N° 190
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1995-1996
Annexe au procès-verbal de la séance du 31 janvier 1996.
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi relatif aux mécanismes de solidarité financière entre collectivités locales,
Par M. Michel MERCIER,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : MM. Christian Poncelet, président ; Jean Cluzel, Henri Collard, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, vice-présidents ; Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Emmanuel Hamel, René Régnault, François Trucy, secrétaires ; Alain Lambert, rapporteur général : Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Bernard Barbier, Jacques Baudot, Claude Belot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Guy Cabanel, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Yvon Collin, Jacques Delong, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Philippe Marini, Marc Massion, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Jacques Oudin, Alain Richard. Maurice Schumann, Michel Sergent, Henri Torre, René Trégouét.
Voir le numéro :
Sénat : 171 (1995-1996).
Collectivités locales.
PREMIÈRE PARTIE - EXPOSE GENERAL
I. LE CONTEXTE
Le dépôt du projet de loi relatif aux mécanismes de solidarité financière entre collectivités locales intervient dans un contexte dominé par :
- un premier bilan de la réforme de la dotation globale de fonctionnement du 31 décembre 1993 ;
- la première année d'application d'un "pacte de stabilité" des relations financières entre l'État et les collectivités locales qui a préservé les règles d'indexation de la DGF ;
- l'annonce, le 18 janvier dernier à Marseille, par le premier ministre, d'un "pacte de relance pour la Ville".
A- UN BILAN NUANCE DE LA REFORME DE LA DOTATION GLOBALE DE FONCTIONNEMENT
Depuis la loi n° 93-1436 du 31 décembre 1993, la DGF des communes comprend deux composantes essentielles : la dotation forfaitaire et la dotation d'aménagement. L'ancienne structure de la DGF ayant épuisé ses effets redistributeurs, le législateur en a tiré les conséquences en forfaitisant la majeure partie des anciennes composantes de la DGF et en les reconduisant au sein de la dotation forfaitaire au niveau atteint en 1993, afin que augmentation de la DGF pour 1994 soit entièrement consacrée à la redistribution, à travers la nouvelle dotation d'aménagement, celle-ci étant composée de la dotation des groupements de communes, de la dotation de solidarité urbaine et, principale innovation de la réforme de 1993, d'une dotation de solidarité rurale.
A compter de 1995, la moitié du supplément annuel de DGF a été consacrée à la dotation d'aménagement, la dotation forfaitaire n'augmentant que de la moitié du taux de croissance de la masse totale des crédits réservés à la DGF.
S'agissant plus particulièrement de la dotation de solidarité urbaine, le législateur, afin de pallier les effets de seuil qui caractérisaient l'ancien dispositif, a créé un indice synthétique de ressources et de charges pour les communes de 10.000 habitants et plus.
Conformément aux dispositions de l'article 38 de la loi n° 93-1436 du 31 décembre 1993 portant réforme de la dotation globale de fonctionnement, le gouvernement a déposé sur les bureaux des assemblées, au printemps 1995, un rapport présentant le bilan de l'application de la loi.
Si l'architecture globale de la DGF issue de ce texte ne semble pas devoir être remise en cause, le bilan du gouvernement n'en suggère pas moins certains correctifs et les élus, devant le comité des finances locales, ont été nombreux à souligner les points faibles du dispositif.
1. Une architecture d'ensemble qui n'appelle plus de critiques
Dans son bilan, le gouvernement souligne que les objectifs de la réforme appliquée depuis deux ans ont été atteints : non seulement le blocage de la répartition qui eût été fatal avec les règles précédemment en vigueur a pu être évité, mais en outre, il a été possible de financer concomitamment un développement soutenu de l'intercommunalité et un renforcement de la solidarité, en dépit de taux d'évolution de la DGF, en 1994 et en 1995, situés aux plus bas niveaux observés depuis 1979.
Le bilan relève les "avantages de simplicité et de lisibilité" procurés par la réforme de 1993. A ce sujet, il n'hésite pas à justifier le choix alors fait de fixer le montant de la dotation forfaitaire des communes sans réactualisation des éléments physiques et financiers propres à chacune d'entre elles : "Il résulte de l'analyse des résultats des répartitions effectuées en 1994 et 1995 que cette méthode, qui avait pu être présentée comme un pis-aller destiné à faire fonctionner une "DGF de crise " produit des résultats qui se comparent avantageusement aux mécanismes plus sophistiqués en usage antérieurement. "
A l'appui de ce constat, le rapport met tout d'abord en évidence, comme le lui impose l'article 38 de la loi du 31 décembre 1993, "les conséquences -positives- du gel des critères de sélection et de répartition des concours particuliers de la dotation touristique et de la dotation ville-centre ".
En effet, le maintien de l'application des dispositions législatives antérieurement en vigueur aurait, compte tenu des règles de plafonnement des ressources affectées aux concours particuliers, conduit selon toute probabilité à une baisse significative des dotations en 1994 1 ( * ) . Le bilan note, en outre, que les conséquences du gel de l'effet des critères de répartition ont été plus que compensées pour les communes bénéficiant des dotations touristiques par la création de la dotation de solidarité rurale et le recours toujours possible aux concours de la dotation de développement rural.
Le gouvernement met toutefois plutôt l'accent, dans son bilan, sur les effets collatéraux de la forfaitisation qui, en autorisant une forte croissance des dotations de solidarité, a permis que l'objectif de péréquation soit "largement atteint".
L'impact redistributif de la dotation globale de fonctionnement se vérifie tant à travers l'analyse démographique par strate que dans celle de la répartition des richesses entre les communes. Il a été renforcé par la création du fonds national de péréquation inscrite dans la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire.
Tableau 1
Évolution des écarts par strates DGF et autres concours de fonctionnement de 1986 à 1995
Sur l'ensemble des concours de l'État, l'écart maximal entre les strates ne cesse de diminuer depuis 1986 : de 1 à 2,2 en 1986, le rapport n'était déjà plus en 1993 que de 1 à 1,92. La réforme de la DGF a encore accéléré ce mouvement, puisque ce rapport s'est fixé à 1,87 en 1994 et à 1,83 en 1995.
Tableau 2
Comparaison des écarts à la moyenne de dotation par habitant en 1995 (DGF et FNP) en fonction de la richesse des communes
Les communes les plus pauvres bénéficient d'une dotation forfaitaire supérieure de 23 % à la moyenne, alors que les communes dont le potentiel fiscal est supérieur à la moyenne ont une dotation forfaitaire inférieure de 6 % à la dotation moyenne.
La même comparaison opérée avec la DSU, la DSR et le FNP montre que les dotations péréquatrices augmentent les écarts constatés en dotation forfaitaire, soit 37 % de plus que la moyenne pour les communes les plus pauvres et 11 % de moins pour les communes dont la richesse est supérieure à la moyenne.
2. Des adaptations indispensables et une réflexion qui mérite d'être prolongée sur de nombreux points
a) La perte de pouvoir d'achat de la dotation forfaitaire et le caractère perfectible de la nouvelle dotation de solidarité urbaine
Les dotations et concours regroupés au sein de la dotation forfaitaire ont simplement été reconduits en francs courants en 1994 par rapport à 1993. En 1995, la dotation forfaitaire n'a progressé que de la moitié du taux d'évolution de l'ensemble des ressources affectées à la dotation globale de fonctionnement, soit de + 0,85 %.
Le bilan du gouvernement ignore la perte de pouvoir d'achat ainsi imposée aux communes qui ne perçoivent par ailleurs ni la dotation de solidarité urbaine, ni la dotation de solidarité rurale et ne sont pas membres d'un groupement à fiscalité propre.
En revanche, dès l'examen du projet de loi portant réforme de la dotation globale de fonctionnement, à l'automne 1993, le gouvernement avait lui-même reconnu devant notre Haute Assemblée les faiblesses inhérentes à la définition du critère du logement social 1 ( * ) pour la répartition de la dotation de solidarité urbaine.
En conséquence de son manque de fiabilité, générateur de contentieux, et de sa faible pertinence, le rapport établi par une mission conjointe de l'Inspection générale des finances, de l'Inspection générale de l'administration et du Conseil général des ponts-et-chaussées concluait dès le mois de juillet 1994 à la nécessité de supprimer ce critère et de lui substituer en totalité le critère des aides à la personne.
Plus prudent, le gouvernement, dans son bilan, suggère d'accorder effectivement un poids prépondérant au critère des aides à la personne dans sa répartition de la DSU sans bouleverser toutefois les équilibres actuels et en conservant, donc, sous une forme moins sujette à caution et dans une proportion plus faible le critère du logement social.
Le bilan de la réforme de la dotation globale de fonctionnement en 1994 et en 1995 note également :
- la persistance d'effets de seuil dans la répartition de la DSU des communes de 10.000 habitants et plus, et ce en dépit du progrès constitué parla mise en oeuvre d'un indice synthétique permettant de classer ces communes en fonction de leurs ressources et de leurs charges ;
- l'inadéquation du seuil en valeur absolue de 1.100 logements sociaux pour l'éligibilité à la DSU des communes de moins de10.000 habitants ; pour une commune de 5.000 habitants, l'éligibilité ne peut-être ainsi acquise qu'au prix d'un taux de logements sociaux de 22 %.
Au-delà des questions posées par la DSU, le bilan fait par le gouvernement de la réforme de la DGF classe "sans suite" certains dossiers plus ponctuels :
- Le problème des communes nouvellement éligibles à l'une des deux dotations touristiques en 1993 et qui avaient subi un abattement de 50 % sur leur dotation de première année : répondre à cette demande exigerait un recalcul complet, et passablement complexe, des dotations individuelles, compte tenu des règles d'écrêtement et de garantie précédemment en vigueur.
- Le "gel" définitif au sein de la dotation forfaitaire de la dotation de base qui consacrait une répartition décroissante des ressources par habitant de la DGF, des collectivités les plus peuplées aux collectivités les moins peuplées : l'analyse par strate démographique des effets péréquateurs de la nouvelle dotation globale de fonctionnement révèle que ceux-ci, loin d'avoir disparu, ont été amplifiés.
- Le recentrage sur les seuls groupements, à l'exclusion des communes, des attributions de la dotation de développement rural : la DDR, répartie à hauteur de 25 % au profit des communes, constitue une aide utile à l'investissement communal dans la mesure où elle ne recouvre pas le champ de la deuxième part de la dotation globale d'équipement, dont les critères d'attribution et la vocation sont différents.
b) La dotation des groupements, la dotation globale de fonctionnement des départements et le principe d'équité
Le bilan explore ensuite, conformément aux demandes de nombreux élus, les questions posées par la dotation des groupements à fiscalité propre, d'une part, par la DGF des départements, d'autre part, sans pouvoir apporter de réponses immédiates aux premières et en formulant des voies intéressantes d'adaptation pour les secondes.
Le caractère équitable de leurs règles de répartition, qui avait fait l'objet des soins les plus attentifs du législateur, révèle aujourd'hui ses limites.
1°. La pertinence sujette à caution du critère d'intégration fiscale pour la répartition de la DGF des groupements
Deux solutions alternatives étaient envisagées dans le rapport du gouvernement :
Un coefficient d'intégration budgétaire
"L'analyse des budgets plaiderait en faveur de l'instauration d'un coefficient net des reversements aux communes, qui permettrait de calculer la DGF en proportion des compétences réellement exercées.
Le principe en est théoriquement satisfaisant puisqu'il favorise l'intercommunalité de projet mais extrêmement difficile à mettre en oeuvre.
Il s'agirait, à travers une analyse annuelle des comptes administratifs des groupements de neutraliser l'ensemble des transferts de ressources des groupements vers leurs communes membres, afin d'isoler le seul financement des compétences propres nécessitant un complément de DGF en sus des ressources fiscales.
Une telle démarche reviendrait de fait à introduire dans le calcul de la DGF le critère des charges effectivement assumées.
Trois difficultés font obstacle à l'introduction de cette mesure.
En premier lieu, la DGF serait attribuée en année N en fonction des charges financées en année N-2, décalage préjudiciable à la prise en compte d'une brutale montée en puissance des groupements.
En deuxième lieu, les tâches complexes du recensement qui serait à opérer par l'administration préfectorale paraissent disproportionnées au regard de l'objectif recherché, sans que la fiabilité soit totalement garantie du fait des erreurs d'interprétation inhérentes aux imputations comptables.
En troisième lieu, une clarification juridique serait nécessaire au préalable afin d'effectuer le tri entre les différents types de transferts selon qu'ils financent une compétence exercée de façon indirecte ou qu'ils servent d'appoint aux budgets communaux. "
Un encadrement des transferts aux communes
"Cette voie constituerait une solution indirecte aux insuffisances du coefficient d'intégration fiscale. Si les transferts étaient limités par la loi, la pression fiscale refléterait en effet plus exactement les compétences exercées.
Néanmoins, le principe d'un encadrement législatif soulève deux types de difficultés.
Dans le cas des groupement à taxe professionnelle d'agglomération ou il serait particulièrement nécessaire puisqu'il n'est pas tenu compte dans la DGF du degré d'intégration, il parait, en première analyse, possible de limiter les retours aux communes à la seule dotation de compensation, prévue dans les cas où la fiscalité communale sur les ménages procure aux communes des ressources très inférieures aux charges qu'elles n'ont pas transférées.
Néanmoins, la dotation de solidarité, actuellement prévue à titre facultatif peut se justifier, notamment dans le cas où la richesse est très dispersée dans l'agglomération.
Dans le cas des autres groupements, un tel encadrement appelle au préalable une clarification de l'exercice des compétences et une suppression des chevauchements entre groupements fiscalisés et syndicats intercommunaux sans fiscalité mais prestataires de services.
Dans les deux cas, la question posée au législateur affecterait la définition des compétences et le choix des modes d'intervention des groupements et déborderait donc le cadre des règles d'attribution de la DGF".
2°. L'institution d'une enveloppe spécifique pour la DGF des groupements
D'emblée, cette solution n'a pas paru souhaitable aux auteurs du bilan :
"Deux solutions techniques sont possibles mais aucune n'est satisfaisante :
- soit la DGF des groupements constitue un solde après qu'ont été fixées les règles d'évolution de la DSU et de la DSR.
Dans ce cas, le financement des groupements nouveaux et l'ampleur de la péréquation entre les groupements seraient aléatoires, ce qui introduirait un facteur d'instabilité et d'imprévisibilité dans les budgets intercommunaux. Cette voie ne paraît pas pouvoir être retenue ;
- soit la DGF des groupements est contrainte selon des règles rigides de majoration automatique en fonction des nouveaux habitants regroupés. Dans ce cas, ce sont les montants réservés à la DSU et à la DSR qui supporteraient l'ajustement, avec les mêmes conséquences sur les budgets communaux. Cette voie n'apparaît donc pas fructueuse et pourrait même s'inscrire en contradiction avec les objectifs de solidarité recherchés. "
3°. La possibilité d'une modulation de la DGF des communes appartenant à un groupement à fiscalité propre
Le gouvernement s'en était tenu, dans son rapport, à un bilan très rapide sur ce sujet, concluant simplement :
"Ainsi, le législateur pourrait juger souhaitable de prolonger la réflexion sur le principe d'une modulation de la dotation forfaitaire des communes membres de groupements, conservant néanmoins un avantage relatif significatif aux communes regroupées. "
4°. La correction des effets contre-péréquateurs provoqués par le poids de la fraction impôts-ménages dans la DGF des départements
"Comme l'a noté le législateur au cours des débats parlementaires en 1993, les règles de répartition de la dotation de péréquation, notamment de la fraction impôts-ménages, peuvent conduire au paradoxe constaté en 1994.
Ce sont les départements qui, ayant le plus fortement augmenté leur pression fiscale en 1993, ont connu la plus forte augmentation de leur dotation de péréquation et ont ainsi connu une progression de leur DGF supérieure au taux minimal garanti.
Or, la marge d'augmentation de la pression fiscale est souvent assise sur une richesse potentielle telle que les taux de la fiscalité sur les ménages peuvent être historiquement bas et augmenter d'autant plus vite. Dans d'autres départements au contraire, tout accroissement des taux en vue de compenser l'étroitesse des bases est limité par le niveau de pression fiscale déjà atteint.
Dans ce cas, la fonction péréquatrice de la dotation n'est pas complètement assurée. Ainsi, en 1995, 7 départements à faible potentiel fiscal, bénéficiaires de la dotation de fonctionnement minimale, se retrouvent au régime de la garantie minimale de progression.
Deux modifications peuvent être, le cas échéant, envisagées pour remédier à cet inconvénient :
- soit une inversion du partage au sein de la dotation de péréquation entre la fraction potentiel fiscal (40 %) et la fraction impôts-ménages (60 %) ;
- soit le remplacement du critère des impôts-ménages par celui de l'effort fiscal qui, tout en continuant de prendre en compte le niveau de la pression fiscale, pourrait se combiner avec le critère du potentiel fiscal dans une seule et même dotation. "
5°. La recherche d'une meilleure définition des critères de charges pour l'éligibilité à la dotation de fonctionnement minimale des départements
"En 1994, les vingt-deux départements bénéficiaires de la dotation de fonctionnement minimale ont été éligibles du fait du seul critère du potentiel fiscal superficiaire et 5 l'étaient également grâce au critère du potentiel fiscal par habitant. Mais aucun département n'était éligible au titre du seul potentiel fiscal par habitant. En 1995, le département des Côtes d'Armor a été éligible à ce seul titre.
En outre, parmi les dix-sept départements éligibles du fait du seul critère superficiaire, 16 avaient un potentiel fiscal par habitant supérieur à celui de certains départements non éligibles à la dotation de fonctionnement minimale.
L'utilisation du potentiel fiscal superficiaire comme critère d'éligibilité à la DFM entraîne donc d'importants transferts financiers en faveur des départements de grande superficie ; les transferts sont moindres au regard du critère de la faiblesse des ressources (...)
Or, le potentiel fiscal superficiaire est un indicateur imparfait des écarts de charges entre les départements.
D'une part, les écarts de superficie n'entraînent pas nécessairement des écarts proportionnels de charge, même s'il existe une corrélation partielle entre ces deux termes.
D'autre part, la structure des dépenses des départements s'est considérablement modifiée depuis 1988 et fait une part croissante aux charges de caractère social.
Il serait donc logique d'introduire un critère complémentaire de charges, justifié également par la faible dispersion des potentiels fiscaux par habitant.
A défaut, il serait en effet difficile de modifier les seuils actuels d'éligibilité en matière de potentiel fiscal, compte tenu de la forte homogénéité des départements. Une modification du seuil du potentiel fiscal par habitant, ramené de 60 à 70 % de la référence nationale, rendrait en effet éligibles 10 départements supplémentaires. Sauf à accroître la contribution des départements favorisés à la majoration de la DFM, le seuil d'éligibilité par le potentiel fiscal superficiaire devrait alors être plus restrictif afin d'éviter une baisse des dotations. "
* 1 Cf. : pages 13 et 14 du Bilan
* 1 Se reporter au commentaire de l'article 3 ainsi qu'au rapport de la mission conjointe annexé à la fin du présent document.