EXAMEN DES ARTICLES
Article
1er
Champ géographique d'application
du label
« Fondation du patrimoine »
L'article 1 er vise à inscrire dans la loi le périmètre géographique dans lequel le label de la Fondation du patrimoine peut être octroyé. Il autorise notamment la Fondation à délivrer ce label à l'ensemble des immeubles, bâtis ou non bâtis, situés, soit dans des communes de moins de 20 000 habitants, soit dans un site patrimonial remarquable, soit dans un site classé au titre du code de l'environnement.
Si la loi ne prévoyait pas jusqu'ici de délimitation pour la délivrance du label, celle-ci avait été globalement circonscrite par une instruction fiscale de 2005 au patrimoine situé dans les communes de moins de 2 000 habitants.
Les dispositions de cet article ayant été intégrées, en juillet 2020, au texte de la troisième loi de finances rectificative pour 2020, la commission l'a supprimé, dans la mesure où il est devenu sans objet .
I. - Une réforme destinée à renforcer la sauvegarde du patrimoine non protégé au titre du code du patrimoine
L'article L. 143-2 du code du patrimoine autorise la Fondation du patrimoine à délivrer un label au patrimoine non protégé au titre des monuments historiques , afin de distinguer des immeubles particulièrement caractéristiques du patrimoine et de l'architecture locale et de favoriser leur conservation et leur mise en valeur . Depuis 1997, la délivrance de ce label ouvre droit à un avantage fiscal pour les propriétaires qui réalisent des travaux sur les biens labellisés.
Si la loi ne fixait jusqu'ici aucune condition géographique pour la délivrance de ce label, une instruction fiscale, publiée en 2005, avait limité les conditions d'octroi de l'avantage fiscal qui lui est associé aux immeubles habitables situés dans des communes de moins de 2 000 habitants ou dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable (SPR), ainsi qu'aux immeubles non-habitables constituant le petit patrimoine de proximité (pigeonniers, lavoirs, fours à pain, moulins, chapelles...) où qu'ils soient implantés.
Or, le seuil des communes de moins de 2 000 habitants auquel renvoie l'instruction fiscale exclut du bénéfice du label une partie du patrimoine rural, également présent dans des communes de plus grande dimension, d'autant plus dans le contexte de la multiplication du nombre de communes nouvelles. Il permet difficilement de couvrir le patrimoine non protégé, qu'il soit urbain, (patrimoine de la reconstruction, patrimoine du XX e siècle...) ou industriel. Il empêche d'utiliser le label comme outil de revitalisation des centres-bourgs et des centres-villes, dès que les immeubles considérés ne sont situés, ni dans une commune de moins de 2 000 habitants, ni dans une zone couverte par un SPR.
L'article 1 er , tel qu'il résultait de la proposition de loi au moment de son dépôt, visait à étendre le périmètre géographique du label à l'ensemble des communes de moins de 20 000 habitants et aux sites protégés au titre du code de l'environnement afin de lui permettre d'être un outil plus efficace de sauvegarde du petit patrimoine .
En première lecture, le Sénat avait souscrit à l'extension du périmètre géographique du label, jugeant le seuil de 20 000 habitants pertinent, à la fois pour couvrir l'ensemble du territoire à dominante rurale et pour rendre possible l'utilisation du label dans le cadre des politiques publiques de revitalisation des centres-villes et centres-bourgs (Plan « Action coeur de ville », programme d'appui aux petites centralités...). Il avait en revanche limité l'application du label aux immeubles situés dans les seuls sites classés au titre du code de l'environnement .
Le Sénat avait par ailleurs ouvert expressément le bénéfice du label aux immeubles non bâtis afin d'intégrer au dispositif les parcs et jardins, comme l'imaginait le législateur en 1996. Il avait également levé toute restriction géographique concernant les immeubles non habitables pour que la loi ne soit pas plus restrictive sur ce point que l'instruction fiscale.
Il avait fixé deux conditions pour l'application de la déduction fiscale : d'une part, que l'immeuble sur lequel portent les travaux soit visible de la voie publique , pour que la restauration entreprise profite à tous et améliore de manière perceptible le cachet et l'attractivité de la commune dans lequel il est situé ; d'autre part, que la Fondation finance au minimum 2 % des travaux de restauration réalisés sur l'immeuble labellisé dans le but de garantir à la fois l'intérêt patrimonial de l'immeuble et la qualité des travaux.
Afin d'éviter que l'extension du périmètre géographique du label ne se traduise par une évolution des priorités de la Fondation aux dépens de la protection du petit patrimoine rural, un domaine dans lequel son action reste aussi décisive qu'attendue, le Sénat avait par ailleurs imposé que la moitié des projets labellisés chaque année appartiennent au patrimoine rural .
II. - Un dispositif complété à la marge par les députés
Les députés ont souscrit aux objectifs poursuivis par le présent article et aux modifications apportées par le Sénat lors de son examen en première lecture, qui leur ont paru de nature à redynamiser le label de la Fondation du patrimoine. À l'initiative de la rapporteure de la commission des affaires culturelles, ils ont adopté deux amendements pour compléter le dispositif.
D'une part, ils ont précisé que les immeubles non habitables qui ne sont pas soumis aux restrictions géographiques sont ceux qui sont caractéristiques du patrimoine rural , afin de ne pas dénaturer la mission de la Fondation.
D'autre part, ils ont autorisé l'octroi du label pour des immeubles qui, sans être visibles de la voie publique, recueilleraient l'engagement du propriétaire pour les rendre accessibles au public . Cette condition alternative répond au souci de réduire les effets d'éviction et de garantir l'équité entre les propriétaires d'immeubles présentant un intérêt patrimonial.
III. - Un article devenu sans objet du fait de l'intégration de ses dispositions dans la troisième loi de finances rectificative pour 2020
De dimension modeste, les travaux conduits sur les immeubles ayant reçu le label de la Fondation du patrimoine sont des chantiers assez faciles à lancer, qui ne nécessitent pas toujours une autorisation d'urbanisme préalable. Dans le contexte de la crise sanitaire, le label constitue donc un instrument efficace en faveur de la relance du secteur du patrimoine . En incitant les propriétaires privés à lancer des travaux de restauration sur leurs immeubles, il contribue à donner de l'activité aux entreprises de restauration du patrimoine dans tous les territoires.
C'est la raison pour laquelle les dispositions prévues par le présent article ont été intégrées dans la loi n° 2020-935 du 30 juillet 2020 de finances rectificative pour 2020 (article 7) à l'initiative du Gouvernement lors de la discussion de ce texte en première lecture à l'Assemblée nationale. L'idée était de ne pas retarder plus longtemps l'entrée en vigueur des nouvelles conditions d'octroi du label en raison de la navette parlementaire relative à cette proposition de loi, dans la mesure où un consensus semblait se dégager entre les deux assemblées. Sur la proposition de la commission des finances et de plusieurs membres de la commission de la culture, le Sénat a veillé, lors de l'examen du troisième projet de loi de finances rectificative pour 2020, à ce que la rédaction de cet article 7 soit identique à celle qu'avaient adoptée les députés en première lecture dans le cadre de l'examen de la présente proposition de loi.
D'application immédiate, ces nouvelles dispositions sont entrées en vigueur dès le 1 er août 2020 . Au cours du second semestre de l'année 2020, la Fondation du patrimoine a octroyé 694 labels, dont 84 à des immeubles qui n'auraient pas pu être labellisés auparavant mais répondent désormais aux nouvelles conditions d'octroi.
La ministre de la culture, Roselyne Bachelot, a indiqué à la commission le 17 février 2021 que le Gouvernement adopterait prochainement des dispositions réglementaires pour préciser les modalités d'application de la notion d'accessibilité au public. Des discussions sont également en cours entre la Fondation du patrimoine et le Gouvernement pour définir la manière de mieux mobiliser le dispositif dans le cadre de la rénovation des centres-villes et centres-bourgs. De son côté, la Fondation du patrimoine entreprend également des démarches auprès des communes et des intercommunalités pour les inciter à abonder le taux de subvention qu'elle accorde pour la réalisation des travaux portant sur les immeubles qu'elle labellise, afin de rendre cet outil encore plus dynamique et efficace.
La commission a supprimé cet article, ses dispositions étant déjà entrées en vigueur.
Article
1er bis (nouveau)
Remplacement de terminologies obsolètes
dans
le code du patrimoine
L'article 1 er bis vise à actualiser la rédaction d'un article du chapitre du code du patrimoine consacré à la Fondation du patrimoine, qui fait toujours référence aux « immeubles inscrits à l'inventaire supplémentaire » alors que cette terminologie a été abandonnée en 2005.
La commission a procédé à des coordinations légistiques pour remplacer également la seconde mention de cette référence dans le même article du code du patrimoine, ainsi que les occurrences qui subsistaient encore dans les parties législatives d'autres codes.
I. - Le remplacement d'une terminologie obsolète dans un article du code du patrimoine consacré aux modalités d'action de la Fondation
Introduit par la commission des affaires culturelles et de l'éducation de l'Assemblée nationale à l'initiative des trois députés vendéens appartenant au groupe La République en marche, cet article modifie le I de l'article L. 143-2-1 du code du patrimoine, qui fixe les modalités de conventionnement de la Fondation du patrimoine avec les porteurs de projet, pour substituer aux termes d'immeubles « inscrits à l'inventaire supplémentaire » ceux d'immeubles « inscrits au titre des monuments historiques ». L'inscription au titre des monuments historiques a définitivement remplacé l'inscription à l'inventaire supplémentaire depuis l'ordonnance n° 2005-1128 du 8 septembre 2005 relative aux monuments historiques et aux espaces protégés.
II. - Un dispositif incomplet qui nécessite une coordination légistique
Si la modification apportée par les députés apparaît bienvenue, elle nécessite d'être complétée par un remplacement similaire au premier alinéa du III du même article L. 143-2-1, où subsiste également une référence aux immeubles « inscrits à l'inventaire supplémentaire ».
La commission a décidé de saisir cette opportunité pour remplacer toutes les références à l'inventaire supplémentaire encore présentes dans des codes.
La commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article
3
Modification de la composition du conseil d'administration
de la
Fondation du patrimoine
Pour répondre aux critiques formulées par la Cour des comptes en 2018 relatives au nombre excessif de sièges et au fort absentéisme au sein du conseil d'administration de la Fondation du patrimoine, l'article 3 vise à modifier la composition de cet organe de direction afin d'améliorer l'efficacité de la gouvernance de la Fondation et de permettre à ses soutiens actifs, en particulier les mécènes, d'y être mieux représentés.
L'Assemblée nationale y a apporté des modifications exclusivement rédactionnelles. La commission l'a donc adopté sans modification.
I. - La réduction du nombre de sièges et le rapprochement de la composition du conseil d'administration de la Fondation du patrimoine avec les règles de droit commun applicables aux fondations reconnues d'utilité publique
Le Sénat avait approuvé en première lecture le principe d'une réduction des effectifs du conseil d'administration de la Fondation du patrimoine.
Il avait saisi cette occasion pour rapprocher la composition de cet organe de décision des règles de droit commun des fondations reconnues d'utilité publique (FRUP). Il avait réduit sa composition à trois collèges - celui des fondateurs, des mécènes et des donateurs, celui des personnalités qualifiées et celui des collectivités territoriales -, conformément à la configuration classique, supprimant ainsi les deux sièges qui étaient jusqu'ici attribués à un député et un sénateur. Il avait aligné le mode de désignation des personnalités qualifiées sur celui prévu dans les statuts-types.
Il avait également accepté l'amendement du Gouvernement ayant pour effet de contraindre le conseil d'administration à désigner son président parmi ses membres, alors qu'il a aujourd'hui la possibilité de choisir une personnalité extérieure. Cette faculté a jusqu'ici été systématiquement utilisée afin de pouvoir nommer à la tête de la Fondation une personnalité issue du monde de l'entreprise. Le Gouvernement a indiqué que ce type de personnalité pourrait, à l'avenir, tout à fait intégrer le conseil d'administration au titre des personnalités qualifiées, dans la mesure où la rédaction ne précise pas la nature de la qualification requise et ne la restreint pas au seul champ du patrimoine. Il considère qu'un dirigeant d'entreprise peut constituer une personnalité qualifiée au regard de la mission exercée par la Fondation du patrimoine en matière de levée de fonds.
Par dérogation aux statuts-types, le Sénat avait admis que les représentants de la sphère privée (fondateurs, mécènes, donateurs) puissent conserver la moitié des sièges au sein de ce conseil, afin de préserver leur confiance dans le fonctionnement de la Fondation et les inciter à la soutenir davantage. Il avait également maintenu au sein du conseil d'administration un représentant des associations nationales de sauvegarde du patrimoine, distinct du collège des personnalités qualifiées.
II. - La validation par les députés du dispositif proposé par le Sénat
Les députés ont souscrit au texte résultant des travaux du Sénat . Les deux amendements adoptés par la commission des affaires culturelles et de l'éducation à l'initiative de sa rapporteure, Béatrice Descamps, se sont bornés à opérer des modifications rédactionnelles .
Par conséquent, la commission a adopté cet article sans modification.
Article
5 (Supprimé)
Modalités de réaffectation des
dons
à un autre projet porté par la Fondation du
patrimoine
L'article 5 visait à autoriser la Fondation du patrimoine à réaffecter au financement d'un autre projet de sauvegarde du patrimoine les dons qu'elle aurait collectés pour des projets qui seraient devenus caducs ou auraient déjà été intégralement financés.
Jugeant encourageant le travail amorcé par la Fondation du patrimoine au cours de l'année écoulée pour obtenir l'accord des porteurs de projet initiaux sur la réaffectation des fonds des projets devenus caducs, la commission a maintenu sa suppression en raison des difficultés juridiques qu'il soulève.
I. - Un dispositif destiné à permettre à la Fondation du patrimoine de réinvestir dans de nouveaux projets des dons antérieurs qui n'ont jamais été dépensés
Cet article, qui figurait dans la proposition de loi initiale, visait à permettre à la Fondation du patrimoine d'utiliser, pour le financement d'autres projets de sauvegarde du patrimoine, les dons qu'elle avait récoltés au profit d'un projet qui n'auraient pas été dépensés, soit parce que le projet serait devenu caduc, soit parce que le montant de la collecte aurait excédé le coût du projet.
Il mettait en place un mécanisme autorisant la Fondation du patrimoine à réaffecter ces sommes à un autre projet qu'elle soutient, choisi, dans la mesure du possible, d'un commun accord avec le porteur de projet initial. Il ménageait cependant la possibilité pour la Fondation de sélectionner unilatéralement le projet dans le cas où le porteur de projet initial n'aurait pas fait connaître son choix au terme d'un délai de six mois.
La portée de ce dispositif était rétroactive pour permettre à la Fondation de réinjecter dans la protection du patrimoine les quelques 10 millions d'euros qui sont aujourd'hui immobilisés dans ses caisses, faute d'être parvenue pour ces sommes à obtenir l'accord du porteur de projet initial pour procéder à leur réaffectation vers un projet donné.
Le Sénat avait exprimé en première lecture des interrogations sur la solidité juridique du dispositif, dont la portée rétroactive aurait pour effet de remettre en cause les termes de contrats passés entre la Fondation et les maîtres d'ouvrage. Il avait toutefois estimé que ce mécanisme répondait à un motif d'intérêt général susceptible de justifier son caractère rétroactif. Les dons récoltés sur la base de ces contrats passés ont en effet procuré aux donateurs un avantage fiscal. Celui-ci a déjà été consenti par l'État, mais les dons n'ont finalement jamais servi la cause d'intérêt général qui avait justifié l'octroi de l'avantage.
En maintenant le présent article en première lecture, dans une rédaction modifiée pour clarifier les délais et les conditions dans lesquels les fonds collectés peuvent être réaffectés à un autre projet, le Sénat espérait surtout inciter le Gouvernement à mettre à profit le temps disponible pour élaborer , d'ici l'examen à l'Assemblée nationale en première lecture, « une solution juridique satisfaisante » à laquelle le Sénat aurait pu se rallier en deuxième lecture, comme l'avait indiqué Jean-Pierre Leleux, rapporteur du texte, lors de l'examen en commission le 17 octobre 2019.
II. - Un article supprimé par l'Assemblée nationale pour des motifs juridiques
Malgré l'unanimité autour de l'intérêt de cette disposition pour faciliter le financement de la protection du patrimoine, les députés ont supprimé cet article en première lecture par crainte de son caractère inconstitutionnel .
La rapporteure de la commission, Béatrice Descamps, a considéré qu'il méconnaissait le principe du consentement des parties , puisqu'il permettait à la Fondation du patrimoine de modifier l'affectation des dons sans disposer nécessairement du consentement explicite du donateur ni de celui des porteurs de projet concernés. S'appuyant sur les propos tenus par les représentants de la Cour des comptes qu'elle avait auditionnés, elle a précisé que la Cour jugeait indispensable que les donateurs consentent au nouvel objet auquel leurs dons non consommés sont affectés, compte tenu de la forte dimension affective du don. La plupart des dons sont dirigés vers des immeubles situés dans l'environnement proche du donateur.
Elle a néanmoins souligné que l'enjeu posé par cet article justifierait qu'une disposition soit adoptée, dans le cadre d'un autre véhicule législatif, pour régler les problèmes rencontrés par l'ensemble des organismes caritatifs en matière de réaffectation des dons .
III. - La décision de la commission de maintenir cette suppression sur la base de considérations juridiques et d'opportunité
La Fondation du patrimoine se distingue d'un grand nombre d'organismes qui font appel à la générosité du public, dans la mesure où l'essentiel des dons qu'elle perçoit proviennent d'appels à souscription pour un projet particulier, faisant l'objet d'une convention préalable avec un porteur de projet. En moyenne, plus de 90 % des dons qu'elle reçoit chaque année sont affectés . Elle est donc davantage susceptible de se trouver confrontée à la problématique de la réaffectation des dons.
Aucune disposition de nature législative ne traite à l'heure actuelle des modalités de réaffectation des dons par des organismes caritatifs. L'article L. 111-8 du code des juridictions financières autorise la Cour des comptes à contrôler le compte d'emploi des ressources collectées auprès du public « afin de vérifier la conformité des dépenses engagées par ces organismes aux objectifs poursuivis par l'appel à la générosité publique ». Cette disposition souligne l'importance, pour les organismes caritatifs, de respecter l'intention exprimée par les donateurs au moment de l'acte de donation.
Néanmoins, les difficultés rencontrées par la Fondation du patrimoine se situent moins au niveau de l'obtention du consentement des donateurs que de celui des porteurs de projet pour la réaffectation des dons. La Fondation indique en effet que le bulletin de souscription rempli par le donateur fait clairement état de la possibilité d'une réaffectation à un autre projet dans le cas où le projet visé par l'appel à la générosité serait abandonné ou aurait recueilli un excédent de dons.
En revanche, les conventions qu'elle passait avec les porteurs de projet ne comportaient, jusqu'en 2014, aucune clause en matière de réaffectation, l'obligeant à recueillir leur accord exprès avant toute réaffectation. Or, elle n'est pas toujours parvenue à obtenir de réponse de la part des porteurs de projet qu'elle a sollicités. Cette situation s'explique par le fait que, dans leur grande majorité, les porteurs de projet sont des collectivités territoriales dont les équipes dirigeantes ont pu changer au gré des alternances politiques avant que le projet ne se révèle caduc.
Le principal intérêt du mécanisme instauré par le présent article était de permettre à la Fondation du patrimoine de régler plus facilement des difficultés de réaffectation liées à des projets passés. Or, c'est principalement le caractère rétroactif de cette disposition qui a conduit l'Assemblée nationale à voter sa suppression.
Une disposition qui s'appliquerait exclusivement pour l'avenir n'apparaît pas utile, dans la mesure où la Fondation estime qu'elle ne devrait plus rencontrer les mêmes difficultés en matière de réaffectation d'ici quelques années grâce aux clauses qu'elle insère désormais dans ses conventions avec les porteurs de projets.
Face au refus des députés de mettre en place un mécanisme à portée rétroactive, la Fondation du patrimoine semble avoir accéléré, ces derniers mois, son travail auprès des porteurs de projets considérés comme caducs pour obtenir leur accord pour la réaffectation des dons à un autre projet. Un bénévole aurait pris en charge cette mission. Les règles en matière de droit des contrats jouent plutôt en faveur de la Fondation du patrimoine. On pourrait considérer qu'un porteur de projet commettrait un abus de droit s'il s'opposait, soit expressément, soit par son silence, à la réaffectation des dons après avoir acté l'abandon de son projet ou à la réaffectation de l'excédent de dons une fois son projet totalement achevé. Le co-contractant est en effet tenu de mettre le débiteur, en l'occurrence, la Fondation du patrimoine, en mesure d'exécuter sa dette, c'est-à-dire ses engagements vis-à-vis des donateurs.
La commission de la culture, de l'éducation et de la communication espère que les blocages actuels pourront rapidement être levés. Il serait utile, pour la relance du secteur des patrimoines, que la Fondation du patrimoine ait la possibilité de réinjecter rapidement ces sommes immobilisées dans ses caisses.
Dans ces conditions, la commission a maintenu la suppression de cet article.
Article
6 bis
Contrôle de la Fondation du patrimoine par le Parlement
L'article 6 bis étend aux commissions chargées de la culture de l'Assemblée nationale et du Sénat l'obligation pour la Fondation du patrimoine de transmettre son rapport d'activité. Il prévoit que cette transmission comporte des éléments concernant ses grandes orientations pour l'année à venir.
Les modifications apportées par l'Assemblée nationale à cet article étant d'ordre purement rédactionnel, la commission l'a adopté sans modification.
Cet article a été introduit en première lecture au Sénat à l'initiative de son rapporteur, Jean-Pierre Leleux, pour faciliter le contrôle du Parlement sur la Fondation du patrimoine, dans la perspective de la disparition des deux sièges attribués à des parlementaires au sein de son conseil d'administration (article 3 de la proposition de loi).
Il a uniquement fait l'objet d'un amendement rédactionnel lors de son examen par l'Assemblée nationale, qui a préféré qu'il soit fait référence aux « commissions compétentes en matière de culture de l'Assemblée nationale et du Sénat » plutôt qu'aux « commissions chargées de la culture ».
La commission a adopté cet article sans modification.
Article
7 (Supprimé)
Gage financier
L'article 7 prévoyait un gage financier pour compenser le coût financier des mesures prévues par la présente proposition de loi pour le budget de l'État.
Le Gouvernement ayant accepté de lever le gage au cours de l'examen du texte par l'Assemblée nationale en première lecture, cet article est devenu sans objet. Par conséquent, la commission a maintenu sa suppression.
Pour tenir compte de l'augmentation attendue de la dépense fiscale liée au label « Fondation du patrimoine », en raison de son ouverture à de nouveaux bénéficiaires par l'article 1 er , la proposition de loi comportait initialement un gage financier.
Le Gouvernement s'étant montré favorable à l'extension du champ d'application du label « Fondation du patrimoine », le ministre de la culture, Franck Riester, a accepté de lever le gage à la demande du président de la commission des affaires culturelles et de l'éducation, Bruno Studer, lors de l'examen par la commission de ce texte en première lecture à l'Assemblée nationale. Les députés ont, en conséquence, supprimé le présent article.
La commission a maintenu la suppression de cet article.
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Au cours de sa réunion du mercredi 17 février 2021, la commission de la culture, de l'éducation et de la communication a adopté la proposition de loi ainsi modifiée .