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Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2019 : Contributions des rapporteurs spéciaux

17 juin 2020 : Règlement du budget et approbation des comptes de 2019 - Contributions des rapporteurs spéciaux ( rapport - première lecture )

MISSION « RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES »
ET COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS
« AVANCES AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES »

mm. charles guené et claude raynal, rapporteurs spéciaux

SOMMAIRE

Pages

I. EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION ET DU COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS EN 2019 735

1. La mission « Relations avec les collectivités territoriales » 735

2. Le compte de concours financiers « avances aux collectivités territoriales » 739

II. PRINCIPALES OBSERVATIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX : DES DOTATIONS DE SOUTIEN À L'INVESTISSEMENT LOCAL QUI DOIVENT FAIRE L'OBJET D'UNE GRANDE ATTENTION 743

1. Des ouvertures de crédits en légère diminution mais une exécution qui s'améliore 743

2. Un remplacement de la dotation générale d'équipement (DGE) des départements par une dotation de soutien à l'investissement des départements (DSID) qui augmente la part de financement sur appels à projets 744

3. Une évaluation de la performance des dotations d'investissement local à améliorer 746

I. EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION ET DU COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS EN 2019

1. La mission « Relations avec les collectivités territoriales »

La mission « Relations avec les collectivités territoriales » retrace, pour plus de 90 % des crédits de paiement consommés en 2019, les dotations versées aux collectivités territoriales en compensation de transferts de compétences ou pour soutenir l'investissement local. Toutefois, les principaux transferts de l'État au profit des collectivités territoriales, notamment la dotation globale de fonctionnement, constituent des prélèvements sur recettes et ne sont pas retracés par la présente mission.

Place de la mission au sein des transferts financiers
de l'État aux collectivités territoriales

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires

Au titre de l'exercice 2019, les crédits exécutés sur la mission se sont élevés à 3,8 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 3,4 milliards d'euros en crédits de paiement (CP).

Au niveau de l'ensemble de la mission, l'exercice est marqué par une légère sur-consommation (+ 0,02 %) en CP qui contraste avec une sous-consommation de l'ordre de 1,25 % par rapport à la prévision initiale en AE. Au-delà de ce constat d'ensemble, il convient d'observer que le programme 112 - Concours spécifiques et administration - fait l'objet d'une sous-consommation très importante puisqu'elle s'établit à 14,4 % en CP et à 17,3 % en AE.

Tout comme en 2018, l'évolution des montants consommés sur la mission est négative en CP (- 3,7 %) et positive en AE (+ 4,3 %). Plus précisément, on constate une diminution des crédits engagés pour le financement du programme 119 - Concours financiers aux collectivités territoriales et à leurs groupements qui porte les subventions et l'essentiel des crédits de la mission.

Ce recul était néanmoins attendu puisqu'il ressortait déjà de la prévision initiale. A l'inverse, il y a lieu d'observer que les crédits de paiement engagés au titre du programme 122 - Concours spécifiques et administrations ont fortement diminué (- 12,4 %) alors même que la prévision initiale (273 millions d'euros) était supérieure non seulement au montant ouvert à l'occasion de la loi de finances pour 2018 (249 millions d'euros) mais également exécuté sur ce même exercice (267 millions d'euros).

Évolution et exécution des crédits de la mission en 2019

(en millions d'euros)

   

Exercice 2018

Exercice 2019

   

Ouverture en LFI (y.c ADP et FDC)

Exécution

Écart en valeur

Taux de consom-mation

Évolution des crédits consommés

Ouverture en LFI (y.c ADP et FDC)

Exécution

Écart en valeur

Taux de consom-mation

Évolution des crédits consommés

119 - Concours financiers aux collectivités territoriales et à leurs groupements

CP

3 412

3 305

- 108

96,8 %

+ 12,8 %

3 166

3 206

40

101,3 %

- 3,0 %

AE

3 608

3 496

- 112

96,9 %

- 11,2 %

3 657

3 649

- 8

99,8 %

+ 4,4 %

122 - Concours spécifiques et administration

CP

249

267

18

107,0 %

- 41,8 %

273

234

- 39

85,7 %

- 12,4 %

AE

185

191

6

103,3 %

- 56,4 %

238

197

- 41

82,8 %

+ 3,3 %

Total de la mission

CP

3 662

3 572

- 90

97,5 %

+ 5,4 %

3 439

3 440

1

100,0 %

- 3,7 %

AE

3 793

3 687

- 106

97,2 %

- 15,7 %

3 895

3 846

- 49

98,7 %

+ 4,3 %

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires

Si elle se trouve compensée pour moitié par une hausse des crédits de paiement engagés au titre de l'action 01 - Soutien aux projets des communes et groupements de communes (+ 87 millions d'euros), la diminution des crédits consommés pour le financement des projets des départements et des régions (- 190 millions d'euros) explique l'essentiel de la réduction des dépenses du programme 119.

Toutefois, cette contraction des crédits du programme était prévue dans le contexte de l'extinction du fonds exceptionnel de soutien aux régions, au département de Mayotte et aux collectivités territoriales de Corse, de Martinique et de Guyane institué en loi de finances initiale
pour 2017 doté de 450 millions euros, d'une part, et de la réforme de la dotation générale d'équipement des départements (DGE), d'autre part.

Contribution des actions du programme 119 à la baisse du volume
de crédits consommés (CP)

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires

À l'inverse, et comme indiqué supra, la diminution des crédits engagés au titre du programme 122 et - par définition - leur sous-consommation n'étaient pas prévues en loi de finances initiale.

Au sein de ce programme, les actions 01 - Aides exceptionnelles aux collectivités territoriales et 04 - Dotations Outre-Mer connaissent des taux de consommation très dégradés puisqu'ils s'établissent, s'agissant des crédits de paiement, respectivement à 37,5 % et 50,2 %.

Par ailleurs, la variation des crédits consommés au titre de cette première action (- 36 millions d'euros) par rapport à 2018 explique la totalité de la diminution des montants engagés pour le programme (- 33 millions d'euros).

Contribution des actions du programme 122 à la baisse
du volume de crédits consommés (CP)

(en millions d'euros - taux de consommation
entre parenthèses)

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires

D'après les documents budgétaires, la forte sous-consommation de l'action 01 - Aides exceptionnelles aux collectivités territoriales s'expliquerait par le redimensionnement du versement effectué au profit de la collectivité de Saint-Martin pour soutenir les travaux de reconstruction.

Enfin, en 2019, le montant total des crédits finalement ouverts au profit de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » s'établit
à 4 milliards d'euros en AE et 3,5 milliards d'euros en CP.

En comparaison de la prévision initiale ces ouvertures constituent une augmentation de crédits de + 3,1 % en AE et de +3,2 % en CP.

Il y a donc lieu de constater que si le taux de variation des AE est inférieur à celui de l'ensemble du budget de l'État (+ 4,1 %) celui des CP est deux fois supérieur puisque les crédits de paiements ouverts au profit du budget de l'État ont augmenté de + 1,6% en cours de gestion.

Mouvements des crédits intervenus en gestion
pendant l'exercice 2019

(en millions d'euros)

 

Crédits ouverts en LFI (y.c ADP et FDC)

Reports entrants

Virements ou transferts de crédits

Décret d'avance

Crédits ouverts/annulés en LFR

Reports sortants

Total des crédits ouverts

119 - Concours financiers aux collectivités territoriales et à leurs groupements

AE

3 657

123

0,4

-

-

1

3 780

CP

3 166

124

0,4

-

-

1

3 290

122 - Concours spécifiques et administration

AE

238

90

0

-

- 92

23

236

CP

273

30

0

-

- 44

20

259

Total de la mission

AE

3 895

212

0,4

-

- 92

24

4 016

CP

3 439

154

0,4

-

- 44

21

3 549

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires

2. Le compte de concours financiers « avances aux collectivités territoriales »

Le compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales » retrace, principalement, les versements aux collectivités et à leurs groupements du produit des impôts locaux perçus pour leur compte ou à leur profit par l'État. De plus, il assure le suivi des avances consenties aux collectivités et établissements publics, ainsi qu'à la Nouvelle-Calédonie, lorsqu'ils « connaissent des difficultés momentanées de trésorerie ».

Enfin, depuis 2014 et dans le cadre du pacte de confiance et de responsabilité, il retrace le versement des avances sur frais de gestion des divers impôts locaux transférés aux départements et aux régions.

En 2019, la consommation de crédits s'élève à 106,8 milliards d'euros, soit une augmentation de + 2,7 % par rapport à 2018.

La totalité de la consommation des crédits est portée par le programme 833. En effet, si la loi de finances initiale avait prévu 6 millions d'euros de crédits au titre du programme 832, aucun n'a été consommé.

Exécution du compte de concours financiers
« Avances aux collectivités territoriales » en 2019

(en millions d'euros)

Programme

Action

Crédits consommés en 2018

Crédits ouverts en LFI 2019 (y.c ADP et FDC)

Crédits consommés en 2019

Évolution 2018-2019

Taux d'exécution 2019

Avances aux collectivités et établissements publics, et à la Nouvelle-Calédonie

01 - Avances de l'article 70 de la loi du 31 mars 1932 et de l'article L. 2336-1 du code général des collectivités territoriales

0

6

0

-

0

02 - Avances de l'article 14 de la loi n° 46-2921 du 23 décembre 1946 et de l'article L. 2237-2 du code général des collectivités territoriales

0

0

0

-

-

03 - Avances de l'article 34 de la loi n° 53-1336 du 31 décembre 1953 (avances spéciales sur recettes budgétaires)

0

0

0

-

-

04 - Avances à la Nouvelle-Calédonie, au titre de la fiscalité du nickel

0

0

0

-

-

Total du programme

0

6

0

-

0,0 %

Avances sur le montant des impositions revenant aux régions, départements, communes, établissements et divers organismes

01 - Avances sur le montant des impositions revenant aux régions, départements, communes, établissements et divers organismes

96 092

102 728

98 934

+ 3, %

96,3 %

02 - Avances aux départements sur le produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers

5 911

5 903

5 843

- 1,1 %

99,0 %

03 - Avances aux départements sur les frais de gestion de la taxe foncière sur les propriétés bâties

958

970

994

+ 3,8 %

102,5 %

04 - Avances aux régions sur les frais de gestion de la contribution foncière des entreprises (CFE), de la contribution sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) et de la taxe d'habitation (TH) et sur le produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE)

969

1 004

982

+ 1,3 %

97,7 %

Total du programme

103 930

110 605

106 753

+ 2,7 %

96,5 %

Total du compte de concours financiers

103 930

110 611

106 753

+ 2,7 %

96,5 %

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires

En 2019, le solde du compte est excédentaire de 821 millions d'euros, soit un montant supérieur au solde moyen de 555 millions d'euros constaté entre 2011 et 2018.

Ce montant est en progression de 241 millions d'euros par rapport à l'année précédente et il est supérieur de 835 millions d'euros à la prévision initiale, laquelle anticipait, en effet, un solde équivalent à - 14 millions d'euros.

Évolution du solde du compte de concours
financiers entre 2006 et 2019

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires

Les recettes du compte, en 2019, concernent uniquement le programme 833. Elles sont constituées des recouvrements de fiscalité et des compensations versées par le budget général au titre des dégrèvements accordés aux contribuables et des rôles non recouvrés. Les dépenses du compte sont, elles aussi, exclusivement portées par le programme 833.

La crise sanitaire et économique liée au Covid-19 aura des conséquences notables sur l'évolution des recettes de fiscalité locale
en 2020 et 2021. Le rapport annuel de performance pour l'année 2020 et le projet annuel de performance pour l'année 2021 du compte de concours financiers permettront d'évaluer l'impact de ces variations.

Prévision et exécution des recettes et des dépenses du programme « Avances sur le montant des impositions revenant aux régions, départements, communes, établissements et divers organismes » du compte de concours financiers en 2019

(en milliards d'euros, en CP)

   

 

Recettes

Dépenses

Solde

Action

Composante

Sous-composante

Prévision LFI 2019

Exécution 2019

Écart à la prévision

Prévision LFI 2019

Exécution 2019

Écart à la prévision

Action 1: fiscalité directe locale

 

99,8

100,0

0,2

99,7

98,9

-0,8

1,0

TH 

24,3

24,3

0,0

24,4

24,0

-0,4

0,3

TF

TFPB

43,3

43,4

0,0

42,2

43,5

-0,1

-0,1

TFNB

1,4

Taxes pylônes et balayage 

0,4

0,5

0,1

0,4

0,3

-0,1

0,2

CVAE 

19,6

19,8

0,3

19,1

19,2

0,1

0,6

CFE/IFER

CFE

11,4

11,2

-0,2

9,9

11,1

-0,4

0,0

IFER

1,7

TASCOM

0,8

0,8

0,0

0,8

0,8

0,0

0,0

Action 2 : TICPE

 

5,8

5,6

-0,2

5,9

5,8

-0,1

-0,2

Action 3 : Produit net des frais de gestion de la TFPB

 

1,0

1,0

0,0

1,0

1,0

0,0

0,0

Action 4: Produit net des frais de gestion de la CFE, CVAE, TH et TICPE

 

1,0

1,0

0,0

1,0

1,0

0,0

0,0

Sous-total hors marge prudentielle

 

107,6

107,6

0,0

107,6

106,8

-0,9

0,8

Marge prudentielle

 

3,0

 

 

3,0

 

 

-

TOTAL

110,6

107,6

3,0

110,6

106,8

-3,9

0,8

Source : commission des finances à partir de la note d'exécution budgétaire de la Cour des comptes