et celles liées aux interventions. La non consommation ne semble pas provenir d'une quelconque surestimation des besoins mais plutôt des difficultés rencontrées pour réaliser les programmes. Quant aux crédits de paiement, la sous exécution jouxte les 10 millions d'euros, sur les mêmes postes.

La gestion s'achève ainsi sur un déficit d'engagement mais également sur un niveau de paiements restant à entreprendre qui, malgré une légère réduction, demeure élevé (55 millions d'euros, soit environ 10 % des crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2019 et 2020).

2. Une exécution budgétaire qui matérialise certains déséquilibres de l'action publique de sécurité sanitaire des aliments

L'action publique mise en oeuvre sous l'égide de la direction générale de l'alimentation tend à s'inscrire dans des logiques diversifiées alliant la prévention des crises et la réaction à celles-ci une fois déclenchées.

Chacun de ces objectifs se trouve lui-même compartimenté, la prévention pouvant s'attacher à modifier en profondeur les modalités de la production agricole (orientation qui, bien que mise à la charge du responsable de programme, n'est, en réalité que peu développée et, ainsi, ne devrait pas être mise sous sa responsabilité à titre principal), ou, de façon plus routinière, à exercer une surveillance constante des productions primaires ou des processus plus proches de la mise à disposition des produits alimentaires sur le marché.

En régime courant (c'est-à-dire quand les crises ne suscitent pas de lourdes dépenses indemnitaires), l'essentiel de l'effort budgétaire porte sur la surveillance en continu de la santé des végétaux (un peu) et des animaux (beaucoup), les moyens de prévention les plus en amont et les plus proches de l'assiette du consommateur se trouvant globalement délaissés (excepté du point de vue strictement réglementaire).

L'exécution 2019 ne dément pas cette configuration constante mais y ajoute le poids d'événements exogènes.

Hors titre 2, la surveillance des végétaux (11,6 % des dépenses) mobilise nettement moins de moyens que celle des animaux (46,2 %) tandis que les interventions sur les stades de l'aval de la chaîne alimentaire (en particulier, l'inspection en abattoir), il est vrai relativement consommatrice en emplois, ne concentre que 8,5 % des moyens.

La faiblesse des moyens mis en oeuvre à ce dernier stade a fait l'objet d'une prise de conscience puisque ces dernières années des effectifs supplémentaires avaient été recrutés pour assurer une plus forte surveillance des abattoirs de volailles.

Cependant, non plus que l'exécution du programme 206 en 2018 l'exercice 2019 n'a été au rendez-vous du comblement de notre déficit en moyens de contrôle.

Les audits européens sont régulièrement l'occasion d'identifier des manquements aux obligations de contrôle imposées à la France. Ainsi, une augmentation de l'enveloppe consacrée à la prévention et à la gestion des risques sanitaires liés aux denrées alimentaires, de 4,1 millions d'euros, avait dû être inscrite en 2018 à la suite d'avertissements concernant la lutte contre les salmonelles en élevage et du besoin d'améliorer l'application de la réglementation européenne en matière de gestion des foyers de salmonelloses aviaires41(*).

C'est d'ailleurs très largement que les cibles du programme 206 ne sont pas atteintes (voir infra).

Tout en renvoyant aux développements relatifs au défaut de visibilité des moyens consacrés à la sécurité sanitaire des aliments (voir infra), l'exécution des emplois du programme en 2019 paraît traduire un nouveau désarmement des moyens du contrôle sanitaire.

Sans doute peut-on relever que le plafond d'emplois initialement défini (4 695 ETPT, en légère hausse par rapport à la consommation de 2018 de 4 653) a été dépassé en exécution (4 748 ETPT, soit + 95 ETPT par rapport à la consommation de 2018), mais ces données ont été tributaires d'un recrutement de 100 ETPT pour renforcer les contrôles aux frontières dans la perspective du Brexit. Ainsi, les emplois appelés à être mobilisés pour les missions traditionnelles s'inscrivent en baisse de 5 ETPT.

L'information sur les effectifs fournie par la documentation budgétaire est indigente, les demandes répétées des rapporteurs spéciaux d'un exposé fonctionnel et territorial, aisé à réaliser compte tenu de leur disponibilité auprès du responsable de programme, continuant à être ignorées.

Cependant, l'attrition des effectifs déployés dans les départements (51 ETPT de moins que la prévision) et le renforcement des personnels régionaux (104 ETPT de plus que la prévision)42(*) témoignent d'une déterritorialisation du déploiement des moyens de la vigilance sanitaire ordinaire qui ne peut être justifiée autrement que par la contrainte budgétaire.

Les menaces sanitaires sont extrêmement vives et les risques tendent à se concrétiser, comme l'ont montré une série d'événements retentissants ces dernières années, les infections à plus bas bruits demeurant tout à fait ordinaires. L'exécution 2019 témoigne sous cet angle d'une réelle nonchalance. Il faut ajouter certaines inquiétudes pour l'avenir puisqu'aussi bien la direction générale de l'alimentation va se trouver concernée par les transferts d'emplois de certains de ses services vers la mission AGTE et, ainsi, exposée à des arbitrages préfectoraux qui peuvent manquer de certaines informations, et se traduire par une dispersion territoriale des choix de priorité.

Dans le même temps, il est possible de s'interroger moins sur les raisons pour lesquelles il fut procédé au recrutement de 100 ETPT, recrutement justifié par une sortie du Royaume-Uni de l'Union européenne sans accord, que sur les prolongements donnés à ces recrutements. L'événement envisagé ne s'est pas concrétisé. Bien sûr, il est facile d'être « savant avec un livre » et l'on peut comprendre qu'un degré suffisant d'anticipation soit absolument nécessaire. Cela étant, l'évaluation des besoins reste à fournir. Si la France est le point d'entrée principal des exportations en provenance d'Albion et à destination de l'Union européenne, on observera quand même que les recrutements entrepris sont plus qu'équivalents à la totalité des agents actuellement mobilisés par le service d'inspections vétérinaires et phytosanitaires aux frontières (le SIVEP), qui était de 90 ETPT en 2018. Au demeurant, la loi de finances pour 2020 a commencé à apporter une forme de réponse à ces questionnements en ouvrant 300 ETPT nouveaux par rapport à la prévision initiale de 2019, indiquant par-là que les recrutements de l'exercice sous revue n'ont traduit qu'insuffisamment les besoins d'anticipation pris en compte par les rapporteurs spéciaux.

Le dispositif de performances du programme, qui est mal construit, révèle de sérieuses difficultés auxquelles il faut remédier.

En ce qui concerne la structure du dispositif de performances, elle repose sur trois objectifs documentés par neuf indicateurs. Plusieurs objectifs ne relèvent pas directement du responsable de programme qui, pour certains d'entre eux, paraît même n'exercer qu'une très faible influence, soit que l'action publique correspondante soit partagée entre de multiples intervenants sur lesquels le responsable de la politique de sécurité sanitaire n'exerce aucune influence appréciable, soit que les missions correspondantes soient confiées à des entités dont la tutelle, au demeurant partagée qu'exerce le responsable de programme, n'exclut nullement une large autonomie. En outre, les indicateurs sont sur tel ou tel point fort contestables, laissant parfois une assez grande marge de computation ou n'entretenant qu'un rapport très lointain avec la donnée qu'ils sont supposés mesurer.

Il faut ajouter que les indicateurs financiers ont totalement disparu. Ainsi alors que cette donnée est évidemment essentielle pour un contrôle de gestion sérieux, le coût moyen des inspections n'est plus fourni.

Les rapporteurs spéciaux souhaitent que le dispositif de performances fasse l'objet des améliorations indispensables que son état appelle.

Quant aux résultats, force est d'observer qu'ils sont très loin d'être à la hauteur d'une exigence minimale de sérieux.

On n'évoquera ici que pour mémoire, la constante progression de la consommation de « dosesunités de pesticides » vendus (72 % de plus que prévu pour 2019) qui manifeste une fois de plus l'insuccès des plans successifs de diminution de l'usage des pesticides. Le responsable du programme ne peut tout à fait être considéré comme responsable d'un échec qui est partagé, mais dont les facteurs appellent une explication rigoureuse. On relèvera que le développement des surfaces en conversion ou déjà exploitées en bio a été signalé comme pouvant, paradoxalement, exercer un effet inflationniste sur la croissance de la consommation de substances actives dans la mesure où certaines de celles utilisées en agriculture biologique (en conformité avec le cahier des charges du bio) semblent assez intensément employées.

Le suivi du plan Ecophyto

Tout en se félicitant que ce dernier soit suivi dans le cadre de la mission AAFAR, les rapporteurs spéciaux relèvent qu'on pourrait y voir une entorse à la logique. Le ministère de l'agriculture et de l'alimentation n'est responsable financièrement de ce plan que de façon très seconde, secondaire même, si l'on exclut du champ les crédits destinés à l'agriculture biologique43(*), puisqu'il n'apporte que 325 000 euros de crédits au dispositif contre 41 millions d'euros par le ministère de l'écologie et ses opérateurs, les Agences de l'eau. Mais, il est vrai que les agriculteurs sont, de loin, les premiers contributeurs au financement de l'action publique en ce domaine avec la redevance pour pollutions diffuses. En toute hypothèse, la préoccupation principale est bien dans ce domaine de devoir constater l'échec massif d'un projet par ailleurs enrichi au fil du temps de nouveaux objectifs, parmi lesquels la fin de l'utilisation du glyphosate à échéance de 3 ans.

Cet objectif annoncé en 2018, qui n'est pas partagé par l'ensemble des représentants de la profession agricole, suppose une politique publique particulièrement vigoureuse à laquelle l'année budgétaire 2018, année de son annonce, n'a apporté aucun prolongement appréciable. L'exercice 2019 conduit à prolonger ce constat. L'introduction d'un indicateur, techniquement perfectible, consacré spécifiquement à l'utilisation du glyphosate dans le dispositif de performances à partir de 2020 appellera une forte vigilance.

On passera également rapidement sur les difficultés rencontrées pour développer les projets alimentaires territoriaux (27 d'entre eux ont été pris en charge par le ministère de l'agriculture entre 2017 et 2020 contre un objectif de 200). Sur ce point également, une analyse en profondeur des verrous devra être réalisée.

En revanche, il convient de très vivement déplorer les « performances » qui voient le taux de réalisation des exercices interministériels de préparation à la gestion des crises sanitaires (épizooties) ne pas dépasser 40 %, les délais de traitement des rapports d'inspection des services de contrôle sanitaire jouxter les vingt jours, les échantillons exploitables se limiter à 80 % et le nombre des non conformités majeures relevées dans certains élevages augmenter.

Les défaillances sont manifestes dans le domaine du suivi des contrôles. Le dispositif de performances du programme en rend compte malgré la dilution de l'information à laquelle il aboutit du fait de l'agrégation excessive d'éléments de gestion qu'il conviendrait de décomposer à ce stade, afin de fournir une information plus proche de celle accessible au responsable du programme.

En ce qui concerne l'information contenue dans le RAP, si le suivi des constats de non-conformité semble s'améliorer (85 % de suites données contre 77 % seulement en 2017), on est assez loin d'un suivi systématique, qui devrait s'imposer. Par ailleurs, l'amélioration traduite par l'indicateur vaut ce que vaut ce dernier, étant observé que sous le pavillon des « suites données aux inspections non conformes » peuvent se cacher bien des marchandises.

Dans la version plus détaillée de l'indicateur qui a été un temps accessible et à laquelle il convient de revenir, on pouvait ainsi relever que les mises en demeure adressées par les services ne donnaient lieu à réitération du contrôle que dans moins de 70 % des cas alors même que la cible de 95 % apparaît déjà très permissive. Les établissements agréés ayant fait l'objet d'une inspection défavorable ne faisaient l'objet d'un suivi renforcé que dans 88 % des cas (contre une cible également fixée à 95 %).

Encore faut-il qu'ils soient inspectés. Or, si pour les abattoirs l'obligation européenne d'une inspection permanente est peu ou prou mise en oeuvre, il est loin d'en aller de même pour les établissements situés plus en aval de la production. Les conditions dans lesquelles un transformateur de produits laitiers a pu poursuivre ses activités malgré la persistance de résultats défavorables de ses examens d'autocontrôle suggèrent une défaillance de la supervision publique.

À cet égard, on observera qu'alors que les résultats des autocontrôles des opérateurs sont désormais beaucoup plus largement diffusables aux services de l'État, les moyens correspondants d'en assurer un suivi ne sont pas à ce jour réunis.

3. Les moyens de la politique de sécurité sanitaire de l'alimentation sont illisibles et la nomenclature budgétaire ne respecte pas la loi organique relative aux lois de finances

Les rapporteurs spéciaux doivent ici répéter leur insatisfaction face au maintien de conditions de budgétisation de la politique de sécurité sanitaire des aliments qui enfreignent gravement la lisibilité budgétaire souhaitée par la loi organique relative aux lois de finances.

La nomenclature budgétaire n'offre pas de lisibilité de la politique publique de sécurité sanitaire de l'alimentation, ce diagnostic pouvant s'appuyer sur la dissémination des données budgétaires tant au sein du programme 206 que dans la documentation budgétaire générale. En cela, elle manque au respect de la loi organique relative aux lois de finances.

Dans ces conditions, il est impossible d'appréhender la dynamique de la dépense destinée spécifiquement à assurer la protection des consommateurs contre les risques sanitaires de l'alimentation, et, plus généralement, de l'effort public consacré à la sécurité sanitaire des aliments.

Les rapporteurs spéciaux ont pu mettre en évidence les problèmes posés par la définition du périmètre de cette politique publique.

Schématiquement, on rappellera que le programme 206 comprend des interventions visant à assurer l'intégrité sanitaire des matières premières animales et végétales, interventions dont le poids dans les dépenses du programme est très largement majoritaire, mais aussi d'autres interventions plus proches du risque sanitaire lié à la consommation des aliments. Si les premières interventions ont une vocation marquée de préservation de l'intégrité des cheptels et des végétaux, elles ne sont cependant pas étrangères à la problématique générale de sécurité sanitaire de l'alimentation. Dans une conception où celle-ci va « du champ à l'assiette », la nomenclature budgétaire ne retient pas sans raison les différentes actions du programme 206 comme concourant à la sécurité et à la qualité sanitaires de l'alimentation. Pour autant, les crédits ouverts n'en financent pas moins des interventions hétéroclites dont certaines n'ont qu'un lien très ténu avec les objectifs affichés par l'intitulé du programme.

Ce constat conduit à juger que le programme 206 n'est pas conforme à la loi organique relative aux lois de finances qui a entendu préserver le principe de spécialité des crédits tout en en enrichissant la conception par une prise en compte plus systématique de leur destination fonctionnelle de moyens au service d'une politique publique donnée.

Dans ces conditions et au-delà même du contenu de la mission budgétaire, les rapporteurs spéciaux ne peuvent qu'exprimer leur refus de décerner un certificat de qualité à la présentation budgétaire des interventions nécessitées par la politique de sécurité sanitaire des aliments, qui est sérieusement défectueuse.

Sur ce point, une série d'observations complémentaires s'impose.

En premier lieu, doit être évoquée l'extrême fragmentation des moyens déployés, éparpillés dans plusieurs missions budgétaires. Celle-ci reflète l'interministérialité des interventions de l'État, qui témoigne d'une superposition des services opérationnels qui est loin d'être optimale.

Du point de vue de l'information budgétaire, il serait, à tout le moins, justifié d'entreprendre l'élaboration d'un document de politique transversale unifiant les crédits de la politique publique de sécurité sanitaire des aliments.

Les rapporteurs spéciaux relèvent, en outre, que les crédits de personnel du programme se trouvant agglomérés dans une action dédiée (l'action n° 6), il est impossible de disposer d'une vue satisfaisante de l'affectation des personnels (et des crédits correspondants) aux différentes catégories d'intervention financées par le programme.

En témoignent les données fournies aux rapporteurs spéciaux pour rendre compte des personnels spécifiquement dédiés à la surveillance de la qualité sanitaire des aliments dans le cadre de leur contrôle sur la politique de sécurité sanitaire des aliments, qui n'apparaissent pas comme tels dans la nomenclature budgétaire.

Ainsi, selon ces données, les effectifs affectés par la DGAL à la sécurité sanitaire des aliments stricto sensu, dans le cadre de l'action 3 du programme 206, se seraient élevés en 2015, à 1 844 ETPT (soit environ 2 820 agents) sur les 4 511 ETPT du programme 206, soit 40,9 % des ETPT du programme.

Il apparaît ainsi nécessaire de mieux imputer les emplois et les crédits de rémunération aux différentes interventions opérationnelles du programme, en particulier à celles concourant spécifiquement à la sécurité sanitaire de l'alimentation.

Les rapporteurs spéciaux suggèrent enfin que l'information budgétaire fasse l'objet d'une amélioration sur un point particulier. Il s'agit des produits tirés des nombreux prélèvements obligatoires appliqués dans le champ de la politique sanitaire de l'alimentation.

Une présentation systématique de ces prélèvements (dont certains attendent depuis des années la détermination de leurs taux) devrait être fournie dans le cadre des documents budgétaires, d'autant que certains d'entre eux résultant directement des obligations européennes contractées par la France ont un lien très direct avec les interventions financées sur les crédits du programme 206.

Sur ce point, l'annonce de la mise en oeuvre d'une taxe sanitaire appelée de ses voeux par le comité action publique 2022 n'a pas prospéré davantage en 2019 qu'en 2018.

Enfin, il conviendrait évidemment de pouvoir disposer d'un indicateur mesurant l'efficacité du contrôle sanitaire international et interne à l'Union européenne, donnée absolument indispensable dans son domaine très marqué par les échanges internationaux.

En conclusion, les rapporteurs spéciaux, sur la base de leurs analyses récurrentes des données de la politique de sécurité sanitaire, et rappelant que les infrastructures de la sécurité sanitaire de l'alimentation ont été diagnostiquées comme très fragiles par plusieurs rapports réalisés ces dernières années, demandent que des états généraux de l'action sanitaire dans le domaine de l'agriculture et de l'alimentation soient rapidement organisés sur la base de l'ensemble des travaux disponibles et avec le concours évidemment pluriel et pluraliste des parties prenantes.

III. LE COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « DÉVELOPPEMENT AGRICOLE ET RURAL »

A. EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2019

La mission « Développement agricole et rural » correspond au compte d'affectation spéciale éponyme, dit « CASDAR » qui a été créé par la loi de finances pour 2006.

Elle a pour objet le financement d'opérations de développement agricole et rural orientées par les priorités du programme national de développement agricole et rural (PNDAR). Celui-ci, qui couvre actuellement les années 2014 à 2020, a pour priorité de « conforter le développement et la diffusion de systèmes de production innovants et performants à la fois du point de vue économique, environnemental et sanitaire » en s'inscrivant dans le cadre de « Projet agro-écologique pour la France ».

L'importance des enjeux est évidente dans un contexte où les innovations doivent permettre d'améliorer des modes de production présentant des coûts de toute nature et exposés à des risques qu'il importe de réduire mais aussi à des opportunités qu'il convient d'exploiter.

1. Le compte d'affectation spéciale « Développement agricole et rural », deux programmes aux destinataires propres

La mission repose sur deux programmes : le programme 775 « Développement et transfert en agriculture » et le programme 776 « Recherche appliquée et innovation en agriculture ».

Les crédits du programme 775 (voir infra) sont principalement destinés aux chambres d'agriculture, à FranceAgriMer (génétique animale) et aux organismes nationaux à vocation agricole et rurale (ONVAR), parmi lesquels figure la fédération nationale de l'agriculture biologique, Coop de France, Terre de liens... Il s'agit de diffuser des bonnes pratiques et des connaissances. Le programme est géré par la direction générale de la performance économique et environnementale des entreprises (DGPE).

Quant au programme 776, davantage orienté vers la recherche appliquée44(*), il finance des recherches réalisées par une pluralité d'acteurs, au premier rang desquels les instituts techniques agricoles (la plupart se trouvant rattachés à des filières de production) et FranceAgriMer. Le programme est géré par la direction générale de l'enseignement et de la recherche. Par ailleurs, le pilotage de la recherche passe aussi pour une proportion de 35 % par la procédure d'appel à projets.

Le schéma ci-dessous illustre l'emploi des ressources du CAS en 2017. On y observe que chaque programme est dirigé vers des partenaires propres et prépondérants : les chambres d'agriculture pour le programme 775 (60 % des dépenses) et les instituts techniques agricoles pour le programme 776.

Dans les deux cas, FranceAgrimer se voit déléguer une partie des disponibilités de chaque programme.

Budget de la programmation PNDAT

Source : rapport d'activité du CASDAR pour 2017 ; ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la forêt et des affaires rurales

En 2018, la répartition des interventions du CAS a été structurée comme suit.

Répartition des interventions du CASDAR par type d'intervention

Source : INSEE

Compte tenu de l'inertie de la gestion des interventions financées par le compte, ces deux répartitions donnent un aperçu fiable de la structure des dépenses de 2019.

2. Après des déconvenues récurrentes par rapport aux prévisions de recettes du compte, une meilleure anticipation, mais une charge non négligeable pour les exploitants

Le CASDAR, alimenté jusqu'en 2015 par une fraction (85 %) du produit de la taxe sur le chiffre d'affaires des exploitants agricoles, prévue à l'article 302 bis MB du code général des impôts, en perçoit, depuis, la totalité.

La taxe sur le chiffre d'affaires des exploitations agricoles

La taxe est due par les exploitants agricoles au titre de leurs activités agricoles, à l'exclusion de ceux placés en dehors du régime de la TVA, sous le régime du remboursement forfaitaire agricole. Ainsi, les exploitants agricoles réalisant moins de 46 000 euros de chiffres d'affaires sont a priori exonérés de la taxe. Cette dernière est assise sur le chiffre d'affaires de l'année précédente ou du dernier exercice clos auquel sont ajoutés les paiements accordés aux agriculteurs au titre des soutiens directs attribués en application du règlement (CE) n° 73/2009 du Conseil du 19 janvier 2009, à l'exclusion du chiffre d'affaires issu des activités de sylviculture, de conchyliculture et de pêche en eau douce. Le tarif de la taxe est composé d'une partie forfaitaire comprise entre 76 euros et 92 euros par exploitant et d'une partie variable fixée à 0,19 % jusqu'à 370 000 euros de chiffre d'affaires et à 0,05 % au-delà.

Source : rapport d'activité du CASDAR pour 2018 ; ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la forêt et des affaires rurales

Les prévisions de recettes (147,5 millions d'euros en 2016 et 2017) étaient fréquemment déjouées avec une moins-value de recettes de 16,7 millions d'euros en 2016 et de 14,1 millions d'euros (dont 15,3 millions d'euros pour la seule taxe, des recettes diverses de 1,3 million d'euros ayant été constatées) en 2017. Pour l'exercice 2018, la prévision de recettes a été ajustée avec davantage de réalisme à 136 millions d'euros, évolution conforme aux recommandations des rapporteurs spéciaux. Le produit de la taxe a été un peu meilleur que prévu permettant de financer le CAS à hauteur de 136,2 millions d'euros auxquels se sont ajoutées des recettes diverses pour 311 639 euros.

Pour 2019, comparées à une prévision de recettes maintenue à 136 millions d'euros, les recettes finalement perçues ont atteint 142,9 millions d'euros soit une plus-value de 5,1 %.

L'augmentation des recettes de la taxe sur le chiffre d'affaires des exploitations agricoles affectées au compte s'est ainsi élevée entre 2018 et 2019 à 5,1 % après l'augmentation de 3,1 % de l'année précédente.

Cette évolution traduit l'amélioration du chiffre d'affaires des exploitants agricoles en 201845(*).

La production agricole hors subvention a augmenté de 5,7 %, et de 5,6 % une fois intégrées les subventions sur les produits, accroissement qui ne se répercute que partiellement dans les produits de la taxe, en raison notamment de son barème dégressif et largement forfaitaire.

Ces deux caractéristiques limitent l'élasticité du produit de la taxe dans les périodes de croissance de l'assiette mais, à l'inverse, elles altèrent l'ampleur des stabilisateurs automatiques lorsque la conjoncture agricole se retourne.

Par ailleurs, force est de constater que plusieurs intervenants majeurs de la filière agroalimentaire, qui in fine, sont susceptibles de tirer parti des interventions financées par le CAS sont totalement exonérés de cette taxe, que les agriculteurs redevables ne sont souvent pas en position de répercuter dans leurs prix de vente. Or, même si la charge unitaire moyenne de la taxe apparaît modérée (de l'ordre de quelques dizaines d'euros), le niveau très faible des revenus agricoles impose une retenue fiscale rigoureuse.

Les rapporteurs spéciaux sont ainsi amenés à s'interroger sur l'imposition qui alimente le CAS, non tant au regard de son principe même que du point de vue de sa gestion, d'autant qu'au-delà de son affectation formelle au compte d'affectation spéciale, qui l'exonère de tout écrêtement, les modalités effectives de son emploi l'assimilent à une recette affectée.

Par ailleurs, comme c'est structurellement le cas (voir le tableau ci-dessous), le CAS a, à nouveau connu une inflation de son solde cumulé qui tend vers la moitié des recettes annuelles tirées de la taxe affectée.

Exécution et prévision des recettes du CASDAR
et dépenses constatées46(*)

(en millions d'euros)

Année

Recettes LFI

Recettes constatées

Exécution (CP)

Solde cumulé

2006

134,46

145,96

99,70

46,26

2007

98,00

102,05

101,34

46,97

2008

102,50

106,30

98,47

54,8

2009

113,50

110,56

112,34

53,02

2010

114,50

104,89

111,21

46,7

2011

110,50

110,44

108,38

48,72

2012

110,50

116,76

114,35

51,13

2013

110,50

120,58

106,98

64,73

2014

125,50

117,10

132,40

49,43

2015

147,50

137,10

131,30

55,23

2016

147,5

130,8

129,2

56,83

2017

147,5

133,4

128,1

62,13

2018

136

136,5

131,2

67,6

2019

136

142,9

130,5

80

Source : commission des finances du Sénat

Dans ces conditions, les interrogations sur les conditions de financement du CAS, la taxe sur le chiffre d'affaires des exploitants agricoles pouvant se révéler lourdement procyclique en raison de la volatilité des conditions économiques de l'activité agricole, persistent ainsi que celles sur ses effets redistributifs et les conditions concrètes de son recouvrement.

Il va sans dire que cette interrogation prend un relief particulier au regard de la situation prévalant en ce printemps 2020.

3. Un taux de consommation des crédits peu satisfaisant

La gestion des crédits de paiement peut être résumée comme suit pour 2019.

Dépense et gestion des crédits de paiement du CASDAR

(en millions d'euros)

 

Programme 775

Programme 776

Total

LFI

65

71

136

LFR

     

Reports

14,3

45,5

59,8

Crédits disponibles

79,3

116,5

195,8

Crédits consommés

62,7

67,8

130,5

Crédits non consommés

16,6

48,7

65,3

Source : ministère de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt

Le taux de consommation des crédits ressort comme satisfaisant hors crédits reportés.

La gestion des projets soutenus par le CAS implique, tout particulièrement pour le programme 776, un dépassement de l'annualité budgétaire. Ils sont conduits sur une durée souvent supérieure à l'année et mobilisent une séquence de versements qui l'excède.

Dans ce contexte, des reports et des restes à payer interviennent à chaque fin d'exercice.

C'est ainsi que pour l'exercice 2019, les crédits ouverts en cours d'année et non consommés sont équivalents en quasi-totalité aux crédits nécessaires à l'exécution d'engagements déjà décidés.

Il reste que ces engagements sont structurellement inférieurs au solde comptable, les reports observés en 2019 s'étant élevés à 59,8 millions d'euros contre une capacité financière de 67,6 millions d'euros. Dans ces conditions, le solde comptable du compte tend à connaître un effet boule de neige.

Les justifications avancées par le ministère de l'agriculture font valoir que l'écart entre les crédits reportables et la capacité de reports tenant à la situation du solde comptable du compte proviendrait d'une erreur de programmation commise en 2006 les autorisations d'engagement alors inscrites n'ayant pas donné lieu à autant d'inscriptions en crédits de paiement à la suite de la cessation d'activité de l'Agence de développement agricole et rural. Selon la note d'exécution budgétaire de la Cour des comptes sur le projet de loi de règlement cette « explication » laisse entière la question de l'origine de cette somme et de sa disponibilité. Pour être résolue, il conviendrait de réconcilier solde comptable et solde budgétaire du compte.

En toute hypothèse, l'ampleur du solde comptable conduit à nourrir quelques inquiétudes sur les conditions de budgétisation du CASDAR dans l'avenir. La direction du budget tend à s'interroger sur le niveau des crédits ouverts chaque année sur le compte puisque, même s'il est inférieur à la capacité de financement associée au solde comptable, il s'accompagne du constat de sous-consommations récurrentes.

Les rapporteurs spéciaux veulent exposer ici une source d'inquiétude liée aux modifications apportées aux conditions du soutien financier des appels à projets.

Ces derniers demandent de la part des unités qui y répondent des engagements financiers dont ils portent la charge en trésorerie (ou, pis, budgétairement, lorsqu'ils ne sont pas lauréats). Dans l'ancien mécanisme de financement trois versements intervenaient (le premier à signature pour 30 % du coût du projet ; le deuxième pour 40 % une fois les coûts équivalents à la moitié du projet engagés sur simple déclaration, le troisième - 30 % - à la clôture des opérations). Un nouveau protocole a été mis en place qui conduit à lier le deuxième versement à la réalisation de 80 % du projet, l'avance étant portée à 50 % des coûts, sur la base d'une évaluation beaucoup plus détaillée. En bref, la charge en trésorerie s'en trouve fortement alourdie pour des instituts techniques qui ne bénéficient pas à parts égales des mêmes soutiens de la part des filières (les soutiens issus des contributions volontaires obligatoires).

Les rapporteurs spéciaux sont naturellement attentifs à ce que les projets de recherche n'aboutissent pas à des gestions financières « opportunistes » mais ils tendent à ne pas considérer que le durcissement des conditions financières du soutien à la recherche agricole par le CASDAR (dont la rigueur tranche avec d'autres formes de soutien) aille dans le sens d'une facilitation de l'effort de recherche agricole.

B. AMÉLIORER LES INFORMATIONS SUR LES PERFORMANCES ATTEINTES ET RECOURIR DAVANTAGE AUX APPELS À PROJETS POUR CONTRER LA LOGIQUE D'ABONNEMENT AUX AIDES

L'évaluation à mi-parcours du programme national de développement agricole et rural réalisée par le CGAAER publié en 2017 avait formulé 7 recommandations déclinées en une quarantaine de suggestions d'actions concrètes.

Les rapporteurs spéciaux saluent cette initiative qui permet de disposer d'une visibilité renforcée sur les difficultés à surmonter pour améliorer la portée du PNDAR et la contribution des interventions du CAS à son succès.

Ils appellent à ce que l'évaluation ne reste pas sans suite.

Ils étendent cette recommandation aux conclusions d'un audit plus récemment publié du PNDAR, même si certains aspects de cet audit méritent sans doute quelques compléments d'analyse.

L'audit du CGAAER sur le PNDAR

Un audit du programme national de développement agricole et rural publié par le conseil général de l'alimentation, de l'agriculture et des espaces ruraux, auquel notre collègue Françoise Lavarde a prêté son concours, a été publié en décembre 2019.

Il fait ressortir, après avoir observé que le développement agricole et rural ne fait l'objet d'aucune définition précise, un défaut majeur de cohérence entre les différents instruments pouvant être vus comme concourant à ce dernier de sorte qu'in fine le PNDAR apparaît plutôt comme une superposition de dispositifs peu coordonnés entre eux que comme une politique publique dotée d'objectifs identifiables et de moyens intégrés les uns avec les autres. Cette situation est aggravée par la multiplicité des niveaux d'intervention (Europe, échelon central avec une pluralité de ministères et d'opérateurs plus ou moins pilotés par les services ministériels, régions, intervenants de terrain...).

L'audit en conclut que les processus d'innovation, notamment dans le vaste domaine de la transition agro-écologique, qui réclament une mobilisation des parties prenantes et des diffusions de méthodes et de bonnes pratiques sont affectés d'une certaine inefficacité.

En conséquence, la mission d'audit a pu recommander :

- que les financements soient orientées vers des actions tendant à la re-conception des systèmes de production, la promotion de démarches partenariales ou appuyées sur des agriculteurs innovants, une capitalisation des résultats aux fins d'en assurer la diffusion ;

- une réorganisation profonde de la gouvernance du PNDAR passant par l'implication du conseil supérieur d'orientation et de coordination de l'économie agricole et alimentaire et par une réunification de sa gestion au sein d'une seule direction ministérielle moyennant une déconcentration réalisée à l'échelle des directions régionales de l'agriculture, de l'alimentation et de la forêt susceptible de simplifier la mise en oeuvre des appels d'offre axés sur les deux objectifs traditionnels de l'innovation-partenariat et de la recherche-technologie .

La mission considère au surplus que la certification haute valeur environnementale devrait devenir l'indicateur central de la réussite du PNDAR mais également qu'il convient de maintenir des structures nationales et régionales qualifiées, bénéficiant de financements pluriannuels sur la base de programmes s'appuyant sur les orientations stratégiques, de structurer le volet des appels à projets autour de quatre axes (trois appels à projets thématiques), et un appel à projets blanc ou permettant des projets commissionnés, et, enfin, de conforter la cellule Recherche - Innovation - Technologie en lui accordant des financements et des moyens humains pour la réalisation de synthèses nationales ou le repérage de solutions innovantes.

Globalement, une complexification est intervenue au fil du temps. Fin 2018, les financements associés au PNDAR se répartissaient entre 18 dispositifs, certains ne mobilisant que 2 millions d'euros. La direction générale de l'enseignement et de la recherche du ministère de l'agriculture et de l'alimentation justifie ce foisonnement des dispositifs et procédures par la nécessité, en réponse aux recommandations de la Cour des Comptes, de consacrer une part toujours plus large des financements à des appels à projets (AAP). On ne peut se déprendre également que le PNDAR en sa gestion reflète une logique de saucissonnage destinée à soutenir le plus possible d'intervenants.

Par ailleurs on a assisté à l'élargissement substantiel des acteurs du PNDAR avec désormais 17 organismes nationaux à vocation agricole et rurale (ONVAR) lauréats de l'AAP réseaux mixtes thématiques (RMT) de 2014 et le financement direct de structures locales de développement au travers des dispositifs « assistance technique régionalisée » (ATR) et «génétique animale ».

En ce qui concerne l'apport du CASDAR au PNDAR, la mission a relevé que la concertation nationale sur la priorisation des objectifs et des soutiens du PNDAR qui est appelée à mobiliser la contribution de l'État, des organisations professionnelles agricoles et des autres personnes concernées, en particulier les collectivités territoriales (article L 820-1 du code rural et de la pêche maritime) continue à être localisée dans la commission technique spécialisée du développement agricole et rural du conseil supérieur d'orientation et de coordination de l'économie agricole et alimentaire (CT-CSO DAR) qui n'accueille pas d'autres intervenants que l'État et les principales organisations professionnelles agricoles.

Cette structuration centrale quelque peu « exclusive » se double d'une structure régionale au sein de la commission régionale de l'économie agricole et du monde rural qui abrite une instance d'orientations et de suivi du projet agro-écologique pour la France, instance importante puisqu'elle traite le projet agro-écologique et les différents programmes associés (dont Ecophyto) et instruit en pratique les dossiers de constitution des groupements d'intérêt économie et environnemental (GIEE), mais qui se trouve quelque peu concurrencée, selon la mission, par d'autres circuits (celui centré autour de la chambre régional d'agriculture qui accueille le préfet de région et le président de région mais avec voix consultative seulement et élabore le programme régional de développement agricole et rural dans le cadre du comité d'orientation recherche développement formation de la chambre régionale d'agriculture). Quant au CASDAR, il est seulement précisé qu'un comité État-région est chargé de développer les synergies entre les fonds européens et les subventions du CAS « en particulier en faveur du soutien à des dynamiques territoriales innovantes conduites en multi partenariat ».

Compte tenu de la multiplicité des intervenants et malgré le développement des interventions conduites en multi-partenariats, l'impression subsiste d'une assez faible coordination active entre les différents acteurs de la recherche développement et entre les projets soutenus par la CASDAR et les subventions aux exploitations en provenance des différents financeurs.

En l'état, la justification au premier euro des deux programmes du CASDAR présente, une fois de plus, un caractère lacunaire.

Pour le programme 775, le rapport annuel de performances ne fournit pas d'information suffisamment détaillée sur l'utilisation des crédits destinés au réseau des chambres d'agriculture, à la fédération des coopératives agricoles et aux organismes nationaux de vocation agricole et rurale (ONVAR).

L'indicateur utilisé consiste à suivre les effectifs desdits organismes consacrés par eux à atteindre les grands objectifs du programme national de développement agricole et rural. On se doute bien que là est leur pente naturelle et qu'il n'est pas très difficile de fournir au logiciel censé accueillir les déclarations des organismes les données permettant d'extérioriser des résultats probants.

On relèvera pour mémoire que les organismes dont s'agit (qui agrègent une série d'entités sans vraie commensurabilité) indiquent consacrer près de 70 % de leurs effectifs aux thématiques du PNDAR, ce qui, compte tenu du caractère très « inclusif » des thématiques en question ne livre strictement aucun enseignement sur l'efficacité des soutiens attribués par le programme 775.

Il résulte de ce manque d'information une impossibilité de savoir si les crédits du programme servent aux projets de développement plus qu'aux structures qui sont censées les porter.

Le ministère de l'agriculture indique procéder à des évaluations des actions financées par le truchement du compte mais, outre que cette évaluation paraît orientée plutôt vers un contrôle de conformité que vers une évaluation des impacts seule à même de fonder une appréciation de la valeur ajoutée des financements publics, le programme ne comporte aucun indicateur permettant d'en rendre compte.

Cette lacune doit être corrigée, objectif fixé par les rapporteurs spéciaux d'autant plus aisément atteignable que le ministère de l'agriculture publie un compte rendu d'activité du CASDAR riche en informations sur les programmes soutenus mais qu'il conviendrait de compléter par l'adoption d'une démarche évaluative.

Les rapporteurs spéciaux relèvent avec satisfaction l'orientation consistant à développer des « projets pilotes régionaux » destinés à l'animation des groupements d'intérêt économique et environnemental (GIEE) faisant intervenir les partenaires de terrain et pouvant favoriser, de ce fait, un effet de levier susceptible de démultiplier les moyens consacrés à chaque projet. Cette évolution correspond par ailleurs à l'esprit même des interventions financées par le programme qui porte notamment sur la diffusion de bonnes pratiques à partir de pilotes.

Il restera à vérifier que l'émergence d'une matrice régionale débouchera effectivement sur un renforcement des ressources et qu'elle aboutira à la préservation des équilibres locaux d'intervention du CASDAR.

En tout cas, il convient de veiller à ce que l'affirmation de l'échelon régional n'éloigne par trop les interventions opérationnelles du terrain, qui est par nature, très local et qu'il ne débouche pas sur une multiplication des « guichets » et l'éclatement des conditionnalités d'accès, travers qui pourraient alourdir considérablement la gestion de projets qui doivent être efficaces.

Quant au développement des conventions avec les ONVAR47(*), présenté par le ministère de l'agriculture comme correspondant à l'émergence d'un « CASDAR-ONVAR », si l'on peut y voir une diversification bienvenue des partenariats mobilisés par le dispositif, il est regrettable que la communication du ministère aille jusqu'à suggérer qu'une sorte de droit de tirage automatique puisse lui être associé.

L'élaboration d'un véritable projet national d'optimisation agro-économique des exploitations agricoles doté des moyens et d'une gouvernance adaptée s'impose. Il faut aujourd'hui dissiper l'éclatement des actions entreprises en ce domaine dont témoigne l'agencement des ressources du ministère de l'agriculture qui couvrait une dispersion budgétaire trop forte des moyens et de leur gestion (voir, à ce propos, la superposition des crédits dans les différents programmes de la mission AAFAR et dans le CASDAR).

S'agissant du programme 776, l'information est, là aussi, insuffisante.

Le RAP décrit insuffisamment les projets sélectionnés dans le cadre des procédures d'appel à projets et les actions d'accompagnement thématiques innovantes.

Pour le programme 776, l'indicateur unique48(*) se décline en deux sous-indicateurs de moyens : le premier repose sur la « part des financements portant principalement sur des problématiques de développement durable pour la compétitivité de l'agriculture » et le second sur la « part de financements impliquant une unité mixte technologique (UMT) ou un réseau mixte thématique (RMT) » rapportés à l'ensemble des financements du programme.

Au regard des cibles, les résultats visés sont mieux qu'atteints en 2019.

Néanmoins, la significativité du premier sous-indicateur n'est guère satisfaisante. Il n'est pas difficile de « verdir » des projets de recherche appliquée quand les objectifs du PNDAR sont énoncés en des termes tellement généraux que leur référentiel comporte une élasticité si forte qu'il est sans lisibilité autre que conjecturale.

Les rapporteurs spéciaux attendent davantage de précisions dans l'énoncé et le suivi des objectifs poursuivis.

Ce n'est pas trop demander que le ministère de l'agriculture s'attache à restituer les résultats des recherches appliquées financées par les exploitations agricoles, qui, de leur côté, ont droit à cette information.

Parmi les constats réalisés dans le cadre de l'évaluation du PNDAR évoquée plus haut il était mentionné que l'articulation entre le FEADER et le CAS restait à réaliser.

Cette observation semble pouvoir être étendue aux contreparties nationales du FEADER financées par la mission AAFAR.

À l'heure où la thématique de l'agro-écologie oriente fortement les choix publics dans le domaine de l'agriculture, il est nécessaire de renforcer la programmation de la recherche, ce qui passe par une information plus satisfaisante du Parlement.

Toujours, en ce sens, les rapporteurs spéciaux, prenant acte de la priorité accordée au développement de l'agriculture sous mode de production biologique, souhaitent appeler l'attention sur la nécessité de renforcer les capacités d'action de l'Institut technique de l'agriculture biologique, organisme transversal dont la spécificité mérite d'être défendue dans un oekoumène de la recherche appliquée par ailleurs riche de ses instituts techniques de filières, d'autant que les contributions des agriculteurs passés au bio aux recettes du CAS sont en expansion.

À cet égard, il convient d'être particulièrement attentif aux conditions d'exécution des engagements pris dans le cadre de la procédure de redressement judiciaire de l'ITAB, qui a été l'un des événements majeurs de l'année 2019.

Cet événement constitue l'un des symptômes d'un dysfonctionnement du programme Ambition bio 2022 par ailleurs évoqué dans la présente contribution.

Interrogé sur ce point par le rapporteur spécial Yannick Botrel, le ministre de l'agriculture et de l'alimentation dans la séance publique tenue au Sénat le 20 février 2020 s'est borné à mentionner le soutien de 1 million d'euros attribué à l'ITAB (soutien à mettre en perspective avec les 71 millions d'euros budgétés sur le programme 776).

Or, il semble que l'accord de sortie de redressement judiciaire prévoyait encore l'attribution d'une majoration de 25 % de cette dotation destinée à prévenir de nouveaux licenciements dans cette structure.

Les rapporteurs spéciaux demandent solennellement les clarifications qu'impose cette situation, dont il n'y a pas lieu de rappeler que les événements en cours constituent un lourd facteur d'aggravation.

Enfin, il faut constater la portée seulement relative de la montée en charge des appels à projets.

La Cour des comptes dans la note d'exécution budgétaire mentionnée en fait ressortir le poids encore très relatif dans les dépenses du programme 775 (19 %) et la très grande dispersion avec pour incidence la modestie des mises de fonds.

Appels à projets du programme 775

Source : Cour des comptes

Elle met en regard de ces allocations de fonds, les abondements reconduits d'une année sur l'autre de quelques grands bénéficiaires du CASDAR.

Principaux bénéficiaires des interventions du programme 775

Source : Cour des comptes

Ces derniers soutiens ne paraissent nullement condamnables en soi. Mais, dans le cadre d'un renforcement nécessaire de la recherche, il serait sans doute utile, tout en préservant les moyens des structures d'animation, de procéder à une amplification des moyens consacrés aux appels à projet, la question de l'inégale attribution des subventions pérennes pouvant utilement faire l'objet d'une analyse.

En ce qui concerne le programme 776, la proportion des engagements sur appels à projets est sensiblement supérieure (plus du tiers des dépenses).

Les projets sont pour 65,4 % d'entre eux annuels, 33,2 % durant 3 ans ou plus.

Répartition des dépenses du programme 776 en 2019

Source : Cour des comptes

La Cour des comptes relève la concentration des attributions, observation régulièrement faite par les rapporteurs spéciaux qui, pour traduire un état de l'offre d'assistance technique, justifie une évaluation de la contribution de chacun et de ce que pourrait apporter une diversification des intervenants..

Principaux bénéficiaires des interventions du programme 776

Source : Cour des comptes

MISSION « AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT »
ET COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS
« PRÊTS À DES ÉTATS ÉTRANGERS »

mm. yvon collin et jean-claude requier,
rapporteurs spéciaux

SOMMAIRE

Pages

I. EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION ET DU COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS EN 2019 179

1. La mission « Aide publique au développement » poursuit sa montée en charge 179

2. Le compte de concours financiers « Prêts à des États étrangers » est une nouvelle fois marqué par une sous-exécution 181

II. PRINCIPALES OBSERVATIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX 184

1. La variation des taux d'intérêt et le rythme de décaissement des contributions internationales constituent deux incertitudes fortes sur l'exécution de la mission 184

2. L'exercice 2019 consacre la montée en charge rapide des dons de l'Agence française de développement 185

I. EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION ET DU COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS EN 2019

1. La mission « Aide publique au développement » poursuit sa montée en charge

La mission « Aide publique au développement » regroupe les crédits des principaux programmes concourant à la politique française d'aide publique au développement :

- le programme 110 « Aide économique et financière au développement », mis en oeuvre par le ministère de l'économie et des finances ;

- le programme 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement », mis en oeuvre par le ministère des affaires étrangères et du développement international.

En 2019, les crédits de la mission ne représentent toutefois que 42 % de l'effort budgétaire de l'État en matière d'aide publique au développement49(*), en hausse de 4,5 points par rapport à 2018. La participation budgétaire de 24 programmes, issus de 14 missions du budget de l'État, rappelle le caractère fortement interministériel du financement de cette politique publique.

Exécution des crédits de la mission « Aide publique au développement »
en 2019, à périmètre courant

(en millions d'euros)

Programme

Crédits exécutés 2018

Crédits votés LFI 2019

Crédits exécutés 2019

Exécution 2019 / Exécution 2018

Exécution 2019 / LFI 2019

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

Aide économique et financière au développement (110)

1 100,0

929,2

1 305,8

1 074,8

820,1

994,0

74,5 %

107,0 %

62,8 %

92,5 %

Solidarité à l'égard des pays en développement (209)

1 801,3

1 703,6

3 194,4

2 003,7

3 148,7

1 998,3

174,8 %

117,3 %

98,6 %

99,7 %

Mission

2 901,3

2 632,8

4 500,2

3 078,5

3 968,9

2 992,4

136,8 %

113,7 %

88,2 %

97,2 %

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires

En 2019, les crédits exécutés de la mission se sont élevés à 3,97 milliards d'euros en autorisations d'engagement, et à 2,99 milliards d'euros en crédits de paiement. Le taux d'exécution des crédits votés en loi de finances initiale est respectivement de 88,2 % et 97,2 %. Ainsi, si le taux d'exécution des crédits est relativement stable pour les crédits de paiement, celui des autorisations d'engagement marque une baisse significative par rapport à l'exercice 2019, pour lequel il s'était élevé à 108,1 %.

Le faible taux d'exécution des crédits en autorisations d'engagement provient essentiellement du programme 110, qui a connu deux modifications significatives en cours d'exercice :

une diminution du besoin de bonifications des prêts de l'Agence française de développement (AFD). Cette baisse résulte de la persistance d'un environnement de taux bas. Ainsi, la loi de finances rectificative pour 201950(*) a annulé 261,4 millions d'euros en autorisations d'engagement pour en tirer les conséquences ;

une réévaluation à la baisse des bonifications de prêts réalisés par l'AFD à l'Association internationale de développement (AID), et au Fonds international de développement agricole (FIDA). Cette réduction s'est traduite par des retraits d'autorisations d'engagement sur exercices antérieurs pour un montant total de 178,6 millions d'euros (116,8 millions d'euros pour le prêt à l'AID, et 12,7 millions d'euros pour le prêt au FIDA). En outre, l'exercice 2019 a également été marqué par la clôture des autorisations d'engagement de « l'International Finance Facility for Immunisation », désormais financée par le fonds de solidarité pour le développement, pour un montant de 48 millions d'euros.

S'agissant des crédits de paiement, leur exécution en 2019 respecte le plafond fixé par la loi de programmation des finances publiques (LPFP)51(*), en tenant compte des effets de périmètre résultant de la rebudgétisation de recettes et de taxes affectées à partir de 2019.

Comparaison de l'exécution 2019 avec le plafond
prévu par la LPFP 2018-2022

(en milliards d'euros, crédits de paiement)

LPFP 2019 à périmètre constant

PLF 2019 à périmètre constant

PLF 2019 à périmètre courant

Exécution 2019

2,81

2,81

3,08

2,99

Source : commission des finances du Sénat

Enfin, le principal mouvement en cours d'exécution concernant les crédits de paiement relève d'une annulation de 80,2 millions d'euros sur le programme 110 par la loi de finances rectificative, qui résulte des facteurs suivants :

l'annulation de l'intégralité de la réserve de précaution ;

l'ajustement du calendrier de décaissement de la contribution de la France au Fonds vert pour le climat (FVC) pour tenir compte des négociations tardives sur la reconstitution de ses ressources ;

l'actualisation des besoins de crédits pour certains dispositifs à décaissements pluriannuels, tels que le Fonds d'expertise technique et d'échange d'expériences (FEXTE), et les bonifications de prêts de l'AFD.

Mouvements de crédits intervenus en gestion pendant l'exercice 2019

(en millions d'euros et en crédits de paiement)

Programme

LFI 2019

Reports
entrants

Décrets
d'avance

Vire-ment
ou
transfert

LFR de fin de gestion

Fonds de concours et attributions de produits

Reports sortants

Crédits disponi-bles

Exécu-tion 2019

Écart
consommé/
prévu

Prog. 110

1 074,8

63,6

-

-

-80,2

-

-

1 026

994,0

92,5 %

Prog. 209

2 003,7

1,9

-

0,05

-5,2

6,0*

-

1 951

1 998,3

99,7 %

Mission

3 078,5

65,8

-

0,05

-85,4

6,0

-

2 977

2 992,3

97,2 %

* y compris le report de fonds de concours

Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires

2. Le compte de concours financiers « Prêts à des États étrangers » est une nouvelle fois marqué par une sous-exécution

Le compte de concours financiers regroupe pour sa part des prêts à des États étrangers qui concourent à la politique française d'aide publique au développement, à l'exception du programme concernant la Grèce :

- le programme 851 « Prêts à des États étrangers en vue de faciliter la vente de biens et services concourant au développement du commerce extérieur de la France » porte deux catégories de prêts du Trésor, à savoir les prêts concessionnels accordés à certains pays en développement, et les prêts non concessionnels ;

- le programme 852 permet de refinancer les dettes de certains pays envers la France. Il retrace le suivi et la mise en oeuvre des accords de consolidation de la dette des pays les moins avancés (PMA) ;

- le programme 853 porte le versement à l'Agence française de développement de la « ressource à condition spéciale » (RCS) qui lui permet d'octroyer des prêts à des États étrangers à des conditions concessionnelles ;

- le programme 854 était initialement destiné à porter la contribution de la France au plan de soutien en faveur de la Grèce, finalement confié au Fonds européen de stabilité financière (FESF). Ce programme n'est plus actif depuis 2012.

200,7 millions d'euros ont été exécutés en autorisations d'engagement et 427,4 millions d'euros en crédits de paiement, pour un taux d'exécution global respectivement de 16 % et de 59 % par rapport aux prévisions inscrites en loi de finances pour 2019.

Concernant le programme 851, sur l'enveloppe d'un milliard d'euros d'autorisations d'engagement inscrite en loi de finances initiale, seulement 282,6 millions d'euros ont été consommés en raison des projets en Iran retardés par les relations internationales tendues entre l'Iran et les États-Unis. Les rapporteurs spéciaux rappellent qu'en 2018, la loi de finances rectificative avait déjà annulé 400 millions d'euros d'autorisations d'engagement pour ce motif. En outre, 81,8 millions d'euros d'apurements sur des protocoles non utilisés ont été rattachés comptablement à l'exercice 2019, minorant d'autant le montant des autorisations d'engagement consommées.

Concernant le programme 852, aucun traitement de dettes n'a été réalisé en 2019, pour la deuxième année consécutive, en raison du report du traitement de la dette de la Somalie, du Zimbabwe, du Yémen et de l'annulation du traitement de la dette du Congo. Par conséquent, la loi de finances rectificative a annulé 245,4 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement.

S'agissant du programme 853, aucune autorisation d'engagement n'avait été inscrite en loi de finances initiale pour 2019 à la suite d'un changement de doctrine comptable. En effet, depuis 2018, les prêts de l'État à l'Agence française de développement (AFD) sont comptabilisés par l'INSEE en dépenses publiques. Par conséquent, il a été décidé de financer ces opérations par les crédits de bonification de prêts prévus par le programme 110 de la mission « Aide publique au développement », plutôt que par le présent compte de concours financier.

Enfin, le programme 854, destiné à porter les prêts consentis à la Grèce depuis 2010, est en sommeil depuis 2012.

Exécution des crédits du compte de concours financiers
« Prêts à des États étrangers » en 2019

(en millions d'euros)

Programme

Crédits exécutés 2018

Crédits votés LFI 2019

Crédits exécutés 2019

Exécution 2019 / Exécution 2018

Exécution 2019 / LFI 2019

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

851 - Prêts à des États étrangers en vue de faciliter la vente de biens et de services concourant au développement du commerce extérieur de la France

120,1

208,2

1 000,0

481,0

200,7

187,4

167 %

90 %

20 %

39 %

852 - Prêts à des États étrangers pour consolidation de dettes envers la France

-

-

245,4

245,4

-

-

0 %

0%

0 %

0 %

853 - Prêts à l'AFD en vue de favoriser le développement économique et social dans des États étrangers

425,0

1 008,0

-

388

-

240

0 %

24 %

0 %

62 %

854 - Prêts aux États membres de l'Union européenne dont la monnaie est l'euro

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

Total

545,1

1 216,2

1 245,4

726,4

200,7

427,4

 37 %

35 %

 16 %

 59 %

Source : commission des finances du Sénat

II. PRINCIPALES OBSERVATIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

1. La variation des taux d'intérêt et le rythme de décaissement des contributions internationales constituent deux incertitudes fortes sur l'exécution de la mission

L'exécution des crédits de la mission « Aide publique au développement » est fortement contrainte par le rythme de décaissement des contributions de la France à des fonds multilatéraux, ainsi que par l'évolution des taux d'intérêt qui conditionne l'activité de prêts de l'AFD et du Trésor.

S'agissant du décaissement de la contribution française à des fonds multilatéraux en matière d'aide publique au développement, l'exercice 2019 a été marqué par l'absence de versement au Fonds vert pour le climat (FVC). En effet, alors que la loi de finances initiale prévoyait une participation de la France en 2019 à hauteur de 43,1 millions d'euros, aucun engagement n'a pas concrétisé en raison des négociations tardives de cette reconstitution en 2019.

La contribution française au Fonds européen de développement (FED) témoigne aussi d'un écart significatif entre la prévision inscrite en loi de finances et l'exécution. Ainsi, depuis plusieurs années, la Cour des comptes considère que la forte volatilité de la contribution française au FED constitue un risque budgétaire important pour la mission « Aide publique au développement ». Alors que la loi de finances initiale prévoyait une enveloppe de 863 millions d'euros, seulement 842,4 millions d'euros ont été effectivement appelés.

S'agissant de l'évolution des taux d'intérêt, la persistance de taux bas est à l'origine d'une sous-exécution significative des autorisations d'engagement du programme 110 (cf. supra).

Toutefois, comme l'a indiqué la direction du budget aux rapporteurs, la baisse du besoin de bonifications des prêts de l'AFD aux États étrangers n'a pas remis en cause la tendance haussière de l'activité de l'AFD en matière de prêts. Concernant les prêts et garanties aux États étrangers, l'activité de l'AFD a augmenté de 10 % en 2019, en passant de 7,53 milliards d'euros d'engagement à 8,31 milliards d'euros. Ainsi, moins de crédits budgétaires ont été nécessaires pour permettre de bonifier un même volume de prêts.

De la même façon, les retraits d'autorisations d'engagement sur exercices antérieurs relatifs aux prêts de l'AFD à l'AID et au FIDA proviennent d'un écart entre le coût estimé des bonifications et leur coût réel, constaté a posteriori lors de la couverture du risque par l'AFD. Pour le prêt au FIDA, le coût des bonifications s'est élevé à 14,32 millions d'euros, au lieu de 27 millions d'euros, soit presque moitié moins élevé. Pour le prêt à l'AID, le coût réel des bonifications avait été estimé à 500 millions d'euros, et il s'est finalement élevé à 383,3 millions d'euros soit 23 % de moins.

2. L'exercice 2019 consacre la montée en charge rapide des dons de l'Agence française de développement

Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2019, les rapporteurs spéciaux avaient salué les moyens supplémentaires accordés à l'Agence française de développement (AFD), en ligne avec les objectifs fixés par le Président de la République.

Conformément aux orientations du comité interministériel de la coopération internationale et du développement (CICID) de février 2018, l'exercice 2019 a été marqué par une hausse sans précédent des moyens accordés à l'AFD afin d'octroyer des dons. Ainsi, le projet de loi de finances pour 2019 prévoyait d'augmenter la capacité de l'AFD à accorder des dons de 1,2 milliard d'euros (en autorisations d'engagement), desquels il fallait cependant déduire les 270 millions d'euros de taxe sur les transactions financières qu'elle ne percevait plus à compter de 2019.

Plus précisément, la loi de finances initiale pour 2019 prévoyait une enveloppe de 1,6 milliard d'euros en autorisations d'engagement pour les « dons-projets » et les dons versés aux organisations non gouvernementales (ONG) pour l'AFD, et 413 millions d'euros en crédits de paiement.

Crédits dédiés aux dons-projets et aux dons aux ONG de l'AFD

(en millions d'euros)

 

AE

CP

LFI 2019

1 610

413

Exécution 2019

1 513

359

Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires

Les rapporteurs spéciaux relèvent toutefois que cette montée en charge rapide des engagements en 2019 devrait se traduire rapidement par une hausse significative des crédits de paiement associés, nécessitant un dialogue efficace entre l'Agence française de développement et ses ministères de tutelle.

MISSION « ANCIENS COMBATTANTS,
MÉMOIRE ET LIENS AVEC LA NATION »

m. marc laménie, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

I. UNE EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION GLOBALEMENT CONFORME EN 2019 AUX DIFFÉRENTES NORMES DE PROGRAMMATION BUDGÉTAIRE 189

A. LES OUVERTURES DE CRÉDITS DE LA LOI DE FINANCES INITIALE ONT ÉTÉ RESPECTÉES ET PRESQUE INTÉGRALEMENT CONSOMMÉES 190

1. Les crédits finalement disponibles ont globalement permis de couvrir les besoins et ont été partiellement rendus dans le cadre de la loi de finances rectificative de fin d'exercice 191

2. Les dépenses ont été contenues au moyen d'opérations qu'il est possible de considérer comme non durables 192

3. Les opérations de fin de gestion n'ont pas été à la hauteur de la contribution théorique attendue de la réserve de précaution mais elles se traduisent par une forte contrainte sur l'exercice à venir 194

B. LES DÉPENSES DE LA MISSION SE SONT INSCRITES EN DESSOUS DU PLAFOND FIXÉ PAR LA PROGRAMMATION TRIENNALE DES FINANCES PUBLIQUES 195

C. UNE DIMINUTION DES DÉPENSES CONCENTRÉE SUR LE PROGRAMME 169 197

II. UN REDRESSEMENT MESURÉ DE L'EFFORT DE LA NATION ENVERS LES ANCIENS COMBATTANTS 200

A. UN RECUL DES CHARGES DE LA DETTE VIAGÈRE FAVORISÉ PAR UNE FAIBLE REVALORISATION DES DROITS 203

1. Un exercice 2019 marqué une nouvelle fois par un déficit de revalorisation des principales allocations de reconnaissance aux anciens combattants, déficit toutefois tempéré par une dynamique modérée de l'indexation des prestations 203

2. Un déclin de la population des bénéficiaires des deux allocations de reconnaissance qui s'accentue particulièrement pour les titualaires de pensions militaires d'invalidité de droit direct 206

3. Un effet de composition influence l'évolution de la charge des pensions d'invalidité 209

B. LES ÉCONOMIES SUR LES MAJORATIONS DES RENTES MUTUALISTES ONT ÉTÉ NETTEMENT PLUS CONTENUES SI BIEN QUE LEUR POIDS DANS LES DÉPENSES DU PROGRAMME 169 CONTINUE DE S'ALOURDIR... 209

1. Une déformation lente des interventions de la mission... 209

2. ... qui n'est pas sans susciter quelques interrogations 213

III. LES CRÉDITS DE LA MISSION SONT LOIN DE RENDRE COMPTE DE L'EFFORT PUBLIC CONSACRÉ À LA RECONNAISSANCE DE LA NATION ENVERS SES ANCIENS COMBATTANTS 214

A. DES DÉPENSES EFFECTIVES SUPÉRIEURES AUX DÉPENSES DIRECTES ET INSUFFISAMMENT RECENSÉES 215

B. LES TRANSFERTS PUBLICS AU PROFIT DES ANCIENS COMBATTANTS DÉPASSENT DE BEAUCOUP LES DÉPENSES PUBLIQUES DU FAIT DE RÉGIMES FISCAUX AVANTAGEUX 215

IV. QUELQUES OBSERVATIONS COMPLÉMENTAIRES À PARTIR DE L'EXÉCUTION 2019 219

A. UNE ANNÉE 2019 SANS VÉRITABLE ÉLAN NOUVEAU POUR LES ANCIENS COMBATTANTS MAIS AVEC DEUX EXCEPTIONS DONT IL FAUT SE FÉLICITER 219

1. Une énième dépréciation de la valeur réelle des principales allocations de reconnaissance à laquelle il convient de renoncer 219

2. Deux éléments de satisfaction mais... 219

B. UN PROGRAMME 167 MARQUÉ PAR LE RETOUR À DES TEMPS MÉMORIAUX ORDINAIRES ET QUI INSPIRE UNE DÉCEPTION CERTAINE SUR LE FRONT DE LA JOURNÉE DÉFENSE ET CITOYENNETÉ 223

C. LES SOUTIENS APPORTÉS À L'INSTITUTION NATIONALE DES INVALIDES, UN ENGAGEMENT RENFORCÉ, UNE ATTENTION PLUS QUE JAMAIS NÉCESSAIRE 226

D. DES INQUIÉTUDES ACCRUES DU CÔTÉ DE L'ONAC-VG 228

E. UNE ANNÉE 2019 QUI ILLUSTRE À NOUVEAU LA PERSISTANCE DE L'IMPÉRATIF D'UN PLUS FORT ENGAGEMENT POUR HONORER LA DETTE DE RÉPARATION DES VICTIMES DE SPOLIATIONS ANTISÉMITES 230

I. UNE EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION GLOBALEMENT CONFORME EN 2019 AUX DIFFÉRENTES NORMES DE PROGRAMMATION BUDGÉTAIRE

La mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » dotée de 2,302 milliards d'euros, en loi de finances initiale (contre 2,461 milliards d'euros en 2018), a finalement occasionné 2,299 milliards d'euros de dépenses en 2019.

Elle a ainsi dégagé une petite économie de 3 millions d'euros par rapport à la programmation budgétaire initiale, s'ajoutant aux économies programmées en loi de finances initiale (123 millions d'euros par rapport à l'exécution de 2018) malgré l'extension des droits à reconnaissance réalisée notamment dans le cadre de l'attribution de la carte du combattant à certains militaires déployés sur le sol algérien entre le 2 juillet 1962 et le 1er juillet 1964.

La mission comporte trois programmes d'ampleur très inégale :

- le programme 158 « Indemnisations des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale » ;

- le programme 167 « Liens entre la Nation et son armée » ;

- le programme 169 « Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant » ;

Le tableau ci-dessous détaille la diversité des dotations des différents programmes de la mission.

S'en détache la prédominance du programme 169 (94 % des dotations) qui regroupe les différents transferts en dépenses en faveur du monde combattant.

Crédits ouverts par la loi de finances initiale
de l'année 2019

(en millions d'euros)

Intitulé du programme

Autorisations d'engagement (AE)

Crédits de paiement (CP)

En % du total (CP)

167

Liens entre la Nation et son armée

8

33,8

1,7 %

169

Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant

2 194,8

2 162,5

94 %

158

Indemnisations des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale

105,9

105,9

4,4 %

Total

2 234,5

2 302,2

100 %

Source : Rapport annuel de performances 2019

A. LES OUVERTURES DE CRÉDITS DE LA LOI DE FINANCES INITIALE ONT ÉTÉ RESPECTÉES ET PRESQUE INTÉGRALEMENT CONSOMMÉES

La programmation budgétaire de la loi de finances initiale a permis de couvrir les besoins mais dans des conditions très tendues.

Si les dépenses ont été légèrement inférieures aux crédits ouverts, ceci a tenu à des opérations quelque peu acrobatiques.

En premier lieu, ligne à ligne, des écarts parfois substantiels sont apparus entre les crédits ouverts en loi de finances et les besoins à couvrir, l'équilibrage étant atteint par le truchement d'un jeu à somme quasi-nulle, mais susceptible d'obérer les moyens disponibles à terme pour soutenir certaines actions, en particulier, celles de l'ONAC-VG, dont la trésorerie a été sollicitée.

En outre, une opération croisée a permis de financer des besoins au moyen de la trésorerie du programme 169 dans les écritures comptables du compte d'affectation spéciale « Pensions ».

Ainsi, des charges significatives ont été couvertes au moyen de ressources extrabudgétaires de sorte qu'au total la base accessible pour couvrir durablement les besoins s'est étiolée.

1. Les crédits finalement disponibles ont globalement permis de couvrir les besoins et ont été partiellement rendus dans le cadre de la loi de finances rectificative de fin d'exercice

Globalement, les modifications de crédits intervenues en cours d'année n'ont apporté que très peu d'évolutions à la programmation initiale, ainsi que le montre le tableau ci-après.

Mouvements infra annuels de crédits

(en millions d'euros)

 

P 167

P 169

P 158

Total

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

LFI

33,8

33,8

2 194,6

2 162,3

105,9

105,9

2 334,3

2 302

Total des mouvements de crédits

1,4

1,7

- 0,8

- 0,8

6,7

6,7

7,3

7,6

Dont

 

 

 

 

 

 

 

 

Reports

0

1,3

NS

NS

 6,7

 6,7

6,7

8

Virements

 0,01

0,01

 

 

       

Annulations (LFR du 2 décembre 2019)

NS

1

0,8

0,8

0

0

0,8

1,8

Fonds de concours (pour mémoire)

1,4

1,4

NS 

NS

 0

 0

1,4

1,4

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Les crédits finalement disponibles ont légèrement excédé les ouvertures de la loi de finances initiale (+ 0,3 % des crédits initiaux ont été finalement ouverts) malgré l'annulation de 1,8 million d'euros de crédits de paiement par la loi de finances rectificative de fin d'année.

Les reports de crédits ont été particulièrement importants sur le programme 158, atteignant environ 6 % des dotations initiales, ce qui traduit une certaine difficulté (compréhensible mais, sous certains angles, regrettable) à gérer les interventions de ce programme, qui, ainsi que le rapporteur spécial s'en est largement expliqué dans son rapport consacré à la réparation des spoliations, porte une dette latente qu'il importe particulièrement d'honorer.

2. Les dépenses ont été contenues au moyen d'opérations qu'il est possible de considérer comme non durables

Les dépenses ont atteint 2 299,5 millions d'euros pour un total de crédits de paiement ouverts en début d'exercice de 2 302 millions d'euros, portés en gestion à 2 309,4 millions d'euros, une fois pris en compte les mouvements de crédits.

Les crédits initiaux ont ainsi été consommés à hauteur de 99,9 % tandis que les crédits disponibles (après l'annulation de la loi de finances rectificative de fin d'année) l'ont été pour 99,6 %, ce qui témoigne d'une gestion mise sous forte tension.

Exécution des crédits de la mission en 2019

(en millions d'euros)

Programme

 

Crédits exécutés en 2018

Crédits votés en LFI 2019

Crédits disponibles en 2019

Crédits exécutés en 2019

Exécution 2019/Exécution 2018

Exécution 2019/LFI 2018
(en %)

167

AE

40,9

33,7

35,1

33,6

- 7,3

=

CP

40,4

33,7

35,4

34,1

- 6,3

1,2

169

AE

2 295,7

2 194,8

2 193,8

2 193,5

- 102

=

CP

2 296,6

2 162,3

2 161,5

2 162,2

- 134,4

=

158

AE

95,8

105,9

112,6

104,2

+ 8,4

- 1,6

CP

95,9

105,9

111

104,2

+ 8,3

- 1,6

Total

AE

2 432,4

2 334,4

2 440,1

2 331,3

- 101,1

NS

CP

2 432,9

2 301,9

2 441,9

2 299,5

- 133,4

NS

Note : les crédits disponibles en 2019 cumulent les crédits de la loi de finances initiale, les attributions de produits et rattachements de fonds de concours et les mouvements de crédits consolidés intervenus au cours de l'année.

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Cette tension a menacé l'exécution de chacun des programmes, mais avec des nuances.

Ainsi, le programme 158, qui ne concentre que 4,6 % des moyens de la mission, a connu un taux d'exécution des crédits initiaux un peu plus faible que les autres mais les crédits initiaux ont toutefois été consommés à hauteur de 98,4 %, les reports de l'exercice précédents offrant certaines marges de manoeuvre. Ces données doivent toutefois être appréciées dans le contexte d'une dette de réparation latente qui reste à honorer.

Le programme 167 a de son côté été surconsommé en crédits de paiement, le bouclage n'étant assuré que grâce aux reports de l'exercice précédent. Ils ont permis de couvrir les besoins identifiés par le gestionnaire de programme et de contribuer aux annulations de crédits de fin de gestion. Toutefois, les engagements ouverts sur ce programme nécessiteront 4,6 millions d'euros de nouveaux crédits de paiement à compter de 2020.

Finalement, l'exécution la plus tendue a concerné les crédits du programme 169 dont la quasi-totalité des dotations de la loi de finances initiale ont été consommés et qui a dû rendre les quelques crédits laissés disponibles par les reports de l'exercice précédent à l'occasion de la loi de finances rectificative de fin de gestion.

Dans ce contexte, la mécanique budgétaire qui voit la plus grande partie des dépenses du programme 169 de la mission fléchées vers le compte d'affectation spéciale « Pensions » (le programme 743 de ce compte) doit être prise en compte. Le ministère des armées dispose au sein de la trésorerie du compte d'affectation spéciale d'une sorte d'avoir correspondant au solde comptable cumulé au cours des années du fait de la différence entre les versements du programme 169 et les dépenses constatées sur le programme 743 du compte « Pensions ». L'an dernier, il avait été amélioré (de l'ordre de 8 millions d'euros). Cette année, l'appel à versement sur le compte « Pensions » a fait l'objet d'une minoration très significative, de 32 millions d'euros.

Dans ces conditions, il apparaît que les disponibilités ouvertes par la « créance » de 32,98 millions d'euros (11,9 millions d'euros au titre de la retraite du combattant ; 21,05 millions d'euros au titre de la PMI) détenue par le ministère sur la trésorerie du compte d'affectation spéciale « Pensions » ont été presque totalement mobilisées lors de l'exécution 2019.

Trésorerie du programme 743 du compte d'affectation spéciale « Pensions »
au titre des opérations croisées avec le programme 169 de la mission

Source : Cour des comptes

Si cette décision n'avait pas été mise en oeuvre, les crédits initiaux auraient été marqués par un déficit de dotations. En bref, les dépenses du programme ont été partiellement couvertes par le recours à des réserves extrabudgétaires.

3. Les opérations de fin de gestion n'ont pas été à la hauteur de la contribution théorique attendue de la réserve de précaution mais elles se traduisent par une forte contrainte sur l'exercice à venir

Du fait des besoins constatés, la réserve de précaution, qui avait d'abord été fixée à 3 % des dotations ouvertes en loi de finances initiale pour les crédits hors titre, 2 (0,5 % pour les quelques crédits de titre 2 inclus dans la mission) a été largement dégelée en gestion.

Sur les 67,7 millions d'euros gelés, essentiellement sur le programme 169 (63,6 millions d'euros de gel initial) seuls 1,8 million d'euros ont été rendus indisponibles en cours de gestion, témoignant de la contrainte forte exercée par la programmation budgétaire initiale.

Le rapporteur spécial relève que l'exécution des crédits de la mission justifie pleinement les appréciations tendant à souligner le caractère artificiel des conditions dans lesquelles la réserve de précaution était mise en oeuvre lors de la précédente période de programmation pluriannuelle des finances publiques.

Il se félicite que davantage de réalisme ait pu être introduit dans la nouvelle programmation, tout en regrettant, au plan symbolique, que perdure le gel des droits conférés aux anciens combattants et victimes de guerre, qui, pour virtuel qu'il doive être, représente pour le moins une maladresse par laquelle l'État jette le doute sur des engagements solennels au nom d'une norme technique à la portée pratique rien moins qu'évidente.

En se plaçant dans un cadre plus large, il est évident que l'application indiscriminée de la réserve de précaution à des interventions très inégalement « pilotables » et le resserrement du taux de la réserve conduisent à des programmations budgétaires initialement plus strictes tout se passant comme si la prudence budgétaire était désormais internalisée en amont.

Ce processus ne s'est pas accompagné ces dernières années par un gonflement des décrets d'avance, mais on a pu constater des arbitrages plus nombreux effectués par virements ou transferts ou encore une politique plus systématique de ponction des trésoreries d'opérateurs, dont la gestion en 2019 de la mission rend compte.

Les marges laissées libres par l'exécution ressortent également plus étroites comme l'illustre là aussi la gestion des crédits de la mission au cours de l'exercice sous revue.

Dans ces conditions, il convient de suivre avec attention la dynamique des engagements d'un côté, dont il y a lieu de redouter qu'ils servent de variables d'ajustement, et de l'autre, celle des crédits de paiement nécessaires pour solder les engagements en compte.

B. LES DÉPENSES DE LA MISSION SE SONT INSCRITES EN DESSOUS DU PLAFOND FIXÉ PAR LA PROGRAMMATION TRIENNALE DES FINANCES PUBLIQUES

Malgré un niveau élevé de consommation des crédits, et malgré des initiatives probablement non anticipées au moment de la construction de la programmation financière à moyen terme (plan harkis), la mission a respecté la norme de dépense de la loi de programmation des finances publiques pour la période 2018-2022.

Observation de méthode

L'article 15 de la loi de programmation en vigueur, qui détermine la valeur des « plafonds de crédits alloués aux missions du budget général de l'État, hors contribution du budget général au compte d'affectation spéciale « Pensions », hors charge de la dette et hors remboursements et dégrèvements » comporte une certaine dose d'approximation.

Pour ce qui concerne sa dimension formelle52(*), compte tenu de la coexistence de plusieurs conceptions des plafonds de crédits alloués aux missions budgétaires (s'agit-il des plafonds des lois de finances initiales, des lois de finances initiales corrigées par les lois de finances rectificatives, des plafonds législatifs ou de ces derniers complétés par les crédits ouverts en gestion au titre, par exemple, des attributions de produits qui, dans certains cas, peuvent atteindre des niveaux élevés quoique variables d'un exercice à l'autre ?), il existe une marge d'interprétation du sens de la norme.

Il serait sans doute plus simple, étant donné l'objectif poursuivi, de se référer à un concept de dépenses par exercice.

Dans le cadre de l'examen de la loi de règlement il paraît convenable, en l'état actuel des choses, de se référer aux dépenses constatées en comptabilité budgétaire sans omettre les reports de crédits. L'esprit de la loi de programmation des finances publiques est bien d'identifier la norme de dépense appliquée à chaque mission budgétaire.

Par ailleurs, les changements de périmètre susceptibles de modifier la substance de la norme, qui ne font pas l'objet d'une information assez systématique, posent des difficultés d'appréciation sans fin redoublés par le financement extrabudgétaire d'un certain nombre d'interventions.

Comparaison entre le plafond de la loi de programmation pluriannuelle
et l'exécution des crédits en 2019

(en millions d'euros)

Plafond de la loi de programmation des finances publiques

2 340

Crédits ouverts en 2019

2 309

Contribution au CAS « Pensions »

0,3

Exécution hors CAS « Pensions »

2 299, 2

Marges sous le plafond 2019

40,8

Source : commission des finances du Sénat d'après le programme annuel de performances pour 2018 et la loi de programmation pluriannuelle des finances publiques (2018-2022)

Tant les crédits initialement ouverts que les dépenses finalement réalisées se sont inscrits sous la barre de la loi de programmation des finances publiques.

La consommation des crédits a laissé une marge de près de 40 millions d'euros sous le plafond nominal de la loi de programmation. Cette situation pourrait être jugée satisfaisante, du moins au regard de la norme de dépenses résultant d'une loi de programmation très discutable (voir ci-dessous), si elle n'était pas accompagnée des incertitudes et des pontions de trésorerie mentionnées ci-dessus.

Néanmoins, au-delà de la question de la reproductibilité de ces méthode, l'essentiel est bien de souligner que la programmation des crédits de la mission dépend d'un « volontarisme » auquel le rapporteur spécial ne peut souscrire puisqu'il repose sur une sourde altération des politiques de mémoire et de reconnaissance de la Nation aux anciens combattants et aux victimes des persécutions nazies.

La loi de programmation dessine en effet une trajectoire franchement baissière du plafond de crédit de la mission, ce dernier devant passer de 2,540 milliards d'euros en 2017 à 2,250 milliards d'euros en 2020 soit une réduction de 11,5 % entre ces deux échéances.

Trajectoire des plafonds de crédits de la mission dans la loi de programmation des finances publiques 2018-2022

(en milliards d'euros)

Loi de finances pour 2017

Loi de finances pour 2017 (format 2018)

2018

2019

2020

2,54

2,54

2,46

2,34

2,25

Source : loi de programmation des finances publiques 2018-2022

C. UNE DIMINUTION DES DÉPENSES CONCENTRÉE SUR LE PROGRAMME 169

D'un point de vue budgétaire, l'évolution des dépenses de la mission est déterminée par le programme 169 du fait de son poids relatif.

Or, les dépenses de ce programme s'inscrivent sur une tendance spontanément baissière moyennant quelques écarts à la tendance résultant principalement de revalorisations, très chiches et irrégulières, des allocations correspondant à la dette viagère.

La mission, du fait de la réduction de la population couverte par les engagements viagers du programme 169, dégage ainsi régulièrement chaque année des économies qu'on peut qualifier « d'économies de constatation »53(*).

L'exécution 2019 confirme, une fois de plus, cette tendance.

Retour sur l'évolution des dépenses de la mission en 2015, 2016, 2017 et 2018

En 2015, la mission avait dégagé des économies de 152,5 millions d'euros (soit une baisse de l'ordre de 5 % par rapport aux dépenses de 2014) principalement concentrées sur les crédits prévus au programme 169 dont les dépenses avaient accusé un repli de 210 millions d'euros. La baisse des dépenses de la mission aurait été sensiblement plus forte (elle aurait même dépassé 7 %) en dehors d'un événement exceptionnel : l'accord conclu entre la France et les États-Unis pour solder la dette de réparation envers certaines victimes de la déportation reconnue par la France. Cet accord, qui portait sur la responsabilité de la SNCF dans la déportation, avait, en effet, conduit à inscrire une dotation exceptionnelle de 54,5 millions d'euros au titre de 2015, de sorte qu'en dehors de l'impact ponctuel de cet accord les économies réalisées en 2015 se seraient élevées à 207 millions d'euros, soit un repli des dépenses de 6,8 %.

En 2016, les dépenses de la mission ont poursuivi leur diminution mais dans des proportions plus mesurées. Les économies constatées s'étaient élevées à 129,7 millions d'euros, soit un niveau proche de l'année précédente. Toutefois, cette évolution pouvait être qualifiée de partiellement « faciale » du fait de l'accord mentionné qui avait occasionné une dépense non-récurrente. Une fois neutralisé son impact, les économies structurelles dégagées en 2016 pouvaient être estimées à 74,1 millions d'euros, soit un niveau beaucoup plus faible qu'en 2015. En bref, le rythme de réduction des charges de la mission avait nettement décéléré en 2016.

Avec 86,7 millions d'euros, l'année 2017 avait dégagé des économies du même ordre et ainsi confirmé la contraction des économies réalisées sur la mission par rapport à une tendance historique généralement calée sur les données démographiques.

Dès 2018, les facteurs de soutien des allocations versées à partir du programme 169 ne jouant plus -il s'était agi de la revalorisation du point de la fonction publique décidée en amont de la campagne présidentielle de 2017-, les dépenses de ce programme ont à nouveau rétrogradé significativement (- 70,7 millions d'euros), malgré les mesures mises en oeuvre dans le cadre de la reconnaissance de la Nation envers les harkis

Ainsi que l'a illustré le tableau récapitulant les données d'exécution des crédits par programme en 2019 (voir supra), les économies réalisées sur les dépenses de la mission se sont à nouveau concentrées sur les dépenses du programme 169.

L'allègement des charges dudit programme se reflète dans la baisse des dépenses d'intervention de la mission qui proviennent pour 91 % d'entre elles du programme 169.

Évolution des consommations de crédits par titre
(y.c fonds de concours et attributions de produits)

(en millions d'euros)

 

Crédits exécutés en 2018

Crédits votés en LFI 2019

Crédits exécutés en 2019

Exécution 2019/ Exécution 2018

Exécution 2019 / Crédits ouverts en LFI 2019

Titre 6
(dépenses d'intervention)

2 335,5

2 194,8

2 197,7

- 137,8

+ 2,9

Autres titres

97,3

107,3

101,8

+ 4,5

- 5,5

dont :

         

Titre 3
(dépenses de fonctionnement)

94,2

103,1

97,4

+ 3,2

- 5,7

Total

2 432,8

2 302,1

2 299,5

- 133,3

- 2,6

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

De fait, les dépenses du programme 169, qui se sont inscrites en baisse de 135,3 millions d'euros par rapport à 2018 (elles se situent en deçà des ouvertures de crédits de la loi de finances initiale à hauteur de 1,3 million d'euros), diminuent de 5,9 %.

Quant aux deux autres programmes de la mission, leurs dépenses ont, pour l'un (le programme 167), diminué par rapport à 2018, de 15,4 % après avoir augmenté de 13 % l'année précédente en lien avec le déroulement des commémorations de la Grande Guerre, et pour l'autre (le programme 158) augmenté de 8,6 % du fait d'une certaine dynamique intrinsèque d'indemnisations de crimes contre l'humanité non encore réparés et bénéficiant, au surplus, d'une indexation particulière (voir infra).

II. UN REDRESSEMENT MESURÉ DE L'EFFORT DE LA NATION ENVERS LES ANCIENS COMBATTANTS

La structure des dépenses du programme 169 peut être déclinée à partir des quatre grandes actions suivantes correspondant à des regroupements de prestations de nature homogène :

l'administration de la dette viagère qui compte les pensions militaires d'invalidité des victimes de guerre et les prestations rattachées, ainsi que la retraite du combattant ;

la gestion des droits liés aux pensions militaires d'invalidité : soins médicaux gratuits et appareillage des mutilés, remboursement des réductions de transport accordées aux invalides, remboursement des prestations de sécurité sociale accordées aux invalides... ;

les interventions au titre de la solidarité : majoration des rentes mutualistes des anciens combattants et des victimes de guerre, subventions aux associations, action sociale de l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONACVG) et subventions versées à cet organisme, Institution nationale des Invalides ;

les actions en faveur des rapatriés.

À ces allocations financées sur des crédits budgétaires, il faut ajouter les transferts réalisés à partir des régimes dérogatoires du droit commun des prélèvements obligatoires.

Le tableau ci-après, qui présente les principales évolutions des dépenses du programme entre 2018 et 2019, montre l'influence prédominante de la dette viagère sur les tendances de la dépense en niveau.

Évolution des dépenses du programme 169 entre 2018 et 2019

(en milliers d'euros et en %)

 

Exécution en 2018

Exécution en 2019

Évolution 2019/2018
(en millions d'euros)

Évolution 2019/2018
(en %)

Administration de la dette viagère

1 807,8

1 676,1

- 131,7

- 7,3

Pensions militaires d'invalidité de victimes de guerre

1 069,4

975

- 94,4

- 8,8

Retraite du combattant

738,5

701,2

- 37,3

- 5

Gestion des droits liés aux pensions militaires d'invalidité

132,2

128,8

- 3,4

-2,6

Soins médicaux gratuits

47,9

45,9

- 2

- 4,2

Remboursement des réductions de transport

2,3

1,8

- 0,5

-21,7

Remboursements des prestations de sécurité sociale aux invalides

82

81

- 1

- 1,2

Solidarité

337,1

327,1

- 10

- 3

Majoration des rentes mutualistes des anciens combattants et victimes de guerre

237

232,6

- 4,4

- 1,9

Pécules

ND

ND

   

Subventions aux associations

3,4

0,2

- 3,2

- 94,1

Action sociale de l'ONACVG

26,4

26,4

0

0

Subventions versées à l'ONACVG

57,4

51,4

- 6

- 10,4

Institution nationale des Invalides

12,9

14,8

+1,9

+ 14,7

Conseil national des communes compagnons de la Libération

1,3

1,7

+0,4

+ 30,8

Actions en faveur des rapatriés

19,4

29,3

+ 9,9

+ 51

Total

2 296,6

2 161,3

- 135,3

- 5,9

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

C'est la simple traduction de la répartition des charges du programme, les poids en crédits de chacune de ces grandes têtes de chapitre diffèrant nettement.

Crédits de paiement du programme 169 consommés
en 2019

(en millions d'euros)

Source : Rapport annuel de performances de la mission pour 2019

La dette viagère qui mobilisait 81 % des dotations en 2018 voit son poids dans le total des dépenses du programme légèrement rétrograder mais ce poids demeure prépondérant (77,5 % du total).

Elle est suivie par les actions dites de solidarité (15 %) tandis que les interventions au titre des droits complémentaires ne représentent que 6 % des crédits, contre 1 % pour les interventions en faveur des rapatriés.

Dans ce contexte, si la baisse des dépenses a atteint 135,3 millions d'euros entre 2018 et 2019, le repli des dépenses liées à la rente viagère (- 131,7 millions d'euros) en a été le principal facteur représentant 97 % de la contraction des charges du programme.

La réduction des dépenses liées à la dette viagère traduit principalement les effets d'une baisse régulière du nombre des bénéficiaires des allocations correspondantes.

Il n'y aurait pas là en soi matière à mettre en évidence un affadissement de l'effort de la Nation en faveur de ses anciens combattants d'autant qu'ainsi qu'on l'a indiqué plus haut un facteur « technique » est intervenu en 2019 avec la décision mise en oeuvre de réduire la trésorerie du programme 743 du CAS « Pensions ».

Si cette appréciation doit néanmoins être formulée c'est sur la base d'une négligence trop fréquente d'assurer une revalorisation des allocations dispensées aux anciens combattants mais aussi des hésitations à élargir la reconnaissance due aux anciens combattants, deux phénomènes à nouveau vérifiés en 2019, mais dans une moindre mesure qu'au cours de l'année précédente.

A. UN RECUL DES CHARGES DE LA DETTE VIAGÈRE FAVORISÉ PAR UNE FAIBLE REVALORISATION DES DROITS

Le recul des dépenses du programme 169 consacrées aux deux principales prestations de la dette viagère (- 131,7 millions d'euros) n'est pas strictement équivalent à celui des allocations versées au titre des pensions militaires d'invalidité et de la retraite du combattant qui sont retracées dans le cadre du programme 743 du compte d'affectation spéciale « Pensions ». L'opération d'arasement de la trésorerie du programme exposée ci-dessus a entraîné une baisse des versements au CAS supérieure à celle des prestations versées aux titulaires de droits, ces dernières ayant d'ailleurs pâti d'un retard technique qui n'a pas permis de prendre en compte la totalité des effets de l'arrêté de revalorisation du point de PMI (vois infra). Au total, les allocations versées au titre des PMI et de la retraite du combattant ont tout de même diminué de 94,6 millions d'euros par rapport à 2018, soit un recul effectif de 5,3 %.

1. Un exercice 2019 marqué une nouvelle fois par un déficit de revalorisation des principales allocations de reconnaissance aux anciens combattants, déficit toutefois tempéré par une dynamique modérée de l'indexation des prestations

Les différents postes de dépense du programme 169 figurés dans le graphique ci-après font ressortir la part prépondérante des pensions militaires d'invalidité (45,1 % du total), suivies des charges liées à la retraite du combattant (32,4 %), les dépenses liées à divers droits accordés aux anciens combattants comptant pour 22,5 % des dépenses du programme.

Crédits de paiement du programme 169
consommés en 2019

Source : RAP pour 2019

Les modalités de revalorisation des deux principales allocations de reconnaissance, les pensions militaires d'invalidité et la retraite du combattant, suivent un régime marqué par le rôle majeur du « rapport constant ».

Modalités de revalorisation des pensions correspondant
aux pensions militaires d'invalidité et à la retraite du combattant

Depuis 2005, la valeur du point de pension militaire d'invalidité (PMI) est révisée proportionnellement à l'évolution de l'indice INSEE des traitements bruts de la fonction publique de l'État, à la date de cette évolution, et non plus de manière rétroactive comme dans le dispositif en vigueur auparavant, suivant ainsi les règles du « rapport constant ».

Quant au montant de la retraite du combattant, il est fixé par référence à un nombre de points d'indice de PMI, déterminé à l'article L. 256 du CPMIVG. Il peut donc varier sous l'effet de deux facteurs : le nombre de points d'indice de PMI et la valeur de celui-ci.

L'indice INSEE des traitements bruts de la fonction publique doit être distingué de l'indice sur la base duquel sont calculés les traitements indiciaires dus aux agents publics, malgré les liens existant entre ces deux indices. Il s'agit d'un indice statistique qui agrège à qualification constante des traitements indiciaires effectivement versés aux agents (à ce titre, il est sensible à la revalorisation du point d'indice de la fonction publique mais aussi à des modifications de la structure des rémunérations entre la part indiciaire et la part indiciaire ; en revanche, il n'inclut pas les effets des requalifications des emplois publics).

D'autres allocations de reconnaissance, en particulier celles versées aux anciens membres des forces supplétives de la guerre d'Algérie et à leurs conjoints survivants, sont, quant à elles, indexées sur l'évolution des prix.

En 2019, le jeu du « rapport constant » a une fois de plus conduit à une indexation de la valeur du point PMI très modérée. Cependant, du fait des mesures catégorielles appliquées en 2019, en particulier dans le cadre du protocole « parcours professionnels, carrières et rémunérations » (PPCR), une dynamique certes modérée (0,8 % soit moins que l'inflation) a pu se constater, ce qui offre une certaine nuance avec l'exercice précédent.

Dans le même temps, aucune revalorisation spécifique nouvelle de la retraite du combattant n'a été décidée. Cette dernière a donc évolué en fonction de la seule évolution du point de PMI.

Séquence de l'évolution de la valeur du point PMI depuis 2016

Source : Cour des comptes

Dans ces conditions, la valeur unitaire de la retraite du combattant à la date du 1er janvier 2019 a été portée à 757,7 millions d'euros.

Séquence de progression de la valeur de la retraite du combattant

Source : Cour des comptes

La retraite du combattant s'est trouvée revalorisée de 5 euros et 72 centimes à compter du 1 er janvier 2019 (+0,8 %) parallèlement au point de PMI, cette revalorisation n'épuisant pas l'impact de la mise à jour de la valeur du point de PMI, celle-ci exerçant des effets rétroactifs difficiles à gérer du fait de la complexité selon laquelle sont mises en oeuvre les indexations associées au « rapport constant » sur laquelle on revient plus loin.

Les évolutions ici décrites confirment - malgré l'amortissement des effets du gel du point de la fonction publique sur l'indexation des allocations sous revue par les mesures catégorielles - la tendance à un décrochage de la valeur réelle de ces deux allocations, plus ou moins tempéré, mais par à coups, par des attributions de points, généralement au seuil des échéances électorales, qui, opportunes, ne suffisent toutefois pas à combler les retards pris.

Dans ce contexte, les dépenses résultant des pensions militaires d'invalidité (PMI) ont reculé de 8,8 % (soit un recul très sensiblement supérieur à la baisse de 5 % observée l'an dernier) tandis que les charges liées à la retraite du combattant qui, en 2018, en raison d'effets en année pleine de mesures d'attribution de points de PMI, n'avaient fléchi que de 0,4 % repartent à la baisse (- 5 %).

On rappelle qu'après avoir stagné à partir de 2012, la retraite du combattant a été améliorée en 2017, sans connaître depuis de nouvelles progressions, le nombre des points de PMI restant de 52 points de PMI.

Séquence des augmentations de la retraite du combattant
entre 2007 et 2012

Alors qu'il s'élevait à 37 points au 1er juillet 2007, soit 495,06 euros à la valeur du point à cette date, il a été revalorisé chaque année entre 2008 et 2012 :

- deux points supplémentaires au 1er juillet 2008 : 39 points, soit 526,89 euros ;

- deux points supplémentaires au 1er juillet 2009 : 41 points, soit 526,89 euros ;

- deux points supplémentaires au 1er juillet 2010 : 43 points, soit 592,97 euros ;

- un point supplémentaire au 1er juillet 2011 : 44 points, soit 595,55 euros ;

- quatre points supplémentaires au 1er juillet 2012 : 48 points, soit 665,28 euros.

Cette situation ne satisfait pas le Sénat qui a voté lors de la discussion budgétaire de la fin d'année 2019 une revalorisation de la retraite du combattant, mais en vain.

2. Un déclin de la population des bénéficiaires des deux allocations de reconnaissance qui s'accentue particulièrement pour les titualaires de pensions militaires d'invalidité de droit direct

Entre 2010 et 2018, le nombre des allocataires des pensions militaires d'invalidité de victimes de guerre s'est replié de 102 264 unités, soit près de 33,1 %, ce repli atteignant 399 659 personnes pour les bénéficiaires de la retraite du combattant (environ - 29,8 %).

Évolution des effectifs des pensions militaires d'invalidité
et des retraites du combattant de 2007 à 2018

Source : Rapport annuel de performances de la mission pour 2018

Afin d'élargir la perspective temporelle, on peut rappeler que, sur le long terme, la réduction du nombre des bénéficiaires des deux prestations n'a pas été concomitante.

Jusqu'à la moitié des années 2000, le contingent des titulaires de la retraite du combattant s'est accru, dans des proportions importantes d'ailleurs.

Ce n'est qu'au-delà de cette date que leur nombre a rejoint la tendance à la baisse du nombre des bénéficiaires de pensions militaires d'invalidité.

Évolution du nombre des bénéficiaires des rentes viagères

Source : Rapport annuel de performances de la mission pour 2017

Source : Rapport annuel de performances de la mission pour 2010

Quoi qu'il en soit, la pente de la décrue des titulaires de la retraite du combattant a tendu à s'accentuer tandis que celle des pensionnés invalides suivait une tendance au repli plus régulière.

L'exercice 2019 conduit à nuancer ces tendances.

Par rapport à 2018, les titulaires de pensions militaires d'invalidité reculent de près de 4,9 % tandis que pour les bénéficiaires de la retraite du combattant dont le repli avait dépassé 6 % en 2018, l'exercice sous revue introduit une inflexion, avec une diminution des titulaires de droits de 2,9 %.

La baisse du nombre des titulaires de la retraite du combattant était d'autant plus forte que cette allocation n'ouvre pas de droit à réversion, contrairement aux pensions militaires d'invalidité dont près de 30 % des bénéficiaires le sont au titre des droits dérivés.

En outre, elle semblait inéluctable en l'état, le nombre des cartes du combattant attribuées chaque année étant loin de couvrir les décès (185 720 cartes ont été attribuées entre 2010 et 2017 pour un cumul de sorties nettes du dispositif de l'ordre de 340 000 personnes).

L'octroi de la carte du combattant aux militaires en poste en Algérie entre juillet 1962 et le 1er juillet 1964, tant attendu par les anciens combattants, et soutenu de longue date par le Sénat, dans le cadre de la loi de finances pour 2019 s'est traduit par l'attribution de 30 000 cartes du combattant en 2019, et, ainsi, par une atténuation de la baisse des titulaires de la retraite du combattant. Sans cette mesure, la réduction du nombre des titulaires de la retraite du combattant aurait atteint 57 059 unités (soit un recul de 6,1 % comme l'an dernier).

La décélération du rythme de la réduction du nombre des titulaires de la retraite du combattant, pour être appelée à se poursuivre l'an prochain dans la mesure où les personnes supposées éligibles à la mesure n'en ont encore bénéficié que partiellement (30 000 pour un total de 50 000, soit 60 % de taux d'octroi), ne devrait pas se maintenir au-delà, le rythme de réduction des bénéficiaires de la retraite du combattant devant rejoindre progressivement sa tendance.

3. Un effet de composition influence l'évolution de la charge des pensions d'invalidité

Si la baisse de la population titulaire des pensions d'invalidité est quelque peu freinée par l'existence de droits dérivés, l'augmentation de la part relative dans le total des titulaires de droit des bénéficiaires de réversion, conduit à réduire le montant unitaire des pensions versées.

Alors que le point de PMI a été (modestement) revalorisé, ce dernier a reculé de 2,4 % en 2019, prolongeant une baisse qui a désormais dépasse 10 % par rapport à 2010.

Un autre effet de composition a sans doute joué comme c'est souvent le cas. La répartition des pensions militaires d'invalidité suit une hiérarchie des niveaux de pensions accusée, certains grands invalides de guerre voyant leurs pensions très nettement supérieures au niveau moyen. Dans ces conditions, en fonction des niveaux des pensions sorties du stock, une discordance entre les évolutions de la population pensionnée et le montant des pensions versées peut se produire.

B. LES ÉCONOMIES SUR LES MAJORATIONS DES RENTES MUTUALISTES ONT ÉTÉ NETTEMENT PLUS CONTENUES SI BIEN QUE LEUR POIDS DANS LES DÉPENSES DU PROGRAMME 169 CONTINUE DE S'ALOURDIR...

1. Une déformation lente des interventions de la mission...

Face à une réduction des charges d'allocations viagères qui, structurellement, avoisine les 5 %, les charges liées aux rentes mutualistes ont tendance à connaître un repli plus modéré, de sorte que leur poids relatif dans les dépenses en faveur des anciens combattants se renforce.

La rente mutualiste du combattant

La rente (ou retraite) mutualiste du combattant est un système de rente par capitalisation créé par la loi du 4 août 1923, qui a posé pour la première fois le principe du versement d'une majoration financée par l'État, en plus de la rente constituée par les anciens combattants et leurs ayants cause du conflit 1914-1918. Après la Seconde Guerre mondiale, plusieurs dispositions législatives et réglementaires ont permis, successivement, d'en étendre le bénéfice à tous les titulaires de la carte d'ancien combattant, aux victimes de guerre (veuves, veufs, orphelins ou ascendants des civils ou militaires décédés en opération) et aux titulaires du titre de reconnaissance de la nation (TRN). Ce dispositif a été maintenu par l'article L. 222-2 du code de la mutualité.

L'adhésion doit avoir lieu dans un délai de dix ans à compter de l'attribution de la carte du combattant ou du titre de reconnaissance de la Nation.

Au-delà, la majoration spécifique est réduite de moitié.

Les majorations s'appliquent au montant de la rente résultant des versements personnels et sont versées par les mutuelles et les sociétés mutualistes aux souscripteurs et remboursées par l'État l'année suivante. Le total formé par la rente et la majoration spéciale de l'État est limité par la référence à un plafond, dit « plafond majorable ». Le plafond annuel majorable des rentes mutualistes du combattant a été fixé par l'article 101 de la loi n° 2006-1666 du 21 décembre 2006 (loi de finances pour 2007) à 125 points de pension militaire d'invalidité, soit 1 806,25 euros au 1er janvier 2018.

L'indexation du point de PMI a entraîné une revalorisation du plafond qui a été porté à 1 821,25 euros au 1 er janvier 2019 (soit une hausse de 0,8 % ; + 15 euros).

La rente mutualiste se cumule avec toutes les autres pensions et retraites. Elle est exonérée d'impôt pour sa part inférieure au plafond majorable. Les versements effectués pour constituer la rente sont déductibles du revenu imposable, dans la limite de la constitution d'une rente majorée égale à ce même plafond. En cas de décès, ils peuvent être transmis à un bénéficiaire hors droits de succession. Au-delà du plafond majorable, le régime fiscal est celui de l'assurance-vie.

Onze organismes gèrent la rente mutualiste du combattant, dont la Caisse autonome de retraite des anciens combattants (CARAC) avec 181 191 adhérents, la France Mutualiste avec 104 846 adhérents, CNP Assurances, avec 49 870 adhérents et MUTEX, avec 26 673 adhérents (dernières estimations transmises au rapporteur spécial)..

Après un repli, en 2017, de 5,8 millions d'euros par rapport à 2016 (- 2,3 %) parallèle à la décrue du nombre des bénéficiaires, les majorations de rentes mutualistes avaient connu en 2018 un recul plus accusé, de 7,7 millions d'euros (soit -3,1 %). En 2019, la dépense baisse à nouveau, mais un peu moins du fait du relèvement du plafond de la rente majorable (- 1,9 %).

Il mérite d'être relevé que cette augmentation, parallèle à l'augmentation du point de PMI (+ 0,8 %), a été inférieure à l'inflation, mais supérieure à la revalorisation des pensions qui a été limitée à 0,3 % à partir du 1er janvier 2019.

Un regard rétrospectif sur les trois plus importantes catégories de dépenses du programme 169 (les PMI, la retraite du combattant et les majorations des rentes mutualistes versées par l'État), qui concentrent près des 9/10ème des dépenses du programme, fait ressortir des évolutions notables, notamment du fait des règles de réversion des droits, qui sont plus ou moins favorables selon les allocations.

Entre 2010 et 2019, le nombre des bénéficiaires de ces dépenses a diminué de 584 361 unités (cette grandeur est le résultat de l'addition de la baisse des bénéficiaires de chaque intervention, sachant qu'une même personne peut bénéficier de plusieurs d'entre elles).

Les reculs relatifs les plus significatifs ont concerné les titulaires de pensions militaires d'invalidité (- 36,3 % en 2019 par rapport à 2010) et des retraites du combattant (- 31,8 %).

En revanche, le nombre de bénéficiaires des majorations des rentes mutualistes versées par l'État, s'ils sont moins nombreux en 2019 qu'en 2010, n'a diminué que de 21,3 %.

En outre, la baisse du nombre des bénéficiaires de chacune des interventions n'a pas eu de prolongements identiques sur leurs coûts si bien que l'élasticité des charges budgétaires aux évolutions concernant les bénéficiaires de ces trois interventions ressort fortement dispersée.

De date à date, les dépenses des pensions militaires d'invalidité ont régressé de 44 % soit plus que la population des bénéficiaires. En revanche, pour la retraite du combattant, du fait des revalorisations mentionnées plus haut, le différentiel entre la réduction des bénéficiaires et celle des dépenses a montré une certaine inélasticité de celles-ci par rapport aux évolutions de la population (- 10,7 % contre - 31,8 % pour la population des bénéficiaires).

Mais c'est pour la majoration des rentes mutualistes que les dépenses se révèlent à long terme les plus rigides par rapport aux modifications du nombre des bénéficiaires.

Celui-ci a diminué de 21,3 % tandis que les charges liées au régime de majoration ont légèrement augmenté depuis 2010 (+ 2,8 %).

Évolution des effectifs et des dépenses des trois principales interventions
du programme 169 entre 2010 et 2019

(en nombre de bénéficiaires et en millions d'euros)

 

2010

2019

2019/2010
(en %)

2019/2010
(en nombre)

Pensions militaires d'invalidité

       

Effectifs

308 940

196 660

- 36,3

- 122 280

Dépenses

1 766 641

990 659

- 44

- 775 982

Retraite du combattant

       

Effectifs

1 339 730

913 012

- 31,8

- 426 718

Dépenses du programme

798 393

712 736

- 10,7

- 85 657

Majoration des rentes mutualistes

       

Effectifs

418 164

328 943

- 21,3

- 89 221

Dépenses du programme

226 300

232 567

+ 2,8

+ 6 267

Total

       

Effectifs

2 072 026

1 438 615

- 30,6

- 584 361

Dépenses

2 791 334

1 935 962

- 30,6

- 855 372

Source : Commission des finances du Sénat d'après les données des rapports annuels de performances de la mission pour 2010 et 2019

Ces évolutions différenciées proviennent du sort très contrasté connu par les valeurs unitaires de chacune des interventions envisagées.

Évolution de la valeur unitaire annuelle des trois principales interventions
du programme 169 entre 2010 et 2019

(en euros)

 

2010

2019

2019/2010 (en %)

2019/2010 (en valeur)

Pensions militaires d'invalidité

5 476

4 912

- 10,3

- 564

Retraite du combattant

584

769

31,6

+ 185

Majoration des rentes mutualistes

581

694

19,4

+ 113

Source : Commission des finances du Sénat d'après les données des rapports annuels de performances de la mission pour 2010 et 2019

En particulier, la valeur de la pension militaire d'invalidité moyenne s'est fortement repliée tandis que, pour les deux autres chefs de dépenses, une revalorisation est intervenue.

Alors que le coût moyen par bénéficiaire des majorations des rentes était de l'ordre de 581 euros en 2010, il s'est élevé à 694 euros en 2019.

Dans ces conditions, le poids des charges budgétaires liées aux majorations des rentes mutualistes dans le total des dépenses du programme ne cesse de s'alourdir. Il s'élevait à 8 % en 2010 et représente 10,7 % des dépenses du programme en 2019.

2. ... qui n'est pas sans susciter quelques interrogations

La contribution de l'État aux rentes mutualistes aboutit, pour les bénéficiaires, à un transfert moyen supplémentaire égal à 90 % de la valeur de la retraite du combattant qu'ils perçoivent, lorsqu'ils sont titulaires de la carte du combattant.

Néanmoins, le nombre des bénéficiaires de ces deux catégories de dépenses est très inégal puisque les prestataires de la retraite du combattant (913 012) excèdent de près de 680 445 ceux qui bénéficient des majorations des rentes mutualistes par l'État (232 567 en 2019) alors même que la population potentiellement concernée par ces dernières est plus importante.

Cette situation reflète une sous-utilisation de la faculté ouverte aux ayants droit de se constituer un complément de retraite disposant d'un soutien élevé de l'État, sous-utilisation qui appelle une élucidation. En l'état, le taux de mobilisation du dispositif est un peu inférieur à 25 %.

À ce stade, le rapporteur spécial se limitera à relever qu'elle conduit à des économies significatives. Leur quantification dépend de l'horizon retenu. Instantanément, l'économie de charges s'élève à 40 millions d'euros, chiffre associé à un taux de pénétration de 100 % dans la population des militaires de 50 ans et plus (58 000 personnes supplémentaires bénéficieraient alors des majorations). Mais, l'on pourrait également considérer les engagements de l'État sur la base d'une souscription par la totalité des bénéficiaires potentiels du dispositif qui sont au nombre de 1,7 million à comparer aux 340 000 bénéficiaires actuels. Dans cette hypothèse, les engagements de l'État au titre des rentes mutualistes seraient alourdis de plusieurs centaines de millions d'euros et le dispositif serait à long terme le premier chef de dépenses du programme 169.

Les dynamiques divergentes entre les charges de la dette viagère et celles liées aux majorations des rentes mutualistes illustrent un processus plus global de déformation de l'effort de la nation au bénéfice de ses anciens combattants vers des interventions moins « universelles » adressées à des sous-populations.

III. LES CRÉDITS DE LA MISSION SONT LOIN DE RENDRE COMPTE DE L'EFFORT PUBLIC CONSACRÉ À LA RECONNAISSANCE DE LA NATION ENVERS SES ANCIENS COMBATTANTS

Il convient de compléter le paysage suggéré par les crédits de la mission par la mention de deux circuits de financement complémentaires, constitués, l'un, par des dépenses rattachables aux actions financées par la mission mais prises en charge par d'autres missions budgétaires, l'autre, par des transferts effectués au profit des anciens combattants et victimes de guerre à travers les dépenses fiscales correspondant aux divers avantages fiscaux qui leur sont réservés.

Une demande de meilleure information budgétaire

Les informations budgétaires communiquées par les ministères ont connu une régression considérable ces toutes dernières années dès lors que les documents annexés aux projets de loi de finances ne comportent plus d'indication permettant d'apprécier les moyens totaux des politiques publiques rattachées à une mission budgétaire, mais qui peuvent bénéficier d'autres concours que ceux spécifiés par une mission particulière. L'amélioration de l'information sur les dépenses mobilisées par chacune des politiques publiques financées à travers le budget de l'État a été au coeur de la loi organique sur les lois de finances de 2001. De ce point de vue, la suppression récente des tableaux récapitulant les coûts budgétaires complets d'une politique donnée constitue un recul regrettable qu'il convient d'inverser au plus tôt.

Cette demande réitérée déjà un assez grand nombre de fois reste obstinément sans suite, ce qu'il convient de déplorer, très vivement.

A. DES DÉPENSES EFFECTIVES SUPÉRIEURES AUX DÉPENSES DIRECTES ET INSUFFISAMMENT RECENSÉES

En ce qui concerne les crédits « déversés » par d'autres missions budgétaires, ils correspondent principalement aux dépenses de personnel acquittées par le ministère de la défense pour organiser la journée défense et citoyenneté (JdC) et le service militaire volontaire (SMV).

Cependant, il faut également tenir compte de la contribution relative au financement du service militaire volontaire issue de la mission « Défense » et de l'apport de la mission « Culture » résultant de la mise en place d'une Mission de recherche et de restitution des biens culturels spoliés entre 1933 et 1945 au sein du ministère de la culture à partir de juin 2019, création dont le rattachement administratif peut toujours être discuté mais qui est fidèle aux recommandations formulées par le rapporteur spécial dans son rapport consacré à l'action de réparation des spoliations antisémites.

Il faudrait également pouvoir apprécier le poids des efforts réalisés par les collectivités territoriales, notamment dans le cadre de la JdC et du SMV mais aussi au regard des actions de mémoire.

L'attrition de l'information budgétaire déplorée plus haut ne permet plus d'envisager finement les coûts complets des actions publiques financées par la mission. On en est réduit à avancer quelques estimations.

Le montant du soutien fourni par la mission « Défense » (chiffres pour 2019) peut être estimé à 91,8 millions d'euros pour la journée défense citoyenneté et 37 millions d'euros pour le service militaire volontaire pour un total de 128,8 millions d'euros.

Dans ces conditions, les dépenses complètes de la mission se seraient élevées, en réalité, à 2 428,3 millions d'euros, soit 5,6 % de plus que les dépenses affichées.

Encore cette estimation n'est-elle pas exhaustive.

En plus des concours évoqués plus haut et de ceux apportés à l'Institution nationale des invalides par le ministère de la santé, il faut encore évoquer la très précieuse contribution des associations et des bénévoles, qui mérite ici d'être particulièrement saluée.

B. LES TRANSFERTS PUBLICS AU PROFIT DES ANCIENS COMBATTANTS DÉPASSENT DE BEAUCOUP LES DÉPENSES PUBLIQUES DU FAIT DE RÉGIMES FISCAUX AVANTAGEUX

Quant aux transferts réalisés au bénéfice des anciens combattants à travers les régimes fiscaux dérogatoires qui leur reconnaissent des avantages particuliers, ils sont évalués par le rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement à 750 millions d'euros, soit 32,6 % des dépenses budgétaires de la mission, une proportion en hausse par rapport à l'an dernier (30,5 %).

Dans ces conditions, l'effort public consolidé consacré aux différents objectifs poursuivis par la mission doit a minima être relevé d'un peu plus d'un tiers par rapport aux crédits votés en loi de finances initiale.

Le rapporteur spécial observe toutefois que les prescriptions détaillées de dépenses de la loi de programmation pluriannuelle des finances publiques ne s'appliquent pas aux dépenses fiscales54(*) si bien que leur niveau, quoiqu'élevé, ne conduit pas à réviser l'appréciation portée plus haut sur le respect du triennal par les consommations de crédits.

La dynamique des dépenses fiscales tranche habituellement avec celle des crédits.

Néanmoins, mais sur des bases encore « affinables » (voir à ce sujet la note d'exécution budgétaire 2019 de la Cour des comptes), cette année, les six dépenses fiscales inventoriées dans le rapport annuel de performances passent de 775 millions d'euros en 2018 à 750 millions d'euros en 2019, soit un repli de 25 millions d'euros (- 3,2 %) et une évolution tout de même moins négative que celle des dépenses (- 5,9 % pour les dépenses du seul programme 169).

Depuis 2010 la croissance du poids des dépenses fiscales a été particulièrement forte. Alors, les cinq dépenses fiscales recensées s'élevaient à 430 millions d'euros. Dans un contexte de quasi-homogénéité entre le champ de l'évaluation de ces transferts entre 2010 et 2019, on relève ainsi une augmentation de 74,4 % du poids des dépenses fiscales en neuf ans.

Avec 320 millions d'euros en plus, elles ont considérablement atténué la baisse de 1 124 millions d'euros constatée sur les dépenses de la mission au cours de cette période.

Encore faut-il observer que seules quatre des six dépenses fiscales recensées dans le rapport annuel de performances sont évaluées tandis que l'inventaire des transferts alloués aux anciens combattants et à leurs ayants droits par la Cour des comptes conduit à constater une fois de plus que le recensement proposé par la documentation budgétaire continue d'être incomplet.

Exemples de dépenses fiscales et sociales
non mentionnées par les documents budgétaires selon la Cour des comptes

L'impôt sur le revenu (IR)

Le rapport annuel de performances (PAP) ne fait pas figurer :

- en l'isolant, la part des dépenses fiscales découlant des dispositifs prévus par le programme 158 qui correspondrait à 3,5 % de la dépense n° 120126 ; le ministère de la défense, la direction du budget et le Secrétariat général du Gouvernement ont indiqué qu'ils étaient disposés à répartir la dépense fiscale qui figure aujourd'hui au titre du programme 169 entre les deux programmes 158 et 169 et à rattacher les montants correspondants dans le PAP. Des travaux seront entrepris à ce sujet ;

- l'exonération d'impôt sur le revenu des PMI reversées aux ayants droit des militaires et anciens combattants décédés, en vertu des dispositions du CPMIVG ;

- pour le programme 158, les indemnités versées aux ayants droit des victimes de spoliation qui sont exonérées d'IR.

Les droits de mutation

Le PAP ne mentionne pas l'exonération dont bénéficie le capital versé aux victimes de spoliations qui serait soumis au droit d'enregistrement (programme 158).

Les droits de succession

Le PAP ne mentionne pas que :

- la transmission du capital de la rente mutualiste, lorsqu'il a été opté pour le régime réservé viagèrement, se fait hors droit de succession dans la limite de la fiscalité actuelle ;

- pour les ayants droit des victimes de spoliations, les indemnités versées postérieurement au décès du bénéficiaire ne constituent pas un patrimoine taxable.

Les prélèvements sociaux

Certaines aides bénéficient d'exonérations de prélèvements sociaux :

- les PMI, la retraite du combattant, la retraite mutualiste des anciens combattants (dans la mesure où elle bénéficie de la majoration de l'État) et les allocations de reconnaissance servies aux anciens membres des formations supplétives de l'armée française en Algérie et leurs veuves sont exonérées de CSG et de CRDS. Cette exonération est d'ailleurs codifiée par l'article L. 136-2-III-3° du code de la sécurité sociale. Le coût de ces avantages est difficile à évaluer en raison des modulations susceptibles d'intervenir. Compte tenu de l'augmentation des taux de la CSG en 2018, il devrait s'alourdir par rapport aux données suivantes appréciées par la Cour des comptes sur la base de différents échanges : le coût de l'exonération pour les retraites mutualistes avait été estimé, en 2013, à 80 millions d'euros ; quant à la retraite du combattant, l'exonération avait été estimée à 67 millions d'euros ;

- les sommes perçues par les orphelins des victimes de la barbarie, les orphelins des victimes d'actes d'antisémitisme pendant la Seconde guerre mondiale et par les victimes de spoliations ne sont pas soumis à prélèvements sociaux.

Bien que ces deux exonérations ne relèvent pas de la loi de finances initiale stricto sensu, et ne doivent pas figurer dans le PAP à ce titre, mais du projet de loi de financement de la sécurité sociale, les montants correspondants viennent augmenter le coût global de cette politique. Ils pourraient donc être mentionnés dans les documents budgétaires pour porter à la connaissance de la représentation nationale le coût de cette politique.

On mentionnera encore, pour mémoire, que les rapports de performances non plus que les projets annuels de performances ne comprenaient pas les différentes exonérations d'impôt sur la fortune prévues au profit :

- des sommes allouées aux ayants droit des victimes de persécutions antisémites en vertu de l'article 885 K du code général des impôts ;

- de la rente mutualiste, dont la valeur de capitalisation n'était pas imposable ;

- de l'ensemble des aides financières versées aux orphelins et aux victimes de spoliations n'entrent pas dans le champ de l'ISF.

Source : à partir de la note d'analyse budgétaire 2015. Cour des comptes

La montée en puissance des transferts fiscaux dans le total des expressions de la reconnaissance de la Nation aux anciens combattants conjointe avec celle des majorations accordées aux rentes mutualistes conduit à une concentration des manifestations de soutien de la Nation à ses anciens combattants dans un contexte où les allocations les plus « universelles » n'ont bénéficié ces dernières années que de revalorisations ponctuelles.

On relèvera à cet égard que la demi-part attribuée à partir de 74 ans aux titulaires de la carte du combattant et de PMI, pour bénéficier, semble-t-il, à près de 900 000 foyers fiscaux (cette dépense fiscale représente 72 % du total des dépenses fiscales recensées et 20 % du montant des dépenses budgétaires au titre des PMI et de la retraite du combattant) exerce des effets nettement différenciés selon le niveau de revenu des bénéficiaires. En particulier, cet avantage ne profite pas aux contribuables exonérés d'impôt sur le revenu.

Un même constat s'impose en ce qui concerne l'exonération d'imposition sur le revenu de la plupart des allocations versées par le programme 169 (165 millions d'euros de transferts vers les anciens combattants). On peut illustrer l'impact de cette disposition en indiquant que pour un titulaire de la retraite du combattant non imposable elle équivaut à un avantage nul quand pour un titulaire de la retraite du combattant dont le taux moyen d'imposition tend vers le taux marginal supérieur du barème elle représente une économie d'impôt de 346 euros.

IV. QUELQUES OBSERVATIONS COMPLÉMENTAIRES À PARTIR DE L'EXÉCUTION 2019

A. UNE ANNÉE 2019 SANS VÉRITABLE ÉLAN NOUVEAU POUR LES ANCIENS COMBATTANTS MAIS AVEC DEUX EXCEPTIONS DONT IL FAUT SE FÉLICITER

1. Une énième dépréciation de la valeur réelle des principales allocations de reconnaissance à laquelle il convient de renoncer

L'évolution des dépenses de la mission de 2018 à 2019 suit principalement un principe d'inertie et elle traduit à ce titre la combinaison d'une attrition tendancielle du nombre des titulaires de droits et d'une absence de revalorisation volontariste de la situation de la plupart d'entre eux. Tout juste peut-on observer qu'en 2019, en nuance avec la situation de 2018 le jeu de l'indexation du point de PMI a débouché sur une dynamique, mais très modérée, des deux principales allocations servies par le programme 169.

Il n'empêche que ce facteur de soutien n'a pas permis de compenser les effets de l'inflation et qu'ainsi une perte de pouvoir d'achat desdites allocations a dû être constatée.

Elle est d'autant moins acceptable, qu'en dehors même de la réduction de son nombre, la recomposition de la population des titulaire de droits engendre spontanément une réduction des dépenses de la mission qui offre des marges de manoeuvre pour prévenir une érosion de la valeur réelle des prestations de reconnaissance dues aux anciens combattants.

Le projet de réforme des retraites, dont, en ce printemps 2020, le sort est des plus incertains, comporte la perspective d'une indexation des pensions qui ne serait pas inférieure à l'inflation.

Même si les allocations de reconnaissance versées aux anciens combattants ne sont pas des retraites au sens du code de la sécurité sociale, il serait incompréhensible qu'elles ne bénéficient d'un engagement identique de maintien de leur valeur réelle.

2. Deux éléments de satisfaction mais...
a) La poursuite de la revalorisation des allocations de reconnaissance versées aux supplétifs de l'armée française en Algérie, un circuit de financement critiquable

Ces dernières années, les principales mesures traduites en loi de finances avaient bénéficié aux supplétifs de l'armée française engagés pendant le conflit en Algérie.

Pour le reste l'effort de reconnaissance est resté très faible (voir l'encadré ci-dessous).

Bilan législatif 2017 et 2018

La loi de finances pour 2017 a apporté quelques modifications au code des pensions militaires et des invalides de guerre (CPMIVG) :

- l'article 53 du projet de loi de finances (article L. 141-19 du CPMIVG) a étendu le bénéfice du supplément de pension accordé à certains conjoints ou partenaires survivants d'un ayant droit aux personnes relevant de cet état âgées de moins de 40 ans et ayant au moins un enfant à charge (avec un impact de 130 000 euros en 2017) ;

- l'article 55 a amélioré les pensions de réversion dues aux ayants cause des militaires tués dans l'exercice de leurs fonctions sur le territoire national et de plusieurs catégories d'agents de la sécurité civile décédés en service et cités à l'ordre de l'armée (coût de 100 000 euros).

L'article 51 du projet de loi de finances pour 2018 a ouvert aux militaires radiés des cadres ou rayés des contrôles avant l'application d'un décret de juillet 1962 réformant les règles de cumul des allocations des anciens combattants et à leurs ayants cause le bénéfice du cumul d'une pension de retraite et d'une pension militaire d'invalidité liquidée au taux du grade.

Si à la dernière mesure mentionnée dans l'encadré ci-dessus il était possible d'associer un effet financier non négligeable (6 millions d'euros), finalement, seul le nouveau tour de revalorisation des allocations de reconnaissance au bénéfice des forces supplétives décidée par la loi de finances de l'année 2018 dans le prolongement d' une précédente mesure de la loi de finances pour 2017 peut être considérée comme significative d'une certaine volonté politique.

Les mesures en faveur des anciens des forces supplétives
et de leurs ayants droit

L'article 120 de la loi de finances pour 2017 a revalorisé l'allocation de reconnaissance versée aux conjoints et ex-conjoints survivants, non remariés, d'anciens membres des formations supplétives (pour un coût de 570 000 euros).

L'article 124 de la loi de finances pour 2018 a prolongé cette revalorisation de sorte qu'en deux ans les allocations de reconnaissance accessibles aux populations concernées ont été majorées de 200 euros, pour être portées à un niveau de 3 663 euros (ou 2 555 euros si le titulaire du droit opte pour une allocation de complément d'un capital).

La loi de finances pour 2019 a prolongé ce processus de revalorisation. Elle amplifie les effets de la loi n° 2005-158 du 23 février 2005 portant reconnaissance de la Nation et contribution nationale en faveur des Français rapatriés, qui a fixé le régime de reconnaissance de la France envers les harkis, moghaznis et personnels des diverses formations supplétives de statut civil de droit local ayant servi en Algérie et ayant fixé leur domicile en France. L'allocation de reconnaissance aménagée par la loi et l'allocation viagère prévue par l'article 133 de la loi de finances pour 2016 ont été revalorisées à nouveau de 400 euros.

L'évaluation de ces mesures doit tenir compte de la modestie de leur impact individuel. Il faut certes se féliciter de l'augmentation entreprise. Mais, force est de reconnaître qu'elle n'aboutit au mieux qu'à porter à 342 euros par mois les subsides issus des allocations.

Par ailleurs, il est difficile de mesurer la portée de la mesure pour les éventuels bénéficiaires. Le régime de la forclusion entraîne des difficultés qui expliquent sans doute le nombre assez modeste des personnes susceptibles d'être concernées.

D'après le rapport de M. Dominique Ceaux consacré aux actions de mémoire et de reconnaissance en faveur des harkis publié en juillet 2018, le nombre des bénéficiaires de l'allocation de reconnaissance correspondant à la loi de 2005 était au 1er août 2017 de 5 276 personnes, dont 3 624 harkis et 1 652 veuves de harkis décédés. Le nombre des bénéficiaires au titre de la descendance n'est pas précisé. Cet effectif connaît une attrition spontanée, le recul de la population bénéficiaire de 2017 à 2018 ayant atteint 200 personnes. La population des bénéficiaires est d'un âge moyen de 78 ans et le dispositif devrait d'éteindre en 2040 environ.

Le coût du dispositif (15,4 millions d'euros en 2017) tend ainsi à se réduire fortement mais les revalorisations décidées par le Parlement conduisent à le stabiliser autour d'un montant de 15 millions d'euros. L'effectif prévisionnel des bénéficiaires en 2019 avait été estimé à 5 811 personnes (harkis, conjoints et ex-conjoints).

Cet effectif devait se répartir selon les catégories suivantes :

- 424 bénéficiaires de l'allocation annuelle de 3 709 euros prévue au deuxième alinéa de l'article 6 de la loi du 23 février 2005 portant reconnaissance de la Nation et contribution nationale en faveur des Français rapatriés ;

- 4 588 bénéficiaires de l'allocation annuelle de 2 587 euros prévue au troisième alinéa de l'article 6 de la loi du 23 février 2005 portant reconnaissance de la Nation et contribution nationale en faveur des Français rapatriés ;

- 799 bénéficiaires de l'allocation annuelle de 3 709 euros prévue à l'article 133 de la loi du 29 décembre 2015 de finances pour 2016 modifiée.

La charge supplémentaire devant résulter de la revalorisation décidée en 2019 était supposée s'élever à 2,3 millions d'euros par an correspondant à l'effectif prévisionnel (5 811 bénéficiaires), multiplié par le montant de la revalorisation des allocations concernées (400 euros).

Le rapport annuel de performances aurait dû offrir l'occasion d'une estimation ex post du nombre des bénéficiaires effectivement touchés par une mesure dont la traduction concrète suppose un effort de liquidation des droits qui implique de surmonter des difficultés pratiques importantes.

Hélas, hormis l'évocation d'un surplus de dépense de 0,42 million d'euros lié « à la revalorisation annuelle des montants versés et à l'augmentation du nombre des bénéficiaires », aucune donnée précise n'est fournie.

Le rapporteur spécial demande que le taux de pénétration des allocations de reconnaissance fasse l'objet d'un suivi annuel.

À ce stade, il lui faut observer, pour le regretter, que la loi de règlement est l'occasion de confirmer le recours à une pratique qu'il a eu l'occasion de regretter : la ponction de la trésorerie de l'ONAC-VG pour combler un déficit de budgétisation initiale des allocations de reconnaissance aux supplétifs et à leurs ayants droits s'élevant à 5,5 millions d'euros à travers la réduction de la subvention pour charge de service public de l'établissement.

Le bilan des opérations dont s'agit méritera d'être tiré. Il n'est pas souhaitable que des effets d'annonce (celle très publicisée de revalorisations) soient « payés » par des restrictions sourdes des moyens consacrés à la même politique ou à des politiques analogues.

b) L'attribution longtemps attendue de la carte du combattant aux militaires présents en Algérie entre 1962 et 1964, une droit nouveau à mettre à disposition effective des titulaires

Dans le cadre de la discussion du projet de loi de finances pour 2018, le Sénat avait adopté un amendement tendant à étendre les conditions d'attribution de la carte du combattant aux forces présentes en Algérie entre 1962 et 1964. Le rapporteur spécial avait soutenu cette initiative tout en rappelant qu'elle n'aurait aucun effet si le Gouvernement ne la soutenait pas. Il avait souhaité que la secrétaire d'État clarifie ses intentions et que celles-ci soient marquées par la reconnaissance d'une situation trop longtemps négligée, celle des militaires présents en Algérie entre le 2 juillet 1962 et le 1er juillet 1964.

La secrétaire d'État avait répondu favorablement à cet appel annonçant la constitution d'un groupe de travail destiné à examiner un certain nombre de demandes légitimes du monde combattant.

Sur le point précis des militaires présents en Algérie, une réponse satisfaisante a été apportée à la demande ancienne portée par le Sénat.

Le rapporteur spécial s'en était vivement félicité.

La mesure annoncée, qui trouve un début de traduction dans les lois de finances pour 2019, dont le projet de loi de règlement, prévoit l'ouverture du droit à la carte du combattant pour les militaires présents sur le sol algérien entre le 2 juillet 1962 et le 1er juillet 1964. Elle prolonge les extensions de droit acquises dans un passé récent, en particulier l'attribution de la carte du combattant dite « à cheval » prévue par la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014 au bénéfice des personnes présentes en Algérie au-delà du 2 juillet 1962, à condition que le début du séjour soit antérieur à cette date et sans interruption de service. Dorénavant, la condition d'antériorité ne sera plus exigée.

Cette mesure bénéficie principalement aux appelés, les militaires de carrière bénéficiant souvent de la carte du combattant à un autre titre.

L'impact budgétaire en avait été estimé à 6,6 millions d'euros en 2019, sans compter les transferts induits sous forme de dépenses fiscales.

Le projet de loi de règlement ne permet pas de vérifier précisément la justesse de cette évaluation qui doit être comprise comme représentative d'une fraction seulement du coût du dispositif.

Tout juste est-il indiqué que 35 000 attributions de cartes du combattant ont été réalisées à la fin de l'année sur un total de 49 819 personnes concernées. Compte tenu du niveau des attributions en 2019, le coût en année pleine devrait s'élever à 26,9 millions d'euros (37,6 millions d'euros une fois toutes les cartes attribuées), mais il faut tenir compte qu'en 2019, la mesure n'a pas bénéficié en année pleine aux nouveaux titulaires de la carte.

Ses effets ont donc fait l'objet d'une proratisation ce que le rapporteur spécial déplore vivement. Les titulaires de cette reconnaissance ont attendu si longtemps qu'elle leur soit manifestée qu'il est pour le moins mesquin de leur en avoir mégotté le bénéfice.

En toute hypothèse, il convient de veiller à ce que le reste des bénéficiaires de la mesure puisse être promptement reconnus tels par l'ONAC-VG.

B. UN PROGRAMME 167 MARQUÉ PAR LE RETOUR À DES TEMPS MÉMORIAUX ORDINAIRES ET QUI INSPIRE UNE DÉCEPTION CERTAINE SUR LE FRONT DE LA JOURNÉE DÉFENSE ET CITOYENNETÉ

Les dépenses du programme 167 (34,1 millions d'euros) avaient augmenté de 15,1 % en 2018. Elles baissent de 15,4 % en 2019, malgré une ouverture de crédits complémentaires en cours de gestion du fait des reports de l'exercice précédent.

Au total, la consommation des crédits du programme a été limitée à 96,4 % du disponible, permettant une annulation de 1 million d'euros en loi de finances rectificative de fin d'année et ouvrant à la perspective de reports de moyens sur 2020 à hauteur de 1,3 million d'euros.

Cette faculté ne suffira pas à couvrir les besoins de paiement nés des engagements constatés à la fin de l'année, besoins qui se montent à 4,6 millions d'euros.

Le programme comporte deux actions principales, le premier consacré aux liens entre la jeunesse et les armées, le second orienté vers le financement des dispositifs mémoriels soutenus par la mission.

Au titre de la première action, le premier fait saillant réside dans la forte augmentation des dépenses nécessitées par le Journée défense et citoyenneté (JdC), qui ont dépassé les crédits initiaux et ont cru de 18,5 %. Cette augmentation, très supérieure à celle du nombre des participants à la JdC (+ 3 %) doit être imputée à des reports de charges de l'exercice précédent mais aussi à un désengagement ponctuel du transport militaire (base aérienne d'Évreux) qui a contraint l'organisateur à trouver en urgence une solution de transport alternative apparemment fort coûteuse.

Le rapporteur spécial est conduit à s'interroger sur les motifs d'une décision, semble-t-il précipitée et paradoxale puisqu'elle est attribuable au ministère des Armées.

À ce facteur d'inflation des coûts, il faut ajouter celui tenant à l'alimentation des appelés.

Évolution des dépenses de la JdC assumées par la mission
(2016-2019)

(en millions d'euros)

Source : Cour des comptes

En 2019, l'action porte une charge nouvelle pour un coût supplémentaire de 3,1 millions d'euros, avec la prise en charge d'une partie des dépenses liées au service militaire volontaire. Si les dépenses correspondantes ont été inférieures aux dépenses prévues (3,1 millions d'euros contre 5,8 millions d'euros), quelques observations s'imposent. En premier lieu, le déficit de dépenses est venu d'une réduction des moyens attendus des mécanismes de formation professionnelle qualifiante, en lien avec la réforme de la politique en matière de formation professionnelle. Il s'en est suivi un désengagement de l'État que d'autres financeurs, dont la région Grand-Est, ont été appelés à combler par voie de fonds de concours tardifs (et ainsi non pleinement consommés) dont la répétition dans le temps semble problématique. En second lieu, le rapporteur spécial, s'il admet bien volontiers que le service militaire volontaire offre un accompagnement utile à des jeunes qui y trouvent l'occasion d'un nouveau départ, doit souligner le caractère encore assez confidentiel d'une formule (elle touchait 843 engagés en 2017, mais 1 200 en 2019) difficilement reproductibles au vu de ses enjeux financiers. Le SMV coûterait de l'ordre de 50 millions d'euros au total, soit un peu moins de la moitié de la JdC mais pour une population près de 700 fois moins importante. Cette comparaison peut donner un aperçu des enjeux financiers du prochain service national universel.

Quant aux dépenses de la politique de mémoire, elles ont chuté (- 44 %) en dépit de la prise en charge d'une partie des frais d'organisation du défilé du 14 juillet, transfert de charges estimé au moment où il est intervenu à 2,4 millions d'euros. Si l'intégralité des charges correspondantes n'a pas pu être honorée en 2019, force est de constater qu'à périmètre constant, l''investissement de la mission dans les actions de mémoire qu'elle soutient se serait limitée à 12,5 millions d'euros (une chute de 54 % par rapport à l'année 2018).

Évolution des crédits budgétaires de la mission consacrés
à la politique de mémoire (2012-2019)

(en millions d'euros)

Source : Cour des comptes

Ce désinvestissement a touché de façon à peu près équivalente les deux sous-actions incluses dans la rubrique « politique de la mémoire » : les dépenses dites de mémoire (- 4,7 millions d'euros avec un effondrement des subventions et transferts malgré l'augmentation du nombre des bénéficiaires) ; l'action en direction des sépultures de guerre et des lieux de mémoire (- 7,1 millions d'euros avec là aussi un effondrement des subventions accordées pour procéder à l'entretien et à la réhabilitation des sépultures de guerre).

Si une bonne part des évolutions ici retracées doit être appréciée en fonction des efforts réalisés à l'occasion des commémorations de la « Grande guerre », il y a lieu de s'inquiéter d'un investissement mémoriel qui ne peut guère faire autre chose que de « sauver les meubles ».

Il est essentiel dans cette période de réhabilitation du patrimoine de ne pas oublier le patrimoine mémoriel de guerre.

Mais au-delà, c'est bien la mémoire vivante des conflits qui doit être défendue beaucoup plus activement contre les amnésies collectives que ne parviennent que trop ponctuellement à atténuer les grandes évocations mémorielles.

L'an dernier, le rapporteur spécial avait tenu à mettre en exergue l'hommage national rendu au colonel Beltrame. Dans la perpétuation de cet hommage, il tient à mettre en évidence ici les hommages organisés à l'intention des membres du commando Hubert tués en opérations militaires au Burkina Faso et aux 13 soldats morts en opérations au Mali.

Enfin, il se félicite que puisse avoir été, mais avec quels retards, inauguré le monument aux morts pour la France en opérations extérieures.

C. LES SOUTIENS APPORTÉS À L'INSTITUTION NATIONALE DES INVALIDES, UN ENGAGEMENT RENFORCÉ, UNE ATTENTION PLUS QUE JAMAIS NÉCESSAIRE

La loi de règlement témoigne de la stabilité de la subvention versée par la mission à l'Institution nationale des Invalides (INI). Celle-ci s'est établie à 12,09 millions d'euros.

Cette subvention représente un peu plus d'un tiers des ressources de l'INI qui est par ailleurs attributaire d'une dotation annuelle de financement versée par le ministère de la santé (11,9 millions d'euros) et s'efforce de développer des ressources propres (9,8 millions d'euros en 2019 contre 11,4 millions d'euros en 2018) avec un succès seulement très relatif, qui peut s'expliquer par les évolutions de la fréquentation.

L'année 2019 se singularise par un transfert de 336 000 euros en provenance du programme 192 consacré à la recherche et à l'enseignement supérieur.

L'exécution 2019 a dégagé des résultats d'exploitation encore plus favorables que l'an dernier. L'INI a pu extérioriser un bénéfice de 567 000 euros contre 498 000 euros l'an dernier qui a contribué à abonder le fonds de roulement de l'établissement, en augmentation de 3,8 millions d'euros.

Si ces résultats, inattendus, sont à saluer, il convient de les replacer dans le contexte d'une équation financière alourdie par le projet de modernisation du rôle de l'INI.

Si certaines charges récurrentes pourront être allégées du fait de la réorientation des activités vers une offre de soins moins irréaliste (ainsi de la fermeture du bloc opératoire), la lourdeur des pathologies traitées ainsi que les besoins des pensionnaires ne permettront pas d'optimiser beaucoup des charges de personnel qu'il convient de calibrer en fonction des situations des usagers.

Les dépenses de personnel baissent par rapport à l'an dernier (- 600 000 euros, dont environ 200 000 euros au titre des cotisations vieillesse employeurs). La réduction des dépenses de personnel atteint ainsi 1,9 % et elle doit être mise en rapport avec une baisse des emplois rémunérés par l'INI. Ceux-ci se réduisent de 11 unités (pour une prévision tablant sur une hausse de 5 ETPT), soit un repli de 2,6 %.

Le coût moyen d'un emploi de l'INI s'élève à 61 469 euros en brut pour l'employeur.

Ces résultats sont un peu en trompe l'oeil étant tributaires des conditions de mise en oeuvre du schéma d'investissement de l'INI. Ce dernier comporte des enjeux importants puisqu'il représente au minimum 50 millions d'euros.

En l'état des informations du rapporteur spécial, il serait financé à hauteur de 10 à 15 millions d'euros par le fonds de roulement, le reste étant pris en charge par une dotation du ministère de la défense. En ce sens, 800 000 euros avaient été attribués à l'INI en 2018, soit environ un quart des dépenses d'investissement de l'exercice, tandis qu'en 2019, la dotation en fonds propres a atteint 2,7 millions d'euros, soit 2,7 fois les dépenses d'investissement de l'année.

Ce décalage permet de comprendre les facteurs d'augmentation du fonds de roulement.

La question principale reste celle du déroulement à bonne date des opérations immobilières et, avec elle, celle de la maîtrise du coût du projet.

À cet égard, le rapporteur spécial, qui relève que des travaux importants ont été différés et nourrit des inquiétudes face à la situation prévalant en ce printemps 2020 souhaite que le détail des réalisations du schéma immobilier de l'INI puisse être restitué dans la documentation budgétaire.

Par ailleurs, il ne veut pas manquer d'exprimer ici ses pensées, et ses remerciements, pour les résidents de l'Institution nationale des Invalides et leurs soignants.

D. DES INQUIÉTUDES ACCRUES DU CÔTÉ DE L'ONAC-VG

L'an dernier, le rapporteur spécial avait exposé certaines de ses inquiétudes quant aux conditions faites à l'ONAC-VG pour assurer certaines de ses missions.

Le projet de loi de règlement pour 2019 qui présente cette dernière comme une « année de transition » entre la fin du contrat d'objectifs et de performance 2014-2018 et le prochain appelé à couvrir la période 2020-2025 n'est pas de nature à atténuer des sentiments réitérés lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2020.

Une observation préalable s'impose pour mettre en évidence quelques difficultés substantielles apparues dans différents processus de valorisation des droits servis par l'ONAC dans le cadre de ses missions d'exécution des interventions financées par le programme 16955(*).

Il convient en premier lieu de mentionner ici les amphigouris de l'application du « rapport constant ». Ce dispositif, dont on rappelle qu'il consiste en une indexation du point de PMI sur l'évolution de l'indice INSEE fonction publique grille salariale, comporte trois particularités : il aboutit à un décalage entre la période de revalorisation et l'exercice budgétaire en cours ; il implique des revalorisations rétroactives parfois assez anciennes ; il peut se traduire en fonction de la date d'application de la dernière actualisation par une concentration de ses impacts sur un « effet d'extension en année pleine » des revalorisations.

À titre d'exemple, les différentes actualisations mises en oeuvre en 2019 (deux arrêtés, l'un de fin 2018, l'autre à fin 2019) se sont traduits par trois tours d'indexation s'étageant sur une séquence calendaire couvrant trois années. Les services ont dû ajuster trois fois le décompte des droits des 2 millions de bénéficiaires.

Cette situation s'accompagne de difficultés pratiques considérables puisqu'il faut alors rechercher les successeurs des personnes décédées dans les intervalles de revalorisation.

Le rapporteur spécial invite le secrétariat d'État auprès du ministre des Armées à rechercher les voies d'une simplification d'un processus, dont il y a lieu de vérifier qu'il n'aboutit pas plus ou moins subrepticement à des lésions de droits.

Mais les délais nécessaires à la conclusion de certaines procédures conditionnant l'ouverture des droits doivent être évoqués au surplus.

Elles offrent un problème récurrent susceptible d'être aggravé par l'ouverture de nouveaux droits.

En ce qui concerne les délais moyens de traitement des dossiers de pension militaire d'invalidité, alors qu'un gain de 40 jours ressortait l'an dernier de l'indicateur de performance correspondant, un allongement de 8 jours doit être déploré cette année, la cible du projet annuel de performances pour 2020 étant encore moins satisfaisante.

Le délai de traitement des demandes demeure très élevé : 228 jours sont nécessaires, cette durée n'étant au demeurant qu'une moyenne pouvant admettre des écarts très importants sur lesquels le rapporteur spécial souhaite que soient publiées les informations nécessaires. Il est hélas à craindre que les modestes efforts réalisés pour sortir d'une situation déplorable (le recrutement de cinq médecins conseils) voient leur portée réduite par la catastrophe sanitaire en cours.

Si le rapporteur spécial prend note que le stock des demandes de révision antérieures au 1er janvier 2016 se trouve désormais traité à hauteur de 95,2 % il note que, fin 2018, 8 789 dossiers demeuraient sans réponse des services. Compte tenu du nombre des décisions rendues en 2018 (9 439), on pourrait s'attendre à un objectif plus ambitieux que celui retenu par le responsable de programme qui, compte tenu d'un flux de demandes de l'ordre de 7 000, indique ne pas pouvoir descendre en-deçà d'un stock « incompressible » de 5 000 dossiers. Il est vrai que des difficultés sérieuses paraissent entourer d'incertitudes le traitement de la phase médico-sociale du dispositif, une insuffisance de moyens localement importante grippant la procédure.

En ce qui concerne la procédure de délivrance de la carte du combattant, la situation était encore pire. Chaque agent n'avait traité que 968 dossiers en moyenne en 2018 contre un flux espéré de 1 100 dossiers. À cet égard, le rapporteur spécial se félicite qu'un redressement très significatif ait pu intervenir en 2019. En lien avec l'extension des droits à reconnaissance mentionnée supra, le nombre des cartes attribuées par agent de l'ONAC-VG a presque doublé (1 843 contre 968). Il s'agit d'une performance réellement appréciable, au demeurant très nécessaire compte tenu de la réduction des emplois de l'établissement (- 10 ETPT par rapport à 2018 et - 18 ETPT par rapport aux prévisions).

Toutefois, il convient de rappeler que près de 20 000 titulaires potentiels de la carte du combattant au titre de la présence en Algérie au-delà de juillet 1962 demeurent en attente du traitement de leur dossier, celui-ci conditionnant leur accès aux droits attachés à la possession de la carte.

En outre, il ne faudrait pas que la délivrance des cartes crée un effet d'éviction sur les autres missions de l'ONAC-VG.

Ce dernier, en plus de devoir réduire ses effectifs et de supporter toujours davantage de missions, parfois délicates à remplir, voit sa trésorerie ponctionnée du fait d'une réduction de la subvention pour charge de service public qui lui est attribuée.

À cet égard, l'exercice 2019 enregistre une baisse de 6 millions d'euros (- 10,5 %) qui traduit une sous-exécution des dotations programmées, dont une partie a été divertie pour financer les allocations de reconnaissance aux rapatriés.

Au total, le compte de résultat extériorise une perte de 4,5 millions d'euros et le fonds de roulement se détériore de près de 5 millions d'euros en 2019.

Le rapporteur spécial prend encore note de l'observation formulée par la Cour des comptes par laquelle cette dernière, tout en saluant la conclusion de conventions entre l'ONAC-VG et les trois associations qui reçoivent de ce dernier plus de 23 000 euros, conformément à l'article 10 de la loi n° 2001-495 du 6 juin 2001, s'associe à sa demande que les crédits d'action sociale fassent l'objet d'un exposé régulier et précis d'exécution.

Au demeurant, il paraîtrait utile de disposer d'une évaluation globale et rigoureuse des conditions dans lesquelles les moyens consentis par les Français, sous forme d'impôts ou encore de dons, afin de soutenir les anciens combattants, sont utilisés.

E. UNE ANNÉE 2019 QUI ILLUSTRE À NOUVEAU LA PERSISTANCE DE L'IMPÉRATIF D'UN PLUS FORT ENGAGEMENT POUR HONORER LA DETTE DE RÉPARATION DES VICTIMES DE SPOLIATIONS ANTISÉMITES 

Le programme 158 placé sous l'autorité du secrétaire général du Gouvernement et qui regroupe plusieurs catégories d'interventions publiques en faveur des victimes, et de leurs ayants droits, de crimes perpétrés pendant la seconde guerre mondiale (victimes de spoliations, de déportation et d'actes de barbarie), n'a pas consommé toutes les dotations ouvertes par la loi de finances initiale, le taux de consommation atteignant toutefois 98,3 % et s'annonçant assez tendu pour justifier le maintien en fin d'exercice d'un lot de crédits non consommés de 8,4 millions d'euros profitant des reports de 2018.

Au total, les dépenses réalisées en 2019, malgré le reliquat disponible de fin d'exercice, ont excédé nettement celles de 2018 (+ 8,3 millions d'euros, soit + 8,6 %).

Cette séquence budgétaire illustre la persistance de besoins encore élevés au titre de la réparation des crimes commis pendant l'Occupation, notamment du fait des spoliations antisémites.

Au demeurant, la consommation des crédits destinés à cette action a été supérieure à la programmation budgétaire de début d'année (1,8 million d'euros de plus (soit 16,8 millions d'euros).

Ce résultat illustre les difficultés d'anticipation des enjeux liés à la réparation. La programmation avait tablé sur le règlement de 325 dossiers quand seuls 164 dossiers ont finalement été traités. Mais alors que l'enjeu financier moyen par dossier avait été fixé à 20 000 euros, il s'est élevé in fine à un niveau bien supérieur. Certaines demandes impliquent des sommes bien plus considérables que la plupart des autres demandes. L'année 2019 a été caractérisée ainsi par le traitement de quelques dossiers à forts enjeux financiers.

Le rapporteur spécial a consacré un rapport56(*) à cette question en 2018 par lequel il a souhaité rompre avec le discours ambiant quelque peu lénifiant qui aurait pu avoir pour prolongement extrêmement inapproprié la fin de la mission confiée à la commission d'indemnisation des victimes de spoliations (la CIVS).

L'année 2018 a vu la publication d'un décret (n° 2018-829) le 1er octobre élargissant la mission de la CIVS pour la rendre plus proactive afin de mieux assurer le rétablissement des droits des spoliés.

La tâche est considérable ainsi que l'a exposé le rapporteur spécial et ne se bornera pas aux seules oeuvres dites « MNR » qui ont sans doute détourné l'attention de bien d'autres circuits de spoliation.

Il faut se féliciter qu'un consensus entre le Parlement et le Gouvernement ait pu se faire autour de la nécessité de construire une « CIVS augmentée ». Il faut que les dispositifs pratiques qui doivent accompagner ce consensus soient mis en place, ce qui réclamera sans doute un nouveau pas vers un consensus plus « interne » aux services administratifs mais également aux opérateurs du marché de l'art.

Une très grande attention devra se manifester dans les années à venir afin de suivre les transactions que pourraient occasionner les fatalités démographiques. De la même manière, il serait absolument justifié qu'en plus du ministère de la culture, le ministère des affaires étrangères (qui compte un assez grand nombre d'attachés culturels) se mobilise dans la recherche des objets d'art et que d'autres types d'objets spoliés soient davantage intégrés à l'horizon des recherches destinées à obtenir des restitutions (formule évidemment préférable à celle en quoi réside la simple indemnisation).

À ce stade, le rapporteur spécial rappelle que le stock des dossiers en instance et les parts réservées appellent des solutions dont l'exécution du budget en 2019 ne porte que marginalement la trace et que la programmation budgétaire de 2020 n'annonce pas.

Il convient d'ajouter que si la proactivité a enfin été reconnue comme tout à fait indispensable, il faut s'en donner les moyens. À cet égard, les 20 ETPT confiés à la CIVS et les quelque 500 000 euros dont bénéficient les deux opérateurs de la réparation (la CIVS : 303 000 euros et l'ONAC-VG : 171 000 euros) apparaissent particulièrement « comptés ».

MISSION « COHÉSION DES TERRITOIRES »

mm. philippe dallier et bernard delcros,
rapporteurs spéciaux

SOMMAIRE

Pages

I. L'EXÉCUTION DES PROGRAMMES DE LA MISSION 235

A. LES CRÉDITS BUDGÉTAIRES DE LA MISSION POURSUIVENT LEUR DIMINUTION MAIS ELLE EST MOINS MARQUÉE QUE NE LE PRÉVOYAIT LA LOI DE FINANCES INITIALE 236

B. LE NIVEAU TOUJOURS TRÈS ÉLEVÉ DES DÉPENSES FISCALES 238

II. PRINCIPALES OBSERVATIONS SUR LES PROGRAMMES RELATIFS AU LOGEMENT ET À L'URBANISME (M. PHILIPPE DALLIER, RAPPORTEUR SPÉCIAL) 240

A. LE PROGRAMME 177 : LA POLITIQUE DE L'HÉBERGEMENT SOUFFRE D'UN FINANCEMENT NETTEMENT INSUFFISANT 240

1. Le programme 177 a été insuffisamment doté en loi de finances initiale 240

2. La politique d'hébergement n'atteint pas les objectifs fixés 242

B. LE PROGRAMME 109 « AIDES AU LOGEMENT » : LE DÉCALAGE D'UNE RÉFORME INSUFFISAMMENT PRÉPARÉE ENTRAÎNE UNE SUR-EXÉCUTION IMPORTANTE DES CRÉDITS 245

1. Bien que les aides au logement soient l'une des principales sources d'économie du budget de l'État... 245

2. ... le report de la réforme du versement des aides au logement a nécessité une importante ouverture de crédits en cours d'année 246

3. Le dispositif de performance montre l'importance des aides au logement pour diminuer le reste à payer des ménages, qui demeure supérieur aux objectifs 248

C. LE PROGRAMME 135 : LA POLITIQUE DU LOGEMENT SOCIAL DEMEURE EN DEÇA DE SES OBJECTIFS 249

1. Les crédits consommés sont très supérieurs à l'effort réel de l'État 250

2. L'activité de l'Anah s'est considérablement développée en 2019 253

3. La politique du logement social ne parvient pas à assurer une fluidité suffisante du parc de logements 253

D. LE PROGRAMME 147 : LA POLITIQUE DE LA VILLE NE CONSOMME QU'UNE PARTIE DE SES CRÉDITS 258

1. L'écart entre les quartiers de la politique de la ville et les autres territoires continue à s'accroître 258

2. Les crédits dédiés au renouvellement urbain sont largement sous-consommés 259

3. L'activité de l'ANRU est toujours marquée par l'incertitude à terme sur les financements 260

4. Des crédits de personnel sont portés de manière résiduelle par le programme 262

III. PRINCIPALES OBSERVATIONS SUR LES PROGRAMMES 112 « IMPULSION ET COORDINATION DE LA POLITIQUE D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE » ET 162 « INTERVENTIONS TERRITORIALES DE L'ÉTAT » (M. BERNARD DELCROS, RAPPORTEUR SPÉCIAL) 264

A. LE PROGRAMME 112, UN PROGRAMME BUDGÉTAIRE EN PERTE DE VITESSE 264

1. Les dépenses fiscales rattachées au programme 112 représentent près de trois fois le montant des crédits budgétaires qui lui sont alloués 264

2. La hausse du niveau des autorisations d'engagement constatée en exécution ne remet pas en cause la baisse continue des moyens affectés par l'État aux politiques en faveur des territoires 266

3. Une réduction continue et incompréhensible des crédits consacrés à la prime d'aménagement du territoire 267

4. L'accélération de la consommation des crédits dédiés aux CPER ne suffira pas à permettre de rattraper les retards accumulés sur les différents volets 268

5. L'année 2019 a été une année de transition pour les maisons de services au public 269

B. LE PROGRAMME 162, UN PROGRAMME COMPOSITE QUI N'ATTEINT PAS SES OBJECTIFS ET DONT L'EXÉCUTION EST ÉLOIGNÉE DES PRÉVISIONS INSCRITES EN LOI DE FINANCES INITIALE 271

1. Un programme composite dans lequel l'action dédiée au plan d'investissement en Corse occupe une place prépondérante 271

2. Des écarts d'exécution très marqués entre les différentes actions du programme 272

I. L'EXÉCUTION DES PROGRAMMES DE LA MISSION

La mission « Cohésion des territoires » est issue de la fusion en 2018 des missions « Égalité des territoires et logement » et « Politique des territoires ». Elle est composée de six programmes distincts :

- le programme 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables » met en oeuvre la politique d'hébergement et de veille sociale ;

- le programme 109 « Aide à l'accès au logement » porte environ 80 % des crédits de la mission à travers le versement des aides personnelles au logement ;

- le programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat » finance les aides à la pierre et plusieurs actions relatives au logement, à la construction, à l'urbanisme et à l'aménagement ;

- le programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » comprend le Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT), la prime d'aménagement du territoire (PAT) et, jusqu'en 2019, les dépenses de fonctionnement et de personnel du Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET) ;

- le programme 162 « Interventions territoriales de l'État » (PITE), dont les crédits proviennent de différents ministères, finance des plans gouvernementaux interministériels répondant à certains enjeux territoriaux particuliers comme la qualité de l'eau en Bretagne, le programme exceptionnel d'investissements (PEI) en faveur de la Corse, le plan gouvernemental pour le Marais poitevin, le plan chlordécone en Martinique et en Guadeloupe et, depuis 2018, une nouvelle action en faveur du littoral méditerranéen, « Plan littoral 21 »;

- le programme 147 « Politique de la ville » porte les moyens de l'État consacrés aux quartiers prioritaires de la politique de la ville et au nouveau programme de renouvellement urbain (NPNRU).

En 2019, le périmètre du programme 177 a évolué avec le transfert au programme 303 « Immigration et asile » de la mission « Immigration, asile et intégration » du financement des centres d'hébergement d'urgence des migrants (CHUM) et des centres d'accueil de réfugiés (CPH) pour un montant de 118,7 millions d'euros.

A. LES CRÉDITS BUDGÉTAIRES DE LA MISSION POURSUIVENT LEUR DIMINUTION MAIS ELLE EST MOINS MARQUÉE QUE NE LE PRÉVOYAIT LA LOI DE FINANCES INITIALE

Les crédits exécutés de la mission « Cohésion des territoires » ont été en 2019 de 17 541,8 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 17 580,0 millions d'euros en crédits de paiement, ce qui représente une diminution à périmètre constant de 76,0 millions d'euros, soit 1,0 %, en autorisations d'engagement, et de 107,9 millions d'euros, soit 0,6 %, en crédits de paiement.

Évolution des crédits de la mission « Cohésion des territoires » en 2019

(en millions d'euros et en pourcentage)

   

2018

2019

Exécution / prévision 2019

Exécution

2019 / 2018 à périmètre constant

Prévision

Exécution

Prévision

Exécution

en volume

en %

en volume

en %

177 - Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables

AE

1 953,7

2 075,2

+ 6,2 %

1 873,1

2 091,7

+ 218,6

+ 11,7 %

+ 135,2

+ 6,9 %

CP

1 953,7

2 099,5

+ 7,5 %

1 891,2

2 115,7

+ 224,5

+ 11,9 %

+ 135,0

+ 6,8 %

109 - Aide à l'accès au logement

AE

14 256,2

14 346,2

+ 0,6 %

13 442,6

14 069,5

+ 627,0

+ 4,7 %

- 276,7

- 1,9 %

CP

14 256,2

14 346,2

+ 0,6 %

13 442,6

14 069,5

+ 627,0

+ 4,7 %

- 276,7

- 1,9 %

135 - Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat

AE

744,0

694,0

- 6,7 %

744,3

688,1

- 56,2

- 7,6 %

- 6,0

- 0,9 %

CP

734,0

685,0

- 6,7 %

734,3

644,7

- 89,6

- 12,2 %

- 40,3

- 5,9 %

112 - Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire

AE

208,7

152,2

- 27,1 %

216,1

182,4

- 33,8

- 15,6 %

+ 30,2