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Projet de loi relatif à la prorogation des chapitres VI à X du titre II du livre II et de l'article L. 851-3 du code de la sécurité intérieure

22 octobre 2020 : Code de la sécurité intérieure ( rapport - commission mixte paritaire (désaccord) )

Rapport n° 71 (2020-2021) de MM. Marc-Philippe DAUBRESSE, sénateur et Didier PARIS, député, fait au nom de la commission mixte paritaire, déposé le 22 octobre 2020

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N° 3471


ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

 

N° 71


SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2020-2021

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale
le 22 octobre 2020

 

Enregistré à la Présidence du Sénat le 22 octobre 2020

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION MIXTE PARITAIRE (1) CHARGÉE DE PROPOSER UN TEXTE SUR LES DISPOSITIONS RESTANT EN DISCUSSION DU PROJET DE LOI relatif à la prorogation des chapitres VI à X du titre II du livre II et de l'article L. 851-3 du code de la sécurité intérieure


PAR M. Didier Paris,

Rapporteur,

Député


PAR M. Marc-Philippe Daubresse,

Rapporteur,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : Mme Yaël Braun-Pivet, députée, présidente ; M. François-Noël Buffet, sénateur, vice-président ; M. Didier Paris, député, M. Marc-Philippe Daubresse, sénateur, rapporteurs.

Membres titulaires : MM. Pacôme Rupin, Ludovic Mendes, Antoine Savignat, Raphaël Schellenberger, Mme Isabelle Florennes députés ; Mme Muriel Jourda, MM. Philippe Bonnecarrère, Jean-Yves Leconte, Mme Marie-Pierre de La Gontrie, M. Alain Richard, sénateurs.

Membres suppléants : MM. Raphaël Gauvain, Jean-Michel Mis, Mme George Pau-Langevin, MM. Pierre Morel-À-L'Huissier, Paul Molac, Mme Annie Chapelier, députés ; MM. François Bonhomme, Mmes Jacky Deromedi, Jacqueline Eustache-Brinio, MM. Hervé Marseille, Jean-Pierre Sueur, Mme Éliane Assassi, M. Jean-Yves Roux, sénateurs.

Voir les numéros :

Assemblée nationale : Première lecture : 3117, 3186 et T.A. 467

Sénat : Première lecture : 669 (2019-2020), 11, 12 et T.A. 2 (2020-2021)
Commission mixte paritaire : 72 (2020-2021)

Mesdames, Messieurs,

Conformément au deuxième alinéa de l'article 45 de la Constitution, et à la demande du Premier ministre, une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi relatif à la prorogation des chapitres VI à X du titre II du livre II et de l'article L. 851-3 du code de la sécurité intérieure s'est réunie à l'Assemblée nationale le jeudi 22 octobre 2020.

Elle a procédé à la désignation de son bureau qui a été ainsi constitué :

- Mme Yaël Braun-Pivet, députée, présidente ;

- M. François-Noël Buffet, sénateur, vice-président.

La commission a également désigné :

- M. Didier Paris, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale ;

- M. Marc-Philippe Daubresse, sénateur, rapporteur pour le Sénat.

*

* *

La commission mixte paritaire a ensuite procédé à l'examen des dispositions restant en discussion du projet de loi relatif à la prorogation des chapitres VI à X du titre II du livre II et de l'article L. 851-3 du code de la sécurité intérieure.

Mme Yaël Braun-Pivet, députée, présidente. Mes chers collègues, après trente commissions mixtes paritaires accomplies avec mon homologue Philippe Bas, j'ai le plaisir d'accueillir François-Noël Buffet en tant que nouveau président de la commission des lois du Sénat. Nous n'allons probablement pas atteindre ce chiffre d'ici la fin de cette législature mais je forme le voeu que nous améliorions encore le taux de succès des commissions mixte paritaires, déjà élevé puisqu'il avoisine les 75 %.

L'objet initial du projet de loi pour lequel nous sommes réunis ce matin est très ciblé : il s'agit de proroger la durée d'application de certaines dispositions de la loi du 30 octobre 2017, dite loi SILT, et de la loi du 24 juillet 2015 relative au renseignement.

M. Marc-Philippe Daubresse, sénateur, rapporteur pour le Sénat. Nous sommes aujourd'hui réunis pour tenter de trouver un accord sur le projet de loi prorogeant diverses dispositions du code de la sécurité intérieure.

Le législateur a adopté, en 2017, plusieurs dispositifs de lutte contre le terrorisme, à titre temporaire. L'article 1er du projet de loi visait à les proroger, pour une durée d'un an, ramenée à sept mois par l'Assemblée nationale. Quatre types de mesures sont concernés : les périmètres de protection, pour assurer la sécurité des grands événements, la fermeture des lieux de culte, les mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance (MICAS) et les visites domiciliaires.

Dans le cadre d'une mission de contrôle et de suivi mise en place par la commission des lois du Sénat, j'ai rédigé deux rapports de bilan de l'application de ces mesures, à l'issue de nombreuses auditions et de plusieurs déplacements. Je sais que l'Assemblée nationale a également beaucoup travaillé sur la question : vous avez porté, Madame la présidente, une proposition de loi relative aux mesures de sûreté applicables aux personnes condamnées pour terrorisme, hélas censurée par le Conseil constitutionnel en août dernier.

Je suis convaincu que chacun partage l'objectif de doter nos services de renseignement des moyens et des outils nécessaires pour lutter efficacement contre le terrorisme, notamment dans le contexte actuel marqué par l'assassinat tragique, la semaine dernière, de Samuel Paty.

Concernant l'article 2 relatif à de la technique de renseignement dite de l'algorithme, nos deux assemblées convergent sur la nécessité de prolonger la phase d'expérimentation, dans la perspective d'un débat parlementaire plus large sur la réforme de la loi renseignement, que nous attendons l'année prochaine, C'est également la position de la commission de la des affaires étrangères et de la défense du Sénat, qui s'est saisie pour avis de ce projet de loi. L'Assemblée nationale avait souhaité réduire de douze à sept mois la durée de la prorogation et la commission des lois du Sénat avait voté cet article sans modification.

Cependant, la décision rendue par la Cour de justice de l'Union européenne le 6 octobre dernier soulève quelques interrogations quant à la durée de conservation généralisée des données de connexion. Le Sénat, en séance publique, a finalement décidé de suivre le souhait du Gouvernement de disposer de davantage de temps pour tirer les conséquences juridiques de cette décision. Nous pouvons donc aisément parvenir à un accord sur l'article 2.

En revanche, pour des raisons de forme et de méthode, le Sénat n'a pas suivi la position du Gouvernement et de l'Assemblée nationale sur les articles 1er et 3. Le débat sur la nécessité de pérenniser ou non les dispositions de la loi SILT aurait normalement dû se tenir au cours de l'année 2020. L'Assemblée nationale comme le Sénat ont d'ailleurs travaillé dès le premier trimestre 2020 sur ce sujet. Nous avons, au Sénat, formulé des propositions d'évolution, pour répondre aux besoins exprimés par la direction générale de la sécurité intérieure (DGSI), le ministère de l'intérieur, les juges de la liberté et de la détention ainsi que le parquet antiterroriste.

Compte tenu de ces travaux préparatoires, il aurait été envisageable de régler cette question avant le 31 décembre 2020. Le Sénat a donc proposé, à l'article 1er, de pérenniser les dispositions de la loi SILT. Bien qu'il ne faille pas légiférer dans l'émotion, le contexte actuel doit rassembler l'essentiel des forces républicaines de la nation afin de lutter efficacement contre le terrorisme. Il n'y a pas de temps à perdre pour pérenniser des mesures unanimement saluées pour leur efficacité, et que nous avons par ailleurs souhaité renforcer, à l'image de la fermeture des lieux de culte. Je souligne, en effet, que le prosélytisme n'est pas circonscrit aux lieux où s'exerce le culte : il peut se développer dans des salles de sport ou des librairies religieuses, par exemple.

Le Sénat a également complété le dispositif relatif aux saisies informatiques lors des visites domiciliaires afin de répondre aux demandes des services opérationnels. Nous avons également souhaité renforcer la concertation entre les autorités administratives et judiciaires afin d'assurer une meilleure articulation des MICAS avec les mesures judiciaires, en particulier les mesures de contrôle judiciaire.

Je me suis entretenu sur ce sujet avec le rapporteur pour l'Assemblée nationale, Didier Paris, avec lequel j'ai d'excellentes relations. Le Sénat pense qu'il faut pérenniser dès à présent ces mesures alors que l'Assemblée nationale souhaite d'abord avoir un débat de fond en la matière. Nous ne pourrons probablement pas surmonter cette difficulté. Ce sujet sera de toute façon examiné en nouvelle lecture au mois de décembre puisque l'expiration des mesures est fixée au 31 décembre 2020.

M. Didier Paris, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale. Je remercie mon collègue Marc-Philippe Daubresse pour la qualité des échanges que nous avons eus au cours des derniers jours. Le désaccord relève d'une question de méthode et non de fond. Nous partageons tous le même objectif, lutter efficacement contre le terrorisme.

L'Assemblée nationale souhaite avoir un débat de fond sur les mesures de la loi SILT. Ce débat n'a pas eu lieu. Seule une prorogation a été décidée. De même, sur l'article 2, la décision de la Cour de justice suppose un véritable approfondissement, ce qui ne semble pas envisageable dans les délais impartis.

La prolongation de la mesure relative à l'utilisation des algorithmes à la fin du mois de décembre 2021 ne soulève pas de difficulté. Une approche similaire pourrait être adoptée sur l'article 1er, à condition de ne pas modifier l'équilibre trouvé par l'Assemblée nationale. Dans une perspective de rapprochement avec le Sénat, nous pourrions être favorables à une date identique pour l'ensemble des mesures. Pour autant, nos discussions ont montré que cette voie n'était pas suffisante pour garantir un accord entre nos deux assemblées.

Il est nécessaire de mener un débat de fond sur l'ensemble de ces mesures, qui présentent un certain degré de complexité et pourraient donc être améliorées. N'ayant pas trouvé d'accord sur toutes les dispositions, il n'y a donc, hélas, d'accord sur rien, ce qui implique par conséquent l'échec de cette commission mixte paritaire.

M. Jean-Yves Leconte, sénateur. Dans le contexte actuel, il est dommage de ne pas arriver à un compromis. Comme je l'ai souligné lors de la discussion générale au Sénat, je trouve paradoxal que sur l'article 2, alors que nous pourrions faire des simplifications ou prévoir des compléments dans la loi sur le renseignement - car ces mesures ne sont pas affectées par la décision de la Cour de justice de l'Union européenne -, le rapporteur n'ait pas choisi cette voie et accepte simplement la prorogation. En revanche, il a profondément changé le texte de l'article 1er.

Nous avons voté contre ces évolutions car nous sommes profondément attachés au maintien d'un contrôle parlementaire sur ces mesures. Certes, ce contrôle n'a été validé par le Conseil constitutionnel que pour des mesures provisoires mais cela ne change rien au fait qu'elles sont particulièrement intrusives. Il est regrettable que l'article 1er, tel qu'adopté par le Sénat, y mette fin.

Il était donc possible soit de modifier le texte en maintenant ce contrôle parlementaire renforcé, soit de se borner à une prorogation. Le rapporteur du Sénat a adopté une démarche différente, ce que nous avons regretté. Mais de votre côté, vous pourriez accepter les évolutions proposées dès lors qu'on maintient un contrôle approfondi.

Mme Yaël Braun-Pivet, députée, présidente. Je voudrais rappeler ce qu'était l'essence de la loi SILT.

En 2017, nous avons tous considéré que pour sortir de l'état d'urgence, il fallait maintenir un certain niveau de sécurité : nous avons, par conséquent, adopté les articles 1er à 4 relatifs aux périmètres de sécurité, à la fermeture des lieux de culte, aux MICAS et aux visites domiciliaires. Ce faisant, nous avons décidé de mettre en place un contrôle parlementaire renforcé à l'Assemblée nationale - que j'exerce avec Raphaël Gauvain et Éric Ciotti - et au Sénat.

Dans le cadre de ce contrôle, nous recevons les actes des procédures engagées par le ministère de l'intérieur de façon continue. Nous en rendons compte aux parlementaires, nous effectuons de nombreuses auditions et des déplacements sur le terrain, comme celui que j'ai effectué il y a quinze jours à la préfecture de Seine-Saint-Denis avec Raphaël Gauvain. Était également prévue une clause d'extinction au 31 décembre 2020.

Il y avait donc un équilibre entre un contrôle parlementaire renforcé et une extinction programmée, avec un engagement du ministre d'avoir, avant le 31 décembre 2020, un débat parlementaire permettant de dresser un bilan de ce contrôle et d'évaluer la nécessité de pérenniser les mesures en question ou de les modifier.

C'est dans ce cadre que s'inscrit la discussion d'aujourd'hui et nous estimons, comme l'a exprimé le rapporteur pour l'Assemblée nationale, que nous ne pouvons pas nous passer de ce débat de fond qui n'a pu avoir lieu jusqu'à présent, le Gouvernement ayant décidé de proroger les mesures compte tenu de l'encombrement de l'agenda parlementaire et de la crise sanitaire.

Nous sommes d'accord sur la nécessité d'un contrôle parlementaire renforcé et sur l'extrême utilité de ces mesures. Nous le voyons bien : le ministre de l'intérieur ordonne des visites domiciliaires en ce moment même. La loi SILT doit être améliorée mais la commission des lois de l'Assemblée nationale n'a pas encore fait de propositions. Il faut donc nous laisser le temps d'en faire, faute de quoi nous dénaturerions le contrôle parlementaire renforcé.

Nous avons proposé une solution équilibrée qui consiste à proroger les mesures de quelques mois, le temps que nous fassions des préconisations. Nous avons fixé la date au 31 juillet 2021. Ce délai de six mois nous permettra de faire des propositions, de tirer les conséquences de l'évolution de la jurisprudence Tele 2 de la Cour de justice de l'Union européenne, et de modifier l'algorithme. Ce dernier doit être retouché pour être étendu. Dans le cadre de la mission d'information que nous avons mise en place sur le renseignement, nous avons fait des propositions extrêmement intéressantes sur l'extension de l'algorithme aux URL et aux données de connexion.

En ce qui concerne la date, je ne suis pas favorable à ce que nous allions jusqu'au 31 décembre 2021. Mettons-nous dès maintenant au travail, compte tenu de la menace terroriste et du besoin évident d'améliorer ces dispositions. Fixons un calendrier qui s'arrête au 31 juillet prochain et, dans l'intervalle, ne nous ne passons pas d'un débat parlementaire.

M. Marc-Philippe Daubresse, sénateur, rapporteur pour le Sénat. Je suis très attaché au contrôle parlementaire : j'ai fait de nombreuses auditions et de nombreux contrôles de terrain et je suis également allé en Belgique pour voir quels y étaient les dispositifs mis en place. Tout ce travail de contrôle pourrait permettre des échanges fructueux entre les deux assemblées.

Mais nous ne pouvons ignorer qu'il y un risque constitutionnel à maintenir un contrôle renforcé : si nous allons vers la pérennisation du dispositif actuel - dans le cadre duquel nous recevons effectivement chaque semaine les arrêtés en temps réel - le Conseil constitutionnel considère que nous ne pouvons plus exercer le même niveau de contrôle et exiger la transmission sans délai de tous les actes pris par l'exécutif. C'est pour cette raison que nous n'avons pas retenu l'amendement présenté par notre collègue Leconte, sur lequel je n'ai pas d'opposition sur le fond.

Pour le reste, nous considérons que c'est une occasion manquée. Dans le contexte actuel, nous devons essayer d'être le plus efficients possible dans la lutte contre le terrorisme. Je sais que nous sommes en phase sur le fond. Mais je trouve que c'est un mauvais signal à envoyer que de proroger encore de quelques mois, alors que des propositions sont sur la table.

Je suis ouvert à toute discussion avec l'Assemblée nationale : au vu des échanges constructifs avec son rapporteur, nous pourrions très facilement trouver un accord en nouvelle lecture, celle-ci devant avoir lieu durant la première quinzaine du mois de décembre, sur un texte très enrichi. Avec une prorogation sèche, on se prive d'ajustements essentiels notamment sur la fermeture des lieux de culte, alors que le ministre de l'intérieur a indiqué mardi à l'Assemblée nationale et hier au Sénat avoir besoin de nouveaux outils pour fermer des lieux de prosélytisme et de propagation du terrorisme.

M. Philippe Bonnecarrère, sénateur. Les centristes sont attachés à la recherche d'un accord et n'apprécient généralement pas les textes dérogatoires et les dispositions d'exception provisoires.

Je constate que chacun ici est d'accord sur les mesures de l'article premier et sur leur pérennisation et je n'ai entendu aucune critique concernant les ajouts proposés par le Sénat.

Il reste toutefois deux sujets dont nous devons débattre, dont la question des modalités du contrôle parlementaire renforcé. Faut-il rappeler, pourtant, que les assemblées disposent déjà, dans leur règlement, des moyens nécessaires pour assurer ce contrôle ?

Se pose également la question des améliorations que l'Assemblée nationale pourrait proposer à l'occasion du débat de fond que vous souhaitez avoir. Au regard des échanges à venir sur cette loi, dans le cours normal de la navette, ce débat aura lieu et vous permettra de proposer des modifications.

Il me semble dommage de ne pas garder les mesures sur lesquelles nous sommes d'accord, tout en vous laissant la possibilité d'apporter ensuite d'autres modifications que vous pourriez souhaitez.

M. Alain Richard, sénateur. J'observe une tendance, inadaptée dans notre schéma constitutionnel, à inscrire dans la loi ordinaire des mécanismes de contrôle parlementaire.

La Constitution prévoit que « le Parlement contrôle l'action du Gouvernement » et les règlements de nos assemblées, qui ont une valeur différente des lois ordinaires dans la hiérarchie des normes, nous permettent d'instaurer des mécanismes de contrôle spécifiques, notamment des missions d'information. Il est donc inutile et trompeur d'inscrire, parfois après une réflexion assez brève, des mécanismes fermés et ponctuels de contrôle parlementaire dans une loi dont ce n'est pas l'objet.

M. Didier Paris, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale. Les mesures transitoires mises en oeuvre dans le cadre de la loi SILT ont conduit le législateur de 2017 à estimer nécessaire la mise en oeuvre d'un contrôle parlementaire renforcé.

Les solutions que vous proposez sont loin d'être aberrantes, mais elles fermeraient un échange que nous voulons maintenir ouvert, dans le cadre d'un prochain projet de loi, afin de prendre le temps de formuler nos propres propositions et d'en débattre avec vous.

Pour être franc, grâce au projet de loi de prorogation que nous examinons, il n'y aura pas de trou dans la raquette de la lutte contre le terrorisme. Les articles 1er à 4 de la loi SILT - la fermeture des lieux de culte, et autres - continueront de s'appliquer le temps que nous examinions au fond les conditions de leur pérennisation et de leurs éventuelles modifications.

Il ressort des rapports gouvernementaux et des auditions du ministre de l'intérieur que ce sont des outils efficaces. Nous pouvons certes encore les améliorer, mais s'agissant des lieux de culte, les mesures concernant leur fermeture fonctionnent.

Nous avons besoin de nous assurer, s'agissant des mesures antiterroristes, de leur conformité vis-à-vis de la jurisprudence constitutionnelle. Il serait de mauvais aloi de voter dans l'urgence des textes sur lesquels vous avez, je n'en doute pas, beaucoup travaillé, mais qui pourraient ensuite présenter des faiblesses qui nous feraient gravement reculer.

Je vous propose de convenir ensemble que les mesures dont nous disposons déjà sont efficaces. Elles devront évoluer, mais nous souhaitons nous donner le temps de réfléchir, d'une part, à des mesures complémentaires et de nous assurer, d'autre part, du respect, pour l'ensemble de ce que nous pourrions proposer, de la liberté individuelle.

Vous avez accepté, pour l'article 2 du texte, la prorogation au 31 décembre 2021 des dispositions de l'article L. 851-3 du code de la sécurité intérieure. Si vous en étiez d'accord, nous pourrions faire la même chose sur l'ensemble du texte, ce qui nous permettrait de nous laisser le temps de trouver les accords politiques, techniques et opérationnels dont nous avons besoin.

M. Marc-Philippe Daubresse, sénateur, rapporteur pour le Sénat. Les propositions que nous avons faites ont fait l'objet d'un travail de fond de six mois que j'ai mené avec mes collègues. Je ne peux donc pas laisser dire qu'elles ont été écrites dans l'urgence.

Monsieur le rapporteur, nous pouvons, dans le mois et demi qui nous sépare de la nouvelle lecture, réfléchir ensemble à des solutions. Cette commission mixte paritaire ne pourra pas aboutir dans ces conditions, mais je reste à votre disposition pour que nous travaillions ensemble.

Mme Yaël Braun-Pivet, députée, présidente. Le problème de cette dernière proposition est que la règle dite de l'entonnoir s'appliquera en nouvelle lecture. Le champ des initiatives possibles sera donc restreint. La commission mixte paritaire ne pouvant pas aboutir, j'en constate l'échec.

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La commission mixte paritaire constate qu'elle ne peut parvenir à l'adoption d'un texte commun sur les dispositions restant en discussion du projet de loi relatif à la prorogation des chapitres VI à X du titre II du livre II et de l'article L. 851-3 du code de la sécurité intérieure.