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Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2019 : Contributions des rapporteurs spéciaux

17 juin 2020 : Règlement du budget et approbation des comptes de 2019 - Contributions des rapporteurs spéciaux ( rapport - première lecture )

MISSION « AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT »
ET COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS
« PRÊTS À DES ÉTATS ÉTRANGERS »

mm. yvon collin et jean-claude requier,
rapporteurs spéciaux

SOMMAIRE

Pages

I. EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION ET DU COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS EN 2019 179

1. La mission « Aide publique au développement » poursuit sa montée en charge 179

2. Le compte de concours financiers « Prêts à des États étrangers » est une nouvelle fois marqué par une sous-exécution 181

II. PRINCIPALES OBSERVATIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX 184

1. La variation des taux d'intérêt et le rythme de décaissement des contributions internationales constituent deux incertitudes fortes sur l'exécution de la mission 184

2. L'exercice 2019 consacre la montée en charge rapide des dons de l'Agence française de développement 185

I. EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION ET DU COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS EN 2019

1. La mission « Aide publique au développement » poursuit sa montée en charge

La mission « Aide publique au développement » regroupe les crédits des principaux programmes concourant à la politique française d'aide publique au développement :

- le programme 110 « Aide économique et financière au développement », mis en oeuvre par le ministère de l'économie et des finances ;

- le programme 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement », mis en oeuvre par le ministère des affaires étrangères et du développement international.

En 2019, les crédits de la mission ne représentent toutefois que 42 % de l'effort budgétaire de l'État en matière d'aide publique au développement49(*), en hausse de 4,5 points par rapport à 2018. La participation budgétaire de 24 programmes, issus de 14 missions du budget de l'État, rappelle le caractère fortement interministériel du financement de cette politique publique.

Exécution des crédits de la mission « Aide publique au développement »
en 2019, à périmètre courant

(en millions d'euros)

Programme

Crédits exécutés 2018

Crédits votés LFI 2019

Crédits exécutés 2019

Exécution 2019 / Exécution 2018

Exécution 2019 / LFI 2019

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

Aide économique et financière au développement (110)

1 100,0

929,2

1 305,8

1 074,8

820,1

994,0

74,5 %

107,0 %

62,8 %

92,5 %

Solidarité à l'égard des pays en développement (209)

1 801,3

1 703,6

3 194,4

2 003,7

3 148,7

1 998,3

174,8 %

117,3 %

98,6 %

99,7 %

Mission

2 901,3

2 632,8

4 500,2

3 078,5

3 968,9

2 992,4

136,8 %

113,7 %

88,2 %

97,2 %

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires

En 2019, les crédits exécutés de la mission se sont élevés à 3,97 milliards d'euros en autorisations d'engagement, et à 2,99 milliards d'euros en crédits de paiement. Le taux d'exécution des crédits votés en loi de finances initiale est respectivement de 88,2 % et 97,2 %. Ainsi, si le taux d'exécution des crédits est relativement stable pour les crédits de paiement, celui des autorisations d'engagement marque une baisse significative par rapport à l'exercice 2019, pour lequel il s'était élevé à 108,1 %.

Le faible taux d'exécution des crédits en autorisations d'engagement provient essentiellement du programme 110, qui a connu deux modifications significatives en cours d'exercice :

une diminution du besoin de bonifications des prêts de l'Agence française de développement (AFD). Cette baisse résulte de la persistance d'un environnement de taux bas. Ainsi, la loi de finances rectificative pour 201950(*) a annulé 261,4 millions d'euros en autorisations d'engagement pour en tirer les conséquences ;

une réévaluation à la baisse des bonifications de prêts réalisés par l'AFD à l'Association internationale de développement (AID), et au Fonds international de développement agricole (FIDA). Cette réduction s'est traduite par des retraits d'autorisations d'engagement sur exercices antérieurs pour un montant total de 178,6 millions d'euros (116,8 millions d'euros pour le prêt à l'AID, et 12,7 millions d'euros pour le prêt au FIDA). En outre, l'exercice 2019 a également été marqué par la clôture des autorisations d'engagement de « l'International Finance Facility for Immunisation », désormais financée par le fonds de solidarité pour le développement, pour un montant de 48 millions d'euros.

S'agissant des crédits de paiement, leur exécution en 2019 respecte le plafond fixé par la loi de programmation des finances publiques (LPFP)51(*), en tenant compte des effets de périmètre résultant de la rebudgétisation de recettes et de taxes affectées à partir de 2019.

Comparaison de l'exécution 2019 avec le plafond
prévu par la LPFP 2018-2022

(en milliards d'euros, crédits de paiement)

LPFP 2019 à périmètre constant

PLF 2019 à périmètre constant

PLF 2019 à périmètre courant

Exécution 2019

2,81

2,81

3,08

2,99

Source : commission des finances du Sénat

Enfin, le principal mouvement en cours d'exécution concernant les crédits de paiement relève d'une annulation de 80,2 millions d'euros sur le programme 110 par la loi de finances rectificative, qui résulte des facteurs suivants :

l'annulation de l'intégralité de la réserve de précaution ;

l'ajustement du calendrier de décaissement de la contribution de la France au Fonds vert pour le climat (FVC) pour tenir compte des négociations tardives sur la reconstitution de ses ressources ;

l'actualisation des besoins de crédits pour certains dispositifs à décaissements pluriannuels, tels que le Fonds d'expertise technique et d'échange d'expériences (FEXTE), et les bonifications de prêts de l'AFD.

Mouvements de crédits intervenus en gestion pendant l'exercice 2019

(en millions d'euros et en crédits de paiement)

Programme

LFI 2019

Reports
entrants

Décrets
d'avance

Vire-ment
ou
transfert

LFR de fin de gestion

Fonds de concours et attributions de produits

Reports sortants

Crédits disponi-bles

Exécu-tion 2019

Écart
consommé/
prévu

Prog. 110

1 074,8

63,6

-

-

-80,2

-

-

1 026

994,0

92,5 %

Prog. 209

2 003,7

1,9

-

0,05

-5,2

6,0*

-

1 951

1 998,3

99,7 %

Mission

3 078,5

65,8

-

0,05

-85,4

6,0

-

2 977

2 992,3

97,2 %

* y compris le report de fonds de concours

Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires

2. Le compte de concours financiers « Prêts à des États étrangers » est une nouvelle fois marqué par une sous-exécution

Le compte de concours financiers regroupe pour sa part des prêts à des États étrangers qui concourent à la politique française d'aide publique au développement, à l'exception du programme concernant la Grèce :

- le programme 851 « Prêts à des États étrangers en vue de faciliter la vente de biens et services concourant au développement du commerce extérieur de la France » porte deux catégories de prêts du Trésor, à savoir les prêts concessionnels accordés à certains pays en développement, et les prêts non concessionnels ;

- le programme 852 permet de refinancer les dettes de certains pays envers la France. Il retrace le suivi et la mise en oeuvre des accords de consolidation de la dette des pays les moins avancés (PMA) ;

- le programme 853 porte le versement à l'Agence française de développement de la « ressource à condition spéciale » (RCS) qui lui permet d'octroyer des prêts à des États étrangers à des conditions concessionnelles ;

- le programme 854 était initialement destiné à porter la contribution de la France au plan de soutien en faveur de la Grèce, finalement confié au Fonds européen de stabilité financière (FESF). Ce programme n'est plus actif depuis 2012.

200,7 millions d'euros ont été exécutés en autorisations d'engagement et 427,4 millions d'euros en crédits de paiement, pour un taux d'exécution global respectivement de 16 % et de 59 % par rapport aux prévisions inscrites en loi de finances pour 2019.

Concernant le programme 851, sur l'enveloppe d'un milliard d'euros d'autorisations d'engagement inscrite en loi de finances initiale, seulement 282,6 millions d'euros ont été consommés en raison des projets en Iran retardés par les relations internationales tendues entre l'Iran et les États-Unis. Les rapporteurs spéciaux rappellent qu'en 2018, la loi de finances rectificative avait déjà annulé 400 millions d'euros d'autorisations d'engagement pour ce motif. En outre, 81,8 millions d'euros d'apurements sur des protocoles non utilisés ont été rattachés comptablement à l'exercice 2019, minorant d'autant le montant des autorisations d'engagement consommées.

Concernant le programme 852, aucun traitement de dettes n'a été réalisé en 2019, pour la deuxième année consécutive, en raison du report du traitement de la dette de la Somalie, du Zimbabwe, du Yémen et de l'annulation du traitement de la dette du Congo. Par conséquent, la loi de finances rectificative a annulé 245,4 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement.

S'agissant du programme 853, aucune autorisation d'engagement n'avait été inscrite en loi de finances initiale pour 2019 à la suite d'un changement de doctrine comptable. En effet, depuis 2018, les prêts de l'État à l'Agence française de développement (AFD) sont comptabilisés par l'INSEE en dépenses publiques. Par conséquent, il a été décidé de financer ces opérations par les crédits de bonification de prêts prévus par le programme 110 de la mission « Aide publique au développement », plutôt que par le présent compte de concours financier.

Enfin, le programme 854, destiné à porter les prêts consentis à la Grèce depuis 2010, est en sommeil depuis 2012.

Exécution des crédits du compte de concours financiers
« Prêts à des États étrangers » en 2019

(en millions d'euros)

Programme

Crédits exécutés 2018

Crédits votés LFI 2019

Crédits exécutés 2019

Exécution 2019 / Exécution 2018

Exécution 2019 / LFI 2019

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

851 - Prêts à des États étrangers en vue de faciliter la vente de biens et de services concourant au développement du commerce extérieur de la France

120,1

208,2

1 000,0

481,0

200,7

187,4

167 %

90 %

20 %

39 %

852 - Prêts à des États étrangers pour consolidation de dettes envers la France

-

-

245,4

245,4

-

-

0 %

0%

0 %

0 %

853 - Prêts à l'AFD en vue de favoriser le développement économique et social dans des États étrangers

425,0

1 008,0

-

388

-

240

0 %

24 %

0 %

62 %

854 - Prêts aux États membres de l'Union européenne dont la monnaie est l'euro

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

Total

545,1

1 216,2

1 245,4

726,4

200,7

427,4

 37 %

35 %

 16 %

 59 %

Source : commission des finances du Sénat


* 49 Note d'exécution budgétaire de la Cour des comptes.

* 50 Loi n° 2019-1270 du 2 décembre 2019 de finances rectificative pour 2019.

* 51 Loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.