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Proposition de loi visant à permettre l'implantation de panneaux photovoltaïques sur des sites dégradés

9 février 2022 : Permettre l'implantation de panneaux photovoltaïques sur des sites dégradés ( rapport - première lecture )

EXAMEN DE L'ARTICLE

Article unique

Dérogation à la loi « Littoral »
pour implanter des installations photovoltaïques sur des friches

Cet article vise à instaurer une dérogation au principe d'urbanisation en continuité des villes et villages existants applicable dans les communes littorales, afin d'implanter des installations nécessaires à la production d'énergie photovoltaïque sur des friches.

La commission a adopté trois amendements, visant à préciser le champ de l'étude d'incidence qui sera remise par le maître d'ouvrage (COM-2 rect.), à consulter le Conservatoire du littoral et des rivages lacustres sur le décret qui listera les friches concernées par le dispositif (COM-4) et, sur la proposition du rapporteur, à mettre l'intitulé de la proposition de loi avec la terminologie employée dans l'article unique (COM-7).

I. Les règles d'urbanisme limitent le déploiement de l'énergie photovoltaïque en zone littorale, en dépit des engagements pris par la France pour la transition énergétique

A. La loi « littoral » limite le déploiement des installations photovoltaïques dans les communes littorales

La loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral (dite loi « littoral ») encadre les conditions d'aménagement et d'occupation des sols dans les quelque 1 200 communes littorales que compte la France, suivant un objectif de conciliation entre développement des activités et préservation de l'environnement.

Cette loi limite l'étalement urbain en fixant plusieurs régimes :

- sur le territoire de la commune littorale, les constructions nouvelles ne sont autorisées qu'en continuité « avec les agglomérations et villages existants » (article L. 121-8 du code de l'urbanisme) ;

- dans les espaces proches du rivage, seule une « extension limitée de l'urbanisation » est permise (article L. 121-13 du code de l'urbanisme) ;

- dans la bande de 100 mètres à partir du rivage, l'urbanisation est interdite, en dehors des espaces déjà urbanisés (article L. 121-26 du code de l'urbanisme).

Dans les communes littorales, certaines dérogations au principe d'urbanisation en continuité de l'urbanisation existante mentionné à l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme ont été prévues par le législateur, notamment s'agissant des activités agricoles et forestières et des cultures marines (article L. 121-10).

Pourtant, pour l'installation de panneaux photovoltaïques, aucun cadre juridique spécifique n'est, pour l'heure, prévu par la loi. En outre, le Conseil d'État a rappelé que ces installations devaient être considérées comme des extensions de l'urbanisation au sens du code de l'urbanisme :

« Il résulte des dispositions des articles L. 146-4 et suivants du code de l'urbanisme2(*) que le législateur a entendu interdire toute construction isolée dans les communes littorales et a limitativement énuméré les dérogations à cette règle. Ainsi, l'implantation de panneaux photovoltaïques, qui doit être regardée comme une extension de l'urbanisation au sens du I de l'article L. 146-4, ne peut, dès lors que ces panneaux ne constituent ni une construction ou une installation liée aux activités agricoles ou forestières, ni une construction ou une installation prévue par l'article L. 146-8 du même code, et en l'absence, en tout état de cause, de délimitation par le document local d'urbanisme d'une zone destinée à accueillir un hameau nouveau, être autorisée que si elle est située en continuité avec une agglomération ou un village existant »3(*).

En conséquence, les projets photovoltaïques ne peuvent être autorisés dans une commune littorale qu'en continuité de l'urbanisation existante.

B. Une évolution législative nécessaire pour se mettre en cohérence avec les ambitions nationales de développement des énergies renouvelables

Afin de « répondre à l'urgence climatique et écologique », l'article L. 100-4 du code de l'énergie fixe des objectifs à la France en matière de politique énergétique. Depuis la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte de 2015, cette disposition prévoit notamment :

- que la politique énergétique nationale a pour objectif de réduire la consommation énergétique primaire des énergies fossiles de 40 % en 2030 par rapport à 2012 (3°) ;

- de porter la part des énergies renouvelables à 33 % de la consommation finale brute d'énergie et à 40 % de la production d'électricité d'ici 2030 (4°).

En cohérence avec ces objectifs, la même loi4(*) a instauré une dérogation au principe d'urbanisation en continuité des agglomérations existantes5(*) au profit des ouvrages nécessaires à la production d'électricité à partir de l'énergie mécanique du vent, lorsque celles-ci sont incompatibles avec le voisinage de zones habitées (article L. 121-12 du code de l'urbanisme).

Cette dérogation était justifiée par les nuisances, notamment sonores et visuelles, associées à ces installations. Si les panneaux solaires ont un impact paysager plus faible que les éoliennes, leur implantation peut malgré tout susciter une gêne visuelle pour les riverains.

En outre, une adaptation de la loi « littoral » afin de faciliter l'implantation de panneaux photovoltaïques à distance des habitations semblerait pertinente au regard de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, qui a prévu la déclinaison au niveau régional des objectifs nationaux de développement des énergies renouvelables (article L. 141-5-1 du code de l'énergie), afin de mieux ancrer la transition énergétique dans les territoires. Cette évolution législative doit inciter les pouvoirs publics à tirer pleinement parti du potentiel de tous les territoires en matière de développement des énergies renouvelables, y compris s'agissant des territoires littoraux.

II. Aménager la loi « littoral », afin de permettre l'installation de panneaux photovoltaïques de manière circonscrite et encadrée

L'article unique de la proposition de loi vise à permettre l'implantation d'installations nécessaires à la production d'électricité à partir de l'énergie radiative du soleil dans les communes littorales, en discontinuité des agglomérations existantes. Afin de limiter l'occupation des sols dans ces milieux sensibles, cette possibilité serait limitée aux friches.

La notion de « friche » est définie à l'article L. 111-26 du code de l'urbanisme, introduit par la loi « Climat et résilience » : elle désigne « tout bien ou droit immobilier, bâti ou non bâti, inutilisé et dont l'état, la configuration ou l'occupation totale ou partielle ne permet pas un réemploi sans un aménagement ou des travaux préalables ». Elle recouvre notamment d'anciennes carrières et décharges.

Afin de respecter le principe de protection qui sous-tend la loi « Littoral », cette dérogation a été adéquatement encadrée :

- plutôt qu'une dérogation générale à l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, un régime d'autorisation des projets au cas par cas par l'autorité compétente de l'État est prévu, après avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites  ;

- la liste des friches sur lesquelles des autorisations seront délivrées serait fixée par décret. Si le recensement de ces sites par le ministère de la transition écologique n'a pas encore débuté, selon les informations communiquées au rapporteur, une vingtaine de sites environ pourraient être éligibles ;

- toute demande d'autorisation devra être accompagnée d'une étude d'incidence, démontrant que le projet « satisfait mieux l'intérêt public qu'un projet favorisant la renaturation du site et qu'il n'est pas de nature à porter atteinte à l'environnement ou aux paysages, et démontrant l'absence d'atteinte à la salubrité ou à la sécurité publiques, en situation normale comme en cas d'incident ».

Ce dispositif reprend in extenso l'ancien article 102 de la loi « Climat et résilience » du 22 août 2021, introduit au Sénat en première lecture. Il avait fait l'objet d'une rédaction de compromis en commission mixte paritaire, avant d'être finalement censuré par le Conseil constitutionnel comme cavalier législatif.

III. Un dispositif qui répond à une revendication récurrente de nombreux territoires littoraux

La commission approuve ce dispositif qui constitue un point d'équilibre satisfaisant entre les objectifs de développement des énergies renouvelables et de protection des milieux littoraux.

Les garde-fous (procédure d'autorisation au cas par cas sur la base d'une étude d'incidence et consultation de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites) dont fait l'objet la dérogation accordée aux installations photovoltaïques sont de nature à favoriser l'acceptabilité sociale de ces installations.

Faire évoluer la loi « littoral » pour faciliter le déploiement des énergies renouvelables dans les communes littorales est pleinement légitime au regard des objectifs de transition énergétique de la France. Il importe de proposer une solution concrète aux nombreuses collectivités souhaitant exploiter leur potentiel de production d'énergie photovoltaïque sur des sites laissés à l'abandon -- souvent identifiés de longue date -- mais qui se trouvent dans une impasse juridique pour mener à bien leurs projets.

Les friches présentent pourtant de nombreux atouts pour l'implantation de panneaux solaires, dans la mesure où elles font l'objet de peu de concurrence d'usage et où elles permettent de ne pas empiéter sur des surfaces agricoles, constructibles ou encore sur des surfaces naturelles.

D'ailleurs, depuis plusieurs années, des projets d'implantation d'installations photovoltaïques sur des sites dégradés semblent se développer en dehors des zones littorales. En 2019, l'ADEME soulignait le potentiel de ces « zones délaissées » pour le déploiement de l'énergie photovoltaïque et identifiait plus de 17 000 sites propices. Si la majorité de ces sites est localisée dans des zones urbanisées ou d'anciennes régions industrielles, plus de 8 % d'entre eux seraient situés au sein de communes soumises à la loi « littoral »6(*).

En dépit de ces constats, les tentatives du législateur pour permettre l'implantation d'installations photovoltaïques sur des sites dégradés en zone littorale sont jusqu'ici restées infructueuses :

- la proposition de loi relative au développement durable des territoires littoraux, adoptée par le Sénat en 2018 n'a pas été reprise par l'Assemblée nationale ;

- dans le cadre de l'examen de la loi « ELAN » en 2018, des amendements sénatoriaux avaient été rejetés en séance publique7(*) ;

- l'article 102 de la loi « Climat et résilience », adopté par les deux assemblées, a en définitive été censuré par le Conseil constitutionnel comme cavalier législatif.

Le rapporteur souligne l'importance particulière de cette question pour les territoires insulaires. Ces régions sont souvent caractérisées par une forte dépendance aux énergies fossiles importées du continent et des contraintes d'urbanisme renforcées du fait de leur géographie (moindre disponibilité du foncier et application de la loi littoral à des communes parfois situées loin dans les terres, en particulier en Corse et en outre-mer).

Afin de mieux saisir les enjeux d'une évolution de la loi « littoral » pour faciliter le déploiement des énergies renouvelables, Jean-Claude Anglars, rapporteur, et Didier Mandelli, auteur de la proposition de loi, se sont rendus sur l'Ile d'Yeu, où un projet photovoltaïque peine à aboutir depuis plus de dix ans.

Le projet de parc photovoltaïque de l'Ile d'Yeu

La commune de l'Ile d'Yeu s'est engagée dans une démarche ambitieuse de transition écologique depuis plusieurs années. Elle compte un important parc automobile électrique (plus de 200 véhicules électriques sur une population, hors saison estivale, de 5 000 habitants) et a lancé en 2020 une expérimentation d'autoconsommation collective d'énergie photovoltaïque à l'échelle d'un quartier, en partenariat avec Engie.

L'Ile d'Yeu dispose d'un important potentiel pour l'exploitation de l'énergie photovoltaïque, avec plus de 2 300 heures d'ensoleillement par an. Depuis le début des années 2010, elle porte un projet de création d'un parc photovoltaïque qui permettrait d'alimenter près de 30 % de la consommation électrique de la population.

Ce projet est envisagé sur le site d'un ancien centre d'enfouissement technique (CET), d'une superficie de 5 hectares, dont l'exploitation a pris fin à la fin des années 2010 et qui est soumis à un suivi post-exploitation d'une durée de trente ans. Le parc photovoltaïque occuperait une surface d'1,5 hectare. Le site de l'ancien CET présente l'avantage d'être situé à proximité des câbles d'alimentation électrique reliant la commune au continent, ce qui faciliterait le raccordement du parc sur le réseau.

Le projet d'édification du parc photovoltaïque sur le site de l'ancien CET s'inscrit dans un projet de territoire visant à renforcer l'autonomie énergétique de la commune et à verdir sa consommation d'énergie. Il se heurte toutefois à deux obstacles juridiques :

- d'une part, la commune étant soumise à la loi « Littoral », l'implantation des panneaux solaires n'est pas permise à distance des habitations ;

- d'autre part, l'ancien CET, bien qu'il constitue une friche et qu'il ne présente pas de covisibilité avec l'océan, est situé au sein d'un site naturel qui fait l'objet d'un classement depuis 1995 et qui est inscrit dans le réseau Natura 2000.

La commission se réjouit des avancées proposées par ce texte qui répond aux attentes légitimes de nombreux acteurs. Elle invite instamment le Gouvernement à inscrire la proposition de loi à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale afin d'avancer sur la question du photovoltaïque en zone littorale.

Elle a adopté la proposition de loi, assortie de trois modifications visant à :

- préciser le champ de l'étude d'incidence (COM-2 rect.) ;

- prévoir la consultation du conservatoire du littoral et des rivages lacustres sur l'élaboration du décret qui fixera la liste des friches concernées (COM-4) ;

- sur la proposition du rapporteur (COM-7), mettre l'intitulé de la proposition de loi en cohérence avec la terminologie employée dans l'article unique, qui fait référence à des « friches ».

La commission a adopté l'article unique ainsi modifié.


* 2 L'ordonnance n° 2015-1174 du 23 septembre 2015 a abrogé ces dispositions, désormais codifiées à l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme.

* 3 CE, 28 juillet 2017, n° 397783.

* 4 Article 138 de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte.

* 5 Article L. 121-8 du code de l'urbanisme.

* 6 Rapport de l'ADEME, « Évaluation du gisement relatif aux zones délaissées et artificialisées propices à l'implantation de centrales photovoltaïques », avril 2019.

* 7 Ces amendements proposaient toutefois une rédaction moins équilibrée que la proposition de loi visant à permettre l'implantation d'installations photovoltaïques sur des sites dégradés, car était prévue une dérogation générale au lieu d'autorisations au cas par cas, sans procédure de consultation de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites ni étude d'incidence. Dominique Estrosi Sassone, rapporteure de la commission des affaires économiques, avait donné un avis défavorable compte tenu notamment de l'impact paysager de ces installations.