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Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2019 : Contributions des rapporteurs spéciaux

17 juin 2020 : Règlement du budget et approbation des comptes de 2019 - Contributions des rapporteurs spéciaux ( rapport - première lecture )

MISSION « INVESTISSEMENTS D'AVENIR »

m. jean bizet, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

I. EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2019 533

1. Les autorisations d'engagement votées en 2017 sont quasiment intégralement consommées fin 2019 533

2. L'exécution des crédits de paiement en 2019 respecte globalement la prévision ainsi que la trajectoire prévue par le budget triennal 538

II. PRINCIPALES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL 542

1. La quasi-totalité des autorisations d'engagement ont été consommées et l'ensemble des conventions avec les opérateurs ont été signées : le PIA 3 est pleinement lancé 542

2. L'essentiel des crédits de paiement votés en 2019 concernent la politique de l'enseignement supérieur et de la recherche 543

3. La fin de gestion a été marquée par d'importants mouvements de crédits, symptômes d'une instrumentalisation opportuniste du PIA par le Gouvernement 543

4. L'important travail d'évaluation du premier volet du PIA a été conduit fin 2019 est source de nombreux enseignements dans la perspective d'un futur PIA 4 546

I. EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2019

Le troisième programme d'investissement d'avenir (PIA 3) repose sur une mission budgétaire propre, la mission « Investissements d'avenir », créée par la loi de finances initiale pour 2017. Cette mission est composée de trois programmes distincts, dont le Secrétariat général pour l'Investissement (SGPI) est responsable :

- le programme 412 « Soutien des progrès de l'enseignement et de la recherche » ;

- le programme 422 « Valorisation de la recherche » ;

- le programme 423 « Accélération de la modernisation des entreprises ».

La mise en oeuvre des actions du PIA3, et en conséquence, la gestion des crédits, n'est pas confiée aux ministères mais à des opérateurs, au nombre de quatre : l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), l'Agence nationale de la recherche (ANR), Bpifrance et la Caisse des dépôts et consignations (CDC). Les relations entre l'État et chaque opérateur sont formalisées par voie conventionnelle, tant pour les modalités de gestion que d'utilisation des fonds.

La mission avait pour particularité en 2017 de bénéficier uniquement de 10 milliards d'euros d'autorisations d'engagement, sans aucun crédit de paiement, le précédent Gouvernement n'ayant pas assumé le coût budgétaire du programme qu'il lançait alors.

Le nouveau Gouvernement a néanmoins confirmé en septembre 2017 le maintien du PIA 3, tout en l'intégrant dans son « Grand plan d'investissement » (GPI) : parmi les 57 milliards d'euros identifiés pour ce plan sur la durée du quinquennat, 10 milliards d'euros restent ainsi alloués au PIA 3. La mission « Investissements d'avenir » demeure identique à la structure qui prévalait en 2017 s'agissant des programmes et actions qui la composent.

Les crédits de la mission « Investissements d'avenir » ne sont pas soumis à régulation budgétaire et ne peuvent donc faire l'objet de mise en réserve.

1. Les autorisations d'engagement votées en 2017 sont quasiment intégralement consommées fin 2019

Les 10 milliards d'euros d'autorisations d'engagement (AE) votées en loi de finances initiale pour 2017 n'avaient été consommées que pour moitié en fin d'année 2017 (50,8 %). 4,92 milliards d'euros d'AE avaient donc fait l'objet d'un report anticipé218(*). Cette situation résultait principalement du ralentissement des engagements entre juin et septembre 2017, période durant laquelle le nouveau Gouvernement s'interrogeait sur la pérennité de la mission. 4 milliards d'euros d'AE ont ensuite été consommés en 2018, avant que 950 millions d'euros ne fassent l'objet d'un nouveau report sur 2019219(*). 902 millions d'euros d'AE ont finalement été ouverts à l'issue des mouvements de fin de gestion 2019220(*).

Comme l'illustre le tableau infra, 470 millions d'euros d'AE ont ainsi été effectivement consommés en 2019, soit 52 % des AE ouvertes pour cet exercice.

La sous-consommation des AE ouvertes en 2019 s'explique par deux facteurs principaux.

Premièrement, les 250 millions d'euros d'AE du programme 421 au titre de l'action 07 « Territoires d'innovation pédagogique » qui avaient été reportés sur l'exercice 2019 ont fait l'objet d'une annulation à hauteur de 18 millions d'euros dans le cadre des redéploiements intervenus en fin de gestion (cf. infra) ainsi que d'un nouveau report à hauteur de 232 millions d'euros sur l'exercice 2020. Le rapport annuel de performances justifie ce report par la conclusion en 2020 d'un avenant à la convention conclue avec la Caisse des dépôts et consignations, chargée de la mise en oeuvre de cette action. Cet avenant a effectivement été signé et ratifié par un arrêté du 7 février 2020.

En second lieu, l'article 4 du présent projet de loi de règlement prévoit un retrait d'AE à hauteur de 200 millions d'euros sur l'action 02 du programme 423, qui intervient en miroir d'une ouverture de crédits à hauteur de 200 millions d'euros en AE et CP votée en loi de finances initiale pour 2020 sur le nouveau programme « Prêts octroyés dans le cadre des programmes d'investissements d'avenir » au sein du compte de concours financiers « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés » (CCF-PAPOP). Ils seront dédiés au financement d'un prêt au profit de l'entreprise SOITEC dans le cadre du Plan « Nano 2022 ».

Exécution des autorisations d'engagement
de la mission « Investissements d'avenir » en 2019

(en millions d'euros)

 

LFI 2017

AE consommées au 31 décembre 2018

AE ouvertes en 2019

AE consommées en 2019

Taux de consommation des AE votées en 2017

 PROGRAMME 421

 SOUTIEN DES PROGRÈS DE L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR ET DE LA RECHERCHE 

action 01 «Nouveaux cursus à l'université»

250,0

250

0,0

0,0

100,0 %

action 02 « Programmes prioritaires de recherche »

400,0

400

0,0

0,0

100,0 %

action 03 «Équipements structurants de recherche »

350,0

350,0

-10,0

-10,0

97,1 %

action 04 «Soutien des grandes universités de recherche»

700,0

700,0

0,0

0,0

100,0 %

action 05 «Constitution d'écoles universitaires de recherche»

300,0

300,0

0,0

0,0

100,0 %

action 06 «Créations expérimentales de sociétés universitaires et scientifiques»

400,0

400,0

0,0

0,0

100,0 %

action 07 «Territoires d'innovation pédagogique»

500,0

250,0

232,0

0,0

50,0 %

Sous-total

2 900,0

2 650,0

222,0

-10,0

91,0 %

 

LFI 2017

AE consommées au 31 décembre 2018

AE ouvertes en 2019

AE consommées en 2019

Taux de consommation des AE votées en 2017

 PROGRAMME 422

VALORISATION DE LA RECHERCHE

action 01 « Intégration des SATT, incubateurs et accélérateurs »

150,0

150,0

0,0

0,0

100,0 %

action 02 « Fonds national post-maturation « Frontier venture » »

500,0

500,0

0,0

0,0

100,0 %

action 03 « Démonstrateurs et territoires d'innovation de grande ambition »

1 500,0

1500,0

135,3

135,3

109,0 %

action 04 « Nouveaux écosystèmes d'innovation »

230,0

125,0

0,0

0,0

54,3 %

action 05 « Accélération du développement des écosystèmes d'innovation performants »

620,0

975,0

-15,0

-15,0

154,8 %

Sous-total

3 000,0

3250,0

120,3

120,3

112,3 %

 

LFI 2017

AE consommées au 31 décembre 2018

AE ouvertes en 2019

AE consommées en 2019

Taux de consommation des AE votées en 2017

 PROGRAMME 423

ACCÉLÉRATION DE LA MODERNISATION DES ENTREPRISES

01 « Soutien à l'innovation collaborative »

550,0

600,0

0,0

0,0

109,1 %

02 « Accompagnement et transformation des filières »

1 000,0

900,0

183,8

-16,2

88,4 %

03 « Industrie du futur »

350,0

150,0

-150,0

-150,0

0,0 %

04 « Adaptation et qualification de la main d'oeuvre »

100,0

100,0

-348,6

-348,6

-248,6 %

05 « Concours d'innovation »

300,0

333,5

174,5

174,5

169,3 %

06 « Fonds national d'amorçage 2 »

500,0

500,0

0,0

0,0

100,0 %

07 « Fonds à l'internationalisation des PME »

200,0

200,0

0,0

0,0

100,0 %

08 « Fonds de fonds Multicap Croissance 2 »

400,0

400,0

200,0

200,0

150,0 %

09 « Grands défis »

700,0

0,0

500,0

500,0

71,4 %

Sous-total

4 100,0

3 183,5

559,7

359,7

86,4 %

TOTAL

10 000,0

9 083,5

902,0

470,0

95,5 %

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

2. L'exécution des crédits de paiement en 2019 respecte globalement la prévision ainsi que la trajectoire prévue par le budget triennal

Aucun crédit de paiement (CP) n'avait été demandé en 2017 lors de la création de la mission, de sorte que l'exécution 2019 ne peut être comparée qu'à l'exercice précédent. Les CP consommés en 2019 se montent à 1 019,5 millions d'euros, soit un niveau conforme à la prévision (97,1 % des crédits votés en LFI 2019) et en légère diminution par rapport à l'exécution 2018 (- 8,4 %).

Les écarts à la prévision constatés sur les programmes 422 (+ 31,2 %) et 423 (- 40,9 %) s'expliquent essentiellement par les importants mouvements intervenus en fin de gestion (cf. infra).

Les CP alloués à la politique de la recherche et de l'enseignement supérieur (programmes 422 et 423) représentent une part prépondérante des CP exécutés en 2019 (76,6 %).

Ces crédits ont directement été versés aux quatre opérateurs du PIA 3, pour un décaissement en faveur des bénéficiaires finaux sous quatre formes : subventions, avances remboursables, dotations décennales221(*) ou prises de participations. Dans ce dernier cas, les crédits transitent par le CAS 731 « Participations financières de l'État » et n'ont par ailleurs pas d'impact sur le déficit public au sens du traité de Maastricht.

Les crédits « maastrichtiens » exécutés en 2019 s'élèvent à 699,5 millions d'euros, soit un niveau nettement supérieur à celui de 2018 (363 millions d'euros). Leur impact effectif sur le déficit public n'intervient toutefois qu'au fil de leur décaissement par les opérateurs.

Le plafond prévu par le budget triennal222(*) (1,05 milliard d'euros) est également respecté.

Exécution des crédits de paiement
de la mission « Investissements d'avenir » en 2019

(en millions d'euros)

 

AE votées en 2017

CP exécutés en 2018

CP votés en LFI 2019

Exécution 2019

Exécution 2019 / LFI 2019

Exécution totale des CP à fin 2019 /AE votées en 2017

Après redéploiements

 PROGRAMME 421

 SOUTIEN DES PROGRÈS DE L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR ET DE LA RECHERCHE 

action 01 « Nouveaux cursus à l'université »

250,0

12,5

12,5

29,5

236,0 %

16,8 %

action 02 « Programmes prioritaires de recherche »

400,0

20,0

35,0

28,0

80,0 %

12,0 %

action 03 « Équipements structurants de recherche »

350,0

0,0

40,0

30,0

75,0 %

8,6 %

action 04 « Soutien des grandes universités de recherche »

700,0

10,0

35,0

35,0

100,0 %

6,4 %

action 05 « Constitution d'écoles universitaires de recherche »

300,0

20,0

20,0

20,0

100,0 %

13,3 %

action 06 « Créations expérimentales de sociétés universitaires et scientifiques »

400,0

50,0

50,0

50,0

100,0 %

25,0 %

action 07 « Territoires d'innovation pédagogique »

500,0

30,0

20,0

20,0

100,0 %

10,0 %

Sous-total

2 900,0

142,5

212,5

212,5

100,0 %

12,2 %

 

AE votées en 2017

CP exécutés en 2018

CP votés en LFI 2019

Exécution

2019

Exécution 2019 / LFI 2019

Exécution totale des CP à fin 2019 /AE votées en 2017

Après redéploiements

 PROGRAMME 422

VALORISATION DE LA RECHERCHE

action 01 « Intégration des SATT, incubateurs et accélérateurs »

150,0

10,0

10,0

7,0

70,0 %

11,3 %

action 02 « Fonds national post-maturation « Frontier venture » »

500,0

100,0

0,0

0,0

-

20,0 %

action 03 « Démonstrateurs et territoires d'innovation de grande ambition »

1 500,0

70,0

330,0

461,3

139,8 %

35,4 %

action 04 « Nouveaux écosystèmes d'innovation »

230,0

6,0

15,0

18,0

120,0 %

10,4 %

action 05 « Accélération du développement des écosystèmes d'innovation performants »

620,0

41,0

78,0

82,0

105,1 %

19,8 %

Sous-total

3 000,0

227,0

433,0

568,3

131,2 %

26,5 %

 

AE votées en 2017

CP exécutés en 2018

CP votés en LFI 2019

Exécution

2019

Exécution 2019 / LFI 2019

Exécution totale des CP à fin 2019 /AE votées en 2017

Après redéploiements

PROGRAMME 423

ACCÉLÉRATION DE LA MODERNISATION DES ENTREPRISES

01 « Soutien à l'innovation collaborative »

550,0

60,0

84,0

64,0

76,2 %

22,5 %

02 « Accompagnement et transformation des filières »

1 000,0

25,0

240,0

210,0

87,5 %

23,5 %

03 « Industrie du futur »

350,0

0,0

0,0

0,0

-

0,0 %

04 « Adaptation et qualification de la main d'oeuvre »

100,0

25,0

25,0

-3 10,3

-1241,2 %

-285,3 %

05 « Concours d'innovation »

300,0

83,5

55,0

75,0

136,4 %

52,8 %

06 « Fonds national d'amorçage 2 »

500,0

250,0

0,0

0,0

-

50,0 %

07 « Fonds à l'internationalisation des PME »

200,0

100,0

0,0

0,0

-

50,0 %

08 « Fonds de fonds Multicap Croissance 2 »

400,0

200,0

0,0

200,0

-

100,0 %

09 « Grands défis »

700,0

0,0

0,0

0,0

-

0,0 %

Sous-total

4 100,0

743,5

404,0

238,7

59,1 %

24,0 %

TOTAL

10 000

1 113,0

1 049,5

1 019,5

97,1 %

21,3 %

 Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires


* 218 Arrêté du 25 janvier 2018 portant report de crédits.

* 219 L'arrêté du 13 mars 2019 portant report de crédits ouvre 250 millions d'euros d'AE sur le programme 421 et 700 millions d'AE sur le programme 423.

* 220 La loi n° 2019-1270 du 2 décembre 2019 de finances rectificative pour 2019 prévoit l'ouverture de 120,3 millions d'euros d'AE sur le programme 422 ainsi que l'annulation de 28 millions d'euros d'AE sur le programme 421 et de 140,3 millions d'euros d'AE sur le programme 423.

* 221 Il s'agit de dotations versées dans leur intégralité aux opérateurs mais ne pouvant être versées aux bénéficiaires que par tranches annuelles dont le montant ne peut excéder 10 % de la dotation. Elles sont principalement utilisées pour les actions du programme 421 relatives à la recherche.

* 222 Loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.