III. UNE APPROBATION D'ENSEMBLE QUI N'EXCLUT PAS CERTAINES AMÉLIORATIONS
Le gouvernement a très clairement souhaité faire adopter un texte apportant des réponses satisfaisantes à l'ensemble des problèmes soulevés par la dotation de solidarité urbaine. La situation lui a paru, à juste titre, suffisamment mûre après un travail de réflexion de près de deux ans mené d'ailleurs en étroite collaboration avec les élus membres du comité des finances locales.
L'excellente indexation de la DGF en 1996 a été ensuite le facteur déclenchant du projet de loi puisqu'elle permettait, outre une petite accélération de la dotation forfaitaire, une "redistribution des cartes" relativement indolore pour les "perdants" : communes touchées par la nouvelle définition du logement social ou par une pondération moins favorable de leur indice ; bénéficiaires de la dotation de solidarité rurale.
A ce sujet on notera que les dispositions de l'article 3 traduisent très fidèlement les conclusions du groupe de travail constitué au sein du comité des finances locales qui ont fait l'objet d'une communication dans le cadre de la réunion du 7 décembre 1995.
Les autres domaines abordés par le bilan de l'article 38 de la loi de réforme de la DGF ne débouchent pour l'instant que sur des adaptations à la marge et sur aucune proposition de fond formalisée :
- La mise en oeuvre d'un indice synthétique de ressources et de charges pour la répartition des ressources du fonds de solidarité des communes de la région d'Île-de-France supposerait un fort accroissement de ses moyens que ne permet pas la très forte concentration de l'alimentation du fonds sur un nombre extrêmement réduit de contributeurs.
- L'introduction d'un nouveau critère de charges, reposant notamment sur le poids relatif de la dépense sociale dans les budgets départementaux, est une piste essentielle de réflexion pour une meilleure adéquation de la péréquation interdépartementale à ses objectifs.
Votre commission souhaite que la faisabilité d'un tel projet fasse l'objet d'études plus poussées même si elle est prête à admettre qu'il est préférable d'attendre, avant d'aller plus loin, que la loi relative à la prestation d'autonomie ait été adoptée.
- S'agissant de la dotation des groupements à fiscalité propre, le bilan de juin 1995 souligne à quel point toute évolution à ce sujet est étroitement corrélée à l'évolution même de l'architecture d'ensemble et des règles de fonctionnement des structures intercommunales.
Auditionné le 30 janvier dernier, le ministre de la fonction publique, de la réforme de l'État et de la décentralisation, M. Dominique Perben a réitéré la volonté du gouvernement de respecter dans le délai de dix-huit mois qui lui est imparti l'obligation de soumettre au Parlement un rapport contenant des propositions sur les aménagements à apporter à l'organisation de l'intercommunalité 1 ( * ) .
Acte lui en a été donné par votre commission des finances qui attend beaucoup de ce rapport.
Sur le fond même du projet de loi, la commission des finances a vu des améliorations significatives par rapport au régime existant :
- l'assouplissement des règles d'indexation de la dotation forfaitaire, tout en restant enserré dans des limites compatibles avec le respect de l'objectif de péréquation poursuivi par la réforme de 1993, permet de satisfaire une demande légitime de communes qui, depuis deux ans, n'ont émargé qu'à cette dotation ;
- l'extension de la technique de l'indice synthétique aux communes de moins de 10.000 habitants en matière de dotation de solidarité urbaine paraît amplement justifiée par le caractère incontestablement pertinent de son utilisation depuis deux ans pour les communes de 10.000 habitants et plus ;
- le recours à la notion de "personnes abritées" pour la définition du critère des aides à la personne appliqué en matière de DSU est un apport intelligent permettant de prendre en compte le taux d'occupation des logements par commune ;
- enfin, l'introduction du coefficient de pondération linéaire pour le calcul des attributions de DSU des communes de 10.000 habitants et plus ainsi que l'institution de la garantie de sortie pour les bénéficiaires de la DSU et du FSCRIF permettront d'assurer une plus grande stabilité des ressources aux collectivités qui, jusqu'à présent, étaient placées à la limite des quartiles de la DSU ou des seuils d'éligibilité au fonds de solidarité.
Les observations et les critiques de votre commission se sont, en fait concentrées sur cinq points majeurs :
A. UN POINT D'INTERROGATION SUR LE SUPPLEMENT A ACCORDER A LA DSU
Plusieurs commissaires ont fait valoir le déséquilibre durable qu'instituait l'article 2 du présent projet de loi au profit de la dotation de solidarité urbaine et au détriment de la dotation de solidarité rurale. Le choix que le gouvernement souhaite faire avaliser rompt incontestablement ave les principes affichés lors de la réforme de 1993, et plus récemment au cours des débats sur la loi "Pasqua" d'aménagement et de développement du territoire.
La commission des finances a cependant accepté le principe d'un partage du solde de la dotation d'aménagement plus favorable en 1996 à la DSU qu'à la DSR au bénéfice des observations suivantes :
- La progression de la DSR atteindrait encore cette année un taux élevé, de l'ordre de 10 % ou plus.
- La nouvelle architecture de la DGF a incontestablement amplifié les effets péréquateurs de cette dotation au profit notamment des communes rurales pauvres.
- Le caractère péréquateur des concours de l'État aux collectivités locales n'est pas remis en cause par la réforme proposée et devrait continuer de s'accentuer grâce aux reversements sur le fonds national de péréquation de la taxe professionnelle des recettes de la fiscalité locale prélevée sur la Poste et France Telecom 1 ( * ) . Une enveloppe de 300 millions de francs vient ainsi abonder le FNPTP en 1996 en sus de l'évolution normale de ses ressources habituelles et lui permet de progresser de près de 30 % par rapport à 1995.
- En tout état de cause, l'intercommunalité s'étant plus généralement développée dans les zones rurales ces dernières années, la montée en charge de la dotation des groupements à fiscalité propre leur profite relativement plus.
Il reste toutefois à démontrer la pertinence de fixer à 60 % la part du solde de la dotation d'aménagement revenant en 1996 à la DSU.
Le dossier préparatoire à la réunion du 6 février adressé aux membres du comité des finances locales fait état, en effet, d'un abondement de la DSU de l'ordre de 800 millions de francs si le principe d'un partage inégal de 60 % en faveur de la DSU et 40 % en faveur de la DSR est maintenu. Cette donnée n'a été publiée qu'après la réunion de votre commission des finances.
Il reviendra bien sûr au comité des finances locales d'établir, en application de la loi, le montant de l'enveloppe qu'il attribue aux groupements. S'il entendait suivre les propositions de l'administration, étayées par le constat d'un certain tassement de la dynamique intercommunale, le législateur pourrait alors s'interroger sur le caractère adéquat du maintien à 60 % de la fraction dévolue, en 1996, à la dotation de solidarité urbaine dans le solde de la dotation d'aménagement.
En effet, avec un taux de progression de la dotation forfaitaire égal à 55 % du taux de croissance de l'ensemble de la DGF et un partage du solde de la dotation d'aménagement à raison de 55 % pour la DSU et 45 % pour la DSR, l'enveloppe attribuée à la dotation de solidarité urbaine serait encore d'un peu plus de 2 milliards de francs par rapport aux concours versés en 1995. La dotation de solidarité rurale, pour sa part, dépasserait 1,6 milliard de francs et serait en progression de 25,5 % par rapport à 1995, soit d'un taux remarquable, double de celui qui lui serait appliqué avec une affectation 60 %-40 % en faveur de la DSU.
Un partage 55 %-45 % permettrait donc, tout en respectant l'objectif légitime poursuivi par le gouvernement, de ne pas sembler mettre en cause le principe, affirmé dans la réforme du 31 décembre 1993 et à nouveau revendiqué dans la loi "Pasqua" d'aménagement du territoire, d'égale prise en compte des difficultés auxquelles sont exposées tant les zones urbaines que les zones rurales.
Votre commission a donc adopté l'article 2 du présent projet de loi sans modification sur la foi d'informations partielles, mais est susceptible de vous proposer, au vu de données plus complètes, un abaissement de 60 % à 55 % de la part de la DSU dans le total, en 1996, des dotations de solidarité.
* 1 Art. 78-I de la loi "Pasqua" d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire : "Dans le délai de dix-huit mois suivant la publication de la présente loi, le gouvernement soumettra au Parlement un rapport contenant des propositions sur les points suivants :
1) les modalités selon lesquelles le nombre des catégories d'établissements publics de coopération intercommunale pourrait être réduit et leur régime juridique simplifié ;
2) dans quelle mesure et à quelles conditions ces établissements pourraient être dotés de compétences assumées progressivement, selon les besoins constatés par leurs responsables, dans le cadre d'une fiscalité additionnelle ou fondée sur la taxe professionnelle d'agglomération ;
3) les conditions dans lesquelles l'organisation et le fonctionnement des groupements de communes à fiscalité propre ainsi que l'élection des représentants des communes qui en sont membres pourraient être adaptés par référence aux dispositions de la loi n° 82-1169 du 31 décembre 1982 relative à l'organisation administrative de Paris, Marseille, Lyon et des établissements publics de coopération intercommunale. "
* 1 La loi du 2 juillet 1990 prévoit le reversement au FNPTP de la différence entre le montant des impôts locaux dont sont redevables la Poste et France Telecom et la fraction de ces impôts revenant à l'Etat, cette dernière fraction évoluant elle-même comme les prix.