B. PRÉSENTATION DES DIFFÉRENTES PARTIES DU CODE GÉNÉRAL DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
1. La première partie : « Dispositions communes »
La première partie est composée de six livres -regroupant 170 articles- consacrés respectivement aux :
- principes généraux de la décentralisation ;
- organismes compétents à l'égard des collectivités territoriales et de leurs groupements ;
- bien des collectivités territoriales ;
- services publics locaux ;
- dispositions économiques ;
- dispositions financières et comptables.
• Le
livre premier
regroupe les
dispositions des lois de décentralisation (loi n° 82-213 du 2 mars
1982 ; loi n° 83-8 du 7 janvier 1983) qui ont précisé
les conditions de mise en oeuvre du principe constitutionnel de libre
administration des collectivités locales : libre administration par
des conseils élus ; absence de tutelle d'une collectivité
sur l'autre ; principe des« blocs » de compétences ;
absence de tutelle technique ; sujétions particulières
imposées par la défense nationale.
Les auteurs du projet de loi ont, par ailleurs, jugé utile de faire figurer dans ce livre l'article premier de la loi n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République.
Le livre premier reproduit également les dispositions relatives à la coopération décentralisée issues de la loi du 6 février 1992 précitée.
• Le
livre II
reprend les
dispositions applicables aux différents organismes nationaux
compétents. Il s'agit, d'une part, du
Comité des Finances
locales
-actuellement régi par les articles L 234-20 et suivants du
code des communes- d'autre part du
Conseil national de la formation des
élus locaux-
créé par la loi n° 92-108 du 3
février 1992- du
Conseil national des services publics
départementaux et communaux-
issu de l'ordonnance n° 45-290 du
24 février 1945- et enfin du
Conseil national des opérations
funéraires
- qui résulte des dispositions de la loi n°
93-23 du 8 janvier 1993 codifiées à l'article L 362-2-4 du code
des communes.
•
Le
livre III
précise le régime général applicable aux
biens des collectivités territoriales et les règles
particulières en cas de transfert de compétence.
Sont ainsi reprises, pour ce qui est du régime général des biens, des dispositions de la loi du 2 mars 1982 précitée et de la loi n° 88-13 du 5 janvier 1988 relative à l'amélioration de la décentralisation.
En ce qui concerne les effets des transferts de compétences sur le régime des biens, figurent des dispositions issues, d'une part, de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences et, d'autre part, de la loi n° 85-1098 du 11 octobre 1985 relative à la prise en charge par l'État, les départements et les régions des dépenses de personnel, de fonctionnement et d'équipement des services placés sous leur autorité.
• Le
livre IV
reproduit, d'une part,
les dispositions générales applicables aux
délégations de service public et, d'autre part, les dispositions
Propres à certains services publics locaux (bibliothèques,
archives, musées, services d'incendie et de secours).
Pour les délégations de service public, les dispositions en cause sont, pour l'essentiel, issues de la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des Procédures publiques.
En ce qui concerne les dispositions propres à certains services publics locaux, il aurait pu être envisagé de faire figurer les dispositions afférentes dans les parties du code consacrées à chacune des collectivités, ou -s'agissant des bibliothèques et des musées - de les insérer dans d'autres codes. Il a, en définitive, été décidé, à la fois pour des raisons « historiques »- les dispositions relatives aux bibliothèques et musées figurent dans le code des communes- et de cohérence - mettre en évidence l'unité et la spécificité d'organisation des services d'incendie et de secours - d'insérer ces dispositions dans la partie générale du présent projet de code.
• Le
livre
V, qui traite des
dispositions économiques,
reproduit, d'une part, le
régime des aides aux entreprises tel qu'il ressort de la loi n°
82-6 du 7 janvier 1982 approuvant le plan intérimaire 1982-1983 et,
d'autre part, la loi n° 83-597 du 7 juillet 1983 relative aux
sociétés d'économie mixte locales.
• Le
livre VI,
enfin, regroupe les
dispositions financières et comptables.
On
relèvera, en particulier, l'insertion dans ce livre des dispositions
relatives au contrôle budgétaire et financier qui figurent
actuellement dans le code des juridictions financières. L'article 4 du
projet de loi prévoit de reproduire lesdites dispositions dans ce code
qui deviendra ainsi code « suiveur ».
Il a, par ailleurs, été choisi d'insérer dans ce livre les dispositions de la loi de finances n° 93-1352 du 30 décembre 1993 pour 1994 (article 53) qui fixent les règles d'indexation de la dotation globale de fonctionnement. De même sont reproduites des dispositions applicables au fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée, qui sont issues de la loi n° 88-1193 du 29 décembre 1988 portant loi de finances rectificative pour 1988.
Enfin, les règles relatives à la compensation des transferts de charge, prévues par les lois de décentralisation, sont également inscrites dans le livre VI.
2. La deuxième partie : « La commune »
La deuxième Partie, consacrée à la commune, constitue la partie la plus volumineuse du projet de code, puisqu'elle rassemble 793 articles sur un total de 1 731, soit près de la moitié du nombre total d'articles codifiés.
Cette partie reprend naturellement la grande majorité des dispositions de valeur législative actuellement codifiées dans le code des communes. Toutefois, certaines dispositions figurant aujourd'hui dans le code ont été écartées du champ de la deuxième partie, soit parce qu'elles trouvent logiquement leur place dans d'autres parties du projet de code (tel est le cas des dispositions relatives à la coopération intercommunale et aux agglomérations nouvelles, placées dans la cinquième partie consacrée à la coopération locale), soit parce qu'elles ne font pas partie du périmètre retenu pour la codification (ainsi, les dispositions du Livre IV actuel du code des communes, intitulé « Personnel communal », ne sont pas codifiées pour le moment, dans l'attente de l'élaboration du futur code de la fonction publique territoriale).
En dehors des dispositions issues du code des communes, sont également codifiées dans le cadre de la deuxième partie un certain nombre de dispositions issues de lois diverses.
Il s'agit tout d'abord de certains articles relatifs à la commune qui résultent des lois de décentralisation, telles la loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions et la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983, complétée par la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983, relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État, ou encore de la loi d'orientation n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République.
De même, une bonne part des dispositions de la loi n° 82-1169 du 31 décembre 1982 relative à l'organisation administrative de Paris. Marseille. Lyon, dite « loi PLM », ainsi que de la loi n° 75-1331 du 31 décembre 1975 portant réforme du régime administratif de la Ville de Paris, trouvent logiquement leur place dans cette partie du code consacrée à la commune.
Ont également été insérées dans cette partie certaines dispositions intéressant les finances communales issues de diverses lois relatives aux finances locales, comme par exemple les lois n° 85-1268 du 29 novembre 1985 et n° 93-1436 du 31 décembre 1993 relatives à la dotation globale de fonctionnement, la loi n° 91-429 du 13 mai 1991 instituant une dotation de solidarité urbaine et un fonds de solidarité des communes de la région d'Île-de-France, ou encore la loi n° 94-504 du 22 juin 1994 portant dispositions budgétaires et comptables relatives aux collectivités locales.
Enfin, la deuxième partie du projet de code rassemble un certain nombre de dispositions concernant la commune qui sont issues de diverses lois sectorielles. Parmi les lois qui sont ainsi partiellement codifiées, on peut notamment relever la loi n° 73-640 du 11 juillet 1973 relative au versement destiné aux transports en commun, la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne, la loi n° 89-550 du 2 août 1989 portant dispositions diverses en matière d'urbanisme et d'agglomérations nouvelles, la loi n° 92-108 du 3 février 1992 relative aux conditions d'exercice des mandats locaux et la loi n° 93-23 du 8 janvier 1993 relative à la législation dans le domaine funéraire.
Le plan retenu pour codifier l'ensemble de ces dispositions reprend assez fidèlement le plan actuellement suivi par le code des communes, toutefois, certains regroupements et reclassements ont été effectués et certains intitulés ont été modernisés ou précisés. Les dispositions relatives à l'administration et aux services communaux ont été jointes à celles relatives à la police municipale et placées dans un livre commun précédant le livre consacré aux finances communales ; en outre, les dispositions relatives aux stations classées ont été peu opportunément insérées dans le titre relatif aux services communaux.
Par ailleurs, l'ensemble des dispositions concernant spécifiquement certaines catégories particulières de communes : Paris-Lyon-Marseille, les communes des départements de la « Petite Couronne », les communes de la région d'Île-de-France, les communes d'Alsace-Lorraine, les communes de Corse ou les communes des départements d'outre-mer ont été regroupées dans un livre intitulé « Dispositions particulières » placé à la fin de la partie.
La deuxième partie du projet de code comprend ainsi au total cinq livres :
- un livre premier intitulé « Organisation de la Commune » comprenant notamment les dispositions relatives au nom et au territoire de la commune, au conseil municipal, au maire et à ses adjoints, aux conditions d'exercice des mandats municipaux et au contrôle des actes des autorités communales ;
- un livre II intitulé « Administration et services communaux » regroupant les dispositions relatives à la police municipale, aux régies municipales, aux concessions et affermages, aux cimetières et aux opérations funéraires, aux services publics industriels et commerciaux, aux stations classées, aux secteurs de communes, aux biens communaux et aux interventions en matière économique et sociale ;
- un livre III consacré aux « Finances communales » (budget et comptes, dépenses, recettes, comptabilité) ;
- un livre IV intitulé « Intérêts propres à certaines catégories d'habitants » comprenant des dispositions relatives aux sections de communes et aux biens immobiliers soumis à un droit de jouissance exclusif ;
- enfin, un livre V rassemblant les dispositions particulières a certaines catégories de communes.
Comme dans le reste du projet de code, la rédaction de certaines dispositions, devenues désuètes ou inadaptées à l'évolution de la législation, a été actualisée.
Par ailleurs, la suppression des articles présentant un caractère purement « pédagogique » a permis d'alléger la codification de certaines parties du code des communes actuel. Ainsi, certaines sections du code des communes consacrées à des catégories particulières de services publics industriels et commerciaux (telles que. par exemple, l'eau, le gaz, l'électricité et les transports publics) n'ont pas été reprises dans le projet de code, dans la mesure où elles ne contenaient que des articles se bornant à rappeler des dispositions figurant déjà dans d'autres textes.
Enfin, ont été reclassées en partie législative, dans le cadre du projet de code, certaines dispositions figurant actuellement dans la partie réglementaire du code des communes mais qui sont apparues relever du domaine législatif. Tel est notamment le cas des textes relatifs à la délimitation des communes et à la modification de leurs limites territoriales.
3. La troisième partie : « Le département »
La troisième partie du code rassemble les dispositions législatives intéressant le département, en particulier la loi du 10 août 1871 relative aux conseils généraux. Ce texte, modifié à de nombreuses reprises, définit les règles applicables à l'organisation du département, les modalités de fonctionnement de ses organes, ainsi que leurs attributions et le régime financier de cette collectivité territoriale. Avec la loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions et les lois de décentralisation ultérieures venues la compléter, elle constitue le socle législatif applicable au département.
Ces dispositions sont rassemblées au sein de 175 articles dans le code général des collectivités territoriales.
Le plan retenu pour leur présentation s'inspire fortement de celui de la deuxième partie, consacrée à la commune.
La troisième partie est ainsi constituée de quatre livres :
- le livre premier traite de l'organisation du département en distinguant le nom et le territoire, les organes et en particulier les conditions d'exercice des mandats départementaux, le régime juridique des actes pris par les autorités départementales, les relations entre le département et les services de l'État ;
- le livre II intitulé « Administration et services départementaux » comprend les dispositions relatives, d'une part aux compétences du conseil général et de son président, d'autre part aux interventions et aides du département en matière économique ainsi qu'à la gestion des services publics départementaux ;
- le livre III est consacré aux finances du département, qu'il s'agisse des dispositions applicables aux budgets et aux comptes, de la présentation des dépenses et des recettes ou des règles de comptabilité ;
- le quatrième et dernier livre énonce les dispositions particulières à certains départements. Sont ainsi présentées sous quatre titres distincts les spécificités des régimes juridiques applicables respectivement :
• au département de Paris, résultant
pour l'essentiel de la loi n° 82-1169 du 31 décembre 1982 relative
à l'organisation administrative de Paris. Marseille, Lyon ;
• aux départements des Hauts-de-Seine, de la
Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne ;
• aux départements de la Corse du Sud et de la
Haute Corse ;
• aux départements d'outre-mer.
4. La quatrième partie : « La région »
La quatrième partie a pour objet de regrouper les dispositions relatives aux régions. Elle se caractérise par le fait que de nombreux articles qui faisaient l'objet de renvois - en particulier à la loi du 10 août 1871 relative aux conseils généraux - ont été réécrits, afin de rendre le code plus lisible pour l'utilisateur.
La quatrième partie comprend au total cinq livres regroupant 278 articles :
- le livre premier relatif à l'organisation de la région ;
- le livre II qui traite des attributions de la région :
- le livre III consacré aux finances de la région ;
- le livre IV relatif à la gestion des services publics de la région ;
- le livre V intitulé « Régions à statut particulier et collectivité territoriale de Corse ».
Sont notamment codifiées les lois n° 72-619 du 5 juillet 1972 portant création et organisation des régions. n° 76-394 du 6 mai 1976 portant création et organisation de la région d'Île-de-France. n° 91-428 du 13 mai 1991 portant statut de la collectivité territoriale de Corse et n° 82-1171 du 31 décembre 1982 et n° 84-747 du 2 août 1984 relatives à l'organisation et aux compétences des régions d'outre-mer.
Certaines dispositions de la loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions et de la loi n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République ont également pris place dans cette partie.
5. La cinquième partie : « La coopération locale »
Cette cinquième partie -qui comprend 315 articles- codifie pour l'essentiel les titres VI -intérêts communs à plusieurs communes, VII -agglomérations nouvelles - du livre premier du code des communes, la loi n° 83-636 du 13 juillet 1983 portant modification du statut des agglomérations nouvelles ainsi que les dispositions de la loi du 6 février 1992 d'orientation relative à l'administration territoriale de la République en ce qui concerne notamment les établissements publics interdépartementaux et les ententes interrégionales.
On peut noter que le projet de code général des collectivités territoriales a expressément réservé une division à la coopération locale, le législateur de 1982 se bornant à prévoir un code regroupant l'ensemble des dispositions intéressant la commune, le département et la région. Cette distinction traduit le rôle croissant de la coopération.
Le plan de cette partie est calqué sur la présentation générale du code qui distingue, d'une part, les dispositions générales, puis celles qui sont spécifiques à chacun des trois niveaux de collectivités locales. En conséquence, les huit livres de cette dernière partie sont respectivement consacrés :
- aux dispositions générales.
- à la coopération intercommunale,
- aux agglomérations nouvelles.
- à la coopération interdépartementale,
- à l'agence départementale,
- à la coopération interrégionale,
- au syndicat mixte,
- aux dispositions particulières (regroupant la législation applicable respectivement aux communes d'Alsace-Moselle et des départements d'outremer).
• Conformément à l'un des principes
directeurs ayant présidé à l'élaboration du projet
de code pour une meilleure lisibilité de l'ensemble par l'usager, la
technique de la législation par renvoi à d'autres dispositions a
été généralement écartée. En
conséquence, les articles concernés ont été
réécrits.
• le
livre premier
intitulé
«
Dispositions générales
» énonce
certains principes tirés de la loi du 7 janvier 1983 et de la loi
d'orientation du 6 février 1992 ;
• le
livre II,
consacré
à la
coopération intercommunale,
est divisé en
deux titres :
- Le titre premier est consacré aux établissements publics de coopération intercommunale.
Un premier chapitre regroupe les dispositions communes aux différentes catégories d'établissements publics, ce qui en facilite la lecture.
L'ordre de présentation des différentes structures de coopération, dans les chapitres suivants, repose sur le critère tiré du degré d'intégration croissante et s'établit donc comme suit :
- syndicat de communes,
- district,
- communauté de communes,
- communautés urbaines.
- communautés de villes.
- Le titre II est relatif aux autres formes de coopération : entente, convention et conférence intercommunale, biens et droits indivis entre plusieurs communes, charte intercommunale de développement et d'aménagement.
ï le livre III relatif à l'agglomération nouvelle regroupe les dispositions issues de la loi n° 83-636 du 13 juillet 1983 portant modification du statut des agglomérations nouvelles ;
ï le livre IV consacré à la coopération interdépartementale reprend les dispositions de la loi du 10 août 1871 relatives aux ententes, aux conventions, aux conférences interdépartementales ainsi qu'aux institutions et organismes interdépartementaux ;
ï le livre V relatif à l'agence départementale reproduit l'article 32 de la loi n° 82-213 du 2 mars 1982 permettant la création d'une agence départementale entre le département, les communes et les établissements publics intercommunaux ;
ï le livre VI qui traite de la coopération interrégionale regroupe, d'une part, des dispositions de la loi n° 72-619 du 5 juillet 1972 relatives aux conventions ou institutions d'utilité commune interrégionales et, d'autre part, celles de la loi d'orientation n° 92-125 du 6 février 1992 consacrées aux ententes interrégionales ;
ï le livre VII intitulé « syndicat mixte » reprend, pour l'essentiel, les dispositions des articles L 166-1. L 254-1 et suivants du code des communes ;
ï le livre VIII, qui regroupe les dispositions particulières à certaines parties du territoire, reprend notamment des dispositions du code des communes applicables aux départements d'Alsace-Moselle.