Projet de loi de règlement portant règlement définitif du budget de 1994

III. LE. SOLDE D'EXÉCUTION DES LOIS DE FINANCES EN 1994

L'exécution du budget de 1994 fait ressortir un déficit de 299.08 milliards de francs, en réduction de 5,2 % par rapport à 1993. Ce déficit représente 4,05 % du produit intérieur brut, contre 4,4 % en 1993. Parallèlement, le besoin de financement des administrations publiques a nettement moins diminué, passant de 6,1 à 6 % du PIB.

Le résultat de 1994 doit toutefois être examiné à la lumière de deux observations :

1) La réduction du déficit a été obtenue compte tenu de l'affectation au budget général de 50 milliards de francs de recettes de privatisations : corrigé de cet apport, le déficit se serait élevé à 349,1 milliards de francs, en légère progression sur le déficit de 1993 corrigé de la même manière, soit 344,9 milliards de francs.

2) Le solde d'exécution budgétaire ne rend pas compte de la reprise de la dette de la sécurité sociale à hauteur de 110 milliards de francs, comptabilisée en opérations de trésorerie.

Les contributions extrabudgétaires de l'État au financement de la sécurité sociale Le présent projet de loi de règlement retrace certaines contributions de l'État au financement de la sécurité sociale qui n'ont pas transité par les canaux budgétaires ordinaires. Dans ce domaine, l'exercice 1994 a présenté un caractère exceptionnel. • L'article 105 de la loi de finances initiale pour 1994 a transféré à l'État, à compter du 1er janvier 1994, la dette de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale à l'égard de la Caisse des dépôts et consignations, dans la limite de 110 milliards de francs. Cette reprise de dette, qui a permis d'apurer le passif du régime général de la sécurité sociale pour 1992 et 1993, s'est traduite en trésorerie par une perte de 110 milliards de francs, validée à l'article 10 du présent projet de loi. Cette opération de trésorerie explique l'essentiel - 70,3 % exactement - des "pertes et profits sur emprunts et engagements de l'État", dont le solde a été négatif de - 156,5 milliards de francs en 1994. Rappelons qu'en vertu de la loi du 22 juillet 1993 relative aux pensions de retraite et à la sauvegarde de la protection sociale, cette charge de trésorerie assumée par l'État devait avoir pour contrepartie des versements du Fonds de solidarité vieillesse (FSV) au budget général échelonnés sur quinze ans. Cette mission du FSV a été récemment transférée à la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES), instituée par l'ordonnance du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale. Ainsi, cette Caisse, financée principalement par la contribution de remboursement de la dette sociale (CRDS), empruntera en son nom propre pour apurer la dette du régime général accumulée au cours des années 1995 et 1996, tout en continuant parallèlement les versements dus à l'État au titre de la dette des années 1993 et 1994, déjà reprise. • Par ailleurs, le présent projet de loi de règlement retrace les avances consenties par le Trésor à l'ACOSS au cours de l'exercice 1994. Normalement, les charges de trésorerie du régime général de sécurité sociale sont couvertes par des prêts à très court terme de la Caisse des dépôts et consignations. Toutefois, en dépit de l'opération d'apurement de la dette intervenue au 1er janvier 1994, l'ACOSS a dû recourir à nouveau aux avances du Trésor à partir du mois de septembre, le plafond conventionnel des avances de la Caisse des dépôts et consignations ne suffisant plus. Ces avances du Trésor à la sécurité sociale sont retracées à la ligne 05 "Avances à divers organismes de sécurité sociale" du compte d'avances n° 900-58 "Avances à divers services de l'État ou organismes gérant des services publics", qui figure à l'état A des voies et moyens applicables à chaque budget. En loi de finances initiale, cette ligne budgétaire n'est dotée que "pour mémoire". Ultérieurement, les montants et les encours des sommes effectivement avancées sont connus par les "Situations résumées des opérations du Trésor" publiées - en principe - trimestriellement au Journal officiel, puis sont définitivement arrêtés, plus d'un an après la clôture de l'exercice, par le document intitulé "Développement des opérations constatées aux comptes spéciaux du Trésor". L'article 9 du présent projet de loi de règlement demande l'ouverture de 146 milliards de francs de crédits complémentaires à ce titre. Ce montant cumulé relativement modique correspond, selon la Cour des comptes (page 189 de son rapport) à un encours moyen de 12,5 milliards de francs sur 73 jours calendaires. À titre de comparaison, le montant cumulé des avances du Trésor à l'ACOSS pour l'exercice 1993, c'est-à-dire avant la reprise de la dette du régime général, s'était élevé à 1.532,8 milliards de francs, ce qui correspondait à un encours moyen de 44 milliards de francs sur presque 10 mois. Dans tous les cas, les avances ont été remboursées avant la fin de l'année et sont restées sans incidence sur le solde budgétaire. L'amélioration de l'information du Parlement sur les avances du Trésor à la sécurité sociale mériterait sans doute d'être améliorée, compte tenu de l'importance que celles-ci ont prises ces dernières années. Deux modifications de la présentation des documents budgétaires y suffiraient : - d'une part, ces avances pourraient faire l'objet d'un compte distinct, au lieu d'être mêlées au sein du compte n° 900-58 avec des dépenses aussi diverses que les avances aux budgets annexes, celles aux établissements publics nationaux et services autonomes de l'État, et celles à des services concédés ou nationalisés ou à des sociétés d'économie mixte ; - d'autre part, la ligne -ou le compte- correspondant pourrait être dotée de façon évaluative en loi de finances initiale. L'exposé des motifs de l'article 9 du présent projet de loi de règlement relève qu'il est difficile de prévoir avec exactitude la fréquence, la durée et le montant des avances faites à l'ACOSS. Cette remarque est fondée. Mais cette question de l'exactitude de l'évaluation se pose désormais dans des termes un peu différents, dès lors que la première loi de financement de la sécurité sociale de l'année comportera, de son côté, une évaluation du plafond d'emprunt de l'ACOSS pour l'exercice à venir. Il ne paraît pas inconcevable d'en déduire le montant approximatif des avances du Trésor à l'ACOSS qui seront probablement nécessaires pour le même exercice.