EXAMEN DES ARTICLES
La proposition de loi initiale de M. Jean-François Chossy (n°1924) « tendant à assurer une prise en charge adaptée de l'autisme » ne comportait qu'un article unique modifiant l'article 2-2 de la loi n°75-535 du 30 juin 1975 relative aux institutions sociales et médico-sociales.
Telle qu'elle résulte de son examen par la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, le 14 février 1996, puis par l'Assemblée nationale, le 22 février 1996, cette proposition de loi comporte désormais deux articles, l'un qui modifie la loi du 30 juin 1975 mais ne fait plus allusion au syndrome autistique, l'autre qui le mentionne explicitement mais sans apporter de modification à un texte existant.
Article premier (Modification de la loi n° 75-35 du 30 juin 1975 relative aux institutions sociales et médico-sociales) Contenu du schéma départemental
Cet article comporte deux paragraphes, comme, d'ailleurs, la proposition de loi initiale de M. Jean-François Chossy, qui modifient l'article 2-2 de la loi du 30 juin 1975 précitée, article qui a été introduit par l'article 2 de la loi n° 86-17 du 6 janvier 1986 adaptant la législation sanitaire et sociale aux transferts de compétences en matière d'aide sociale et de santé et qui porte sur la création d'un schéma départemental relatif aux établissements et services sociaux et médico-sociaux.
Ce schéma, dont les modalités d'établissement ont été revues par l'article 5 de la loi n° 86-972 du 19 août 1986 portant dispositions diverses relatives aux collectivités locales, n'existe actuellement que dans les deux-tiers des départements 12 ( * ) .
En effet, jusqu'en 1990, peu de départements ont mis en oeuvre un tel schéma. Ainsi, en 1987, seuls trois départements adoptèrent un schéma complet : l'Aveyron, la Dordogne et l'Yonne. Dans un avis de 1988 sur les conséquences de la décentralisation en matière d'aide sociale, le Conseil économique et social regrettait cette situation.
Si, depuis 1990, nombre de départements ont pris conscience de l'intérêt de tels schémas pour, notamment, la programmation des investissements, vraisemblablement compte tenu de l'accroissement important des dépenses d'aide sociale, il n'en reste pas moins qu'à la fin de 1994, seuls trente d'entre eux avaient publié un schéma complet et trente et un n'avaient rien publié. Et parmi ces derniers, dix-huit n'avaient aucun projet en cours. De plus, la majorité des schémas existants sont partiels, se limitant fréquemment à une seule catégorie de l'aide sociale, surtout, en fait, les personnes âgées. Enfin, ces schémas se bornent souvent à un simple état des lieux tandis que la programmation en matière budgétaire n'apparaît pas. Ce constat est fait tant par le rapport de décembre 1995 de l'Inspection Générale des Affaires sociales (IGAS) relatif au bilan de la loi du 30 juin 1975 que par celui de la Cour des Comptes, également de décembre 1995, sur la décentralisation en matière d'aide sociale.
Sans remettre en cause l'intérêt de cet article premier, votre commission remarque donc que ses dispositions ne seront appliquées que dans la mesure où existe, dans le département concerné, un schéma et un schéma concernant la population handicapée. Toutefois, votre commission ne souhaite pas demander une parfaite homogénéité dans le contenu des schémas, puisque, sauf pour une partie qui concerne des prestations prises en charge par l'État, un organisme d'assurance maladie, d'allocations familiales ou d'assurance vieillesse, on touche à la compétence des conseils généraux qui doivent, selon elles, avoir toute latitude pour les établir. Instaurer des contraintes pour l'établissement de ces schémas et leur imposer un contenu trop rigide apparaîtrait, en effet, contrevenir aux principes de la décentralisation, selon votre commission.
Paragraphe I (Deuxième alinéa de l'article 2-2 de la loi du 30 juin 1975) Prise en compte spécifique des divers types de handicaps dans le schéma départemental
Le deuxième alinéa de l'article 2-2 initial prévoyait, en effet, qu'était précisée par le schéma départemental, « la nature des besoins sociaux et, notamment, de ceux nécessitant des interventions sous forme de création d'établissements ou de services sociaux et médico-sociaux ou par une autre voie ».
La formulation est, à l'évidence, très générale. Les besoins sociaux auxquels il est fait référence concernent les populations mentionnées à l'article premier, c'est-à-dire les mineurs ou les adultes qui requièrent une protection particulière, les jeunes travailleurs, les personnes âgées et, enfin, les personnes, mineures ou adultes, handicapées ou inadaptées.
La proposition de loi n°1924 de M. Jean-François Chossy, dans sa rédaction initiale, remplaçait les termes : « de création d'établissements ou de services sociaux ou médico-sociaux », par ceux : « d'établissements ou de services sociaux ou médico-sociaux adaptés à la diversité et à la spécificité des handicaps tels que le syndrome autistique ou les polyhandicaps ».
Cette rédaction posait plusieurs types de problèmes. Tout d'abord, ainsi que le soulignait M. Christian Kert, dans son rapport n°2572 sur cette proposition de loi, p. 17, « il n'est pas possible d'intervenir sous forme d'établissements, mais on intervient en créant des établissements ». Ensuite, mentionner que les établissements ou les services doivent être adaptés à la diversité et à la spécificité des handicaps semblerait indiquer que cela n'est pas le cas actuellement. En fait, votre rapporteur, qui est en même temps rapporteur pour avis du budget de la politique en faveur des handicapés depuis la création de cet avis au Sénat en 1992, de même que la Cour des comptes, dans son rapport de novembre 1993 sur les politiques sociales en faveur des handicapés adultes, ont souligné l'inadéquation entre les décisions des CDES (commissions départementales de l'éducation spéciale), pour les enfants et adolescents, et celles des COTOREP (Commission technique d'orientation et de reclassement professionnel) et les souhaits et les besoins des personnes handicapées. Ces commissions orientent ces dernières davantage en fonction des places disponibles que de leurs besoins ou leurs aspirations.
Il faut, d'ailleurs, noter le manque d'homogénéité de l'attitude des CDES dans la mesure où certaines d'entre elles ne reconnaissent pas les enfants ou adolescents autistes comme handicapés. La reconnaissance des conséquences de l'autisme comme un handicap dans le présent texte obligerait donc les CDES à avoir une même attitude, quel que soit le département concerné. Toutefois, il ne semble pas opportun de le faire, ainsi que le précisait M. Christian Kert, rapporteur pour l'Assemblée nationale, dans son rapport précité, au sein de la loi du 30 juin 1975 dans la mesure où y mentionner un ou plusieurs handicaps spécifiques conduirait, à plus ou moins court terme, à légiférer à nouveau pour introduire ceux auxquels il n'a pas été fait allusion. Votre commission, et elle aura l'occasion plus avant de le souligner à nouveau, considère qu'il n'est pas pertinent de faire une discrimination entre les handicaps, tous étant également dignes d'intérêt.
Enfin, la notion de polyhandicap étant jugée insuffisamment précise, il n'est pas apparu opportun de l'inclure à côté du syndrome autistique.
Compte tenu de ces considérations, la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale a amendé ce paragraphe qui a été adopté sans modification par l'Assemblée nationale. Désormais, le schéma départemental précise « la nature des besoins sociaux et notamment de ceux nécessitant des interventions sous forme de créations d'établissements ou de services sociaux et médico-sociaux adaptés à la diversité et à la spécificité des handicaps ou par une autre voie ».
Or, tel qu'il est rédigé, ce paragraphe pose un problème à votre commission. En effet, il donne l'impression que la création d'établissements ou de services sociaux se limite à celle concernant les handicapés, alors même que, comme l'a précisé plus haut votre commission, ce schéma départemental concerne toutes les populations visées à l'article premier, soit les mineurs ou les adultes qui requièrent une protection particulière, les jeunes travailleurs, les personnes âgées, et enfin, bien sûr, les personnes, mineures ou adultes, handicapées ou inadaptées. Il ne faudrait pas que, paré des meilleures intentions puisque l'on insiste sur l'adaptation des structures aux divers handicaps et à leur spécificité, on exclut, au sein de ce schéma, tous les établissements destinés à l'accueil des autres populations précitées.
Afin de lever toute ambiguïté, votre commission vous propose, par voie d'amendement, une nouvelle rédaction de ce paragraphe, qui mentionne les créations d'établissements ou de services sociaux et médico-sociaux adaptés, notamment, à la diversité et à la spécificité des handicaps.
Paragraphe II (Cinquième alinéa de l'article 2-2 de la loi du 30 juin 1975) Modalités de collaboration et de coordination entre les collectivités dans le cadre du schéma départemental
Le paragraphe II de cet article tend, en effet, à réécrire le cinquième alinéa de l'article 2-2 de la loi du 30 juin 1975. Dans le texte actuel, le schéma départemental précise dans cet alinéa, « les modalités de la collaboration ou de la coordination susceptibles d'être établies ou recherchées avec d'autres collectivités afin de satisfaire tout ou partie des besoins recensés ».
Cette rédaction très peu contraignante qui date, elle aussi, de la loi dite « particulière » du 6 janvier 1986 est cohérente avec les principes de la décentralisation dans la mesure où une collectivité ne peut contraindre une autre collectivité à faire quoique ce soit. Mais elle prévoit tout de même une collaboration des différentes collectivités afin d'accroître la satisfaction des besoins.
La proposition de loi initiale de M. Jean-François Chossy remplaçait les termes très peu contraignants de « susceptibles d'être établies ou recherchées » par ceux, imprimant une obligation, de « doivent être établies ». De plus, n'était plus considéré tout ou partie des besoins recensés, mais l'ensemble de ces besoins. Or, ainsi que le remarque également 13 ( * ) M. Christian Kert, rapporteur du texte à l'Assemblée nationale, il n'est pas sûr que cette deuxième modification soit judicieuse, « car l'obligation d'établir la concertation entre les collectivités ne jouerait plus que si la totalité des besoins recensés » est concernée et non plus « une partie seulement d'entre eux ». Cette rédaction, très restrictive, aurait ainsi l'effet inverse de celui recherché. C'est pourquoi la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, suivie en cela par l'Assemblée nationale, s'est contentée de mentionner la satisfaction des besoins recensés, sans préciser s'il s'agissait de l'ensemble de ceux-ci ou d'une partie seulement. Par ailleurs, elle a substitué au verbe devoir, le verbe être -sont établies au lieu de doivent-, dans la mesure où ce dernier porte obligation dans un texte législatif.
Toutefois, selon votre commission, ceci n'ôte en rien le reproche de porter atteinte à l'un des principes de la décentralisation, à savoir l'absence de pouvoir d'une collectivité sur l'autre. En effet, dire que les modalités de la collaboration et de la coordination sont établies avec les autres collectivités, donne autorité au Conseil Général, qui arrête le schéma départemental, pour obliger les collectivités, en particulier les communes, à collaborer, ce qui ne semble pas acceptable, selon votre commission. Par ailleurs, les organismes de sécurité sociale ne sont pas mentionnés alors que les différentes branches du régime général et les autres régimes interviennent bien évidemment dans le domaine social et médico-social. Ainsi, les 100 millions de francs du plan « Autisme » institué par la circulaire du 27 avril 1995 ont-ils été financés par l'assurance maladie. De même, l'État n'est pas inclus par les partenaires possibles. Aussi, par voie d'amendement, votre commission vous propose-t-elle de réécrire ce paragraphe, en ôtant tout aspect contraignant en matière de collaboration ou de coordination et en introduisant les organismes de sécurité sociale dans la mesure où ils peuvent également être concernés, ainsi que l'État, cette dernière suggestion ayant été faite par M. Jean-Pierre Fourcade, président.
Sous réserve des deux amendements qu'elle vous a proposés, votre commission vous demande d'adopter cet article.
Art. 2 Reconnaissance des conséquences de l'autisme comme handicap, institution d'une priorité en faveur de cette affection et inscription dans la loi du plan d'action régional
Cet article ne faisait par partie de la proposition de loi initiale et a donc été ajouté par la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale. Dans la mesure où l'article premier de ce texte ne mentionne plus le syndrome autistique, cet article 2 devient la justification même du titre de la présente proposition de loi.
En effet, la première phrase de cet article, qui en comporte deux, pose deux principes. Tout d'abord, elle reconnaît que les conséquences du syndrome autistique constituent un handicap, ce qui correspond à l'attente de nombre de familles et d'associations de familles d'enfants et d'adultes autistes. Ainsi, le statut de handicapé et les prestations afférentes ne pourront plus être refusés aux enfants autistes par certaines CDES. Votre commission ne peut donc qu'être d'accord sur ce point, d'autant plus que la formulation choisie par l'Assemblée nationale ne préjuge pas de la nature même de l'autisme, encore mal connue, maladie mentale ou handicap.
En revanche, tout comme l'UNAPEI 14 ( * ) , votre commission ne peut approuver le deuxième principe qui dispose que la prise en charge des populations atteintes d'autisme constitue une priorité éducative, pédagogique, thérapeutique et sociale. Si la reconnaissance de l'approche pluridisciplinaire est une bonne chose, on ne peut occulter la dimension thérapeutique, tout comme les trois autres approches, en revanche, il n'est pas acceptable que, dans un texte législatif, une priorité soit énoncée en faveur d'un handicap particulier, même si sa prise en charge a pu être insuffisante antérieurement, dans la mesure où cela introduirait une discrimination entre les différents handicaps, certains apparaissant plus dignes d'intérêt que d'autres. Cela serait tout à fait paradoxal, selon votre commission.
Par ailleurs, votre commission souhaite préciser que la reconnaissance des conséquences de l'autisme comme un handicap ne doit pas être conçue comme préjugeant du contenu de la future loi sur la répartition des compétences prévue par l'article 65 de la loi du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire. Il n'est pas concevable, en effet, de modifier les compétences et d'alourdir les charges des départements sans même qu'ils aient été consultés sur ce point.
Quant à la seconde phrase de cet article, elle pose aussi problème dans la mesure où elle précise que la prise en charge des personnes atteintes d'autisme relève, dans le cadre du plan d'action régional, dans la proposition de loi initiale, d'un plan d'action régional, selon le texte adopté par l'Assemblée nationale, d'une réelle prise en compte pluridisciplinaire des besoins spécifiques de la personne.
Tout d'abord, le remplacement de « du » par « d'un » pour le plan d'action régional est loin d'être anodin. Le « du » faisait clairement allusion au plan d'action régional, d'une durée de cinq ans, institué par la circulaire du 27 avril 1995. Son remplacement par « d'un » rend la disposition encore plus floue dans la mesure où l'on ne sait pas par qui ce plan est établi, le président du Conseil régional ou bien le préfet de région, comment il l'est, quels sont son contenu et ses modalités de révision.
Or, pérenniser un plan d'action régional consacré uniquement aux autistes apparaît à votre commission contrevenir à la position qu'elle a affirmée fortement lors de l'examen de la première phrase du présent article : il n'y a pas de handicaps plus dignes d'intérêt que d'autres. Si l'on inscrit dans la loi un plan spécifique pour les autistes, pourquoi ne pas en créer un, par exemple, pour les traumatisés crâniens qui sont plus nombreux et pour qui peu de choses ont été faites jusqu'à présent. Que la circulaire du 27 avril 1995 mette en oeuvre un plan quinquennal pour rattraper le retard accumulé et qu'elle choisisse l'échelon régional dans la mesure où les populations ne sont pas extrêmement nombreuses est une chose, pérenniser ce plan dans la loi en est une autre que votre commission ne souhaite pas. Par ailleurs, aucune articulation n'est prévue entre ce plan d'action régional et le schéma départemental mentionné à l'article premier.
Enfin, il est permis de s'interroger sur l'avenir de ce type de plan, qui est actuellement établi par les DRASS, dans la mesure où conformément à l'ordonnance n°96-346 du 24 avril 1996 portant réforme de l'hospitalisation publique et privée, ces dernières devraient disparaître et céder la place à des agences régionales.
Pour toutes ces raisons, il ne semble pas opportun à votre commission de mentionner le plan d'action régional dans la loi. Par ailleurs, il est permis de s'interroger sur la force juridique de l'expression « réelle prise en compte ». En revanche, la reconnaissance de la nécessité d'une prise en compte pluridisciplinaire des besoins spécifiques de la personne semble positive à votre commission dans la mesure où c'est une demande ancienne et fondée des familles d'enfants ou d'adultes autistes, qui, trop longtemps, ne se sont vu offrir que la possibilité d'un placement au long cours dans un établissement psychiatrique.
Par voie d'amendement, compte tenu de l'ensemble de ces remarques, votre commission vous propose donc une nouvelle rédaction de cet article qui, tout en conservant la reconnaissance des conséquences de l'autisme comme un handicap, la prise en charge pluridisciplinaire de cette affection et la prise en compte des besoins spécifiques de la personne qui en est atteinte, ne mentionne plus ni la priorité ni le plan d'action régional et s'avère réaliste dans la mesure où elle se réfère aux moyens disponibles.
Votre commission vous demande d'adopter cet article tel qu'amendé.
Article additionnel après l'article 2 Évaluation de la politique menée en faveur des personnes autistes
Cet article additionnel après l'article 2, que vous propose, par voie d'amendement, votre commission, souhaite offrir au Parlement l'occasion de mettre en oeuvre son pouvoir de contrôle afin de vérifier si les projets envisagés par la circulaire du 27 avril 1995 ont bien été réalisés et si le présent texte a été de quelque effet pour améliorer la situation des personnes atteintes du syndrome autistique. Il serait regrettable, et même néfaste, selon votre commission, en effet, après avoir réveillé des espoirs au sein des familles d'autistes déjà très éprouvées, de les décevoir. C'est pourquoi il lui est apparu nécessaire de prévoir une évaluation des résultats des dispositions mises en oeuvre afin de faire le point à la veille de l'an 2000 sur l'existant et sur les efforts qui devront, encore, être accomplis. Par ailleurs, compte tenu de la faiblesse statistique dans ce domaine, il lui a semblé opportun, au seuil du troisième millénaire, de faire disposer le Parlement d'une évaluation enfin fiable du nombre de personnes, enfants ou adultes, atteintes du syndrome autistique.
C'est, certes, un rapport de plus pourront regretter certains mais qui semble nécessaire à votre commission, compte tenu de l'attente et des espoirs soulevés par ce texte. Il ne faudrait pas que les familles, qu'elles soient ou non réunies dans des associations, se sentent uniquement « payées de mots ». La prise en charge des autistes est une action de longue haleine dont il convient d'évaluer l'évolution, chaque année à l'occasion de l'examen du budget en faveur des personnes handicapées, ce que votre rapporteur ne manquera pas de faire dans le cadre de ses attributions, et à moyen terme, pour voir si les espérances n'ont pas été déçues.
Compte tenu de ces remarques, votre commission vous demande d'adopter cet article.
Sous réserve des observations qu'elle vous a faites et des amendements qu'elle vous a proposés, votre commission vous demande d'adopter la présente proposition de loi.
* 12 Cf. bilan de la loi du 30 juin 1975. Rapport de l'Inspection générale des Affaires sociales (IGAS) décembre 1995
* 13 p. 18 du rapport n°2572
* 14 Union nationale des Associations de parents et amis de personnes handicapées mentales.