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Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2019 : Contributions des rapporteurs spéciaux

17 juin 2020 : Règlement du budget et approbation des comptes de 2019 - Contributions des rapporteurs spéciaux ( rapport - première lecture )

D. LE PROGRAMME 147 : LA POLITIQUE DE LA VILLE NE CONSOMME QU'UNE PARTIE DE SES CRÉDITS

1. L'écart entre les quartiers de la politique de la ville et les autres territoires continue à s'accroître

Le rapporteur spécial met l'accent, une nouvelle fois, sur la tendance à l'accroissement des écarts de revenu entre les QPV et les agglomérations environnantes72(*).

L'indicateur correspondant à cet écart évolue de manière négative et demeure éloigné des objectifs d'un rapprochement des quartiers avec le reste de l'agglomération dont ils font partie. Le rapport de revenu entre les QPV et leur agglomération diminue en effet de manière continue en passant de 47,5 % en 2015 à 46,3 % en 2018. L'objectif demeure pourtant fixé, de manière peu réaliste, à plus de 50 %, alors qu'aucune mesure particulière n'est présentée pour inverser la courbe. En revanche, le taux de chômage dans les QPV semble se rapprocher légèrement du taux de chômage dans les agglomérations environnantes.

Écart de revenu et d'emploi entre les QPV et celui
des agglomérations environnantes (indicateur 3.1)

(en pourcentage et en points)

Source : commission des finances du Sénat, à partir des rapports annuels de performances pour 2017, 2018 et pour 2019. Le sous-indicateur relatif à l'écart entre les taux de chômage n'est renseigné que depuis l'exercice 2016

Cet indicateur est d'ailleurs insuffisant car, au-delà d'un revenu global, il faudrait également vérifier l'évolution de la mixité sociale au sein des QPV, par exemple en étudiant dans quel sens évolue la proportion de ménages aisés et de ménages pauvres.

D'autres indicateurs vont dans le même sens :

- les zones franches urbaines « territoire entrepreneur » accueillent 64,1 établissements industriels ou commerciaux pour 1 000 habitants, contre 97,8 dans les unités urbaines dont ils font partie ; cet écart de 33,7 % tend à augmenter puisqu'il n'était que de 30,7 % en 2015 et s'est accru chaque année par la suite ;

- alors que le taux de réussite au brevet des collèges en collège REP+ dans un QPV, qui était de 73,2 % seulement en 2015, s'était amélioré à un niveau de 80,3 % en 2017, il se dégrade à 75,7 % en 2018 (le chiffre n'étant pas encore disponible pour 2019) et s'éloigne du taux national de 89 % : le seul élément d'explication fourni par le rapport annuel de performances est l'augmentation du poids des épreuves terminales en 2018 par rapport à 2017.

Le rapporteur spécial constate ainsi que, malgré l'ensemble des politiques menées en faveur des quartiers depuis la mise en oeuvre du programme national de rénovation urbaine en 2003, il demeure toujours aussi difficile de réduire l'écart entre ces quartiers et le reste de leur agglomération.

2. Les crédits dédiés au renouvellement urbain sont largement sous-consommés

Les crédits du programme 147 ont été consommés à hauteur de 471,6 millions d'euros en autorisations d'engagement et 473,3 millions d'euros en crédits de paiement, avec une sous-exécution de 197,7 millions d'euros, soit 29,5 %, en autorisations d'engagement et de 35,9 millions d'euros, soit 7,1 %, en crédits de paiement par rapport aux montants prévus en loi de finances initiale. La sous-exécution était en 2018 de 6,7 % en autorisations d'engagement et de 6,9 % en crédits de paiement.

L'importante sous-exécution en autorisations d'engagement s'explique par le retard du démarrage du nouveau programme de renouvellement urbain (NPNRU). Ainsi la consommation en autorisations d'engagement n'est-elle que de 24,2 millions d'euros sur l'action 04 « Rénovation urbaine et amélioration du cadre de vie », contre une prévision de 185,0 millions d'euros, ce qui constitue un taux d'exécution de 13,1 % seulement.

Au total depuis 2016, l'État n'a apporté que 39,2 millions d'euros en autorisations d'engagement à cette action, qui porte les crédits de l'État consacrés au NPNRU73(*), alors qu'il s'est engagé à apporter un financement de 1 milliard d'euros à ce programme sur la totalité de sa durée. En 2020, les autorisations d'engagements inscrites au budget de l'État sont nulles, ce qui signifie que l'exécution de l'engagement de l'État sera certainement repoussée pour l'essentiel au prochain quinquennat.

Évolution des autorisations d'engagement sur l'action 04
« Rénovation urbaine et amélioration du cadre de vie »

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires

L'action 01 « Actions territorialisées et Dispositifs spécifiques de la politique de la ville », qui porte la majorité des crédits du programme en attendant la montée en puissance du NPNRU, connaît également une sous-exécution de 23,3 % en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, qui traduit une mise en oeuvre plus lente que prévu des dispositifs annoncés par le Gouvernement en 2018 dans le cadre du plan « Mobilisation nationale pour les habitants des quartiers ».

3. L'activité de l'ANRU est toujours marquée par l'incertitude à terme sur les financements

L'activité de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) est toujours marquée par le chevauchement entre la fin d'exécution du programme national de rénovation urbaine (PNRU), dont les engagements se sont terminés en 2015, et la mise en oeuvre du nouveau programme de renouvellement urbain (NPNRU) prévu par la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine.

Si la situation financière de l'ANRU est en 2019 plutôt satisfaisante, c'est surtout parce que la sous-exécution du NPNRU a permis d'éviter un surcroît de dépenses.

Le PNRU devrait se conclure sur un montant d'économies d'un niveau estimé à 621 millions d'euros en octobre 2019, remplissant l'objectif de 600 millions d'euros d'économies fixé dans la convention tripartite État - ANRU - Union économique et sociale du logement (UESL) du 2 octobre 2015 et confirmés lors du renouvellement de cette convention en 201874(*). Les derniers paiements sont prévus pour l'année 2021.

Le financement du NPNRU, fixé à 10 milliards d'euros d'équivalent-subvention, demeure pour sa part soumis à des incertitudes importantes.

D'une part, ce plan de financement repose sur un apport d'Action Logement à hauteur de 6,6 milliards d'euros en équivalent-subvention, sous la forme de prêts bonifiés et de subventions. Cet équivalent-subvention, dans le cadre d'un prêt bonifié, correspond à la part des mensualités de prêt (en total actualisé) qui est pris en charge par Action Logement, sur un prêt dont le taux est égal, dans le cas des opérations de logement social, au taux de long terme du livret A.

Or le taux de long terme du livret A a été abaissé de 2,40 % à 1,80 % en juillet 201975(*) : en conséquence, la bonification apportée par Action Logement est diminuée en conséquence et les prêts bonifiés perdent de ce fait une part de leur attractivité. La Cour des comptes estime à 400 millions d'euros la diminution de l'équivalent-subvention et souligne le caractère stratégique et prioritaire de la négociation de la prochaine convention quinquennale.

D'autre part, comme le rapporteur spécial l'a fait observer lors de l'examen du projet de loi de finances pour 202076(*), les crédits ne sont sécurisés que jusqu'en 2022, alors que les dépenses du NPNRU connaîtront un pic au cours des années ultérieures.

Le rapporteur spécial reviendra plus en détail sur la question du financement du NPNRU dans le cadre du rapport rendu à l'occasion de la présentation, le 17 juin 2020, par la Cour des comptes d'un rapport relatif à l'ANRU remis en application de l'article 58, alinéa 2 de la loi organique relative aux lois de finances.

4. Des crédits de personnel sont portés de manière résiduelle par le programme

Les crédits de personnel consommés sont de 1,0 million d'euros sur le programme 147, contre un montant voté en loi de finances initiale de 19,4 millions d'euros. L'écart est dû pour l'essentiel comme les années précédentes, à un transfert en gestion des crédits et des emplois liés au dispositif des délégués du préfet.

Les délégués du préfet représentent l'État dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville les plus en difficulté. Rattachés au préfet délégué pour l'égalité des chances ou au sous-préfet ville, ces agents agissent sur le terrain au contact de tous les acteurs locaux de la politique de la ville. Ils sont mis à disposition par d'autres ministères ou par des structures telles que La Poste, les agences régionales de santé ou des collectivités territoriales.

Le transfert des crédits et des emplois permet de constater le nombre élevé de ministères et de politiques publiques concernés par ce dispositif. Un décret77(*) du 6 décembre 2019, pris afin d'assurer le remboursement par le ministère chargé de la ville des agents mis à disposition par les autres ministères dans le cadre du dispositif des délégués du préfet, a ainsi transféré 273 équivalents temps plein travaillés (ETPT) ainsi qu'un montant de 15,7 millions d'euros d'autorisations d'engagement et de crédits de paiement depuis le programme 147 vers 18 programmes budgétaires et 11 ministères.

Transfert d'emplois vers les ministères au titre
du dispositif des délégués du préfet

(en ETPT transférés)

Source : commission des finances du Sénat, à partir du décret n° 2019-1305 du 6 décembre 2019 portant transfert de crédits


* 72 L'indicateur mesure le rapport entre le revenu fiscal moyen par unité de consommation des quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV) et celui de leurs agglomérations.

* 73 Les derniers engagements au titre du PNRU ont été pris en 2015.

* 74 Convention tripartite entre l'État, l'ANRU et Action Logement relative au financement du programme national de rénovation urbaine (PNRU) et du nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU), conclue en application de la convention quinquennale 2018-2022 entre l'État et Action Logement signée le 16 janvier 2018.

* 75 La note technique de la direction de l'habitat, de l'urbanisme et du patrimoine (DHUP), relative aux hypothèses macroéconomiques à retenir dans les simulations d'équilibre des opérations locatives sociales, en date du 17 juillet 2019, a abaissé de 2,40 % à 1,80 % le taux

* 76 Philippe Dallier, rapport spécial sur la mission « Cohésion des territoires », crédits consacrés au logement et à l'urbanisme, annexé au rapport général n° 140 (2019-2020) fait au nom de la commission des finances du Sénat, déposé le 21 novembre 2019.

* 77 Décret n° 2019-1305 du 6 décembre 2019 portant transfert de crédits et rapport relatif à ce décret.