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Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2019 : Contributions des rapporteurs spéciaux

17 juin 2020 : Règlement du budget et approbation des comptes de 2019 - Contributions des rapporteurs spéciaux ( rapport - première lecture )

IV. DES AIDES À L'ACQUISITION DE VÉHICULES PROPRES DONT LE MONTANT A PLUS QUE DOUBLÉ EN 2019

Le dispositif incitatif du bonus-malus automobile, décidé en 2007 dans le cadre du Grenelle de l'environnement et renforcé par le Plan Automobile de 2012, se traduit par l'octroi d'aides à l'achat ou à la location de véhicules neufs émettant peu de CO2 (« bonus ») ainsi qu'au retrait de véhicules qui émettent beaucoup de CO2 (prime à la conversion)138(*) et par l'application d'une taxe additionnelle perçue sur le certificat d'immatriculation des véhicules les plus polluants (« malus »).

Jusqu'en 2018, le compte d'affectation spéciale (CAS) « Aide à l'acquisition de véhicules propres », également connu sous le nom de « CAS bonus-malus », retraçait en dépenses l'attribution des aides et en recettes le produit du « malus ».

Le CAS finançait deux types d'aides :

- les « bonus », portés par le programme 791 « Contribution au financement de l'attribution d'aides à l'acquisition de véhicules propres » ;

- les primes à la conversion, retracées par le programme 792 « Contribution au financement de l'attribution d'aides au retrait de véhicules polluants ».

Mais la loi de finances pour 2019 a transféré au programme budgétaire 174 « Énergie, climat et après-mines » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » les crédits consacrés au financement de la prime à la conversion dans la mesure où le Gouvernement estimait que le succès de ce dispositif, dû notamment à l'élargissement de ses conditions d'accès, menaçait l'équilibre du compte d'affectation spéciale. En conséquence, le programme 792 « Contribution au financement de l'attribution d'aides au retrait de véhicules polluants » a été supprimé et une action 07 « Prime à la conversion » a été créée au sein du programme 174 susmentionné.

Dès lors, le compte d'affectation spéciale, auquel était toujours affecté le malus, a été chargé de retracer en 2019 uniquement les bonus à travers deux programmes :

- le programme 797 intitulé « Contribution au financement de l'attribution d'aides à l'acquisition de véhicules propres au bénéfice des particuliers » ;

- le programme 798 intitulé « Contribution au financement de l'attribution d'aides à l'acquisition de véhicules propres au bénéfice des personnes morales ».

Ces deux programmes sont venus remplacer le programme 791 « Contribution au financement de l'attribution d'aides à l'acquisition de véhicules propres ».

À noter que la loi de finances pour 2020 a supprimé purement et simplement le compte d'affectation spéciale « Aide à l'acquisition de véhicules propres » et transféré à son tour les bonus automobile au programme 174 « Énergie, climat et après mines ». En conséquence, les nouveaux programmes 797 et 798 ont été à leur tour supprimés.

En dépit de ces changements de maquette budgétaire, il demeure relativement aisé d'assurer un suivi pluriannuel des dépenses consacrées par l'État à l'aide à l'acquisition de véhicules propres par les particuliers et par les entreprises.

1. Le montant des aides à l'acquisition de véhicules propres a dépassé le milliard d'euros en 2019

L'exercice budgétaire 2018 avait été marqué par une exécution de 142,0 % des crédits du compte d'affectation spéciale, avec un total de 550,8 millions d'euros de crédits dépensés contre une prévision initiale de 388,0 millions d'euros.

Ce chiffre recouvrait toutefois deux réalités très différentes selon les programmes, puisque les crédits du programme 791 « Contribution au financement de l'attribution d'aides à l'acquisition de véhicules propres » retraçant les bonus n'avaient été exécutés qu'à 69,8 %, soit un montant de 185,8 millions d'euros, alors que ceux du programme 792 « Contribution au financement de l'attribution d'aides au retrait de véhicules polluants » retraçant les primes à la conversion l'avaient été à 299,2 %, soit un montant de 365 millions d'euros qui témoignait du succès inattendu de ce dispositif.

En 2019, tous les dispositifs d'aides à l'acquisition de véhicules propres ont fait l'objet d'une exécution supérieure aux prévisions de la loi de finances initiale et en nette hausse par rapport à l'exécution 2018 puisque le montant total dépensé a atteint 1 149,6 millions d'euros contre une prévision en loi de finances initiale de 860,0 millions d'euros. Le surcroît de dépenses a atteint 289,6 millions d'euros, soit + 33,7 % par rapport à la prévision.

Par rapport à l'exécution de 2018, 598,8 millions d'euros de crédits supplémentaires ont été consacrés à l'aide à l'acquisition de véhicules propres en 2019, ce qui représente une hausse de 108,7 %.

Exécution des crédits du CAS « Aide à l'acquisition de véhicules propres »
par programme en 2019 (AE=CP)

(en euros et en %)

Programme

Crédits exécutés 2018

Crédits votés LFI 2019

Crédits exécutés 2019

Taux de consommation 2019 (en %)

797 « Contribution au financement de l'attribution d'aides à l'acquisition de véhicules propres au bénéfice des particuliers »

-

132 000 000

150 127 720

113,7 %

798 « Contribution au financement de l'attribution d'aides à l'acquisition de véhicules propres au bénéfice des personnes morales »

-

132 000 000

176 000 000

133,3 %

Total CAS « Aide à l'acquisition de véhicules propres » périmètre 2019 (ex programme 791 « Contribution au financement de l'attribution d'aides à l'acquisition de véhicules propres »)

185 818 093

264 000 000

326 127 720

123,5 %

Action 07 « Prime à la conversion » du programme 174 « Énergie, climat et après mines » (ex programme 792 « Contribution au financement de l'attribution d'aides au retrait de véhicules polluants »)

365 000 000

596 000 000

823 500 000

138,2 %

Total

550 818 093

860 000 000

1 149 627 720

133,7 %

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Alors que les crédits des bonus, retracés en 2019 dans les programmes 797 et 798, étaient systématiquement sous-exécutés les années précédentes, ils ont fait cette fois-ci l'objet d'une sur-exécution à 123,5 %.

Les crédits exécutés ont en effet atteint 326,1 millions d'euros contre 264,0 millions d'euros prévues en loi de finances initiale pour 2019, soit un montant supérieur de 62,1 millions d'euros (soit + 23,5 %) à la prévision.

La hausse est également très nette par rapport au montant exécuté en 2018, puisque 140,3 millions d'euros (soit + 75,5 %) de crédits supplémentaires ont été nécessaires pour financer les bonus.

Les crédits consacrés à la prime à la conversion, retracés en 2019 dans l'action 07 « Prime à la conversion » du programme 174 « Énergie, climat et après-mines » ont connu un dynamisme encore plus spectaculaire puisqu'ils ont atteint 823,5 millions d'euros contre une prévision de 596,0 millions d'euros, ce qui représente un surcroît de dépenses de 227,5 millions d'euros (soit + 38,2 %).

Par rapport aux crédits exécutés en 2018, soit 365 millions d'euros, l'augmentation représente 458,5 millions d'euros, soit + 125,6 %.

La hausse exponentielle des dépenses consacrées aux aides
à l'acquisition de véhicules propres entre 2017 et 2019

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

2. Des recettes du malus en net retrait de - 19,2 % par rapport à 2018

En 2018, le dynamisme des recettes du malus, dont le produit avait atteint 558,9 millions d'euros, avait permis de compenser en partie le succès surprise de la prime à la conversion.

Les crédits relatifs à ce dispositif ayant été transférés au programme 174 « Énergie, climat et après-mines », le malus automobile n'a financé en 2019 que les bonus, qui ont été en 2019 les seules dépenses portées par le compte d'affectation spéciale « Aide à l'acquisition de véhicules propres », à hauteur de 326,1 millions d'euros en exécution.

La loi de finances pour 2019 prévoyait que le produit du malus en 2019 atteindrait 610 millions d'euros.

Cette prévision se fondait notamment sur la baisse du seuil de déclenchement du malus à 117 g de CO2/km (contre 120 g de CO2/km en 2018) et sur un durcissement du barème au 1er janvier 2019139(*).

Or, ces recettes se sont révélées nettement inférieures aux prévisions initiales, puisque le produit du malus n'a finalement atteint que 493,1 millions d'euros en 2019, soit 116,9 millions d'euros de moins (- 19,2 %) que ce qui était attendu et 65,8 millions d'euros de moins (- 11,8 %) que le produit de 2018.

Pourtant, 755 000 véhicules neufs immatriculés ont fait l'objet d'un malus en 2019, sur un total de 2 240 302 voitures particulières immatriculées, soit 33,7 % des véhicules.

640 030 véhicules avaient été concernés par un malus en 2018 et 366 647 véhicules en 2017.

Les recettes du malus automobile de 2016 à 2019

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Dans la mesure où le malus ne finançait que les seuls bonus, l'excédent du compte d'affectation spéciale a atteint 167,0 millions d'euros en 2019, portant le solde cumulé du compte d'affectation spéciale depuis sa création à 213,1 millions d'euros.

Solde du CAS « Aide à l'acquisition de véhicules propres »

(en millions d'euros)

 

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Solde du CAS

- 4,9

+ 141

+ 75,7

+ 30,1

+ 57,0

+ 46,1

+ 167,0

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Compte tenu de la suppression du compte d'affectation spéciale « Aides à l'acquisition de véhicules propres » à compter du 1er janvier 2020, les recettes du malus seront désormais versées au budget général.

Si le rapporteur spécial regrette la fin du lien entre cette taxe et les aides à l'acquisition de véhicules propres, il est clair que cette ressource ne permet plus de financer à elle seule les sommes en jeu, passées de 295 millions d'euros à 1 150 millions d'euros en deux ans seulement, ce qui représente un quasi-quadruplement.

3. Les bonus ont pour la première fois en 2019 excédé les prévisions, avec plus de 50 000 aides à l'acquisition de véhicules électriques distribuées

Ainsi qu'il a été relevé supra, les crédits consacrés aux aides à l'acquisition de véhicules propres portées par les programme 797 et 798 (les bonus), qui souffraient habituellement d'une sous-exécution chronique, ont atteint en 2019 326,1 millions d'euros en exécution contre 264,0 millions d'euros prévues en loi de finances initiale.

La hausse est également très nette par rapport au montant exécuté en 2018, puisque 140,3 millions d'euros (soit + 75,5 %) de crédits supplémentaires ont été nécessaires pour financer les bonus.

Les caractéristiques de ces dispositifs n'avaient pourtant pas fait l'objet de modifications significatives par rapport à l'année précédente : en 2019, le bonus pour les véhicules électriques neufs (voitures ou camionnettes), correspondait toujours à une aide de 27 % du coût d'acquisition, dans la limite de 6 000 euros pour les véhicules électriques émettant moins de 20 grammes de CO2 par kilomètre (véhicules à 100 % électriques).

Nombre de « bonus » automobile versés entre 2015 et 2019

 

Véhicules électriques

Véhicules hybrides rechargeables

Véhicules hybrides

Total

2015

18 286

3 326

37 461

59 073

2016

27 131

3 921

35 572

66 624

2017

24 595

3 648

0

28 234

2018

39 398

0

0

39 398

2019

51 057

0

0

51 057

Source : direction générale de l'énergie et du climat (DGEC)

Alors que les résultats obtenus étaient habituellement inférieurs aux attentes, le nombre de bonus distribués, qui était passé de 32 000 véhicules en 2017 à 39 398 véhicules en 2018 a atteint 51 057 véhicules en 2019, soit une forte augmentation de + 29,6 %, ce qui explique la hausse des crédits nécessaires pour assurer le financement du dispositif.

24 216 bonus ont été versés à des personnes physiques et 26 841 l'ont été à des personnes morales pour l'achat de voitures particulières et de véhicules utilitaires légers. Au total, 1,9 % des voitures et camionnettes immatriculées en France en 2019 ont perçues un bonus.

En ce qui concerne le bonus versé pour l'achat des deux ou trois roues et des quadricycles à moteur électrique d'une puissance supérieur ou égale à 3kW, le montant maximum de l'aide versée était de 900 euros en 2019. 12 000 aides ont été attribuées en 2019 contre un peu plus de 6 000 en 2018. 3,9 % des véhicules immatriculés ont bénéficié d'un bonus.

Si le bonus semble enfin parvenir à compenser en partie pour les ménages le coût d'achat des véhicules électriques, cela tient avant tout au fait que les constructeurs automobiles apparaissent désormais davantage en mesure de proposer des véhicules aux prix plus abordables pour les ménages.

À la suite de l'effondrement du marché automobile consécutif à la pandémie de Covid-19, le plan de relance de la filière annoncé par le Président de la République le 26 mai 2020 prévoit de renforcer considérablement les bonus pour l'achat de véhicules propres :

- en faisant passer de 6 000 euros à 7 000 euros la somme maximale du bonus pour l'achat d'un véhicule électrique par les particuliers ;

- en faisant passer de 3 000 euros à 5 000 euros la somme maximale du bonus pour l'achat d'un véhicule électrique par les entreprises (elle était passée de 6 000 euros à 3 000 euros au 1er janvier 2019) ;

- en proposant un bonus d'un montant maximal de 2 000 euros pour l'achat d'un véhicule hybride rechargeable.

4. 376 831 primes à la conversion ont été distribuées en 2019, pour un coût budgétaire en hausse de 125,6 % par rapport à 2018

La prime à la conversion, désormais retracée par l'action 07 « Prime à la conversion » du programme 174 « Énergie, climat et après-mines » à la suite de la suppression de l'ancien programme 792 « Contribution au financement de l'attribution d'aides au retrait de véhicules polluants », a été mise en place le 1er avril 2015 pour accélérer le retrait des vieux véhicules les plus polluants.

Elle avait connu un démarrage très décevant, puisque il n'y avait eu que 3 230 primes versées en 2015, 9 652 en 2016 et 7 907 en 2017.

Le Gouvernement avait décidé de revoir en profondeur le dispositif à compter du 1er janvier 2018, tout en l'inscrivant dans le cadre de l'initiative n° 3 « Accompagner le remplacement des véhicules polluants » du volet « Transports mobilités » du Grand Plan d'Investissement (GPI).

Il avait tout d'abord considérablement élargi la liste des véhicules susceptibles d'être mis au rebut.

Alors que n'étaient auparavant éligibles que les véhicules qui fonctionnaient au diesel et avaient été immatriculés avant le 1er janvier 2001 (avant le 1er janvier 2006 pour les ménages non imposables)140(*), les véhicules à essence immatriculés avant 1997141(*) avaient été rendus eux aussi éligibles à la prime à la conversion.

Dans le même temps, il avait significativement renforcé la prime pour l'achat d'un véhicule thermique peu polluant (Crit'Air 0, 1 ou 2, neuf ou d'occasion, essence ou diesel, émettant moins de 130 grammes d'émissions de CO2 par kilomètre) ou d'un véhicule électrique d'occasion. Tous les ménages, sans conditions de ressources, ont pu bénéficier d'une prime de 1 000 euros à partir du 1er janvier 2018, les ménages non imposables bénéficiant d'une surprime de 1 000 euros.

Enfin, le Gouvernement avait créé une prime de 100 euros sans conditions de ressources pour l'acquisition d'un 2-3 roues motorisé ou d'un quadricycle motorisé électrique, les ménages non imposables bénéficiant en outre d'une surprime de 1 000 euros.

Dans le projet de loi de finances pour 2018, le Gouvernement s'était fixé pour objectif la distribution de 100 000 primes à la conversion en 2018 et 500 000 primes distribuées sur la durée du quinquennat, ce qui paraissait ambitieux compte tenu des résultats constatés les années précédentes.

Or, l'assouplissement des critères d'attribution de la prime à la conversion et son caractère beaucoup plus attractif avaient entraîné une montée en charge extrêmement rapide de ce dispositif que le Gouvernement n'avait pas du tout anticipée.

En 2018, près de 300 000 demandes de primes à la conversion avaient finalement été enregistrées et plus de 255 000 primes avaient été distribuées, ce qui représentait une multiplication par 32 du nombre de primes attribuées.

Le Gouvernement, désireux d'offrir des contreparties aux automobilistes victimes des coûts élevés du carburant, avait en outre annoncé à l'automne 2018 qu'il allait encore renforcer la prime à la conversion avec un doublement de la prime pour les 20 % de ménages les moins favorisés ainsi que pour les ménages des 5 premiers déciles habitant à plus de 30 kilomètre de leur lieu de travail ou effectuant plus de 12 000 km par an dans le cadre de leur activité professionnelle.

Toujours dans le cadre du GPI, il s'était fixé un objectif d'un million de primes versées au cours du quinquennat.

596 millions d'euros de crédits avaient été prévus à cet effet en loi de finances initiale pour 2019, avec un objectif de distribution de 400 000 primes au cours de l'année.

Ainsi qu'il a été indiqué supra, les crédits exécutés ont connu un dynamisme encore plus important puisqu'ils ont atteint 823,5 millions d'euros, ce qui représente un surcroît de dépenses de 227,5 millions d'euros (soit + 38,2 %).

Par rapport aux crédits exécutés en 2018, soit 365 millions d'euros, l'augmentation représente 458,5 millions d'euros, soit + 125,6 %.

Si ces chiffres sont spectaculaires, ils auraient pu l'être encore davantage si le Gouvernement n'avait pas durci les critères d'attribution de la prime à la conversion à compter du 1er août 2019.

Des critères d'attribution de la prime à la conversion
rendus globalement moins favorables au 1er août 2019

- Le plafond d'émissions de CO2 des véhicules a été abaissé de 122 à 116 g/km et les véhicules de plus de 60 000 euros ont été exclus ;

- Les véhicules Crit'Air 1 ne sont plus éligibles pour les ménages les plus aisés ;

- Les véhicules Crit'Air 2 ne sont plus éligibles, à l'exception de ceux immatriculés après le 1er janvier 2019 ;

- Les critères de revenus des ménages ont été revus avec des primes plus élevées pour les 5 premiers déciles de revenu fiscal de référence et moins élevées pour les 5 autres déciles ;

- Le montant de la prime a été revalorisée à 2 500 euros pour les véhicules électriques et hybrides rechargeables, quel que soit le niveau de revenu.

Source : commission des finances du Sénat

Le bilan annuel pour l'année 2019 transmis par l'Agence de services et de paiement (ASP), en charge de la gestion opérationnelle du dispositif, fait état de 376 831 primes à la conversion versées et de plus de 350 000 primes supplémentaires décidées.

L'explosion du nombre de primes à la conversion
distribuées en 2018 puis en 2019

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Avec 605 000 primes déjà versées au 31 décembre 2019 et 350 000 primes décidées à cette date, le million de primes prévu au GPI apparaît d'ores-et-déjà atteint, ce qui constitue une bonne nouvelle pour le verdissement du parc automobile français.

En outre, cet objectif devrait être largement dépassé compte tenu de la volonté du Gouvernement d'assouplir de nouveau les critères d'attribution de la prime à la conversion dans le cadre du plan de relance de la filière automobile annoncé par le Président de la République le 26 mai 2020.


* 138 C'est le Fonds d'aide à l'acquisition de véhicules propres, dont la gestion est assurée par l'Agence de services et de paiement, qui est chargé du suivi des dossiers des demandes d'aides et qui assure leur versement.

* 139 En 2019, ce barème allait de 35 euros pour les véhicules émettant 117 grammes de dioxyde de carbone par kilomètre à 10 050 euros pour les véhicules émettant plus de 191 grammes de dioxyde de carbone par kilomètre.

* 140 Soit 7 millions de véhicules.

* 141 Soit 3 millions de véhicules.