Projet de loi portant réforme du financement de l'apprentissage

Rapport n° 246 (1995-1996) de M. Jean MADELAIN , fait au nom de la commission des affaires sociales, déposé le 22 février 1996

Disponible au format Acrobat (3,4 Moctets)

Tableau comparatif au format Acrobat (3,4 Moctets)

N° 246

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1995-1996

Annexe au procès-verbal de la séance du 22 février 1996.

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, portant réforme du financement de l' apprentissage,

Par M. Jean MADELAIN,

Sénateur.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (10ème législ.) : 2470, 2510 et T.A. 460.

Sénat, 206 (1995-1996).

Formation professionnelle et promotion sociale.

(1) Cette commission est composée de MM. Jean-Pierre Fourcade, président ; Jacques Bimbenet, Mme Michelle Demessine, MM. Claude Huriet, Charles Metzinger, Bernard Seillier, Louis Souvet, vice-présidents ; Jean Chérioux, Charles Descours, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Jacques Machet, secrétaires ; José Balarello, Henri Belcour, Jacques Bialski, Paul Blanc, Mme Annick Bocandé, MM. Louis Boyer, Jean-Pierre Cantegrit, Francis Cavalier-Benezet, Gilbert Chabroux, Philippe Darniche, Georges Dessaigne, Mme Joëlle Dusseau, MM. Guy Fischer, Alfred Foy, Serge Franchis, Mme Jacqueline Fraysse-Cazalis, MM. Alain Gournac, Roland Huguet, André Jourdain, Pierre Lagourgue, Dominique Larifla, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Jean-Louis Lorrain, Simon Loueckhote, Jean Madelain, Michel Manet, René Marquès, Serge Mathieu, Georges Mazars, Georges Mouly, Lucien Neuwirth, Mme Nelly Olin, MM. Louis Philibert, André Pourny, Henri de Raincourt, Gérard Roujas, Martial Taugourdeau, Alain Vasselle, André Vézinhet.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

Le jeudi 22 février 1996, sous la présidence de M. Jean-Pierre Fourcade, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Jean Madelain, rapporteur, sur le projet de loi n° 206 (1995-1996), adopté avec modifications par l'Assemblée nationale en première lecture, portant réforme du financement de l'apprentissage.

M. Jean Madelain, rapporteur, a commencé par préciser que le projet de loi visait à régler le seul problème du financement de l'apprentissage et plus particulièrement celui des centres de formation d'apprentis (CFA), la réforme attendue des formations en alternance ne pouvant être élaborée qu'une fois la mission confiée à M. Michel de Virville achevée.

Le rapporteur a indiqué que le texte s'inscrivait dans la perspective tracée par l'accord des partenaires sociaux du 5 juillet 1994 et reposait sur trois dispositifs essentiels : le doublement du « quota » apprentissage, le versement d'une prime unique au lieu et place du système complexe actuellement en vigueur, enfin l'institution d'une péréquation nationale entre CFA.

M. Jean Madelain, rapporteur, a ensuite rappelé à grands traits les mécanismes actuels du financement de l'apprentissage : sur une taxe globale de 0,5 % assise sur la masse salariale, seuls 20 %, au titre du « quota », auxquels s'ajoutent 9 % versés au Fonds national interconsulaire de compensation (FNIC), sont consacrés à l'apprentissage, le reste (dit « barème », « reliquat » ou « hors quota ») allant aux premières formations professionnelles et technologiques.

Puis le rapporteur a présenté les inconvénients du système qui permet notamment aux employeurs de se libérer de la taxe en y imputant 11 % du salaire versé à l'apprenti ; ces exonérations réduisent d'autant les crédits répartir le produit de la taxe d'apprentissage destiné à la péréquation nationale.

Puis, M. Jean Madelain, rapporteur, a rappelé les principales dispositions additionnelles adoptées à l'Assemblée nationale concernant la formation professionnelle continue, les emplois-villes et l'assurance chômage des apprentis embauchés par les collectivités locales. Il a également indiqué qu'il proposerait un amendement modifiant les contraintes de mise en oeuvre du capital de temps de formation.

Puis il a proposé à la commission d'adopter le projet de loi, qui semblait constituer une voie moyenne entre des intérêts souvent opposés, sous réserve des amendements qu'il proposait.

Mme Marie-Madeleine Dieulangard a jugé le projet de loi timoré par rapport à l'ampleur du problème de la formation des jeunes et a regretté que l'on n'ait pas attendu les conclusions de la mission confiée à M. Michel de Virville, ce qui aurait permis de procéder à une réforme globale.

Elle s'est félicitée de l'augmentation du nombre des apprentis, consécutive sans doute à l'action des gouvernements successifs, mais également à une amélioration de l'image de l'apprentissage, peut-être due à l'élévation des niveaux.

Elle a regretté que la loi quinquennale ait supprimé l'obligation d'agrément des entreprises recevant des apprentis, des difficultés étant apparues pour les formations de niveau V, et a souhaité son rétablissement. Elle s'est également inquiétée des conditions de financement des centres de formation de certaines entreprises et s'est félicitée de l'institution d'une double péréquation qui devrait permettre de corriger les inégalités entre régions. Elle a observé que le dispositif de capital de temps de formation constituait un sujet de discorde entre les partenaires sociaux, puis a indiqué que, sous réserve de l'acceptation des amendements que son groupe envisageait de déposer, celui-ci voterait le projet de loi.

M. André Jourdain est revenu sur les divergences d'intérêts opposant les différentes parties concernées par le projet de loi. Il a néanmoins souhaité son adoption rapide afin que puisse être améliorée la situation financière des CFA. Il a cependant regretté que l'indemnité compensatrice n'atteigne pas, essentiellement en raison de sa fiscalisation, le niveau des aides consenties aujourd'hui en faveur de l'apprentissage, et a comparé les coûts de la formation d'un collégien avec celle d'un apprenti.

Enfin, tout en se déclarant favorable au projet de loi, il a regretté que l'article premier A dispose que l'apprentissage délivre des diplômes « équivalents » aux diplômes de l'éducation nationale, alors qu'il s'agit des mêmes.

M. Jean-Louis Lorrain s'est interrogé sur les conditions d'application du projet de loi en Alsace-Moselle et s'est déclaré très partisan du tutorat qu'il souhaiterait voir élargi à d'autres enceintes que l'entreprise.

M. Guy Fischer s'est dit très réservé sur le projet de loi, considérant qu'il s'inscrivait dans la même logique de branche que la réforme de la collecte des fonds de la formation professionnelle ; il a souhaité un réexamen complet de cette filière de formation plutôt que d'y apporter quelques adaptations. Il a manifesté sa crainte de voir l'apprentissage dépendre uniquement des branches professionnelles alors que l'État semblait se désengager. Pour lui, le projet de loi, très critiqué par les partenaires sociaux, n'est pas à la hauteur des enjeux et pourraient, en outre, contribuer ou démantèlement des enseignements technologique et professionnel.

M. Henri Belcour a souhaité connaître l'accueil réservé par les Partenaires sociaux au projet de loi. Il a regretté que les maîtres d'apprentissage ne soient pas mieux traités que les grandes entreprises et a souhaité connaître les conditions de financement des CFA à caractère national. Enfin, il a proposé que l'on oriente les jeunes en contrat emploi-solidarité (CES) vers l'apprentissage.

M. Jacques Machet s'est félicité de la revalorisation de l'apprentissage et a souligné la nécessité de régler d'urgence la question du financement des CFA, avant tout réexamen de l'ensemble des dispositifs de formation professionnelle.

M. Jean-Pierre Fourcade, président, a observé que si la taxe d'apprentissage était un impôt d'État, il revenait au législateur d'en fixer les taux et de déterminer le montant du « quota ».

Il a souhaité que soit pris en compte le coût des tuteurs dans les grandes entreprises, nécessairement plus élevé dans le cas des apprentissages de haut niveau. Il a également critiqué la référence à la notion de diplômes « équivalents » à ceux de l'éducation nationale et s'est inquiété des modalités de péréquation de la taxe d'apprentissage entre les CFA ; il a notamment exprimé sa crainte de voir ainsi subventionner des CFA peu performants au détriment de CFA beaucoup plus efficaces. Le taux d'insertion des jeunes au sortir de l'apprentissage constituant le seul véritable critère de qualité, seules les régions étaient en mesure de choisir les CFA bénéficiaires de la répartition.

Elle a ensuite adopté sans modification les articles 10 (assurance chômage des apprentis embauchés par les collectivités locales) et 11 (aide forfaitaire versée aux contrats de formation en alternance).

Enfin, la commission a adopté un amendement ajoutant un article additionnel après l'article 11 relatif au capital de temps de formation.

Elle a ensuite approuvé l'ensemble du projet de loi ainsi modifié.

Mesdames, Messieurs,

Présenté en Conseil des ministres le 3 janvier 1996, le projet de loi Portant réforme du financement de l'apprentissage a été examiné à l'Assemblée nationale les 6 et 7 février 1996. Ce projet ne met pas en place la réforme des formations en alternance attendue depuis l'adoption de la loi quinquennale du 20 décembre 1993 et qui a fait l'objet, en 1994, d'un projet abandonné depuis. Le Gouvernement a, en effet, souhaité procéder en deux temps : d'abord une réforme du financement de l'apprentissage pour répondre aux difficultés que connaissent aujourd'hui les centres de formation d'apprentis (CFA), ensuite une réforme des formations en alternance. Cette dernière est subordonnée à l'aboutissement de la mission de réflexion confiée fin 1995, à 1' occasion des 25 ans de la loi du 16 juillet 1971 sur la formation Professionnelle, par le ministre du travail et des affaires sociales à M. Michel de Virville. Aucune décision ne sera donc prise avant le début du second semestre 1996.

Le projet de loi portant réforme du financement de l'apprentissage s'inscrit dans la perspective tracée par l'avenant du 5 juillet 1994 à l'accord national interprofessionnel du 3 juillet 1991 relatif à la formation et au perfectionnement professionnels. Cet avenant vise notamment à donner une nouvelle impulsion à l'apprentissage en simplifiant ses modes de financement et à organiser une complémentarité entre contrat d'apprentissage et contrat de qualification. Cet accord devrait donc également inspirer le deuxième volet de la réforme envisagée par le Gouvernement.

Les dispositions relatives au financement de l'apprentissage figurant dans l'accord ne sont que partiellement reprises par le projet de loi puisque celui-ci ne concerne en aucune façon la collecte ; ainsi la demande des partenaires sociaux de voir les organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA) autorisés à collecter la taxe d'apprentissage n'a pas été reprise. Votre rapporteur lui-même aurait souhaité que soit mise en oeuvre une réforme de la collecte de la taxe d'apprentissage. Mais les difficultés rencontrées à l'occasion de la réforme de la collecte des contributions des employeurs à la formation professionnelle continue incitent à attendre qu'un bilan en soit dressé avant d'entreprendre celle de la collecte de la taxe d'apprentissage.

Le projet de loi repose sur deux principes, énoncés dans l'exposé des motifs : une volonté de clarification et de simplification, et la recherche d'une répartition équilibrée et équitable du financement de l'apprentissage, dans laquelle l'État et les entreprises devraient s'impliquer davantage, afin d'alléger la charge sans cesse croissante pesant sur les régions.

La réforme proposée, qui nécessitera un important volet réglementaire, met essentiellement en oeuvre trois dispositifs :

- le doublement du « quota » apprentissage, qui devrait passer de 20 % à 40 % du montant total de la taxe d'apprentissage ;

- le versement par l'État d'une prime unique modulable en remplacement du système complexe actuel qui comprend une aide forfaitaire caractère conjoncturel, de nombreuses exonérations de taxe, le versement pour certaines catégories d'employeurs d'une aide du Fonds national interconsulaire de compensation (FNIC) et un crédit d'impôt apprentissage ;

- enfin, l'institution d'un système de péréquation entre régions et entre CFA ou sections d'apprentissage.

Il s'agit donc d'un projet de loi de portée modeste, destiné à apporter une solution, sans doute provisoire, aux problèmes de financement des centres de formation d'apprentis.

Cette réforme est cependant nécessaire et urgente alors que l'apprentissage connaît un développement certain et que le Gouvernement attend en 1996 la signature de 200.000 nouveaux contrats, permettant de porter le nombre d'apprentis en CFA à 310.000 en juin 1996.

I. LES CONDITIONS DU RENOUVEAU DE L'APPRENTISSAGE

Depuis plusieurs années, les chiffres montrent un développement du recours à l'apprentissage. Ce renouveau s'explique sans doute par plusieurs facteurs : un cadre juridique progressivement rénové, l'idée, admise récemment, que la formation doit correspondre aux besoins des entreprises (le contrat d'apprentissage est un contrat de travail), la pression du chômage et la revalorisation de l'image de l'apprentissage, en partie due, sans doute, à son ouverture à l'enseignement supérieur. Pour les pouvoirs publics, l'impulsion donnée à cette filière de formation tient aussi au fait que l'État n'a plus les moyens de répondre seul, en raison de ses difficultés budgétaires, au développement régulier et important de la demande de formation ; l'apprentissage lui permet de faire participer d'autres acteurs de la vie économique, entreprises et régions, à son financement.

A. L'ÉVOLUTION DU CADRE JURIDIQUE...

Le régime juridique de l'apprentissage, au cours des vingt-cinq dernières années, a évolué dans le sens d'un encouragement des entreprises à embaucher des apprentis, par des aides de plus en plus importantes d'une part, mais aussi par la recherche de compromis entre une réglementation toujours plus prégnante et la nécessité d'accorder une large marge de responsabilité aux employeurs d'autre part (voir encadré n° 1).

Parallèlement, fidèle à sa politique de responsabilisation des acteurs locaux, plus à même, dans le cas présent, d'adapter les formations aux besoins des bassins d'emploi, l'État a confié la responsabilité de l'apprentissage aux régions.

C'est la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983, relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État, notamment ses articles 82 à 85, qui a transféré aux régions une compétence de droit commun en matière d'apprentissage et de formation professionnelle continue (PC). Toutefois, l'État a conservé ses prérogatives pour ce qui concerne la formation et l'insertion des jeunes (article L. 982-1 du code du travail), sauf en matière d'apprentissage pour lequel le transfert a été quasi-total, l'État ne conservant que le financement de quelques centres à recrutement national.

Le transfert des crédits aux régions en application de cette loi porte sur l'ensemble de la compensation des charges nouvelles incombant désormais aux régions, sans distinguer l'apprentissage de la formation professionnelle continue.

Évolution du régime de l'apprentissage

La loi du 16 juillet 1971

Dans le cadre de la réforme de la formation professionnelle, le législateur s'inspirant de la plupart des dispositions de l'accord national interprofessionnel du 9 juillet 1970 sur la formation et le perfectionnement professionnel, modifie le régime juridique de l'apprentissage issu de la loi du 25 juillet 1919 dite loi Astier.

La loi n° 71-576 du 16 juillet 1971 consacrée à l'apprentissage place ce dernier comme une des modalités de l'enseignement technique, conduisant à l'obtention d'un diplôme de l'enseignement technique.

Elle rapproche le statut de l'apprenti de celui du travailleur salarié et définit le mode de formation de l'apprenti : la formation est obligatoirement assurée pour partie dans un centre de formation d'apprentis et pour partie dans une entreprise.

Parallèlement est mis en place un contrôle pédagogique de l'État sur le dispositif, au niveau des centres de formation d'apprentis et des entreprises.

Elle prévoit enfin l'attribution d'aides en faveur des employeurs qui emploient des apprentis ainsi qu'à l'égard des centres de formation d'apprentis.

La loi de 1971 a été ultérieurement modifiée par :

- la loi n° 77-767 du 12 juillet 1977 visant à préciser le statut des apprentis, à instituer une procédure d'agrément des maîtres d'apprentissage et à mettre en place un système de forfaitisation des charges sociales ;

- la loi n° 79-13 du 3 janvier 1979 adopte le principe de la prise en charge par l'État des cotisations sociales dues par les entreprises occupant dix salariés au plus et crée un fonds national interconsulaire de compensation (FNIC) destiné à verser aux artisans une indemnité compensant une partie des salaires des apprentis, pendant leur temps de présence au CFA.

La loi du 23 juillet 1987

La loi n° 87-572 du 23 juillet 1987 a pour objet principal d'ouvrir l'apprentissage à tous les diplômes de l'enseignement technologique ainsi qu'aux titres homologués et d'affirmer clairement la possibilité de conclure des contrats d'apprentissage successifs afin de favoriser le développement de l'apprentissage.

Elle modifie les conditions de délivrance de l'agrément aux maîtres d'apprentissage, ouvre la possibilité de moduler la durée du contrat d'apprentissage et relève la durée de formation en centre de formation.

Elle pose le principe de la prise en charge par l'État de la part patronale des cotisations de sécurité sociale dues par les entreprises de dix salariés et plus.

Elle modifie en outre la loi du 7 janvier 1983 sur la décentralisation par l'institution du schéma prévisionnel de l'apprentissage pour inciter les régions, l'État et les professions à coordonner leurs efforts.

La loi du 17 juillet 1992

La loi n° 92-675 du 17 juillet 1992 prend en compte les dispositions de l'avenant du 8 janvier 1992 à l'accord national interprofessionnel du 3 juillet 1991 relatif à la formation et au Perfectionnement professionnel.

Elle aménage la législation sur plusieurs points : modulation de la durée du contrat d'apprentissage en fonction du niveau initial de l'apprenti, revalorisation de la rémunération minimale de l'apprenti, modification de la procédure d'agrément qui est désormais accordé à l'entreprise et non plus au maître d'apprentissage, incitation financière à la formation des maîtres d'apprentissage, accroissement du rôle des partenaires sociaux.

La loi n° 93-953 du 27 juillet 1993 institue pour une période de six mois une aide forfaitaire de l'État pour les employeurs qui concluent un contrat d'apprentissage à compter du 1er juillet 1993. Cette aide sera prorogée par les lois du 8 août 1994, du 4 février 1995 et du 5 août 1995.

La loi du 20 décembre 1993

La loi n° 93-1313 du 20 décembre 1993 autorise l'ouverture de sections d'apprentissage dans les établissements d'enseignement professionnel publics ou privés sous contrat ainsi que dans les établissements de formation et de recherche relevant de certains ministères.

La procédure d'agrément préalable des entreprises est remplacée par une procédure déclarative assortie d'un contrôle administratif a posteriori.

La loi réduit à quinze jours le délai imparti à l'administration pour enregistrer le contrat d'apprentissage.

Elle prévoit enfin l'institution d'un titre de maître d'apprentissage.

La loi quinquennale du 20 décembre 1993 a profondément modifié le contexte de l'apprentissage, d'une part en instituant (art. 52) un plan régional de développement de la formation des jeunes qui concerne la formation initiale, l'apprentissage, les contrats d'insertion en alternance et les actions de formation professionnelle continue en faveur des jeunes à la recherche d'un emploi et traduit les orientations et les priorités définies par les contrats d'objectifs ; d'autre part en instituant (art. 57) les sections d'apprentissage au sein d'établissements publics et privés d'enseignement, de formation ou de recherche.

B. ... A ENTRAÎNÉ UNE DIVERSIFICATION ET UNE AUGMENTATION DES FINANCEMENTS...

En 1994, le coût de l'apprentissage a avoisiné les 12 milliards de francs ^{( ( * )2)} . Les dépenses d'apprentissage, assurées presque en totalité par les régions, l'État et les entreprises, se répartissent en 1993 en coûts de fonctionnement (45 % de la dépense totale), coûts induits (rémunération et exonérations de charges sociales : 46 % de la dépense totale) et dépenses d'équipement (9 % de la dépense totale).

Le financement de l'apprentissage est assuré comme suit :

- l'État prend à sa charge le financement complémentaire à la dotation de décentralisation et la rénovation de l'apprentissage (276,2 millions de francs), les actions nationales et déconcentrées de rénovation et de renforcement de l'apprentissage (131 millions de francs), la compensation des cotisations sociales (2.654 millions de francs) et la subvention au titre de l'apprentissage agricole (145 millions de francs). Avec le crédit d'impôt et la prime à l'embauche (plus de 1,5 milliard), l'État consacre plus de 4,5 milliards de francs à l'apprentissage ;

- les régions, au moyen de la dotation de décentralisation et d'autres ressources, consacrent au total 2,9 milliards de francs à l'apprentissage. Cette dépense est affectée presque en totalité aux coûts de fonctionnement (2,4 milliards de francs) et d'équipement des CFA régionaux. En 1995, les crédits votés s'élèvent à 3,37 milliards. Par comparaison, en 1984 ils étaient de 946 millions, en 1988 de 1,4 milliard ou en 1991 de 2,49 milliards. Ces chiffres montrent à l'évidence le poids sans cesse grandissant de l'apprentissage pour les régions. De 1984 à 1994, ces dépenses ont augmenté de 119,61 %. C'est à cette progression constante que le projet de loi vise à mettre fin, de nombreuses régions ayant fait savoir qu'elles envisageaient de freiner l'ouverture de nouvelles sections d'apprentissage ;

- par le bais de la taxe d'apprentissage, les entreprises assurent une part importante du financement des formations. La part du montant total de la taxe d'apprentissage affectée au financement de l'apprentissage proprement dit a représenté environ 2,6 milliards de francs en 1994. Cette dépense recouvre une partie des salaires versés à l'apprenti, y compris la compensation du FNIC (1.176 millions de francs), et les concours au fonctionnement des centres de formation d'apprentis (CFA) soit 1.461 millions de francs (y compris le fonctionnement des centres agricoles).

Les études du Comité de coordination montrent qu'en 1995 la subvention des régions au financement des CFA représente 47,1 % de leurs budgets, contre 22,4 % pour la taxe d'apprentissage. En 1996, les prévisions chiffrent la part des régions à 48 % et la part de la taxe à 19,1 %.

- les sources de financement complémentaires (dont FSE, taxe Parafiscale, collectivités locales et les transferts en provenance de l'alternance...), approchent les 1,8 milliard de francs.

C ... ET UNE PROGRESSION CONSTANTE DU NOMBRE D'APPRENTIS

• Les effectifs

Comme les autres formations d'insertion en alternance (contrats d'adaptation et contrats de qualification) mais de façon encore plus accentuée,' apprentissage a connu un très net regain à partir de 1993. Alors qu'ils chutaient de 1988/1989 à 1992/1993 (32.000 apprentis de moins en quatre ans) pour descendre à 205.000 inscrits, les effectifs d'apprentis retrouvent en 1993/1994 leur niveau de 1990/1991 (soit 218.000 apprentis). Cette inversion de tendance s'est confirmée et accentuée avec une croissance de 5 % en 1993/1994 et de 14 % en 1994/1995.

Avec 266.000 inscrits en 1994/1995, y compris les apprentis employés dans l'apprentissage agricole et l'enseignement supérieur, les effectifs dépassent désormais le niveau maximum enregistré en 1967/1968, date de l'entrée en vigueur effective de l'obligation scolaire jusqu'à 16 ans.

Alors que les nouvelles entrées étaient de 119.976 en 1993, elles sont de 141.588 l'année suivante. La progression est comparable en 1995 et le Gouvernement attend 200.000 nouvelles inscriptions en 1996. Toutefois, cette Progression varie selon les régions :

• Les qualifications préparées

L'augmentation des effectifs s'accompagne d'une évolution des qualifications préparées dans le cadre de l'apprentissage. On y constate un repli relatif des formations de niveau V au profit des formations de niveaux II et I :

Les niveaux de formation fin 1994 :

Niveau V (CAP-BEP) 82 % soit 215.034 apprentis contre 84,9 % en 1993 ;

Niveau IV (Brevet et bac. pro). 12,84 % soit 330680 apprentis contre 11,3 % en 1993 ;

Niveau III (BTS - DUT) 3,89 % soit 10.209 apprentis contre 2,9 % en 1993 ;

Niveaux II et I (Sup.) 1,27 % soit 3.342 apprentis contre 0,9 % en 1993 (55 %

en Île-de-France).

La part représentée par le niveau V est donc en recul de trois points d'un exercice à l'autre, alors que quantitativement les effectifs passent de 193.974 à 215.034 apprentis.

La progression des effectifs :

Niveau V + 10,91 %

Niveau IV + 30,40 %

Niveau III + 55,51 %

Niveaux II et I + 70,34 %

Les prévisions, pour 1996, par niveau de formation s'établiraient ainsi :

Niveau V 237.888 apprentis, soit 79,4 % contre 82 % en fin 1994,

Niveau IV 41.710 apprentis, soit 13,9% contre 12,84% en fin 1994,

Niveau III 15.282 apprentis, soit 5,1 % contre 3,89 % en fin 1994,

Niveaux I et II 4.714 apprentis, soit 1,6 % contre 1,27 % en fin 1994,

Total tous niveaux 299.564 apprentis.

Les tableaux 2 et 3 montrent la part de l'apprentissage, par niveau, dans la formation professionnelle initiale, et l'évolution détaillée des effectifs dans les CFA.

Par ailleurs, la transformation de l'image de l'apprentissage et la diversification de son public sont à mettre en relation avec la diminution progressive des recrutements dans les secteurs traditionnels, la boulangerie, la pâtisserie, la coiffure et le petit commerce, qui préparent de très jeunes apprentis en vue de formations n'excédant pas le niveau V.

A l'opposé, l'industrie (hors agro-alimentaire), notamment les entreprises de petite taille, se fait plus présente dans l'apprentissage, de même que les hôtels, cafés, restaurants et les services marchands.

Le succès de l'apprentissage est donc évident. Mais ces fortes progressions nécessitent l'ouverture de nouvelles places de formation en CFA et en sections d'apprentissage. Or, les conditions de financement de ces structures ne répondent plus aux besoins.

II. UN SYSTÈME DE FINANCEMENT COMPLEXE AUX EFFETS MAL MAÎTRISÉS

A. LES RESSOURCES DES CENTRES DE FORMATION D'APPRENTIS ET DES SECTIONS D'APPRENTISSAGE RÉVÈLENT D'IMPORTANTES INÉGALITÉS

• Les CFA

Pour qu'un organisme de formation soit agréé comme centre de formation (CFA), son instance gestionnaire doit avoir passé une convention d'une durée de cinq ans avec le conseil régional. La seule exception à cette règle concerne les douze CFA à recrutement national qui passent une convention directement avec l'État.

Les 574 CFA régionaux représentent la quasi-totalité de l'appareil de formation en apprentissage, les conventions signées avec chaque CFA déterminant le mode et le montant des financements consentis par chaque région.

Pour les CFA régionaux, trois grandes sources de financement coexistent : la taxe d'apprentissage, versée directement par les entreprises ; la subvention de la région, dans le cadre d'un barème conduisant à prendre en charge un tarif heure/apprenti (en moyenne de 20-25 francs de l'heure, avec des écarts significatifs de 18 francs à 50 francs) et avec des financements spécifiques liés à la mise en place par les CFA de chartes qualité comprenant des actions définies avec les régions ; enfin, des ressources diverses telles que la taxe parafiscale, des ressources provenant de l'instance gestionnaire et des subventions publiques, etc.

En 1993, les CFA ont reçu 5.477 millions dont 4.257 millions de francs en ressources de fonctionnement et 1.220 millions de francs en ressources d'équipement, soit une moyenne de 27.100 francs de ressources totales par apprenti, dont 21.063 francs de ressources de fonctionnement (cf. tableau 5).

Les ressources de fonctionnement se répartissent comme suit :

- taxe d'apprentissage : 1.151 MF, soit 27 % du total des ressources

- subventions régionales : 1.865 MF, soit 44 % des ressources

- autres ressources : 1.241 MF, soit 29 % des ressources, dont :

- la taxe parafiscale : 200 MF, soit 4,7 % des ressources de fonctionnement des CFA et 16 % du poste « Autres ressources »

- les ressources provenant de l'instance gestionnaire : 185 MF, soit

4 % des ressources de fonctionnement des CFA et 15 % du poste « Autres ressources »

- les subventions publiques et ressources diverses.

Pour 1995, les ressources totales des CFA sont résumées dans le tableau 6, en fonction de leur origine :

• Les sections d'apprentissage

Les sections d'apprentissage et les unités de formation par apprentissage ont été instituées par l'article 57 de la loi quinquennale n° 93-1313 du 20 décembre 1993 : elles peuvent être créées au sein des établissements d'enseignement publics ou privés sous contrat ainsi que par les établissements de formation et de recherche relevant d'autres ministères. Le décret n° 95-403 du 14 avril 1995 a modifié le code du travail en conséquence.

Les formations de niveaux III et IV sont principalement concernées par ces nouvelles structures de formation, qui doivent répondre à une demande du monde professionnel, exprimée notamment dans le cadre des contrats d'objectifs ainsi que dans le cadre des plans régionaux de développement des formations professionnelles des jeunes. Cette concertation au niveau régional vise à éviter une concurrence avec des filières de formation déjà existantes dans la région et à créer une logique de la demande et non pas de l'offre.

Le budget de la section d'apprentissage constitue une section particulière du budget général de l'établissement dans lequel est créée la section d'apprentissage. La subvention du conseil régional n'est versée que si les autres ressources, notamment les participations financières attendues des entreprises assujetties à la taxe d'apprentissage, sont, pour l'année considérée, insuffisantes.

En 1995, 11 sections d'apprentissage concernant 112 apprentis et 13 UFA concernant 160 apprentis ont été ouvertes. Il est donc beaucoup trop tôt pour tirer un quelconque bilan financier du financement de ces nouvelles structures.

• Les inégalités entre CFA

L'analyse des parts respectives des deux principales ressources des CFA, taxe d'apprentissage et subvention régionale, dans les budgets de fonctionnement des CFA, fait apparaître de très grandes disparités dans la structure de financement des CFA, malgré deux mécanismes visant à corriger ces inégalités.

L'article R. 116-7 prévoit que la convention de création d'un CFA Peut prévoir le reversement au fonds régional de l'apprentissage et de la formation professionnelle continue des contributions recueillies au-delà d'un montant maximal fixé par la convention conclue avec la région, et la loi de juillet 1992 avait prévu de régionaliser une partie du « quota » en provenance des entreprises de la région. Cette partie pouvait être fixée par le conseil régional entre 25 et 50 % du « quota » (article L. 118-3). Dans la mesure où Plus de 50 % de la taxe reçue par les CFA provient de la région, cette disposition s'est révélée inopérante.

Ainsi, alors que la taxe d'apprentissage et la subvention régionale représentent en moyenne 71 % (soit : 3.016 millions de francs) des ressources annuelles dont bénéficient les CFA, le tableau 7 qui indique région par région les parts respectives de la taxe d'apprentissage et de la subvention régionale dans les budgets de fonctionnement des CFA, en pourcentage et en montant moyen par apprenti, met en évidence d'importants écarts : la participation régionale au budget de fonctionnement varie de 29 à 80 % selon les régions et la part de la taxe de 13 à 47 % ; la participation régionale moyenne par apprenti varie de 7.538 francs à 13.060 francs et la taxe d'apprentissage moyenne par apprenti varie de 2.173 francs à 13.251 francs.

Il apparaît donc clairement que certaines régions auront des difficultés à financer le développement attendu de l'apprentissage.

B. LES CONDITIONS DE FINANCEMENT DE L'APPRENTISSAGE ABOUTISSENT A RÉDUIRE LES RESSOURCES DES CFA

L'entreprise qui souhaite embaucher un ou plusieurs apprentis peut recevoir des aides directes ou indirectes à caractère incitatif et destinées à alléger la charge que constitue la formation d'un apprenti.

• Les exonérations de taxe d'apprentissage

La taxe d'apprentissage a été instituée par l'article 25 de la loi de finances du 13 juillet 1925. C'est une taxe d'État due par les entreprises ; elle est calculée en multipliant le montant des salaires bruts versés par l'entreprise l'année précédente par 0,5 % ^{( ( * )3)} . Dans les départements de la Moselle, du Bas-Rhin et du Haut-Rhin, ce taux est de 0.1 %.

Elle est due par les personnes physiques et les sociétés soumises au régime fiscal des sociétés de personnes qui exercent une activité industrielle, commerciale ou artisanale, les personnes morales passibles de l'impôt sur les sociétés ainsi que les sociétés coopératives et les groupements d'intérêt économique, sous certaines conditions. Les artisans occupant un ou plusieurs apprentis dans certaines conditions, et les sociétés ayant pour objectif exclusif l'enseignement en sont affranchis.

Elle a pour but de financer le développement des premières formations technologiques et professionnelles à l'exclusion des formations ultérieures qui relèvent de la participation des employeurs au financement de la formation professionnelle continue.

Le produit de la taxe d'apprentissage est inscrit au budget de l'État. Toutefois, une faible part de la taxe est versée au Trésor public. Les entreprises peuvent s'exonérer partiellement ou totalement du versement au Trésor public en déduisant certaines dépenses venant en exonération de la taxe due.

Pour cela, elles doivent consacrer obligatoirement 20 % de leur montant à des dépenses d'apprentissage proprement dites (quota), soit en imputant sur ce quota une fraction des salaires des apprentis (11 % plafonnés au SMIC), soit en versant des concours financiers à des CFA ou à des écoles d'enseignement technologique et professionnel gérées par une entreprise ou un groupement d'entreprises figurant sur la liste fixée par l'arrêté du 20 mars 1978 (J.O. du 26 mars 1978), ainsi qu'à des centres de formation du secteur des banques et des assurances répondant à certaines conditions. Si les 20 % ne sont pas atteints, le solde est versé au Trésor public.

Elles doivent en outre obligatoirement s'acquitter d'un versement au Fonds national interconsulaire de compensation (FNIC) à hauteur de 9 % (diminué en tant que de besoin de la fraction exonérable de plein droit du salaire de l'apprenti).

Les employeurs qui ont satisfait à leurs obligations de versement au titre du « quota » et au FNIC peuvent obtenir des exonérations complémentaires pour les dépenses qu'ils ont consenties au cours de l'année en faveur des premières formations technologiques et professionnelles. Certaines de ces dépenses, imputées sur le « hors quota », sont soumises à un « barème » de répartition établi en fonction de l'activité de l'entreprise et de la qualification des salaires.

Ces dépenses libératoires peuvent être effectuées directement par les assujettis (30 % des versements en moyenne) ou par l'intermédiaire d'organismes collecteurs parmi lesquels figurent les chambres de commerce et d'industrie, les chambres des métiers et les chambres d'agriculture qui sont collecteurs de droit.

Les dépenses exonératoires directement liées à l'apprentissage sont donc les suivantes (cf. schéma 1 ci-après) :

- une fraction du salaire de l'apprenti (11 % du SMIC),

- les dépenses de formation des maîtres d'apprentissage sur la base d'un forfait égal à l/10e du salaire du maître d'apprentissage par apprenti pour les entreprises de plus de dix salariés,

- la moitié du salaire versé à l'apprenti pendant son temps de présence en CFA pour les entreprises de plus de dix salariés.

Le système aboutit au paradoxe que plus une entreprise embauche d'apprentis, plus elle peut déduire un montant de dépenses important de la taxe qu'elle doit verser aux CFA ou au Trésor public. Ainsi, plus l'apprentissage se développera, moins les CFA recevront de ressources. Le système des dépenses libératoires ou exonérations apparaît donc inadapté. Il l'est d'autant plus que l'apprentissage se développe maintenant dans les grandes entreprises, pour lesquelles le système d'exonérations est le plus avantageux. Dès lors, la taxe ne joue plus son rôle répartiteur de ressources.

Le tableau 8 montre la répartition des emplois de la taxe d'apprentissage :

Ce système a été abondamment critiqué en raison de sa complexité, de l'importance du nombre des répartiteurs (566), du caractère inégalitaire du régime d'exonération et de ses effets pervers, enfin, en raison de l'utilisation d'une part importante de la taxe à d'autres fins que l'apprentissage.

Schéma 1 - Affectation de la taxe d'apprentissage

Schéma 2 - Affectation de la taxe d'apprentissage

• Les aides diverses

Si l'on excepte les exonérations de charges sociales, compensées par le budget de l'État à hauteur de 2.654 millions en 1994, 2.927 millions en 1995, chiffres portés dans le budget 1996 à 3.735 millions, les aides sont de trois sortes : les deux premières à la charge de l'État, la troisième à la charge du FNIC mais réservée à une catégorie particulière d'employeurs :

- le crédit d'impôt apprentissage institué par la loi de finances pour 1993, dont l'historique et le régime juridique seront rappelés dans l'examen des articles ;

les aides conjoncturelles, instituées par la loi du 27 juillet 1993 et reconduites à plusieurs reprises, versées à titre d'incitation sous forme de prime à l'embauche (cf. ci-dessous examen des articles) ;

- les aides du FNIC, fonds créé par la loi du 10 juillet 1979, destinées à rembourser forfaitairement aux employeurs inscrits au répertoire des métiers(occupant jusqu'à 15 salariés) et aux employeurs de moins de dix salariés les rémunérations versées aux apprentis correspondant au temps passé dans le CFA, ainsi que les coûts de formation du jeune en entreprise.

Le montant global de ces trois aides est variable suivant la taille de l'entreprise et l'impôt acquitté. Les avantages ainsi retirés de ce dispositif sont résumés dans le tableau 9 suivant :

Tableau 9

Toutefois, l'avantage global ne peut être apprécié qu'à condition d'ajouter à ces chiffres les exonérations de taxe d'apprentissage. Il apparaît alors que l'ensemble des aides favorisent plutôt les grandes entreprises, le montant total des avantages pouvant atteindre 40.000 ou 50.000 francs par apprenti.

Il apparaît donc clairement, là encore, que les mécanismes de financement de l'apprentissage sont devenus, au fil du temps, à la fois trop complexes et largement inadaptés pour être en mesure de répondre aux prévisions de développement de l'apprentissage.

III. LE PROJET DE LOI VISE À RATIONALISER ET À SIMPLIFIER LE FINANCEMENT DE L'APPRENTISSAGE

La réforme du financement de l'apprentissage proposé par le projet de loi, même si elle est de portée relativement modeste, s'inscrit dans une réflexion de longue durée à laquelle ont contribué, outre l'administration, le Parlement et les partenaires sociaux.

C'est ainsi que depuis 1990, cinq rapports ont été rédigés dans la Perspective de développer l'apprentissage et les formations en alternance : le rapport d'étape sur le développement de l'alternance de M. Xavier Greffe en 1991, le rapport de M. Christian Cambon en 1993, le rapport de M. Jean-Yves Chamard en 1994, le rapport de l'IGAS-IGF en 1994 et le rapport d'enquête sur l'utilisation des fonds affectés à la formation professionnelle de MM. Jean Ueberschlag et Claude Goasguen.

L'avenant du 5 juillet 1994 à l'accord national interprofessionnel du 3 juillet 1991, accompagné d'une lettre paritaire du même jour, projetait la réforme de la collecte des fonds de la formation professionnelle et de la taxe d'apprentissage, préparait la mise en oeuvre du capital de temps de formation instituée par la loi quinquennale, organisait la complémentarité des contrats d'apprentissage et de qualification et redéfinissait les contrats d'adaptation. Cet accord a été étendu par un arrêté du 10 mai 1995, sauf pour ce qui concerne l'apprentissage, ces dispositions devant être mises en oeuvre dans un cadre légal et réglementaire.

L'accord prévoyait qu'une part de 0,2 % du montant total des salaires, admise en exonération de la taxe d'apprentissage au titre des versements des entreprises en faveur de l'apprentissage (soit 0,2 % sur un total de 0,5 %) puisse être versée directement par l'employeur, en tout ou partie, à un ou plusieurs CFA de son choix et, à défaut, aux organismes suivants :

- en cas d'accord de branche le prévoyant, à un Organisme paritaire collecteur agréé (OPCA) professionnel ou interprofessionnel désigné par la branche ;

- en l'absence d'accord de branche, à un OPCA interprofessionnel national ou régional.

A défaut de pré-affectation par l'entreprise à un CFA déterminé, ces fonds seraient versés par l'OPCA aux CFA selon des modalités fixées par accords de branche (ou, en l'absence d'accord, selon des modalités définies par l'OPCA lui-même).

Les signataires demandaient par ailleurs à l'État, dans une lettre paritaire distincte, que soit substitué au dispositif actuel d'exonération des dépenses liées à la formation des apprentis en entreprise (prime forfaitaire, crédit d'impôt d'apprentissage, dépenses admises en exonération de la taxe d'apprentissage...), un système de primes forfaitaires, dont le montant (entre 15.000 F et 30.000 F), serait fixé en fonction du temps de présence de l'apprenti en CFA.

Ces dispositions avaient été en partie reprises par le projet de loi relatif aux formations en alternance et à la formation professionnelle, rédigé conformément à l'article 64 de la loi quinquennale du 20 décembre 1993 et déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale le 23 novembre 1994.

En ce qui concerne l'apprentissage, le projet de loi augmentait les moyens des CFA et pérennisait le fractionnement de la taxe d'apprentissage afin d'assurer le financement des établissements d'enseignement bénéficiaires de la taxe. Il simplifiait les dispositifs d'aide aux employeurs en supprimant les mécanismes d'exonération, l'aide du FNIC et le crédit d'impôt pour les remplacer par une prime unique forfaitaire annuelle allant de 10.000 F à 20.000 F. Les modes de collecte de la taxe devaient en outre être revus et un Fonds national de l'apprentissage créé pour gérer l'attribution des primes et assurer une péréquation entre CFA.

Ce texte n'a jamais été inscrit à l'ordre du jour de l'Assemblée, sans doute en raison des nombreuses réticences qui s'étaient manifestées.

Le présent projet de loi reprend pour partie ces dispositions. Il supprime le dispositif d'aides et d'exonérations, institue en remplacement une prime unique et réorganise le financement des CFA en obligeant les entreprises à leur verser un concours financier pour chaque apprenti qui y suit une formation et en mettant en place un système de péréquation (cf. schéma 2 ci-dessus).

A. AU TITRE DE LA SIMPLIFICATION, LE PROJET DE LOI SUPPRIME LES AIDES ET INCITATIONS DIVERSES

L'ensemble des aides versées antérieurement sont supprimées : le crédit d'impôt apprentissage, les aides versées par le FNIC, les aides conjoncturelles mises en place par la loi du 27 juillet 1993 (prime de 7.000 F, portée en 1995 à 10.000 F) et les exonérations sur la taxe d'apprentissage. En particulier, est supprimée, pour les salaires versés à compter du 1 ^er janvier 1996, la part du salaire des apprentis (11 % du SMIC) admise jusqu'à présent en exonération de la taxe d'apprentissage. (Art. L. 118-1).

Par voie de conséquence, la contribution versée par les entreprises au FNIC, qui correspond à 9 % de la taxe d'apprentissage, est également supprimée. A titre transitoire, pour 1996, le produit de la contribution sera reversé aux régions, conformément à des critères fixés par décret, afin d'être affecté au financement des CFA.

En contrepartie, le « quota » sera relevé par voie réglementaire de 20 % à 40 %, ce qui le porte à 0,2 % de la masse salariale. Les 9 % de prélèvement du FNIC et les exonérations opérées au titre des « hors quota » en faveur de l'apprentissage seront donc réintégrés dans le « quota ». Cette augmentation, que personne ne conteste, car elle se fait sans prélèvement supplémentaire et correspond à la demande de partenaires sociaux, devrait permettre de mieux assurer le financement des CFA et des SA et de favoriser leur développement afin de répondre à la demande nouvelle.

Cette simplification a également pour conséquence de replacer l'ensemble des entreprises dans une situation analogue devant la charge que constitue l'embauche d'un apprenti, et de redonner à la taxe d'apprentissage son caractère d'impôt n'appelant pas de « juste retour ».

B. AU TITRE DES INCITATIONS ET DES CONTREPARTIES À L'EMBAUCHE D'UN APPRENTI, LE PROJET DE LOI MET EN PLACE UN SYSTÈME UNIFIÉ DE PRIME À L APPRENTISSAGE

En contrepartie de la suppression des aides, l'État versera une prime d'apprentissage, baptisée à l'Assemblée nationale « indemnité compensatrice forfaitaire », destinée à compenser l'effort de l'entreprise pour recevoir un apprenti et comprenant deux éléments (art. 2) : une aide à l'embauche (6.000 F) et une indemnité de soutien à l'effort de formation réalisé par l'employeur (20.000 F). Cette prime unique était demandée par les partenaires sociaux dans l'accord de 1994. L'exposé des motifs répartit cette aide sur deux ans, soit 13.000 F par an ; le montant total de 26.000 F est donc inférieur à ce qu'espéraient les partenaires sociaux (30.000 F). Les grandes entreprises ont également manifesté une certaine inquiétude car, par les mécanismes d'exonération et de crédit d'impôt, elles « récupéraient » souvent plus de 40.000 F. Les débats à l'Assemblée nationale ont donc été très vifs sur cette question et il en est ressorti que la prime serait modulée en hausse pour les apprentis de plus de 18 ans et pour les formations longues, entre 600 et 900 heures. En outre, elle serait versée une troisième année si la formation durait trois ans ou s'il y avait redoublement : à l'Assemblée nationale, le ministre a évoqué une prime de 15.000 F par an pour les plus de 18 ans, mais n'a pas cité de chiffres pour les formations longues. Certaines organisations patronales demandent 27.000 F pour les formations longues des plus de 18 ans, sur la base de 60 F par heure de formation au-delà de 600 heures. La question est donc de savoir dans quelle mesure le Gouvernement dispose des ressources budgétaires suffisantes pour répondre, même partiellement, à cette demande. Les conditions de modulation de la prime seront nécessairement abordées en séance publique, d'autant que votre commission a souhaité revoir les critères de majoration retenus (introduction de la référence au niveau de formation).

C. AFIN DE MIEUX RÉPARTIR LES CHARGES, LE PROJET DE LOI AMÉLIORE LES CONDITIONS DE FINANCEMENT DES CFA ET DES SA

Le financement des CFA et des SA, afin d'alléger la charge des régions, repose sur deux dispositifs : le versement d'un concours financier de l'entreprise pour chaque apprenti admis en formation dans le centre et un double système de péréquation entre CFA d'une part, et entre régions d'autre part.

• Les concours Financiers

Actuellement, les CFA sont financés par les entreprises qui leur versent une part du « quota » et par des subventions d'équilibre de l'État et surtout des régions, théoriquement à titre subsidiaire, en fait de plus en plus à titre principal (de l'ordre de 48 %).

Le projet de loi n'interdit pas les versements spontanés des entreprises, mais il leur donne un caractère obligatoire lorsque l'entreprise envoie un apprenti dans un CFA ou une section d'apprentissage. Le concours financier, fonction d'un barème de coût par niveau et par type de formation déterminé par décret en Conseil d'État, s'imputera sur le « quota » de la taxe d'apprentissage. Cette disposition a paru essentielle à votre commission si l'on veut donner à cette réforme tout son sens, ce qui l'a conduite à refuser différentes suggestions d'assouplissement.

• La péréquation

Les concours financiers obligatoires des entreprises ne permettront pas de résoudre totalement la question du financement des CFA et de son caractère inégalitaire : certains recevront beaucoup, peut-être trop, d'autres pas assez. C'est pourquoi le projet de loi prévoit un système de péréquation, là encore âprement débattu à l'Assemblée nationale ; le texte adopté nécessite toutefois quelques ajustements techniques.

Alors que le projet initial du Gouvernement prévoyait que les excédents perçus par les centres au titre des concours des entreprises remonteraient au niveau national afin d'y être répartis entre CFA, l'Assemblée a institué un système d'écrêtement des sommes perçues par les CFA, sans dire ce qu'il advenait de ces excédents. Le mécanisme de Péréquation régionale prévu à l'article R. 116-7 du code du travail est, en effet, purement conventionnel et ne peut s'articuler avec le dispositif légal.

Ce dispositif doit donc être complété pour fixer les conditions de reversement des excédents perçus par les centres ou les sections d'apprentissage. En outre, tel qu'il est présenté, il ne prévoit pas de possibilité de péréquation régionale entre CFA ; une telle péréquation serait pourtant Particulièrement opportune, ainsi que le montrent les tableaux figurant ci-dessus.

Votre commission vous proposera donc un amendement instituant un système de double péréquation, nationale et régionale.

Par ailleurs, l'Assemblée nationale a institué, au sein du Comité de coordination des programmes régionaux d'apprentissage et de formation Professionnelle continue, un Conseil national de l'apprentissage ; cette instance serait présidée par le ministre chargé de la formation professionnelle, alors que le comité est présidé par un conseiller régional. Votre commission ne s'est pas montrée favorable à cette création, pour plusieurs raisons : il ne lui a pas paru souhaitable de créer une instance supplémentaire alors qu'il existe déjà le Comité de coordination, assurant les mêmes missions et regroupant les mêmes acteurs : régions, État, partenaires sociaux ; par ailleurs, faire présider cette instance par un ministre risque d'aboutir à faire éclater le Comité de coordination, alors même qu'à l'occasion de l'examen de la loi quinquennale le législateur avait renforcé son rôle et ses pouvoirs. Il paraît en outre paradoxal de créer un Conseil « national » de l'apprentissage alors qu'il s'agit d'une compétence relevant des régions.

Toutefois, dans le souci de trouver un accord entre les intérêts divergents des différentes catégories d'employeurs, votre commission vous Proposera en contrepartie de cette suppression deux dispositions : une modification de la composition du Comité de coordination pour y faire entrer l'UPA, qui n'en fait pas partie, et la création, au sein du Comité de coordination d'un Fonds national de péréquation, avec un conseil de gestion spécifique, qui aura à répartir le produit de la taxe d'apprentissage destiné à la péréquation nationale.

Dans le cadre de cette réforme, le projet de loi met également en place un dispositif de contrôle de la collecte et de la répartition de la taxe d'apprentissage, assorti de sanctions. Ce contrôle sera confié à l'inspection de la formation professionnelle. Ses modalités sont identiques à celles retenues pour le contrôle de la formation professionnelle continue.

Enfin, l'Assemblée nationale a adopté plusieurs articles relevant de la formation professionnelle continue et de l'insertion : ceux-ci visent notamment à instituer les emplois-ville à partir des emplois consolidés, à autoriser les organismes paritaires collecteurs agréés à financer le tutorat, dispositif sur lequel votre commission vous proposera un amendement afin de permettre aux régions de faire de même, à permettre aux collectivités locales ayant des apprentis de cotiser pour eux seuls aux ASSEDIC, ou enfin à proroger les aides forfaitaires de l'État aux contrats de qualification. Votre commission vous proposera d'y adjoindre un article modifiant le dispositif légal du capital de temps de formation, adopté en 1993, pour permettre aux partenaires sociaux d'avancer dans leurs négociations...

Le projet de loi portant réforme du financement de l'apprentissage, même s'il ne répond pas complètement aux attentes des parties intéressées, qu'il s'agisse des grandes entreprises, des artisans, des chambres consulaires, des régions ou des partenaires sociaux, dont les intérêts sont le plus souvent divergents, reste très proche de l'accord du 5 juillet 1994.

En outre, quoique modeste, cette réforme entraîne une participation plus grande de l'État puisque, d'après les informations recueillies par votre rapporteur, sur la base de 200.000 apprentis nouveaux en 1996, l'État participera au financement de l'apprentissage à hauteur de huit milliards au lieu de six avec le système actuel : 4,2 milliards au lieu de 3 pour les primes, 3,8 milliards au lieu de 3 pour la compensation des exonérations de charges sociales. On compare souvent l'apprentissage en France et en Allemagne : en Allemagne, les entreprises participent à hauteur de 29 milliards de DM, reçoivent un peu de l'État et rien des Länder. En comparaison, l'État apparaît donc, en France, très impliqué dans le système d'apprentissage.

C'est pourquoi votre commission considère que le projet de loi constitue une « résultante » très acceptable des forces qui s'exercent en sens contraire, et qu'il permettra d'assurer le financement de l'apprentissage quelques années supplémentaires, le temps de mettre en place la réforme attendue des formations en alternance, qui devra sans doute inclure celle de la collecte.

Sous réserve de ses amendements, qui lui paraissent de nature à renforcer la dynamique en faveur de l'apprentissage, votre commission vous proposera donc d'adopter le présent projet de loi.

EXAMEN DES ARTICLES

Article premier - A Finalités de l'apprentissage

L'Assemblée nationale, sur proposition de MM. Ueberschlag, rapporteur, et Novelli, a adopté un amendement constituant « une déclaration de principe sur l'apprentissage » et rappelant « ce que doit être une véritable Politique de l'apprentissage ». Il précise que la filière de l'apprentissage dispense des diplômes de niveau équivalent à ceux sanctionnant les cycles d'études de l'enseignement secondaire et supérieur classique.

La commission des Affaires sociales partage tout à fait le point de vue de l'Assemblée sur les finalités assignées à l'apprentissage, et le Parallélisme dressé entre les filières dites « classiques » et l'apprentissage. Elle observe cependant que l'article L. 115-1 du code du travail, premier article de ce code, dans son deuxième alinéa, résultant de la loi du 23 juillet 1987, et modifié successivement par les lois du 17 juillet 1992 et du 4 février 1995, dit la même chose de façon plus précise ; à savoir que l'apprentissage, forme d'éducation alternée, prépare à tous les diplômes de l'enseignement Professionnel ou technologique du deuxième degré ou supérieur ou un ou plusieurs titres d'ingénieurs ou titres homologués ^{( ( * )4)} . En outre, la loi de 1992 a modifié l'article 8 de la loi n° 89-486 du 10 juillet 1989 d'orientation sur l'éducation pour préciser indirectement que l'apprentissage fait partie du droit a l'éducation.

En l'état des textes, il n'apparaît donc pas utile d'adopter de nouvelles dispositions, à la fois redondantes avec le droit actuel et imprécises (les diplômes délivrés ne sont pas « équivalents » à ceux de l'Éducation nationale, ce sont les mêmes).

Votre commission vous demande, en conséquence, de supprimer cet article.

Article premier B - Institution d'un Conseil national de l'apprentissage (Art. L. 115-1-A nouveau du code du travail)

Après un débat très ouvert, l'Assemblée nationale a adopté un article additionnel, à l'initiative de M. Ueberschlag, au nom de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, instituant un Conseil national de l'apprentissage (CNA). Cette instance aurait un rôle consultatif sur les textes intéressant l'apprentissage et exercerait une mission d'évaluation des filières et des besoins. Pour les auteurs de l'amendement, il s'agissait de marquer ainsi la spécificité et l'importance de la filière.

Le CNA, créé au sein du Comité de coordination des programmes régionaux d'apprentissage et de formation professionnelle continue, serait présidé par le ministre chargé de la formation professionnelle et composé de représentants de l'État, des conseils régionaux, des organisations professionnelles d'employeurs et de salariés et des chambres consulaires. Il rendrait un rapport tous les deux ans.

Sur cette création, les avis des députés étaient partagés et le ministre après s'être déclaré « perplexe » et s'être interrogé sur l'opportunité d'une nouvelle instance alors qu'il existe déjà le Comité de coordination, s'est finalement rallié à l'amendement.

La commission des Affaires sociales s'est à son tour interrogée sur l'opportunité d'une telle instance. Elle a ainsi, avec son rapporteur, formulé plusieurs observations :

ï le Conseil national de l'apprentissage serait institué au sein du Comité de coordination et il serait présidé par le ministre chargé de la formation professionnelle, alors que l'instance mère est présidée par un conseiller régional ; dans ces conditions, le rôle tutélaire du comité, de même que sa mission générale de concertation et de coordination, auraient du mal à s'exercer ; le caractère national du CNA est en outre en contradiction avec l'esprit de la décentralisation et avec l'objectif de complémentarité des formations qui doivent s'inscrire dans le plan régional de développement des formations professionnelles des jeunes ;

ï il peut paraître illogique de vouloir intégrer l'apprentissage dans le système éducatif tout en créant une structure spécifique régissant cette filière qui risque ainsi de développer sa logique propre ;

l'évaluation, depuis l'adoption de la loi quinquennale du 20 décembre 1993, relève pleinement des missions du Comité de coordination et l'on voit mal organiser une évaluation spécifique pour l'apprentissage, qui n est qu'un élément d'un ensemble plus vaste ne pouvant véritablement être apprécié que globalement, à partir des travaux des comités régionaux de la formation professionnelle, de la promotion sociale et de l'emploi ^{( ( * )5)} ; par ailleurs, on ne peut exclure que parmi les propositions de la mission « de Virville » figure une certaine unification des dispositifs de formation en alternance ; une instance spécifique à l'apprentissage se justifierait encore moins.

ï enfin, il n'est pas une compétence du CNA qui ne soit déjà exercée Par le Comité de coordination, qui ne pourrait d'ailleurs plus remplir sa mission de coordination des actions de formation professionnelle dans leur ensemble si l'apprentissage lui échappait ; de même on constate une similitude de composition (malgré un sous-amendement du Gouvernement dont l'objet était de différencier les représentations), puisque les deux instances sont également tripartites : État, régions, organisations syndicales et Professionnelles, dont les chambres consulaires. Donner une autonomie au CNA reviendrait donc à vider de leur portée les textes législatifs et réglementaires régissant le Comité de coordination.

Pour toutes ces raisons, la commission des Affaires sociales n'a pas cru opportun de confirmer l'institution du Conseil national de l'apprentissage, laissant au Comité de coordination lui-même le soin de créer en son sein une structure plus particulièrement chargée des questions d'apprentissage, s'il le juge opportun. Cette création relève du règlement intérieur, mais pourrait s'appuyer sur le Conseil de gestion du Fonds national de péréquation institué Par un amendement à l'article premier ci-après.

En conséquence, elle vous propose de supprimer cette instance, en adoptant un amendement qui réécrit l'article premier B dans le but de modifier légèrement la composition du Comité de coordination afin d'y faire entrer l'UPA qui, pour des raisons historiques (son statut d'organisation Professionnelle est postérieur à la création du comité), n'en fait pas partie. Il est donc proposé de porter le nombre des représentants des partenaires sociaux à treize au lieu de douze, la prééminence des régions (vingt-six membres) n'étant pas remise en cause. Il conviendra de modifier le décret et l'arrêté en conséquence.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article premier C - Coordination (Art. L. 115-1 du code du travail)

L'article L. 115-1 du code du travail (4ème alinéa) tel qu'il résulte de la loi quinquennale du 20 décembre 1993 (art. 57) ouvre la possibilité de créer des sections d'apprentissage dans les établissements d'enseignement publics ou privés sous contrat ou dans des établissements de formation et de recherche relevant d'autres ministères. Pour tout ce qui concerne les aspects financiers -salaires versés aux apprentis, déductibilité, exonération, concours financiers, affectation d'une part de la taxe d'apprentissage, etc.-, les sections d'apprentissage sont assimilées aux CFA par le cinquième alinéa.

Or, l'article premier ci-après, qui réforme le financement de l'apprentissage, mentionne systématiquement les sections d'apprentissage aux côtés des CFA. La phrase assimilant à l'article L. 115-1 les sections d'apprentissage aux CFA n'est donc plus nécessaire. C'est la raison pour laquelle, pour coordination, l'Assemblée nationale l'a supprimée.

Votre commission vous demande donc d'adopter cet article sans modification.

Article premier - Réforme des conditions de libération et d'affectation du « quota » apprentissage

(Art. L. 118-1, L. 118-2, L. 118-2-2 nouveau et L. 118-5 du code du travail)

L'article premier modifie le chapitre VIII (Dispositions financières) du titre premier (Contrat d'apprentissage) du livre premier (Conventions relatives au travail) du code du travail. Il a pour objet d'améliorer le financement des centres de formation d'apprentis et d'atténuer les inégalités de ressources entre CFA par un système de péréquation. A ces fins, l'article supprime certaines possibilités d'exonération du versement de la taxe, oblige l'entreprise à verser une partie de la taxe aux CFA qui accueillent ses apprentis, institue un système de péréquation nationale et supprime la péréquation régionale.

Cet article comprend six paragraphes.

Le paragraphe I abroge l'article L. 118-1 du code du travail.

Cet article du code du travail dispose qu'une partie du salaire versé aux apprentis est admise, sans limitation, en exonération de la taxe d'apprentissage lorsque les employeurs sont redevables de cette taxe.

Cette exonération, qui peut s'imputer sur la totalité de la taxe d'apprentissage et pas seulement sur le « quota » (20 % du total. Cf. art. R. 119-1), est fixée à l'article R. 119-2 du code du travail : 11 % du SMIC par apprenti (20 % dans les DOM). Ce système, très incitatif, notamment pour les grandes entreprises, aboutit au paradoxe que plus une entreprise emploie d'apprentis et moins elle verse de taxe aux CFA, aux autres établissements bénéficiaires et au Trésor public. D'où les difficultés de financement des centres, qui doivent rechercher d'autres ressources, Notamment auprès des régions, difficultés auxquelles le projet de loi veut Porter remède.

L'exposé des motifs du projet de loi précise que les autres exonérations liées à l'apprentissage seront également supprimées : il s'agit de l'imputation d'une fraction du salaire des apprentis en CFA et du salaire du personnel de formation (décret du 12 avril 1972). La première exonération concerne les entreprises qui ne peuvent bénéficier de la compensation forfaitaire du FNIC (entreprises de plus de 10 salariés non inscrites au registre des métiers) ; l'exonération porte sur la moitié des salaires versés aux apprentis au titre des heures passées en CFA, ainsi que sur les charges sociales et la taxe sur les salaires, dans la limite de 900 heures. La seconde porte sur les salaires et cotisations de la personne chargée de la formation dans la limite du salaire d'un agent de maîtrise, calculé proportionnellement au nombre d'apprentis, à raison de l/10 ^eme par apprenti.

En contrepartie de la suppression de es exonérations (et de la suppression du FNIC à l'article 6), le « quota » fixé par l'article R. 119-1 à 20 % sera relevé par voie réglementaire et porté à 40 % de la taxe d'apprentissage.

Le second alinéa de l'article L. 118-1 dispose que cette partie de salaire ne donne lieu à aucune charge sociale d'origine légale ou conventionnelle, ni à aucune charge fiscale ou parafiscale. Supprimées à cet article, ces dispositions sont réintroduites par le paragraphe V à l'article L. 118-5.

Le paragraphe II modifie et complète l'article L. 118-2 du code du travail.

Cet article dispose que les concours apportés aux CFA par les redevables de la taxe d'apprentissage donne lieu à l'exonération de plein droit de cette taxe dans la limite du « quota » (20 % actuellement).

La modification opérée par le 1° du paragraphe II consiste à mentionner les sections d'apprentissage à côté des CFA (cf. ci-dessus art. premier C). Il est donc clairement dit que les sections d'apprentissage peuvent recevoir des concours des entreprises.

Le 2° ajoute à l'article L. 118-2 un alinéa instituant un concours financier obligatoire de l'entreprise aux CFA ou aux sections d'apprentissage qui accueillent ses apprentis. Ces concours financiers s'imputent sur le « quota ». Le montant minimum des concours sera fixé par un décret en Conseil d'État.

Le dispositif vise à assurer au CFA ou à la section d'apprentissage (SA) des rentrées financières en rapport avec le nombre d'apprentis accueillis et à créer un lien entre l'entreprise qui emploie un apprenti et la structure de formation qui l'accueille. L'institution d'une complémentarité financière venant s'ajouter à la complémentarité pédagogique devrait concourir à une meilleure formation grâce à un dialogue plus soutenu entre la structure et l'entreprise.

Cette obligation s'appliquera à compter du 1 ^er janvier 1997 (cf. paragraphe VI ci-dessous).

Au titre de l'article L. 118-2 ainsi modifié, un CFA ou une SA pourra percevoir une contribution obligatoire de l'entreprise qui emploie les apprentis inscrits chez eux (2 ^eme alinéa) et un concours facultatif d'entreprises leur adressant ou non des apprentis.

L'Assemblée nationale a modifié l'alinéa ajouté par le projet de loi à l'article L. 118-2 sur deux points.

Elle a tout d'abord précisé que le concours versé au CFA ou à la section d'apprentissage par l'entreprise passerait par le canal de ses établissements. Votre commission, comme le rapporteur et le ministre à l'Assemblée nationale, s'est interrogée sur la portée de cette disposition : la taxe étant calculée et exigible au niveau du siège social, il semble logique qu'elle soit versée par le siège social à la structure d'accueil de l'apprenti. La faire transiter par l'établissement où travaille l'apprenti ne peut avoir pour effet de lutter contre les déperditions de taxe, comme l'avance l'auteur de l'amendement, M. Gengenwin, mais au contraire risque d'alourdir les contraintes administratives. Pour cette raison, votre commission vous propose un amendement tendant à supprimer cette disposition.

La seconde modification introduite par l'Assemblée tend à exonérer les entreprises, quelles qu'elles soient, du versement des concours financiers aux CFA ou aux sections d'apprentissage qui forment leurs apprentis, si elles versent tout ou partie de leur taxe d'apprentissage aux écoles d'enseignement technologique et professionnel visées à l'article L. 118-2-1. Il s'agit des écoles d'entreprises habilitées par la loi du 12 juillet 1977 à recevoir des subventions libératoires du « quota » d'apprentissage. Elles sont au nombre de 22 (Unic-Fiat, Merlin-Gérin. Michelin, Atochem, etc.). Cette exonération, présentée par le rapporteur, M. Ueberschlag, et par M. Berson, et justifiée par la tradition, a été très controversée lors de son examen par l'Assemblée.

Pour votre commission, une telle disposition réintroduit un système de « collecte captive » en totale contradiction avec le dispositif institué par le Projet de loi. Il lui semble que ces écoles d'entreprise, assimilées à des CFA, Pourront sans dommage pour leur existence percevoir des concours financiers au titre des apprentis qu'elles recevront, qu'il s'agisse des apprentis embauchés par leur propre entreprise ou ceux appartenant à des entreprises extérieures. C'est pourquoi, elle vous propose un amendement tendant à supprimer cette disposition.

Le paragraphe III insère après l'article L. 118-2-1 un article L. 118-2-2 instituant un système de péréquation afin de résorber les inégalités entre CFA en ce qui concerne les ressources tirées de la taxe d'apprentissage, L'exposé des motifs du projet de loi précise que, selon les régions, le poids de la taxe varie de 13 % à 47 % dans le budget de fonctionnement des CFA et que le montant moyen de taxe versé par apprenti se situe entre 2.173 francs et 13.251 francs. Par type de CFA, le montant moyen s'échelonne de 600 francs à 120.000 francs par apprenti.

Le texte proposé par l'article L. 188-2-2 a été profondément modifié Par l'Assemblée nationale qui, à la suite semble-t-il d'une erreur matérielle, a supprimé les dispositions concernant les conséquences d'un dépassement des versements autorisés en faveur des centres et des sections d'apprentissage.

Le dispositif tel qu'il était proposé par le projet de loi initial est le suivant :

- le produit total des concours apportés à un CFA ou à une SA au titre de l'article L. 118-2 (concours obligatoire par apprenti et concours facultatifs) ne peut dépasser un maximum. Ce maximum est fixé en fonction du nombre d'apprentis inscrits et d'un barème de coût par niveau et par type de formation fixé par arrêté interministériel ;

- si le produit total des concours perçus dépasse le maximum, le centre reverse les sommes excédentaires au Trésor public ;

- ces sommes sont réparties, à titre de la péréquation, entre les CFA et les SA selon des critères laissés à l'appréciation du législateur dans le cadre d'une loi de finances.

Le texte du Gouvernement ne faisait pas expressément mention de la région dans le mécanisme de péréquation.

Le dispositif tel qu'il ressort de l'Assemblée nationale est le suivant :

- le produit total des concours apportés au CFA ou à la SA est toujours limité à un maximum fixé dans les mêmes conditions que dans le texte gouvernemental (repris sans modification) ;

- mais il n'est plus dit ce qu'il advient des sommes qui viendraient en excédent, ce qu'a d'ailleurs fait observer M. Chamard au cours du débat ;

- ce dispositif a, en effet, été remplacé par l'institution d'un prélèvement obligatoire, sans que l'on sache d'ailleurs comment cette fraction de taxe d'apprentissage sera fixée, versée au Trésor public en vue d'une péréquation laissée à l'appréciation du législateur dans une loi de finances. Cette modification vise à faire en sorte de disposer à coup sûr des sommes nécessaires à la péréquation ; il est prévu une consultation du Conseil national de l'apprentissage sur les critères retenus en vue de la péréquation. Ce dispositif semble donc plus ouvert que le texte gouvernemental puisqu'il ne précise pas si les sommes sont reversées directement aux CFA ou aux SA, ou si elles transitent par les régions : il en diffère également en assurant un financement certain à la péréquation.

En tout état de cause, ce dispositif doit être complété pour fixer les conditions de reversement des excédents perçus par les centres ou les sections d'apprentissage. Comme il apparaît que la fraction de la taxe d'apprentissage perçue obligatoirement a vocation à servir à une péréquation nationale, il est possible d'affecter les excédents des CFA et des SA à une péréquation régionale, à l'initiative de la région.

Aussi votre commission vous propose-t-elle un amendement réécrivant l'article L. 118-2-2 afin d'instituer une double péréquation, nationale et régionale.

- le premier alinéa dispose qu'une fraction de la taxe d'apprentissage est versée à un Fonds national de péréquation institué auprès du Comité coordination des programmes régionaux d'apprentissage et de formation professionnelle continue en vue d'une péréquation nationale. Le Fonds reverse ces sommes aux fonds régionaux de l'apprentissage et de la formation professionnelle. Le montant de la fraction de la taxe d'apprentissage (pourcentage versé au Fonds) sera fixé par un décret, les modalités et les critères de répartition entre régions seront fixés par une loi de finances. Les critères de répartition sont arrêtés après avis du Comité de coordination. Il est en outre prévu que le Fonds national de péréquation soit géré par un Conseil de gestion composé de représentants de l'État, des régions et des partenaires (y compris les chambres consulaires) désignés par le Comité de coordination ;

- le Fonds national de péréquation, conçu sur le modèle du FNIC(géré par les chambres consulaires regroupées en association), a été préféré au versement au Trésor public afin de préserver toute sa souplesse au dispositif péréquation.

Le décret en Conseil d'État prévu par l'article L. 118-2-2 dans sa rédaction nouvelle fixera les modalités de mise en oeuvre et de contrôle du Fonds, par exemple en prévoyant la présence d'un commissaire aux comptes nommé par le Gouvernement ;

- le deuxième alinéa reprend le dispositif adopté sans modification par l'Assemblée nationale fixant le niveau maximum des concours que peut recevoir un CFA ou une SA. Il est toutefois ajouté que le barème de coût par niveau et par type de formation est fixé par arrêté interministériel, après avis du Comité de coordination afin que les partenaires sociaux et les régions Puissent s'exprimer sur l'élaboration du barème ;

- le troisième alinéa détermine les conditions d'utilisation des excédents résultant de l'application du maximum fixé à l'alinéa précédent. Les excédents sont reversés au fonds régional de l'apprentissage et de la formation professionnelle continue. La région les affecte alors aux CFA et aux SA dont les recettes au titre de la taxe d'apprentissage sont inférieures à un minimum fixé par décret en Conseil d'État après avis du Comité de coordination ;

- enfin, le quatrième alinéa renvoie à un décret en Conseil d'État les modalités d'application de l'article.

Le paragraphe IV modifie l'article L. 118-3 relatif aux exonérations de la fraction de taxe d'apprentissage consacrée à l'apprentissage.

Il supprime, par coordination, au 1° la mention de l'article L. 118-1 (abrogé au paragraphe I) ainsi qu'au 2° les dispositions relatives aux fractions régionales de taxe d'apprentissage instituées par la loi du 27 juillet 1992 et inappliquées, remplacées par le mécanisme de double péréquation du nouvel article L. 118-2-2.

Le paragraphe V réécrit l'article L. 118-5 relatif au calcul des cotisations sociales assises sur les salaires versés aux apprentis.

Actuellement, l'article L. 118-5 dispose que les cotisations sociales d'origine légale ou conventionnelle sont calculées de façon forfaitaire à partir du salaire légal de base des apprentis et sont révisées annuellement. Il s'agit de la rémunération minimale de l'apprenti (qui correspond à un pourcentage du SMIC) minorée d'une fraction égale à 11 % du SMIC en application de l'article L. 118-1.

Votre rapporteur rappelle que les cotisations sociales des apprentis sont intégralement prises en charge par l'État. Il en est partiellement de même pour les employeurs, mais il y a lieu de distinguer entre les artisans et les entreprises de dix salariés au plus, totalement exonérées, et les autres, exonérées des seules cotisations patronales dues au titre des assurances sociales, des prestations familiales et des accidents du travail.

La nouvelle rédaction de l'article L. 118-5 ne change en rien ce mécanisme : par coordination avec la suppression de l'article L. 118-1 au paragraphe I, elle en reprend le deuxième alinéa relatif à la fraction de salaire exonérée de charges sociales, fiscales ou parafiscales, qu'elle insère en 1er alinéa.

Le paragraphe VI concerne les dates d'application des dispositions figurant aux paragraphes précédents. C'est ainsi que la suppression de l'article L. 118-1 (concours financiers apportés aux CFA) au paragraphe I et les modifications induites par cette suppression (paragraphes IV et V) sont applicables aux salaires versés à compter du 1 ^er janvier 1996, c'est-à-dire à titre rétroactif. Toutefois, les salaires versés en 1996 s'imputant sur la taxe à payer en 1997, la rétroactivité n'entraîne aucune difficulté. Par ailleurs, l'exonération supprimée à l'article L. 118-1 est réintroduite simultanément à l'article L. 118-5, ce qui écarte toute solution de continuité.

Le deuxième alinéa du paragraphe dispose que l'obligation de verser un concours financier aux CFA ou SA recevant les apprentis de l'entreprise (paragraphe II) et le dispositif de péréquation (paragraphe III) entreront en vigueur à compter du 1er janvier 1997. Dans les deux cas, d'autres textes sont nécessaires : un décret en Conseil d'État pour fixer le montant minimum du concours versé par l'entreprise, une loi de finances pour préciser les conditions de mise en oeuvre de la péréquation. On notera d'ailleurs que l'exposé des motifs du projet de loi précise que la péréquation sera « mise en oeuvre au plus tôt en 1997 ».

Votre commission vous demande en conséquence d'adopter cet article ainsi modifié.

Art. 2 - Conditions d'attribution de la prime à l'apprentissage (Art. L. 118-7 nouveau du code du travail)

L'article 2 institue, à compter du 1 ^er janvier 1996, un système de Prime unique à l'apprentissage destiné à remplacer les aides conjoncturelles (prime de 10.000 francs) mises en oeuvre par la loi du 27 juillet 1993 et reconduites à plusieurs reprises, le crédit d'impôt apprentissage, les aides attribuées par le FNIC et les exonérations sur la taxe d'apprentissage. Ce dispositif figurera dans le code du travail à l'article L. 118-7, inséré par le paragraphe I du présent article.

Le premier alinéa dispose que les contrats d'apprentissage ouvrent droit à une indemnité compensatrice forfaitaire (expression préférée par l'Assemblée nationale à celle d'aide forfaitaire qui figurait dans le texte initial ^{( ( * )6)} ) versée par l'État. Cette indemnité se compose d'une aide à 1 embauche d'apprentis, et d'une indemnité de soutien à l'effort de formation réalisé par l'employeur.

D'après l'exposé des motifs, le montant de l'aide, fixé par décret, s'élèvera à 6.000 francs au titre du soutien à l'embauche et à 10.000 francs pour chacun des deux versements au titre du soutien à l'effort de formation, effectués à la fin de chacune des deux années scolaires, soit au total 26.000 francs.

Cependant, au cours du débat à l'Assemblée nationale, diverses Précisions ont été apportées et des engagements pris. Ainsi, en cas de CAP en trois ans ou en cas de redoublement, une nouvelle aide de 10.000 francs sera versée. En outre, il a été admis que la prime puisse être modulée -en fait majorée (un amendement vous est proposé pour transcrire explicitement dans la loi les engagements pris en séance)- en fonction de deux critères : l'âge de l'apprenti (majoration lorsque l'apprenti est âgé de 18 ans ou plus) et la durée de la formation (la majoration concernera les formations dépassant 600 heures, dans la limite de 900 heures) selon un barème fixé par décret en Conseil d'État, pris après avis du Conseil national de l'apprentissage. Les modulations-majorations n'ont pas encore été définitivement déterminées par le Gouvernement ; toutefois, d'après le ministre à l'Assemblée nationale, la majoration pourrait être de 15.000 francs pour les plus de 18 ans, et aller, d'après certaines informations recueillies par votre rapporteur, jusqu'à 25.000 francs pour certaines formations longues. Cela suppose cependant 1 inscription des crédits correspondants dans le budget.

Sur la base d'une prime globale de 13.000 francs par an, pour un effectif en 1996 correspondant à l'arrivée de 200.000 nouveaux apprentis, le coût pour le budget de l'État serait de 4,2 milliards. S'y ajouteraient 3,8 milliards d'exonérations de charges, soit au total 8 milliards, contre 6 milliards avec la législation actuelle.

D'autres critères que l'âge ou la durée de formation ont également été évoqués à l'Assemblée nationale : le nombre d'apprentis embauchés par l'entreprise, pour tenir compte de son effort en faveur de l'insertion des jeunes, la taille de l'entreprise ou le niveau d'études. Le ministre s'y est opposé, considérant que les deux critères retenus étaient suffisamment larges.

Votre commission s'est pourtant interrogée sur la possibilité de prendre en considération le niveau d'études afin de favoriser les formations de niveau supérieur qui, en offrant des perspectives de promotion, valorise l'image de l'apprentissage. Un amendement vous est donc proposé en ce sens. L'ensemble de ces critères devraient permettre d'atténuer les effets financiers de la réforme sur les grandes entreprises, largement bénéficiaires jusqu'à présent des possibilités d'exonération et du crédit d'impôt apprentissage.

Votre commission vous propose en outre sur cet article L. 118-7 un amendement tendant à supprimer, par coordination avec la suppression de l'article premier B, la référence au Conseil national de l'apprentissage et à préciser que le décret fixe les modalités d'attribution des aides, dispositions ayant disparu avec l'adoption du dispositif de modulation.

On notera, en outre, que l'Assemblée nationale s'est interrogée sur l'opportunité de soustraire ces primes à l'impôt, par symétrie avec les avantages fiscaux, directs ou indirects, dont bénéficie le système actuel de financement de l'apprentissage, afin de leur donner pleine efficacité. Le ministre et plusieurs orateurs ayant fait observer que le fait de soustraire les primes à l'assiette de l'impôt serait inéquitable et source de graves complications, aucune suite n'a été donnée à ces propositions.

Le paragraphe II de l'article 2 précise que le dispositif de versement d'une prime unique s'applique aux contrats conclus à partir du 1er janvier 1996 et qu'un décret déterminera les conditions de versement de l'indemnité de soutien à l'effort de formation pour les contrats en cours à cette date. On notera que l'aide forfaitaire de 10.000 francs, prorogée par la loi du 4 août 1995 jusqu'au 31 décembre 1995 n'était plus versée en 1996.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Art. 3 Contrôle financier des organismes collecteurs - (Art. L. 119-1-1 nouveau du code du travail)

Cet article, adopté sans modification par l'Assemblée nationale, insère au chapitre IX (Dispositions diverses) du titre premier (Contrat d'apprentissage) du livre premier (Conventions relatives au travail) un article L. 119-1-1 tendant à soumettre au contrôle financier de l'État les organismes collecteurs de la taxe d'apprentissage.

Un contrôle financier des organismes collecteurs de la taxe d'apprentissage était prévu par l'article 7 du décret n° 72-283 du 12 avril 1972 en ce qui concerne l'utilisation de cette ressource. Les enquêtes Pouvaient être diligentées par le préfet ou par le comité départemental de la formation professionnelle, de la promotion sociale et de l'emploi.

Mais le dispositif de contrôle n'a pas réellement fonctionné ; le corps de fonctionnaires chargés du contrôle n'a pas été désigné, ni les pouvoirs des agents définis, les obligations des organismes n'ont pas été déterminées et aucune sanction n'a été fixée.

Cette situation a été dénoncée tant par le rapport conjoint de mars 1994 de l'IGAS et de l'ICF, que par la commission d'enquête de l'Assemblée nationale de mai 1994.

Le dispositif proposé par le projet de loi reprend celui régissant le contrôle de la formation professionnelle continue dont les conditions et les modalités sont déterminées aux articles L. 991-1 à L. 991-9 du code du travail : obligation de coopération des organismes contrôlés, preuves, Procédure contradictoire, délais et sanctions.

Le contrôle est confié, sans préjudice des attributions des corps d'inspection compétents en matière d'apprentissage, aux inspecteurs et contrôleurs de la formation professionnelle chargés, en application de "article L. 991-1, d'exercer au nom de l'État le contrôle administratif et financier de la formation professionnelle continue.

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Art. 4 - Sanctions pénales (Art. L. 151-1 du code du travail)

Cet article modifie l'intitulé du chapitre premier, qui devient « Apprentissage » au lieu de « Contrat d'apprentissage », du titre cinquième (Pénalités) du livre premier du code du travail (Conventions relatives au travail) et fait revivre l'article L. 151-1, devenu caduc, pour sanctionner l'utilisation frauduleuse des fonds collectés au titre de la taxe d'apprentissage, disposition reprise de l'article L. 993-3 concernant les fonds de la formation professionnelle continue et de l'alternance. Les sanctions sont les mêmes : emprisonnement de cinq ans et amende de 250.000 F.

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Art. 5 - Suppression du crédit d'impôt apprentissage (Art. 244 quater C et art. 199 ter C du code général des impôts)

Le crédit d'impôt apprentissage a été institué par la loi de finances pour 1993 ; il reprenait le dispositif créé au profit des entreprises imposées au bénéfice réel par la loi n° 87-1060 du 30 décembre 1987 (loi de finances pour 1988) pour la formation professionnelle continue, codifié à l'article 244 quater C du code général des impôts.

A l'origine, le crédit d'impôt était égal à 25 % du produit de 15.000 F (évaluation forfaitaire de la dépense d'apprentissage) par l'augmentation d'une année sur l'autre du nombre d'apprentis. Les dépenses d'apprentissage étaient majorées de 40 % pour les entreprises de moins de cinquante salariés.

Peu incitatif, ce dispositif a été modifié par la loi du 27 juillet 1993 qui a ouvert le crédit d'impôt pour tout nouvel apprenti embauché (et non plus pour le seul accroissement du nombre des apprentis). En outre, les dépenses forfaitaires ont été portées respectivement à 20.000 F pour les entreprises de plus de 50 salariés et 28.000 F pour les autres. Dans ces conditions, le crédit d'impôt apprentissage s'élève à 5.000 F pour l'accueil de tout nouvel apprenti pour les entreprises de plus de 50 salariés et à 7.000 F pour les autres.

C'est ce dispositif qu'il est proposé de supprimer au titre de la simplification du financement de l'apprentissage, avec, en contrepartie, l'institution de la prime unique.

Le paragraphe I supprime les références au crédit d'impôt apprentissage dans l'article 244 quater C du code général des impôts.

Le paragraphe II procède de même à l'article 199 ter C relatif à l'imputation du crédit d'impôt sur l'impôt sur le revenu.

Enfin, le paragraphe III dispose que la suppression du crédit d'impôt prend effet à compter de l'imposition au titre de 1995.

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Art. 6 - Suppression du Fonds national interconsulaire de compensation (Abrogation de l'article 9 de la loi n° 79-575 du 10 juillet 1979)

Le Fonds national interconsulaire de compensation (FNIC) a été créé Par la loi n° 79-575 du 10 juillet 1979 et le décret n° 80-106 du 1er février 1980 pour une durée de trois ans. L'article n° 103 de la loi de finances n° 82-1123 du 29 décembre 1982 l'a reconduit sans limitation de durée.

L'objet du FNIC est de rembourser forfaitairement, d'une part, des rémunérations versées aux apprentis correspondant au temps passé dans les CFA, d'autre part, des coûts de formation en entreprise. Ces remboursements sont réservés à deux catégories d'employeurs :

- les employeurs inscrits au répertoire des métiers, ou, en Alsace-Moselle, au registre des entreprises (entreprises de 0 à 15 salariés) ;

- les employeurs non inscrits aux répertoires précités, occupant Jusqu'à dix salariés, apprentis non compris.

Les ressources du fonds proviennent du versement par les entreprises d'une fraction de la taxe d'apprentissage au titre des salaires versés. Le taux de contribution des entreprises (9 % du 0,5 % de la masse salariale) est fixé Par décret en Conseil d'État.

Le fonds est géré par une association loi de 1901 dont le conseil d'administration est composé de représentants des Chambres de commerce et d'industrie, des Chambres des métiers et des Chambres d'agriculture, nommés Par arrêté conjoint du ministre chargé de l'industrie, du ministre chargé des entreprises et du développement économique et du ministre chargé de l'agriculture et de la pêche.

Assistent en outre, avec voix consultative, aux réunions du conseil d'administration et du bureau, un contrôleur d'État et un commissaire du Gouvernement (commissaire aux comptes) désigné par le ministre chargé du budget. La présidence du conseil d'administration est exercée pour dix-huit mois alternativement par un représentant de l'APCM ou de l'APCI. Le conseil d'administration fixe forfaitairement chaque année, dans la limite des recettes disponibles, le montant de la compensation versée aux employeurs concernés.

Pour l'année scolaire de 1992-1993, le FNIC a versé une contribution de 9.600 francs pour les contrats de première année et de 3.600 francs pour les contrats de deuxième année.

Depuis quelques années cependant le FNIC n'est plus en mesure d'assurer totalement la compensation financière due aux entreprises artisanales sur sa collecte de taxe d'apprentissage (640 millions). L'État a dû, pour la campagne 1994-1995, lui accorder une aide exceptionnelle de 630 millions.

C'est ce dispositif que le présent article 6 supprime, le montant de taxe d'apprentissage correspondant devant être réintégré dans le « quota », lui permettant ainsi d'atteindre les 0,2 % de la masse salariale.

En conséquence, le paragraphe I abroge l'article 9 de la loi du 10 juillet 1979.

Le paragraphe II dispose que le fonds continue de verser la compensation pour les contrats conclus avant le 15 janvier 1995 (1ère année) ou avant le 1er janvier 1994 (2e et 3e années).

Enfin, le paragraphe III prévoit, à titre transitoire, que le produit du versement de la taxe au fonds pour 1996 sera reversé, dans des conditions fixées par décret, aux régions pour être affecté aux CFA et à des sections d'apprentissage. Le décret pourrait prendre notamment comme critère de répartition l'évolution du nombre des apprentis (cf. exposé des motifs).

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Art. 7 - Création du contrat d'initiative locale (Art. L. 322-4-8-1 du code du travail)

Cet article résulte d'un amendement défendu au nom du Gouvernement par M. Jacques Barrot, ministre du travail et des affaires sociales, et M. Jean-Claude Gaudin, ministre de l'aménagement du territoire, de la ville et de l'intégration.

Il permet aux jeunes âgés de 18 à moins de 26 ans d'accéder directement, sans passer préalablement par un CES, aux contrats emplois consolidés, institués par la loi du 29 juillet 1992, à trois conditions : habiter dans les grands ensembles et quartiers d'habitat dégradés visés à "article 1466 A du code général des impôts (zones de redynamisation urbaine favorisée par une exonération de taxe professionnelle), rencontrer des difficultés particulières d'insertion et ne pas avoir été au-delà d'un second cycle de l'enseignement secondaire général, technologique ou professionnel (baccalauréat).

Il s'agit là d'une première mise en oeuvre des propositions formulées Par le Premier ministre le 18 janvier dernier pour mener une nouvelle Politique de la ville, dont l'ambition est de permettre la création de 100.000 emplois-ville. Le Gouvernement prendrait en charge 55 % du coût de l'emploi, 45 % restant à la charge de la ville et des employeurs.

Ce dispositif a été très critiqué à l'Assemblée nationale dans la mesure où, les conditions liées à l'absence de formation étant relativement larges, les jeunes les mieux formés devraient bénéficier de la mesure au détriment de ceux qui, faute de formation, ont le plus de mal à s'insérer. Il convient toutefois de noter que ce dispositif suppose la signature préalable d'une convention entre l'État et l'employeur (il s'agit des mêmes employeurs que pour les CES, bien que l'accès à cet emploi consolidé soit direct, c'est-à-dire les collectivités territoriales, les associations...) ; la convention pourra donc déterminer plus précisément le public visé en tenant compte de la sociologie de la population.

En conséquence, le paragraphe I insère un alinéa nouveau dans l'article L. 322-4-8-1 du code du travail, afin d'ouvrir directement les emplois consolidés aux jeunes de moins de 26 ans répondant à la définition mentionnée ci-dessus.

Le paragraphe II, qui modifie le II du même article L. 322-4-8-1, est de simple coordination.

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Art. 8 - Prorogation de l'expérimentation des emplois consolidés en faveur de certaines catégories de jeunes (Art. 102 de la loi n° 95-116 du 4 février 1995)

L'article 102 de la loi du 4 février 1995 (DDOS) ouvre les emplois consolidés aux jeunes de moins de 26 ans, titulaires au plus d'un diplôme de niveau inférieur au niveau V, rencontrant des difficultés particulières d'insertion et habitant dans les grands ensembles et quartiers d'habitat dégradés. L'employeur est nécessairement une collectivité territoriale. Il s'agit donc là d'emplois-ville à l'issue d'un CES, contrat d'insertion spécifique destiné aux jeunes.

Institué à titre expérimental dans le cadre de conventions signées avant le 31 décembre 1995, ce dispositif n'a pas concerné plus de 300 jeunes. Il est proposé ici de le proroger pendant six mois, le temps de mettre en oeuvre les contrats villes institués à l'article précédent.

Votre commission vous demande d'adopter cet article, qui résulte d'un amendement du Gouvernement adopté à l'Assemblée nationale, sans modification.

Art. 9 - Financement par les OPCA des charges de tutorat (Art. L. 981-2-1 nouveau du code du travail)

Cet article résulte d'un amendement de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales et du groupe socialiste à l'Assemblée nationale, dont la portée a été limitée par un sous-amendement du Gouvernement aux actions en faveur des jeunes bénéficiaires d'un CIE ou d'un contrat d'orientation ; il s'agit d'autoriser les organismes paritaires collecteurs agréés à prendre en charge une partie des coûts liés à l'exercice de la fonction tutorale par l'entreprise, lors de l'embauche de jeunes bénéficiaires des contrats d'insertion mentionnés ci-dessus. Un décret déterminera les conditions de cette prise en charge.

Votre commission, favorable au développement du tutorat, vous demande d'adopter cet article sous réserve d'un amendement rédactionnel.

Article additionnel après l'article 9 - Financement par les régions des charges de tutorat (Art. 82 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983)

Les régions ont la possibilité depuis la loi quinquennale du 20 décembre 1993 de passer convention avec l'État pour assumer la responsabilité de l'insertion des jeunes (responsabilité qui ne leur sera définitivement transférée qu'en 1998). Ces transferts conventionnels auraient dû permettre à la région, semble-t-il, de participer au financement d'actions de tutorat au sein de l'entreprise. Mais l'administration manifeste quelques réticences.

Il est donc proposé, par cet amendement qui ajoute un paragraphe à l'article 82 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983, de préciser que de tels financements entrent bien dans les compétences de la région.

Votre commission vous demande en conséquence de bien vouloir adopter le présent article additionnel.

Art. 10 - Assurance chômage des apprentis du secteur public (Art. 20 de la loi n° 92-675 du 17 juillet 1992)

La loi du 17 juillet 1992 portant diverses dispositions relatives à l'apprentissage, à la formation professionnelle et modifiant le code du travail, a ouvert, à titre expérimental jusqu'au 31 décembre 1996, l'apprentissage au secteur public non industriel et commercial. Les collectivités locales ont été les premières intéressées, mais le succès de cette mesure n'est pas à la hauteur des espérances : quelques milliers de contrats seulement ont été signés, alors que les communes offrent souvent des possibilités de formation très importantes.

Cette réticence à embaucher des apprentis s'explique en grande partie Par l'obligation qui leur est faite, dans la mesure où elle ne cotise pas aux ASSEDIC pour leurs agents contractuels (cf. art. L. 351-12 du code du travail), d'assurer le versement d'éventuelles allocations de chômage si, à l'issue de l'apprentissage, le jeune n'est pas immédiatement embauché.

Il est donc proposé de permettre aux collectivités locales d'adhérer, pour leurs seuls apprentis, au régime d'assurance chômage, comme cela se fait déjà pour les contrats emploi-solidarité.

Considérant qu'il s'agissait d'un risque certain (le jeune, pour être embauché par la collectivité locale devra le plus souvent passer un concours, pendant la préparation duquel il sera le plus souvent au chômage), l'UNEDIC, et par suite les gouvernements successifs, se sont toujours opposés à un tel dispositif.

C'est pourquoi les propositions en ce sens, formulées à plusieurs reprises par le rapporteur chargé du travail et de l'emploi, M. Louis Souvet, au nom de la commission, étaient restées sans suite. La commission ne peut donc que se féliciter de voir une telle disposition figurer dans le projet de loi. Même s'il s'agit d'un risque certain (quoique les services techniques des collectivités locales emploient souvent des contractuels), un tel dispositif, qui reposera sur des cotisations versées par l'État au titre du VI de l'article 20 mentionné ci-dessus, devrait pouvoir être mis en oeuvre sans grande difficulté par les partenaires sociaux en raison de son faible surcoût (qui pourrait d'ailleurs être pris en charge dans le cadre des mesures d'activation des dépenses passives).

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Art. 11 - Reconduction de l'aide forfaitaire de l'État aux contrats de qualification

Les employeurs embauchant des jeunes sous contrat de qualification (cf. art. L. 981-1) reçoivent depuis le 1er juillet 1993 (loi du 27 juillet 1993) une aide forfaitaire de l'État. Cette aide est de 5.000 francs pour les contrats de qualification d'une durée inférieure à dix-huit mois, et de 7.000 francs pour les autres. Elle a été versée pour les contrats de qualification conclus jusqu'au 31 décembre 1995.

Cet article, adopté à la suite d'un amendement du Gouvernement, reconduit le dispositif d'aide jusqu'au 31 décembre 1996 au même niveau qu'en 1995 (5.000 F et 7.000 F) pour un montant total de 750 millions de francs, dans l'attente des conclusions de la mission confiée à M. de Virville et des suites qui leur seront données.

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article additionnel après l'article 11 - Capital de temps de formation (Art. L. 932-2 du code du travail)

Au cours de l'examen de la loi quinquennale du 20 décembre 1993 a été adopté un dispositif permettant aux salariés, selon des conditions et des modalités fixées par un accord interprofessionnel complété par des accords de branche, de capitaliser des temps de formation qui pourront être utilisés pour suivre une formation pendant leur temps de travail.

La loi fait obligation aux accords de branches de déterminer certaines conditions de mise en oeuvre (publics prioritaires, ancienneté nécessaire...). Parmi ces conditions figurent les modalités de transfert des droits d'une entreprise à l'autre. Or, ni l'accord interprofessionnel du 5 juillet 1994, ni les accords de branche (45 à ce jour) n'organisent cette transférabilité du capital de temps de formation (qui n'est cependant pas interdite). Les partenaires sociaux ont jugé cette disposition trop difficile à mettre en oeuvre et intrinsèquement contradictoire puisque le capital de temps de formation se situe dans le cadre du plan de formation, donc dans le cadre d'une branche Professionnelle, ce qui rend sa transférabilité dans une autre branche illogique. L'architecture du dispositif retenue par les partenaires sociaux affecte le capital de temps de formation à la qualification du salarié dans la branche, et le congé individuel de formation aux demandes individuelles de formation au titre de la mobilité (changement de métier). Les cotisations (0,2 % de la masse salariale) sont réparties entre les OPCA de branche et les FONGECIF ^{( ( * )7)} interprofessionnels régionaux.

Toutefois, ce dispositif ne peut être mis en oeuvre dans la mesure où les accords, ne respectant pas la lettre de la loi, ne peuvent être étendus.

Il est donc proposé, par cet amendement, de réduire les ambitions de l'article L. 932-2 en supprimant l'exigence de transférabilité (la rédaction est en outre modifiée pour tenir compte de la signature de l'accord de 1994), rendant ainsi possible l'extension de ces accords. Cela devrait inciter les autres branches à signer des accords ou des conventions, notamment dans le cadre de l'aménagement-réduction du temps de travail, intégrant le capital de temps de formation.

Votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

Sous réserve de ses observations et des amendements qu'elle vous propose, votre commission des Affaires sociales vous demande d'adopter le présent projet de loi.

* ⁽²⁾ Sources : Délégation à la formation professionnelle et Comité de coordination des programmes régionaux d'apprentissage et de formation professionnelle continue (« L'apprentissage en France », rapport de janvier 1996).

* ⁽³⁾ Le taux de la taxe d'apprentissage est fixé par une loi ordinaire (n° 71-578 du 16 juillet 1971, art. 5). Les affectations sont déterminées par la loi (cf. code du travail), et leurs montants sont fixés par décret.

* ⁽⁴⁾ Voir tableau comparatif.

* ⁽⁵⁾ Le premier rapport triennal du Comité de coordination sera remis au Parlement fin 1996.

* ⁽⁶⁾ Il s'agit non d'aider l'entreprise, mais de compenser le temps passé par le chef d'entreprise ou délégué à la formation de l'apprenti.

* ⁽⁷⁾ Fonds pour la gestion du congé individuel de formation.