Article 29 (nouveau) - Suppression d'un versement au Fonds d'amortissement des charges d'électrification
Commentaire : Introduit à l'Assemblée nationale, le présent article a pour objet de supprimer le versement par l'État au Fonds d'amortissement des charges d'électrification (FACE) de l'accroissement de la part revenant à l'État dans le produit de la redevance due par les concessionnaires d'ouvrages produisant de l'énergie hydraulique.
La loi du 16 octobre 1919 relative à l'utilisation de l'énergie hydraulique a institué des redevances proportionnelles sur la production d'énergie hydraulique, payables par les concessionnaires de ces ouvrages.
L'article 67 de la loi de finances pour 1953 a prévu que l'accroissement de la part revenant à l'État dans le produit de cette redevance serait versé au FACE, créé par l'article 108 de la loi de finances du 31 décembre 1936.
L'objet du FACE est d'alléger les charges -et en particulier les charges d'emprunt- des collectivités locales au titre des travaux d'électrification rurale.
Actuellement, les sommes prélevées chaque année par le FACE s'élèvent à un peu plus de 1,8 milliard de francs.
Sur ce total, environ 1 million de francs résulte du dispositif de l'article 67 de la loi de finances pour 1953, ce qui représente une recette minime au regard des lourdes contraintes administratives et de gestion nécessaires à sa perception.
C'est pourquoi, par mesure de simplification administrative, les services de gestion du FACE ont proposé de supprimer le prélèvement. Le conseil d'administration du FACE a donné son accord au mois de décembre 1994. Le présent article en est la traduction législative.
Ainsi, désormais, les ingénieurs des directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement n'auront plus à effectuer le calcul de cette redevance. Les services du FACE n'auront plus la charge du contrôle d'environ 230 déclarations annuelles. Les producteurs hydrauliques pourront se dispenser de ce paiement au FACE.
Au total, le gain pour l'État de cette mesure est de 1 million de francs, sans compter les conséquences liées à la simplification des procédures administratives.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
Article additionnel après l'article 29 - Transmission obligatoire au Parlement de communications de la Cour des Comptes
Commentaire : Le présent article additionnel vise à rendre obligatoire la transmission au Parlement des communications de la Cour des Comptes aux ministres auxquelles il n'a pas été répondu sur le fond dans un délai de 6 mois.
Lors de l'examen du projet de loi de règlement pour 1993, le Sénat a débattu d'un article additionnel voté par l'Assemblée nationale et tendant à rendre obligatoire la transmission au Parlement de la quasi-intégralité des documents élaborés par la Cour des Comptes. Cet article additionnel, excellent dans son principe, soulevait toutefois des difficultés de forme et de fond. Pour ces raisons, votre rapporteur général a conclu :
"L'objectif devrait être le suivant : outre les communications de droit, la Cour devrait transmettre systématiquement au Parlement les dossiers sur lesquels elle se heurte à la mauvaise volonté de l'exécutif.
Mes chers collègues, telles sont les raisons pour lesquelles la commission vous propose la suppression de l'article 18, dont l'inspiration est excellente, mais dont la traduction juridique ne peut être effectuée judicieusement dans un projet de loi de règlement".
L'Assemblée nationale a approuvé la méthode retenue par le Sénat. Le rapport de M. Philippe Auberger a très judicieusement approfondi les réserves de fond du Sénat. On peut en effet y lire :
"1.- Suivant en cela son rapporteur général, la commission des finances du Sénat a estimé "prématurée l'adoption d'un tel article sans un véritable débat préalable". Il lui est apparu "que les commissions des finances pourraient être submergées par une masse de documents de portée très inégale -l'excès d'information pouvant être préjudiciable à la "bonne" information ".
Il convient de rappeler, à l'appui de cet argument très fort, que les documents en cause sont très nombreux. Si chaque année, 120 référés environ sont adressés par le premier président (chiffre de 1994), ce seraient au total 1.200 référés, communications et lettres qui devraient être adressés au Parlement.
2.-La commission des finances du Sénat a également craint des perturbations dans le bon fonctionnement de la Cour, en rappelant que, selon l'article L. 135-4 précité, avant publication ou communication au Parlement, les observations sont arrêtées après l'audition, à leur demande, des dirigeants des services ou organismes contrôlés et des personnes mises en cause.
En effet, de nombreuses observations comportent des mises en cause d'individus nominativement désignés. Il est permis de s'interroger sérieusement sur l'opportunité de saisir le Parlement de dossiers susceptibles de déboucher sur des procédures disciplinaires ou contentieuses.
3.-Enfin, le Sénat, comme le premier président de la Cour des Comptes lors de son audition devant l'Assemblée nationale, a souligné le risque d'effet pervers sur le contenu des observations : des comportements d'autocensure déboucheraient probablement sur l'élaboration de deux versions, l'une officielle, l'autre officieuse, des mêmes documents.
Dans ces conditions, le Sénat a préféré disjoindre cet article, pour en reprendre l'examen ultérieurement."
Le présent article additionnel tient compte de ces observations et résulte d'une négociation avec la Cour des Comptes.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet.
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 13 décembre 1995 sous la présidence de M. Christian Poncelet, président, la commission a procédé sur le rapport de M. Alain Lambert, rapporteur général, à l'examen du projet de loi n° 119 (1995-1996) de finances rectificative pour 1995.
M. Alain Lambert, rapporteur général, a rappelé que le projet de loi de finances rectificative procédait, comme il est d'usage, aux adaptations de fin d'année : certaines étant mécaniques, qu'il s'agisse de la révision des recettes ou de la remise à niveau de certaines dépenses, d'autres étant volontaristes, qu'il s'agisse de la recherche de recettes supplémentaires, ou de la traduction en dépenses de décisions prises et non encore financées.
M. Alain Lambert, rapporteur général, a estimé que la clé de lecture de ce projet de loi de finances rectificative résidait, en tout premier lieu, dans le maintien d'un niveau de déficit stabilisé à 321,8 milliards de francs, soit un niveau quasiment égal à celui résultant du collectif de printemps ; les recettes et les charges diminuent d'un montant équivalent, soit de 4 milliards de francs, mais ces diminutions résultent en fait de mouvements très importants.
Le rapporteur général a rappelé que les moins-values de recettes fiscales nettes s'élevaient à 24,1 milliards de francs, portant à plus de 50 % sur l'impôt sur les sociétés ; en sens inverse, les prélèvements sur recettes de l'État sont revus à la baisse de 2,1 milliards de francs, dont 2 milliards de francs sont dus au prélèvement européen, les ressources propres faisant l'objet de ce prélèvement étant largement inférieures aux prévisions initiales ; les recettes non fiscales s'accroissent de 17,95 milliards de francs, dont 15 milliards de francs sont liés à la récupération anticipée sur la Caisse des dépôts et consignations de subventions versées par l'État à la caisse de garantie du logement social.
M. Alain Lambert, rapporteur général, a ensuite précisé que la diminution de 4 milliards de francs de dépenses résultait de 16,2 milliards de francs d'ouvertures de crédits, de 20 milliards de francs d'annulations nettes et de 0,3 milliard de francs de réduction de la charge nette du compte d'avances aux collectivités locales.
Le rapporteur général a ensuite estimé que le collectif s'inscrivait malheureusement dans le cadre d'un phénomène qui se prolongeait puisque l'évaluation des recettes fiscales était devenue un exercice difficile, voire incertain en raison des difficultés de la prévision économique.
Or, sur la base d'une croissance nulle au cours de ce quatrième trimestre, la croissance du PIB pour 1995 serait de l'ordre de 2,5 %, soit moins que les 2,75 % retenus en dernière analyse.
Le rapporteur général a estimé qu'au-delà des aléas de prévisions économiques, on pouvait estimer que les prévisions de recettes souffraient, en elles-mêmes, de certains défauts de méthode, les prévisions de recettes fiscales pour ce dernier trimestre tablant ainsi sur des rentrées fiscales supérieures à celles de la même période de l'an dernier, ce qui était l'indice d'une évaluation optimiste.
Enfin, M. Alain Lambert, rapporteur général, a insisté sur le fait qu'en 1995, malgré le relèvement de certains impôts, la part des recettes fiscales de l'État dans le PIB avait diminué.
Le rapporteur général a rappelé que la première conséquence de ces résultats fiscaux décevants était la recherche de recettes non fiscales -dont le principe n'était pas toujours exempt de critiques-, à hauteur de 17,5 milliards de francs ; ces recettes comprennent un prélèvement de 15 milliards de francs sur la Caisse des dépôts et consignations au titre de la caisse de garantie du logement social, un relèvement de 1 milliard du versement d'EDF, compte tenu des bons résultats enregistrés par cette entreprise en 1995, un prélèvement de 680 millions de francs sur les réserves déposées auprès de la Caisse des dépôts par l'Organisation autonome nationale de l'industrie et du commerce (ORGANIC) au titre de la taxe sur les grandes surfaces (article 5 du projet de loi), un supplément de recettes de 604 millions de francs résultant du remboursement anticipé d'avances de l'État par la société d'autoroutes Cofiroute, un reversement supplémentaire de 699 millions de francs par la Banque française pour le commerce extérieur (BFCE) au titre d'un gain de change réalisé dans une opération de marché, enfin, un prélèvement de 215 millions de francs sur les réserves financières de l'Institut national de la propriété industrielle ; en sens inverse, 410 millions de francs correspondant à un remboursement d'avances aéronautiques moindre que prévu, venaient en déduction de ces augmentations des ressources non fiscales.
Le rapporteur général a estimé que, face à ces recettes difficilement stabilisées, les ouvertures nettes de crédits restaient relativement modérées, soit 16,2 milliards de francs, et étaient largement gagées par les annulations, alors que les ouvertures de crédits avaient atteint, en août 1995, 14,6 milliards de francs pour les mesures en faveur de l'emploi et du logement et 37,8 milliards de francs pour la remise à niveau des dotations.
M. Alain Lambert, rapporteur général, a estimé que les ouvertures contenues dans le projet de loi de finances rectificative étaient de deux ordres, certaines réalisant des ajustements plus ou moins mécaniques de certaines dotations, qui se révélaient -certaines de manière traditionnelle- insuffisantes par rapport aux besoins de l'année ; il en est ainsi pour les crédits de l'aide au logement fondée sur la personne qui donnent lieu à une ouverture de 1,665 milliard de francs, ou des rémunérations des personnels enseignants avec 637,4 millions de francs supplémentaires pour l'éducation nationale et 281 millions de francs pour l'enseignement supérieur ; enfin l'indemnité compensatrice et les contributions au titre des tarifs sociaux versées à la RATP et a la SNCF Île-de-France justifient l'inscription de 861 millions de francs et la fin du premier programme de prime à la casse automobile mobilise 400 millions de francs de plus.
Par ailleurs, certaines ouvertures tirent les conséquences de décisions prises en 1995 et non encore financées, telles que la prise en charge de la majoration de l'allocation de rentrée scolaire, pour un montant de 4,6 milliards de francs, et les opérations militaires extérieures avec 2,1 milliards de francs ; de même, la deuxième partie du plan d'urgence pour les universités mobilise 2,01 milliards de francs en autorisations de programme et 500 millions de francs en crédits de paiement, pour une mise aux normes de sécurité des bâtiments, et le deuxième dispositif de prime à la casse automobile donne lieu à l'ouverture de 900 millions de francs.
M. Alain Lambert, rapporteur général, a constaté qu'une fois encore le collectif prenait en charge des dépenses que la loi de finances pour 1996 aurait dû normalement assumer, telles que le nouveau dispositif d'encouragement aux achats d'automobiles.
Le rapporteur général a ensuite procédé à une description des annulations, en insistant sur leur montant exceptionnellement élevé, soit 24,5 milliards de francs. Ces annulations peuvent se classer en trois catégories : un mouvement d'économie forfaitaire tempéré par le respect de dépenses "sanctuarisées" (enseignement, recherche, intérieur, justice), des économies de constatation et, enfin, une ponction délibérément plus forte sur certains secteurs, l'exemple le plus net étant celui du budget de la défense, sur lequel une réduction de 3,5 milliards de francs serait pratiquée, portant à près de 28 % la part de la défense dans l'effort de maîtrise de la dépense publique en 1995 ; parallèlement,une annulation de 13,4 milliards de francs en autorisations de programme vise à résorber un peu plus d'un tiers des excédents liés à l'étalement ou à la suppression de programmes militaires.
En conclusion, M. Alain Lambert, rapporteur général, a estimé que le collectif avait pour mérite essentiel de stabiliser le déficit budgétaire, parfois au prix d'opérations pouvant apparaître comme un mal nécessaire, dans le contexte nouveau d'érosion des recettes fiscales ; ce collectif consacre aussi, après le projet de loi de finances pour 1996, l'ouverture d'une période de modération de la dépense publique qui devrait permettre, au-delà du respect des critères de Maastricht, de respecter le contribuable et, tout simplement, le citoyen.
M. Alain Lambert, rapporteur général, a conclu en recommandant à la commission de préconiser au Sénat l'adoption du projet de loi de finances rectificative pour 1995.
Un débat s'est alors instauré, au cours duquel sont intervenus MM. Paul Loridant, René Régnault, François Trucy et Mme Marie-Claude Beaudeau.
En réponse à M. Paul Loridant, le rapporteur général a tout d'abord rappelé que les orientations politiques présidant au collectif venaient de faire l'objet de longues discussions lors de l'examen du projet de loi de finances pour 1996 ; puis il a précisé que les crédits de paiement destinés au plan d'urgence pour les universités s'élevaient à 500 millions de francs, alors que les autorisations de programme atteignaient 2 milliards de francs.
Enfin, le rapporteur général a indiqué que plusieurs mesures de soutien de la consommation figuraient dans le collectif telles que la majoration de l'allocation de rentrée scolaire ou le deuxième dispositif de prime à la casse automobile.
En réponse à M. René Régnault, le rapporteur général a insisté sur la nécessité de la régulation budgétaire en cas de constat de moins-values fiscales importantes.
Répondant à M. François Trucy, le rapporteur général a indiqué qu'il se ferait l'écho, lors de la séance publique, de ses préoccupations relatives au budget de la défense.
Enfin, en réponse à Mme Marie-Claude Beaudeau, le rapporteur général a précisé que le prélèvement effectué sur la Caisse des dépôts n'entraînerait pas un renchérissement du coût des ressources des organismes HLM.
La commission a ensuite procédé à l'examen des articles du projet de loi de finances rectificative.
Elle a adopté sans modification l'article premier (Transposition de la directive européenne 94/76/CE du Conseil portant mesures de transition en matière de TVA à la suite de l'élargissement de l'Union européenne au 1er janvier 1995) et l'article 2 (Transposition de la directive 94/74/CE du Conseil, du 22 décembre 1994, relative au régime général, à la détention, à la circulation et aux contrôles des produits soumis à accise).
A l'article 3 (Récupération des sommes versées par l'État à la caisse de garantie du logement social), la commission a adopté un premier amendement tendant à préciser que le prélèvement portait sur la section des fonds d'épargne de la Caisse des dépôts et consignations, et un second amendement tendant à préciser que le reversement de la Caisse des dépôts s'effectuerait au titre de la gestion des prêts pour laquelle la Caisse était ou avait été substituée à la caisse de garantie du logement social.
La commission a ensuite adopté sans modification les articles 4 (Prélèvement sur les réserves de l'Institut national de la propriété industrielle), 5 (Prélèvement exceptionnel sur l'excédent de la taxe dite "taxe sur les grandes surfaces"), 6 (Transfert à la collectivité territoriale de Corse du produit du droit de francisation et de navigation et du droit de passeport), 7 (Équilibre général), 8 (Dépenses ordinaires des services civils. Ouvertures), 9 (Dépenses en capital des services civils. Ouvertures), 10 (Dépenses ordinaires des services militaires. Ouvertures) et il (Budgets annexes. Ouvertures).
A l'article 13 (Aménagement de l'impôt sur les opérations de bourse et du statut des sociétés de capital risque dans la perspective du nouveau marché), la commission a donné mandat au rapporteur général de lui présenter, lors de sa prochaine séance, une rédaction plus satisfaisante de l'article. La commission a reporté à cette même séance son vote sur l'article 14 (Relèvement des seuils du régime simplifié d'imposition).
La commission a ensuite adopté sans modification les articles 15 (Option des contribuables titulaires de bénéfices non commerciaux pour la détermination de leurs résultats en fonction des créances acquises et des dépenses engagées), 16 (Prorogation du délai de revente des immeubles acquis avant le 1er janvier en vue de la revente), 17 (Modalités de paiement de l'impôt sur le revenu et des impôts directs locaux). 18 (Transposition de la directive européenne 95/7 du Conseil, du 10 avril 1995, portant nouvelles mesures de simplification en matière de taxe sur la valeur ajoutée), 19. (Aménagement du régime de l'octroi de mer), 20 (Option des groupements d'intérêt public pour le régime des sociétés de capitaux), 21 (Mesure destinée à faciliter la restructuration du réseau transfusionnel français), 22 (Désignation du redevable du supplément d'imposition en cas de détournement d'usage de produits soumis au droit de fabrication), 21 (Adaptations législatives consécutives à la création du grade d'inspecteur divisionnaire des impôts) et 23 bis nouveau (Exonération de TVA des soins dans les maisons de retraite médicalisées).
Après l'article 23 bis , la commission a adopté deux amendements portant articles additionnels, tendant respectivement à instituer un régime fiscal favorable aux investissements de mise aux normes des bâtiments d'élevage réalisés par le propriétaire bailleur, et à aménager les modalités de mise à disposition d'une exploitation agricole à la société bénéficiaire de l'apport.
Enfin, la commission a adopté sans modification les articles 24 (Modification de l'abattement sur le produit brut des jeux dans les casinos), 25 (Modification des prélèvements opérés sur les sommes engagées au pari mutuel), 26 (Autorisation de remises de dettes dans le cadre du dispositif arrêté à la conférence de Toronto), 27 (Revalorisation du taux de la contribution au fonds commun des accidents du travail agricole). 28 nouveau (Application du taux réduit de TVA à la fourniture de logement dans les terrains de camping) et 29 nouveau (Suppression d'un versement au Fonds d'amortissement des charges d'électrification).
Après l'article 29 . la commission a adopté un amendement portant article additionnel et tendant à instituer une transmission de droit au Parlement des communications de la Cour des comptes auxquelles il n'avait pas été répondu sur le fond dans un délai de six mois. 2