II. LE PROJET DE LOI
Le projet de loi soumis à votre examen est composé de dix huit articles et, en annexe, de la partie législative du code général des collectivités territoriales qui comprend elle-même 1731 articles.
Le plan du code s'organise en cinq parties qui sont respectivement relatives aux dispositions communes, à la commune, au département, à la région et à la coopération locale. Ces cinq parties sont elles-mêmes divisées en livres, titres et chapitres.
La codification s'est effectuée à droit constant. Elle a concerne 158 textes dont les plus anciens datent de 1791.
Après avoir présenté les principales questions de principe qui se sont posées lors de l'élaboration du code général des collectivités territoriales, votre rapporteur indiquera le contenu et les caractéristiques essentielles de chacune des parties du code.
A. LES QUESTIONS DE PRINCIPE
1. Le nom du code
L'article 99 précité de la loi du 2 mars 1982 visait à l'élaboration d'un code général des collectivités locales.
La dénomination en définitive retenue -code général des collectivités territoriales- tend à prendre en compte l'intégration dans le code, d'une part, des dispositions relatives à la collectivité territoriale de Corse - réalisée par le projet de loi - d'autre part, celle des dispositions relatives aux collectivités territoriales de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon qui sera réalisée ultérieurement.
2. Le plan d'ensemble
Outre trois parties respectivement consacrées à la commune, au département et à la région, qui répondent à ce qu'avait envisagé le législateur de 1982, le plan du code prévoit une première partie qui regroupe des dispositions générales - improprement qualifiées de dispositions communes puisqu'elles ne sont pas toutes applicables à l'ensemble des collectivités.
La création d'une cinquième partie rassemblant les dispositions relatives à la coopération locale constitue une autre innovation par rapport au schéma prévu en 1982.
On notera que le plan du code privilégie la spécificité de chaque collectivité de préférence à un plan « horizontal » qui traiterait successivement des structures, des finances et autres thèmes.
3. Le périmètre du code
a) Le périmètre géographique
Ce code est considéré comme « général » en ce qu'il s'applique aux collectivités territoriales de droit commun ainsi qu'aux collectivités territoriales postérieurement créées par la loi ou érigées par elles en collectivités territoriales à statut particulier (telles que Paris et la Corse).
Les dispositions particulières relatives, respectivement, à Paris, Lyon, Marseille, aux communes de la région d'Île-de-France, à celles des départements de la Moselle, du Bas-Rhin, des départements de la Haute Corse et de la Corse du Sud, des départements d'outre-mer font l'objet d'un livre Particulier au sein des parties du code, consacrées respectivement à la commune, au département et à la région.
Il convient néanmoins d'observer que le projet de code qui vous est soumis ne comprend pas les dispositions particulières applicables aux territoires d'outre-mer, à Mayotte, et à Saint-Pierre-et-Miquelon.
L'article 18 du projet de loi prévoit que les dispositions abrogées en vertu de l'article 17 restent en vigueur pour ce qui concerne les territoires outre-mer, Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon, en tant qu'elles sont applicables dans ces collectivités territoriales. Il a été décidé que serait créée une partie supplémentaire, consacrée exclusivement à ces deux collectivités et suivant le plan retenu pour les autres parties.
b) Le périmètre juridique du code
Dans l'esprit des auteurs du projet de loi, l'adjectif « général » n'implique pas pour autant que le regroupement des dispositions relatives aux collectivités territoriales soit exhaustif. En particulier, la sélection opérée parmi les dispositions susceptibles d'être codifiées a conduit à exclure une partie importante des compétences de ces collectivités.
La commission supérieure de codification s'en explique en ces termes dans son rapport annuel de 1994 :
« Code d'organisation et non de compétences, il groupe l'ensemble des dispositions relatives aux institutions, à l'organisation et aux finances propres aux collectivités territoriales. Le Code général des collectivités territoriales n'a pas en effet vocation à recueillir les milliers de dispositions régissant l'ensemble des compétences exercées par les collectivités territoriales.
Outre la difficulté de consulter un document extrêmement volumineux (achevé, le présent code, parties législative et réglementaire réunies, comprendra lui-même environ 8 000 articles), une telle extension, en reproduisant des parties d'autres codes, aurait été redondante et source d'erreurs.
Des matières telles que l' urbanisme, la santé ou l' éducation n'y sont donc pas comprises, dans la mesure où elles sont ou seront incorporées dans d'autres codes. »
D'autres domaines de compétences importants des collectivités territoriales tels que les transports, l'environnement ou le logement sont également écartés.
Mais comme l'observe l'exposé des motifs du projet de loi : « Cette règle n'a pu toutefois être strictement observée pour des raisons dont certaines tiennent à l'histoire, comme les dispositions relatives aux musées et bibliothèques qui figuraient déjà dans le code des communes et qui trouveront ultérieurement leur place dans un autre code, et d'autres à un souci de cohérence tel que celui de préserver, dans un ensemble unique, les dispositions relatives à la collectivité territoriale de Corse ».
La codification des règles relatives à la fonction publique territoriale a également été écartée en raison, notamment, de la prépondérance des textes de matière réglementaire. Ces dispositions pourraient être regroupées dans un code de la fonction publique territoriale.
Sont également écartées du code général des collectivités territoriales les dispositions d'administration générale applicables tant à l'État qu'aux autres collectivités publiques.
La commission supérieure de codification a, par ailleurs, choisi de ne pas codifier certains textes, sans pour autant en proposer l'abrogation.
Tel est notamment le cas de la loi dite Tréveneuc du 15 février 1872 relative au rôle éventuel des conseils généraux dans des circonstances exceptionnelles qui -répondant à la situation créée par une dissolution irrégulière de l'Assemblée nationale- autorise les conseils généraux à se réunir de plein droit, sans qu'il soit besoin de convocation spéciale, au chef lieu de chaque département.
Enfin, la théorie dite du code « pilote » et du code « suiveur » trouve à s'appliquer en ce qui concerne les dispositions relatives au contrôle budgétaire et financier des collectivités locales. Ces dispositions figurent actuellement dans le livre II du code des juridictions financières, qui a été adopté par le Parlement en 1994 (loi n° 94-1040 du 2 décembre 1994). Le Projet de loi prévoit de les insérer dans le code général des collectivités territoriales (code « pilote ») et de les reproduire dans le code des juridictions financières (code « suiveur »).
4. L'application du droit constant
Conformément au principe arrêté, dès l'origine de ses travaux, par la commission supérieure de codification, le projet de code a été élaboré à droit constant. Il s'agit donc de rassembler dans un code des dispositions existantes sans en créer de nouvelles.
Néanmoins, comme l'observe le rapport annuel de 1994 de la commission supérieure « la codification à droit constant n'exclut pas (...) des aménagements et des dérogations limitées. ».
Outre les adaptations formelles, il peut être nécessaire, d'une part, de mettre des dispositions pénales en conformité avec le nouveau code pénal, d'autre part, -votre rapporteur y reviendra- de déclasser des dispositions de forme législative qui sont de nature réglementaire en vertu des articles 34 et 37 de la Constitution et, enfin, de compléter un dispositif ancien pour le rendre constitutionnel ou conforme au droit communautaire.
Votre rapporteur mettra plus particulièrement en évidence - en ce qui concerne le présent projet de code - le problème des dispositions non normatives ou « pédagogiques », des dispositions transitoires et des réécritures d'articles.
a) Les dispositions « pédagogiques »
Un certain nombre d'articles du code des communes, qui avaient été créés par le codificateur de 1977 font référence à des lois non codifiées ou a des articles d'autres codes dont ils se bornent à signaler l'existence. Ils sont donc dépourvus de caractère normatif. Dans ces conditions, ils ont été exclus du projet de code.
b) Les dispositions transitoires
Les dispositions transitoires, qui avaient été prévues pour la mise en oeuvre des lois de décentralisation, ont également été écartées. Non codifiées, elles ne sont néanmoins pas abrogées en raison de leur utilité pratique. Elles subsistent donc dans leurs textes d'origine.
c) Les réécritures d'articles
Dans un souci de lisibilité, les auteurs du projet de loi ont choisi d'éviter les renvois à des numéros d'articles.
En effet, dans les dispositions applicables au conseil régional et à son président, il est nécessaire, aux termes de l'article 11 de la loi du 5 juillet 1972, de se reporter à 27 articles de la loi du 10 août 1871 et à 13 articles de la loi du 2 mars 1982.
La procédure de renvois à d'autres articles est également très pratiquée -dans le droit en vigueur- en ce qui concerne les dispositions applicables à la coopération locale.
Le projet de loi propose -chaque fois que c'est possible- de remédier à cette situation peu satisfaisante pour l'usager du droit en procédant à la reproduction intégrale des articles concernés.
5. Les reclassements législatifs
Certains articles qui figurent dans la partie réglementaire du code des communes sont reclassés dans la partie législative du code général des collectivités territoriales.
Ces articles concernent en particulier les modifications aux limites territoriales des communes et les conséquences qui peuvent en résulter.
Il est apparu qu'ils intéressaient la libre administration des collectivités territoriales -en l'espèce les communes-, leur statut territorial et le régime de leurs biens ou encore le mode d'élection de leurs organes.
De même, il a semblé nécessaire de reclasser dans le domaine législatif des dispositions du décret n° 60-406 du 26 avril 1960 relatif à l'adaptation du régime législatif et à l'organisation des départements d'outremer.
6. Les abrogations
Le code des communes de 1977 a fourni la base du projet de code des collectivités territoriales qui vous est présenté.
Comme votre rapporteur l'a déjà souligné, l'intérêt de procéder par la voie législative pour l'adoption de la partie législative des codes tient Principalement dans la clarification ainsi apportée sur la nature et la validité des textes qui composent le code. Celle-ci impose l'abrogation des dispositions codifiées corrélativement au rassemblement et au classement des textes.
Il est proposé, dans le projet de loi :
- d'abroger les articles du code des communes faisant l'objet d'une codification ;
- d'abroger le texte d'origine qui s'était trouvé codifié dans le code des communes, pour ce qui est des articles du code des communes n'ayant pas été modifiés par une loi depuis 1977 ;
- d'abroger les articles législatifs d'origine figurant dans les autres textes rassemblés dans le projet de code général des collectivités territoriales.
On notera également que certaines abrogations concernent des dispositions obsolètes.