EXAMEN DES ARTICLES
Article 2
(Articles L.O. 111-3 à L.O. 111-8 du code de la sécurité sociale)
Insertion dans le code de la sécurité
sociale
des dispositions organiques relatives
aux lois de financement de
la sécurité sociale
Ainsi qu'il a été dit dans l'exposé général, les trois modifications essentielles introduites en deuxième lecture par l'Assemblée nationale portent sur le 1° du I de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale (contenu des lois de financement), sur le 5° du même article (couverture des besoins de financement) ainsi que sur les articles L.O. 111-6 et L.O. 111-7 relatifs au calendrier d'examen des projets de loi de financement de la sécurité sociale.
Pour le reste, l'Assemblée nationale a globalement approuvé le texte du Sénat, sous réserve de plusieurs amendements qui, à l'examen, constituent des améliorations ayant emporté l'adhésion de votre commission des Lois.
Article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale
Contenu et protection du domaine des lois
de
financement de la sécurité sociale
• Paragraphe I, alinéa 1° :
la détermination du contenu des lois de financement de la
sécurité sociale
Dans un souci de conciliation, et parce qu'il n'a pas rencontré l'opposition de la commission des Affaires sociales, votre commission des Lois a finalement décidé d'adopter le texte proposé par l'Assemblée nationale pour cet alinéa.
• Paragraphe I, alinéa 5° :
le financement de la sécurité sociale par des ressources non
permanentes
Pour les motifs précédemment exposés, votre commission des Lois a adopté sur cet alinéa un amendement tendant à rétablir la rédaction adoptée en première lecture par le Sénat, à une légère différence près pour tenir compte d'une modification rédactionnelle de l'Assemblée nationale approuvée par votre commission des Lois.
Ainsi, chaque année, la loi de financement fixerait « pour chacun des régimes obligatoires de base visés au 3° ou des organismes ayant pour mission de concourir à leur financement qui peuvent légalement recourir à des ressources non permanentes, les limites dans lesquelles ses besoins de trésorerie peuvent être couverts par de telles ressources » .
•
Paragraphe 2 : le régime des
lois de financement rectificatives
L'Assemblée nationale a adopté sur cet article un amendement rédactionnel, selon lequel « La loi de financement de l'année et les lois de financement rectificatives ont le caractère de lois de financement de la sécurité sociale » . Elle craignait en effet que le texte du Sénat n'interdise à la loi de financement de l'année de modifier les dispositions contenues dans la loi de financement de l'année précédente.
Votre rapporteur avait pourtant pris soin de préciser dans son rapport que :
« Bien entendu, la loi de financement discutée à l'automne pour l'année suivante pourrait modifier les dispositions de la loi de financement en cours d'exécution. En revanche, hormis une loi de financement rectificative, aucune autre loi ne pourrait modifier ces dispositions en cours d'année » .
Par ailleurs, le texte adopté en deuxième lecture par l'Assemblée nationale a pour effet d'inclure dans le domaine des lois de financement rectificatives les éventuelles modifications en cours d'année des plafonds de ressources non permanentes des organismes de sécurité sociale (ce que ne prévoyait pas le texte du Sénat en première lecture).
Dans la mesure où ces modifications ne contredisent pas le texte adopté par le Sénat mais en donnent une rédaction sans doute plus précise, votre commission des Lois a approuvé ce paragraphe.
•
Paragraphe 3 : la protection du
contenu des lois de financement de la sécurité
sociale
L'Assemblée nationale a modifié sur deux points le texte adopté en première lecture par le Sénat.
Tout d'abord, les lois de financement pourraient comporter des dispositions « affectant directement » l'équilibre financier des régimes obligatoires de base, alors que le Sénat avait seulement admis les dispositions « visant à assurer » cet équilibre. Cette rédaction est donc un peu plus large que celle retenue par le Sénat en première lecture.
Par ailleurs, les amendements devraient, à peine d'irrecevabilité, être accompagnés par les « justifications » qui en permettent la mise en oeuvre, alors que le Sénat avait prévu qu'ils soient accompagnés des « mesures » permettant cette mise en oeuvre. Là encore, la différence n'est pas essentielle même si le Gouvernement a exprimé sa préférence pour la rédaction du Sénat.
Votre commission des Lois a approuvé ce paragraphe tel qu'il résulte des travaux de l'Assemblée nationale en deuxième lecture.
Article L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale
Rapports et annexes joints au projet de loi
de
financement de la sécurité sociale
• Paragraphe 1 : le rapport
présentant les orientations de la politique de santé et de
sécurité sociale
Ainsi qu'il a été dit, votre rapporteur considérait que le rapport présenté par le Gouvernement en annexe de son projet de loi de financement devait être un document servant uniquement à l'information du Parlement et qui, comme tel, n'aurait pas été amendable.
Mais par voie de conséquence de l'adoption du 1° de l'article L.O. 111-3, votre commission des Lois a adopté ce paragraphe dans la rédaction proposée par l'Assemblée nationale en deuxième lecture.
•
Paragraphes 2 à 4 : les autres
annexes au projet de loi de financement
Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale sur ces trois paragraphes sont principalement d'ordre rédactionnel et ne modifient pas substantiellement le texte du Sénat.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter sans modification ces trois paragraphes.
Article L.O. 111-6
Date de dépôt sur le bureau de
l'Assemblée nationale
du projet de loi de financement de
l'année
Est-il nécessaire de rappeler à nouveau que le dépôt du projet de loi de financement à la date du 15 octobre a fait au Sénat l'objet d'un vote unanime de tous les groupes politiques ?
Aussi, pour les raisons développées dans l'exposé général, votre commission des Lois vous propose d'en revenir au texte adopté par le Sénat en première lecture, c'est-à-dire de prévoir que le projet de loi de financement devra être déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale au plus tard le 15 octobre, et non trente jours au plus tard après l'ouverture de la session, comme le propose l'Assemblée nationale.
Article L.O. 111-7
Délais et procédure d'examen des projets
de loi
de financement de la sécurité sociale
En première lecture, le Sénat avait ramené de vingt jours à quinze jours le délai qui lui serait accordé pour examiner en première lecture le projet de loi de financement de la sécurité sociale. Il s'agissait là du deuxième terme de la « règle des deux quinze ».
Ayant rétabli le dépôt du projet de loi de financement trente jours au plus tard après l'ouverture de la session, l'Assemblée nationale, par cohérence avec son texte de première lecture, a porté à nouveau ce délai à vingt jours.
Or le délai de quinze jours, au même titre que le dépôt du projet de loi de financement au plus tard le 15 octobre, constitue la garantie que la discussion de ce projet de loi au Sénat n'entamera pas la discussion budgétaire ou ne retardera pas le début de celle-ci, avec tous les inconvénients qui en résulteraient pour l'organisation de l'ordre du jour prioritaire en novembre et décembre.
Là encore, votre commission des Lois ne peut que proposer au Sénat d'en revenir à quinze jours.
Article 4
Dispositions de coordination et de conséquence
L'Assemblée nationale a adopté sans modification les paragraphes IA. I. II et II bis de cet article.
Seul reste donc en discussion le paragraphe III relatif au document récapitulant l'effort financier de l'État en faveur de la protection sociale.
A titre personnel, votre rapporteur n'était pas pleinement convaincu que cette disposition trouvait sa place naturelle dans le présent projet de loi organique, dans la mesure où il s'agissait de recréer un document dont l'existence résultait initialement d'une disposition à valeur législative simple (en l'espèce, l'article 33 de la loi de finances rectificative pour 1995).
Quoi qu'il en soit, la commission des Finances ayant jugé ce document nécessaire, votre commission des Lois avait préconisé, en première lecture, d'annexer ce document au projet de loi de finances de l'année, estimant qu'il se révélerait utile à la discussion budgétaire en permettant au Parlement de contrôler la concordance entre la loi de finances et la loi de financement de la sécurité sociale.
Or, l'Assemblée nationale a constaté que cette solution revenait à créer une nouvelle annexe à la loi de finances, en méconnaissance du deuxième alinéa de l'article premier de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, selon lequel « les dispositions législatives destinées à organiser l'information et le contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques ... sont contenues dans les lois de finances » . Aussi a-t-elle décidé d'en revenir au texte initial du projet de loi organique.
Force est de reconnaître que ce raisonnement est fondé.
Pour autant, les interrogations de votre rapporteur en première lecture demeurent : quel que soit le texte auquel le document en question doit être annexé, cette disposition n'a pas réellement sa place dans la présente loi organique.
En fait, la meilleure solution serait de supprimer purement et simplement le paragraphe III, ce qui laisserait au Parlement, le moment venu, la possibilité de recréer le document en question sous forme d'annexe budgétaire, par exemple lors de la discussion de la plus prochaine loi de finances.
La commission des Finances jugeant cette solution satisfaisante, votre commission des Lois a donc adopté un amendement de suppression du présent paragraphe.
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Sous le bénéfice de ces observations et sous réserve des amendements qu'elle présente, votre commission des Lois propose au Sénat d'adopter le présent projet de loi organique.